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En ville : politiques urbaines et perspectives critiques

Le gouvernement métropolitain de la banlieue lyonnaise à l’aune des politiques de transport urbain : sociohistoire d’une relégation

The Metropolitan Government of Lyon’s Suburbs in the Light of Local Transport Policies: A Social History of Relegation Processes
Antoine Lévêque

Résumés

Cet article traite du processus de relégation des territoires accueillant d’importants quartiers d’habitat social à partir de l’étude des politiques de transports urbains menées à une échelle d’agglomération. À mesure que les thématiques de mobilité et d’accessibilité ont été portées au-devant des agendas urbains, figurant désormais parmi les avantages compétitifs des « métropoles », le suivi de l’investissement public des réseaux de transport dessine un développement à géométrie variable de la mobilité au détriment des populations modestes des quartiers d’habitat social.
En proposant une sociohistoire des configurations d’action publique, nous analysons trois projets successifs d’infrastructure de transport concernant Vaulx-en-Velin, commune populaire de la première couronne lyonnaise. Depuis la construction des grands ensembles dans les années 1970, ces projets s’inscrivent dans des contextes différents et incarnent ainsi les inflexions dans la définition d’un problème de desserte des banlieues populaires. Ils invitent à comprendre un processus a priori paradoxal : l’éloignement des projets de transport des grands quartiers d’habitat social est concomitant d’une intégration de la municipalité aux institutions intercommunales. Nous proposons d’éclairer ces évolutions en croisant une littérature portant sur les modes de gouvernement « métropolitain » et intercommunaux et des études s’intéressant à la construction du problème des « quartiers » comme fondement des programmes de renouvellement urbain.

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Texte intégral

1La perception des métropoles comme les lieux privilégiés du développement dans une économie mondialisée (Davezies, 2012) se heurte aux travaux critiques qui, dans le sillage de David Harvey (1989), remettent en cause les effets de « ruissellement » des richesses captées et produites dans ces espaces urbains. Au sein même des grandes agglomérations, l’accroissement des inégalités et des phénomènes de ségrégation spatiale apparaît comme le corrélat tant de la croissance économique de ces pôles urbains (Bouzouina, 2008) que des politiques publiques visant à l’entretenir (Van Hamme, Van Criekingen, 2012). À cet égard, ces trajectoires de développement ont été encouragées par des réformes institutionnelles promouvant de nouveaux modèles de gestion des politiques urbaines (Brenner, 2003 ; Tomàs, 2012). Elles ont suscité la création d’édifices supracommunaux aux compétences plus ou moins étendues, à l’instar des communautés urbaines en France dès la fin des années 1960. Impliquant diverses échelles d’intervention, ce sont alors plus largement les configurations territoriales d’action publique et les équilibres entre acteurs et institutions en situation d’interdépendance qui s’en trouvent modifiées (Négrier, 2005). De quelles manières les évolutions de l’action publique urbaine, marquées par ces processus, ont-elles modifié le gouvernement des communes populaires des grandes agglomérations ? Nous cherchons dans cet article à saisir la dimension sociopolitique du processus de métropolisation à partir de ces territoires qui, tout en étant au cœur des constructions intercommunales en France, présentent des écarts de richesses significatifs au sein de ces espaces.

  • 1 Dans l’agglomération lyonnaise – sur laquelle nous centrons ici notre analyse –, le seul budget d’ (...)

2Dans cette perspective, les politiques de transport urbain constituent un observatoire privilégié à plus d’un titre. Au carrefour des stratégies de développement des grandes agglomérations, les réseaux de transport urbain ont alimenté la structuration institutionnelle de ces espaces, en suscitant des coopérations intercommunales (Scherrer, 1995 ; Di Ciommo, 2003 ; Gallez, Menerault, 2005). En France, la promotion de l’intercommunalité s’est d’ailleurs adossée à la régulation législative des déplacements urbains (Offner, 2002). Plus encore, le secteur des transports en commun occupe une place de premier ordre dans les agendas politiques urbains. En effet, bien que leurs effets socioéconomiques propres soient sujets à débat, ces politiques publiques ont connu un large succès auprès des décideurs politiques urbains (Offner, 1993) et mobilisent parmi les principaux budgets des collectivités locales1. Il faut particulièrement souligner le rôle joué par les infrastructures de transport dans le renforcement et l’entretien de leaderships politiques supracommunaux (Offner, 2001 ; Jouve, Purenne, 2003). Nous pouvons à cet égard percevoir les politiques de transport comme des instruments de gouvernement des sociétés urbaines, dont l’une des visées serait d’intégrer des municipalités de « banlieue » au sein de structures intercommunales.

3Pourtant, les banlieues populaires semblent cristalliser le paradoxe existant dans les logiques d’implantation des infrastructures de transport, entre la primauté donnée aux objectifs d’attractivité et l’« injonction à être mobile », gage perçu d’intégration sociale et professionnelle qui s’exerce à l’égard des catégories les plus modestes (Bacqué, Fol, 2007, p. 4). Considérés comme un avantage concurrentiel dans une compétition entre métropoles (Bué, Desage, Matejko, 2004), les réseaux de transport urbain peuvent refléter une valorisation sélective des mobilités en fonction des populations concernées (Orfeuil, Ripoll, 2015). Celle-ci s’est traduite spatialement par la ventilation des investissements publics (Lojkine, 1974).

  • 2 Le taux de pauvreté à Vaulx-en-Velin était en 2012 de 32 %, contre 14,8 % pour l’ensemble de la co (...)

4Il existe donc une tension entre la dynamique de constitution des intercommunalités et la desserte des quartiers populaires en première couronne de ces agglomérations. À partir du cas de Vaulx-en-Velin, dans l’agglomération lyonnaise, nous interrogeons les effets d’une reconfiguration de l’action publique urbaine marquée par l’affirmation de ces formes institutionnelles sur le gouvernement de la banlieue populaire2. En l’occurrence, nous montrerons par quel cheminement décisionnel le réseau de transport en commun en site propre, alors qu’il s’étend progressivement au-delà des villes-centres, parvient à « éviter » les quartiers d’habitat social les plus denses de l’agglomération.

  • 3 Vaulx-en-Velin est la première municipalité du Rhône remportée par le Parti communiste français (P (...)

5Bastion local du communisme municipal3 (Bellanger, 2017) dans une agglomération marquée par des forces politiques de centre droit, Vaulx-en-Velin a vu l’arrivée du tramway et du métro succéder à son inclusion progressive à l’agenda politique intercommunal. L’avènement de ces formes de coopération interroge des relations de type centre-périphérie, entre communes populaires et institutions supracommunales. Dans le cas lyonnais, elles ont pu être dépeintes comme l’expression d’une intégration communautaire « réussie » et d’émergence d’un gouvernement « métropolitain » (Galimberti, Lobry, Pinson, Rio, 2014). Gagnée par l’urbanisation, la périphérie lyonnaise a joué un rôle majeur dans l’émergence de problématiques locales d’aménagement (Meillerand, 2010). À Vaulx-en-Velin, les préoccupations intercommunales de la municipalité sont renforcées par la construction massive de logements sociaux. Néanmoins, la mise à l’agenda de la desserte de la commune par les politiques de transport en commun intercommunales s’est faite au prix d’une relégation des quartiers d’habitat social. Ces derniers ont certes été appréhendés par des politiques publiques ciblées, aux approches diverses, fluctuant entre misérabilisme, « entrepreneurialisme » et sécuritarisme, qui en ont produit une représentation péjorative (Dikec, 2007 ; Epstein, 2012). Toutefois, derrière les éventuels consensus intercommunaux autour de ces programmes, comme autour des objectifs de développement économique et de déplacements durables (Reigner, 2013), le tri spatial et social généré est perceptible en matière d’investissement en transport. Il nous semble que cette relégation tient pour large part à l’affirmation des modes de gouvernement intercommunaux et aux modalités politiques de distribution de leurs ressources et équipements (Desage, Guéranger, 2011).

6Nous proposons de revenir tour à tour sur trois projets d’infrastructure de transport qui ont été envisagés à Vaulx-en-Velin, depuis la construction des grands ensembles de la zone à urbaniser en priorité (ZUP) à partir de 1970 jusqu’à leur réalisation en 2007. Dans une perspective sociohistorique, les formulations successives de la question des transports en banlieue nous permettent de comprendre comment les modalités du rapprochement entre la municipalité vaudaise et les institutions d’agglomération ont généré finalement une relégation des quartiers d’habitat social (figure 1). Celle-ci est entretenue par l’imbrication de logiques renvoyant au champ de l’expertise urbaine sur les transports, à celui de la politique de la ville et de l’aménagement des grands ensembles – qui conduit à penser une action en termes de rénovation urbaine et de mixité sociale –, mais aussi au champ politique et à sa recomposition face au renforcement de l’intercommunalité. Nous saisissons avec ces trois projets une trajectoire où policies et politics donnent à voir leur imbrication pour produire ensemble un ordre politique métropolitain (Payre, 2008).

Encadré 1

Méthodologie
Cet article est issu d’une thèse de science politique démarrée en 2014. L’analyse sociohistorique des politiques de transport en commun que nous menons à Vaulx-en-Velin est issue d’un travail d’archives et d’entretiens semi-directifs. L’un comme les autres ont été menés auprès des institutions et du personnel politique et administratif ayant pris part aux politiques urbaines sur la commune et se plaçant donc au cœur des configurations étudiées (ville de Vaulx-en-Velin ; communauté urbaine du Grand Lyon ; Syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise [Sytral], Archives nationales). Il s’agit ainsi de s’inscrire dans une démarche compréhensive de l’exercice d’un pouvoir urbain échappant aux seules entreprises unilatérales. La perspective diachronique est renforcée par une immersion permettant de réduire d’éventuelles tendances à la surinterprétation, notamment pour les événements passés. Celle-ci a été réalisée au moyen d’une convention industrielle de formation par la recherche, au sein de la municipalité vaudaise, qui s’est terminée en mars 2017. Outre l’accès à une littérature grise et bien que la période traitée ici soit antérieure à l’observation in situ, « cette immersion dans le milieu étudié […] permet une exploitation renouvelée des sources et au final un déplacement du regard » cher à une sociologie de l’action publique (Payre, Pollet, 2006, p. 151).

Fig. 1 : éloignement progressif des projets d’infrastructure de transport à Vaulx-en-Velin des grands quartiers d’habitat social (1970-2007) »

Fig. 1 : éloignement progressif des projets d’infrastructure de transport à Vaulx-en-Velin des grands quartiers d’habitat social (1970-2007) »

En surbrillance rouge clair : commune de Vaulx-en-Velin. En surbrillance rouge foncé : périmètre de la ZUP et concentration des grands quartiers d’habitat social.

Reconstitution à partir d’archives. Réalisé par l’auteur.

1. Desservir les grands ensembles : des transports de banlieue gérés par les villes-centres (1970-1984)

7Le premier projet d’infrastructure de transport en commun sur lequel nous revenons est lié à l’opération de la ZUP qui débute au seuil des années 1970. La construction de près de 9 000 logements, dont 6 000 « HLM », donne lieu à un développement urbain sans précédent sur la commune, qui devient la 4e la plus peuplée de l’agglomération. Si les équipements préconisés sont en partie pris en charge par l’état, certaines infrastructures dépendent de la structuration d’institutions intercommunales. Arrimée à de grands secteurs techniques, la communauté urbaine de Lyon, créée en 1969, est compétente en matière de transport urbain. Afin de desservir la ZUP, la municipalité entre dans un jeu politique intercommunal dans lequel elle peine à faire entendre ses revendications. En effet, la répartition des investissements en matière d’infrastructure de transport urbain fait montre de rapports déséquilibrés entre les élus de Vaulx-en-Velin et des villes-centres de l’agglomération, Lyon et Villeurbanne, qui monopolisent alors non seulement les décisions prises par les institutions intercommunales, mais aussi leurs expertises.

1.1. Un métro au cœur des ambitions pour la ZUP

  • 4 Avant la décision officielle, le conseil municipal a délibéré en faveur de l’implantation d’une ZU (...)

8Bien que l’époque ait été consacrée comme l’âge d’or de l’automobile, les enjeux de transport en commun ne sont pas absents des problématiques d’aménagement de l’agglomération lyonnaise (Gardon, 2011). Dans le cadre de la construction de la ZUP, deux éléments concourent au renforcement des attentes autour des équipements en transport. Tout d’abord, débutant seulement trois ans avant que la circulaire Guichard ne mette un coup d’arrêt aux ZUP, il s’agit à Vaulx-en-Velin de l’une des dernières opérations de ce type en France. Or les questions d’enclavement et de desserte, liées au faible taux de motorisation enregistré auprès de leurs habitants, ont été au cœur des critiques formulées à l’égard des grands ensembles tout au long de leur élaboration (Huet et al., 1977 ; Legoullon, 2014). Ensuite, si la procédure ZUP relève d’une décision ministérielle, elle suit également des aspirations municipales4. Ces velléités de construire des logements sociaux en nombre sur le territoire sont plus largement liées au Parti communiste français, qui, ayant conquis de nombreuses municipalités, souhaite en faire le terrain d’exercice de son projet politique (Bellanger, Mischi, 2013).

Fig. 2 : extension du périmètre de transport urbain à la création de la Courly

Fig. 2 : extension du périmètre de transport urbain à la création de la Courly

Carte élaborée à partir du courrier du préfet de Rhône du 7 août 1969, Archives municipales de Vaulx-en-Velin (AMV) 162 W 43.

  • 5 Document réalisé pour le colloque « Urbanisme, déplacements, transports », organisé par la Fédérat (...)
  • 6 Nous reprendrons cette dénomination de l’autorité organisatrice des transports pour faciliter la c (...)

9Ces préoccupations figurent en bonne place dans le schéma d’aménagement de l’opération. L’architecte en chef compose la ZUP autour d’un axe principal réservé pour la construction d’un métro ou d’un tramway5. Le modèle urbain utilisé est alors celui de la ville de Venise et cet axe doit jouer le rôle des canaux irriguant l’ensemble des quartiers. Néanmoins, l’aménagement des infrastructures de transport urbain ne fait pas partie du périmètre d’intervention de la ZUP, limité au bâti. À Vaulx-en-Velin, ils relèvent d’une compétence intercommunale attribuée à la récente communauté urbaine de Lyon (Courly). C’est plus exactement l’autorité organisatrice des transports urbains – le Syndicat mixte des transports en commun de la région lyonnaise (STCRL) – qui doit définir et mettre en œuvre la politique en matière de transport sur l’ensemble du périmètre de la Courly. Son aire d’influence s’est donc étendue pour inclure de nouvelles communes, dont Vaulx-en-Velin (figure 2). La desserte de la ZUP est donc traitée à l’aune d’enjeux ne se limitant pas aux ambitions de la ville ou de l’État autour de cette opération. En l’occurrence, le syndicat des transports6 est alors principalement tourné vers deux chantiers : la réalisation de ses premières lignes de métro ne concernant que les deux villes-centres, d’une part, et la gestion des aspirations de la périphérie qui découle de l’extension de son périmètre de compétence, d’autre part.

1.2. Les transports au cœur des conflits politiques intercommunaux : une monopolisation de la décision et de ses ressources par les édiles

10Il convient de souligner le rôle que représente l’émergence de problématiques de transport urbain à l’échelle de l’agglomération dans la structuration d’un pouvoir politique adossé aux institutions technocratiques intercommunales. Malgré la tutelle du préfet, le syndicat des transports est alors largement influencé par le maire de Lyon et dans une moindre mesure celui de Villeurbanne, qui siègent tous deux au sein de son comité exécutif. L’autonomie locale du syndicat s’est notamment accrue au gré de la réalisation des premières lignes de métro, pour lesquelles il s’est doté d’un appareil technico-administratif.

  • 7 Contribution des employeurs publics et privés pour le financement des transports publics, le verse (...)
  • 8 Exposé du service du contrôle des transports routiers de voyageur « Politiques à court terme en ma (...)

11Proche des élus locaux, la Société d’études du métropolitain de l’agglomération lyonnaise (Semaly), créée à cette occasion, lui a permis de se détacher des modèles parisiens de la RATP, mais aussi de la direction départementale de l’équipement (DDE) (Mazoyer, 2009). Ce nouvel appareil lui permet également d’alléguer une rationalité économique pour la gestion du réseau et de mettre à distance sa dimension politique. En matière d’investissement surtout, l’extension du réseau sur l’ensemble du périmètre de la communauté urbaine suscite de nombreuses attentes, d’autant plus qu’elles s’accompagnent peu à peu de la mise en place d’un nouvel impôt7. De nouvelles lignes d’autobus sont ouvertes, parfois en rachetant ou en en concurrençant d’autres exploitées par différentes sociétés, afin d’avoir un unique exploitant : la société Transport en commun lyonnais (TCL). Devant les demandes de desserte, l’usage systématique de calculs de rentabilité (Mazoyer, 2011) permet au syndicat de justifier ses arbitrages. Moins remplies et aux itinéraires plus longs, les lignes de la périphérie présentent des recettes d’exploitation moindres qu’au cœur de l’agglomération8. Ainsi, à Vaulx-en-Velin, malgré le programme d’équipements, la desserte en bus est effectuée au compte-gouttes après la livraison des logements.

  • 9 Plan de transport 1985, document provisoire, Semaly, mars 1972. ACGL 3057 W 070 ; Étude d’un pré-m (...)

12Toutefois, les productions des structures d’expertise qui gravitent autour du syndicat des transports paraissent justifier des investissements bien supérieurs pour la ZUP (Lévêque, 2017). Non seulement la DDE relaie régulièrement au comité syndical le planning de livraison des logements de la ZUP, mais ce sont plus encore la Semaly et la société TCL qui produisent des recommandations en faveur d’une desserte en site propre de type tramway. À la lumière des expériences déjà recensées dans les grands ensembles, cet investissement leur paraît « indispensable »9. En fait, c’est davantage la volonté de concentrer les investissements et toutes subventions pouvant émaner de l’État sur les premières lignes de métro à Lyon et Villeurbanne qui motive l’abandon de ces projets par le comité exécutif du syndicat. Ils se heurtent aussi aux réticences du maire de Villeurbanne vis-à-vis du tramway et de la place prise ainsi à la voiture sur la voirie. La réalisation de la correspondance entre les premières lignes de métro ajoute un sentier de dépendance technique défavorable, car n’anticipant aucun futur prolongement (Waldmann, 1991).

  • 10 Les documents précédemment évoqués sont une découverte pour les anciens élus et agents à qui nous (...)
  • 11 Extrait d’entretien avec R. Many, le 12 septembre 2014. Jeune adolescent, R. Many entre au PCF en (...)

13La gestion de la desserte de la ZUP de Vaulx-en-Velin incarne donc la monopolisation des décisions en matière de transport par les élus locaux de premier plan, essentiellement les maires des deux villes-centres. Les élus vaudais n’accèdent ni aux arènes de discussions qui réunissent les structures d’expertise autour du syndicat des transports ni surtout à leurs productions concernant la ZUP10. Lorsque ces dossiers sont portés dans l’hémicycle communautaire, le maire de Vaulx-en-Velin, Robert Many, rend compte de rapports déséquilibrés et d’un univers de sociabilité auquel il est étranger. Il nous confie à l’égard de ses relations avec l’exécutif communautaire : « Des contacts comme ça, c’était un peu pédant […] c’était des gens qui se connaissaient bien entre eux et bon, les petits élus de Vaulx-en-Velin, c’était pas important11. » Ces relations révèlent la distance sociale entre notables lyonnais et élus communistes, alors largement ouvriérisés (Mischi, 2014).

  • 12 Procès-verbal de l’installation du conseil de communauté. Bulletin officiel de la Courly no 1, 1er(...)
  • 13 « Trabajadores españoles », communiqué de la municipalité. Bulletin municipal de mai 1973. AMV 162 (...)

14Le jeu politique intercommunal dans lequel entre alors la municipalité à travers ces projets de desserte de la ZUP épouse des clivages partisans. Ses rapports avec la communauté urbaine sont effectivement partagés par les partis d’opposition de gauche – à l’exception des élus de Villeurbanne – qui reprochent aux deux villes-centres de s’accaparer les ressources intercommunales, à commencer par l’attribution des postes exécutifs et le nombre de conseillers communautaires pour chaque commune12. Au plan national, ils rejoignent également la position du Parti communiste, qui perçoit la création des établissements intercommunaux comme une tentative du pouvoir central de restreindre le poids des municipalités communistes (Bué, Desage, 2013). À Vaulx-en-Velin, les transports urbains sont saisis comme terrain de lutte politique et de mobilisation collective. Manifestations, pétitions ou encore délégation d’habitants accompagnant les élus locaux à la communauté urbaine constituent l’essentiel des actions entreprises tout au long des années 1970 pour réclamer l’amélioration du service de transport. Ce sont les « travailleurs » qui sont appelés à se mobiliser et notamment ceux issus des premières vagues d’immigration sur la commune, au moyen du bulletin municipal traduit par exemple en espagnol13. Au calcul de rentabilité des lignes est opposée la notion de service public répondant aux besoins suscités par la construction des grands ensembles. Le service de transports, limité en soirée et le week-end, est associé à une gestion « utilitariste » des classes populaires au service de l’économie lyonnaise. C’est donc très largement en termes de rapport de classes que la question des transports est appréhendée. À cet égard, nous soulignons que la desserte de la commune se confond alors très largement, pour la municipalité, avec celle de la ZUP et des conditions d’accueil des nouvelles populations.

Fig. 3 : photographie – Jean Capiévic, maire de Vaulx-en-Velin (1977-1985), prononçant un discours lors d’un rassemblement organisé en vue de l’obtention d’un métro au nord de la ville et le prolongement de la ligne A au sud, 1983.

Fig. 3 : photographie – Jean Capiévic, maire de Vaulx-en-Velin (1977-1985), prononçant un discours lors d’un rassemblement organisé en vue de l’obtention d’un métro au nord de la ville et le prolongement de la ligne A au sud, 1983.

AMV. Archives municipales de Vaulx-en-Velin.

2. Désenclaver les quartiers : levier d’un renouvellement urbain consensuel (1984-1997)

15À partir du début des années 1980, la question de la desserte des grands ensembles d’habitat social de l’agglomération connaît un regain d’intérêt auprès des institutions qui interviennent dans le gouvernement des transports urbains. Imbrication de deux mouvements distincts initiés depuis l’échelle nationale, la mise à l’agenda progressive d’un nouveau projet de tramway s’accompagne d’une reformulation du problème de desserte de la commune. Celle-ci conjugue, d’une part, la volonté de mettre en œuvre une politique de déplacement sur l’agglomération à travers la procédure des plans de déplacements urbains (PDU) et, d’autre part, la mise en œuvre d’une politique spécifique pour les quartiers dits « sensibles » qui mène progressivement à la création de la politique de la ville. Inscrit aux priorités du PDU en 1997, le tramway est désormais moins saisi comme un équipement à destination des ménages les plus modestes que comme le levier du renouvellement de la population à Vaulx-en-Velin.

2.1. Renouvellement des approches sur les transports et reformulation du problème de desserte

16Institués par la loi d’orientation sur les transports intérieurs (Loti) en 1982, les plans de déplacements urbains visent le décloisonnement de plusieurs secteurs d’action publique participant à la régulation des déplacements en ville (Lassave, 1987). Il s’agit notamment d’articuler les politiques de transports en commun avec le développement de l’habitat et des zones d’activités. À Lyon, l’élaboration d’un PDU fait suite à un long processus qui débute au tournant des années 1980 par un renouvellement de l’expertise mobilisée sur ce champ d’action.

  • 14 En matière de transport urbain, la loi s’inspire de travaux exposés à l’occasion de plusieurs jour (...)

17Les élections municipales de 1977, qui marquent un changement du personnel politique à la communauté urbaine, sont aussi l’occasion d’une recomposition de l’expertise locale en matière de politique urbaine autour de l’Agence d’urbanisme de la communauté urbaine de Lyon (Agurco) (Montès, 2003). Proche des élus du nouvel exécutif communautaire, l’Agurco cristallise la volonté de rompre avec l’urbanisme intensif qui a marqué les mandats de Louis Pradel à la présidence de la Courly. Composée d’urbanistes-architectes, mais aussi de sociologues, l’équipe est chargée de faire émerger des approches s’écartant de celles des opérateurs ayant eu en main l’aménagement du territoire jusqu’alors, notamment la société TCL et la Semaly en matière de transport. L’Agurco joue d’ailleurs un rôle moteur14 dans l’élaboration de la Loti (Offner, 2002). À travers la procédure des PDU, la loi consacre l’échelon intercommunal via les autorités organisatrices de transport urbain chargées de leur instruction. À Lyon, le syndicat des transports qui en a la charge est toutefois contraint de mobiliser de nouvelles structures capables d’apporter une expertise plus transversale sur les politiques urbaines. Il se tourne donc vers l’Agurco pour élaborer un diagnostic devant servir de socle au document de planification.

18Or l’Agurco est aussi investie depuis sa création du pilotage des dispositifs d’action expérimentaux dans les grands quartiers d’habitat social – Habitat vie sociale (HVS), Développement social des quartiers (DSQ) – qui mènent à la formalisation de la politique de la ville et à la construction d’un problème des quartiers (Belmessous, 2007 ; Tellier, 2015). Malgré les fluctuations de représentations des quartiers relevées à travers leur succession (Estèbe, 2004 ; Epstein, 2012), ces dispositifs entraînent plus globalement une réforme des politiques sociales en France (Tissot, 2007) et de nouvelles logiques d’action à l’origine du projet de tramway à Vaulx-en-Velin. Il s’agit de l’adoption d’une grille de lecture spatialisée des problèmes sociaux qui tend à amoindrir l’attention portée sur les mécanismes structurels expliquant la paupérisation de ces quartiers (Tissot, Poupeau, 2006), comme la distribution des équipements pour lesquelles la municipalité vaudaise s’est mobilisée précédemment. À Vaulx-en-Velin, le rapport de la procédure HVS transmis au groupe interministériel éclaire cette formulation d’un problème des quartiers lié à leur composition sociale et ethnique :

  • 15 Rapport d’activités 1978 du groupe interministériel HVS, février 1979. Archives nationales de Fran (...)

La forte concentration d’immigrés dans le groupe d’habitation qui fait l’objet de travaux n’en est pas pour autant résorbée : les familles immigrées qui, après être passées par plusieurs logements de transit, se sont établies là et se sont tissé un réseau de solidarités sont hostiles à tout nouveau déménagement ; à l’inverse, il est clair que si leur proportion reste aussi élevée qu’elle l’est parfois (40 %, 50 %), les ménages européens continueront à vouloir partir, acculant l’organisme HLM à garder des logements vacants ou à accroître encore la proportion d’immigrés15.

19Les caractéristiques propres aux habitants des grands ensembles sont identifiées comme cause centrale d’un problème d’exclusion sociale. La concentration de populations issues de l’immigration ayant des revenus précaires expliquerait une vie enclavée dans la ZUP et il s’agirait dès lors de « casser les ghettos » par le biais de politiques de mixité sociale (Charmes, 2009, p. 6 ; Bacqué, Fol, 2007). Dans ce processus, l’Agurco tient une position stratégique d’intermédiaire (Belmessous, 2007), entre les municipalités concernées et les institutions d’agglomération. Elle diffuse cette approche auprès des autres secteurs dans lesquels elle est investie, mais aussi auprès des collectivités concernées.

20La mise en service de nouvelles lignes de bus pour la ZUP des Minguettes, à Vénissieux, dans le cadre de l’opération DSQ est, par exemple, justifiée au vu d’une immobilité caractérisant ses habitants plutôt qu’en raison des carences du réseau de transport (Dalmais-Van Straaten, Voisin, 1983). À Vaulx-en-Velin, c’est l’élaboration d’un « plan de référence » en 1984 par l’Agurco qui incarne un changement d’approche. Nous soulignons surtout le déplacement de la focale opéré par l’émergence d’objectifs de mixité sociale se traduisant concrètement par la désignation de nouveaux atouts pour la ville sur lesquels déployer l’action publique.

  • 16 Note du service études et programmations au maire de Vaulx-en-Velin, le 10 février 1984. AMV 117 W (...)
  • 17 « Plan de référence de Vaulx-en-Velin », Courly-ville de Vaulx-en-Velin, Agurco – Michel Steinebac (...)

21Initié par la municipalité, le plan de référence est perçu comme un moyen d’« affirmer ses objectifs dans les domaines qui pour l’essentiel ne sont pas de sa compétence directe16 » alors que le bilan financier de l’opération ZUP tendait à freiner les investissements sur la commune. Il permet aussi à l’Agurco de renforcer son expertise territoriale (Montès, 2003) et sa légitimité auprès d’autres institutions associées comme la Courly et la DDE. Alors que la préoccupation initiale du document concernait le devenir des grands ensembles, il témoigne finalement d’une attention portée sur les autres quartiers, désignés comme les nouveaux atouts de la ville. On parle à cet égard de « rééquilibrage [...] faisant suite à une vingtaine d’années d’urbanisation et d’investissements essentiellement consacrés à la ZUP17 ». Dans cette logique, diversification de l’offre de logement et desserte en métro figurent parmi les leviers identifiés. Mais cette infrastructure ne concerne plus que le sud de la commune, plus proche des villes-centres et séparé de la ZUP par un canal.

  • 18 « Plan de déplacements urbains. Le diagnostic », dossier technique préparatoire, Sytral, mai 1986.(...)

22L’Agurco introduit les mêmes grilles de lecture sur les quartiers d’habitat social dans son diagnostic pour l’élaboration d’un PDU. Publié en mai 1986 avec les contributions de la DDE, de la Semaly et de la société TCL, celui-ci incarne donc leur réception au sein de l’expertise utilisée sur les transports. Un chapitre entier est consacré aux grands ensembles de l’agglomération et reprend à cet égard la construction du problème des quartiers dont l’Agurco s’est fait le relai. Évoquant leur dégradation économique et sociale à Vaulx-en-Velin, le texte invite à la réalisation d’infrastructures importantes comme le tramway – moins coûteux que le métro –, perçu comme « un facteur important pour leur réhabilitation en attirant notamment de nouveaux habitants ou emplois18 ».

2.2. Coopération intercommunale et réception municipale du « problème des quartiers »

23Redéfinissant la problématique de la desserte de la banlieue, la réception de ces approches est le socle d’une coopération intercommunale en construction qui permet la mobilisation de moyens publics, dont l’inscription d’un projet de tramway aux priorités du PDU à Vaulx-en-Velin. L’éloignement déjà perceptible vis-à-vis des quartiers d’habitat social nous semble découler de la construction de ce consensus.

24Vecteurs d’une entrée de la municipalité de Vaulx-en-Velin dans un jeu politique intercommunal, les transports urbains ont aussi été l’une des thématiques d’action publique suscitant le renforcement de l’administration municipale. Cette dynamique soutenue, mais précédant les premières lois de décentralisation (Lorrain, 1991 ; Thoenig, 1992), a ouvert un nouvel espace de discussion avec les institutions d’agglomération via la sphère technico-administrative. Les démarches telles que le plan de référence, le PDU ou l’évolution des lignes de bus sur la ville permettent une interaction entre cette administration municipale et les services techniques de la Courly, de la DDE ou encore l’Agurco. La réception du problème des quartiers décrit précédemment par la municipalité procède de ces échanges, mais il faut attendre un changement de configuration politique pour que se forme un consensus autour des politiques urbaines sur la commune.

  • 19 « Les disparités communales dans la communauté urbaine de Lyon. Le cas de Vaulx-en-Velin », servic (...)
  • 20 Jocelyne Béard, Essai d’analyse sur l’évolution des disparités communales dans la communauté urbai (...)
  • 21 Note du service études et programmation au maire de Vaulx-en-Velin, le 10 février 1984, AMV 117 W1

25L’appareil administratif municipal s’est d’abord construit autour des enjeux de revendication d’équipements par la municipalité. Il s’agissait de mobiliser des données socioéconomiques et fiscales pour démontrer les faibles dotations de la commune comparativement au reste de l’agglomération. Ses services ont objectivé ses besoins en montrant par exemple qu’elle présentait le taux de logements sociaux le plus important de l’agglomération ou que son quotient familial moyen était le plus bas19. Des références à certains travaux marxistes sur l’urbain figurent dans ces productions, comme ceux de Jean Lojkine (1974) accréditant un « refoulement des couches sociales prolétarisées […] dans les grands ensembles20 ». Dans cette perspective, la différenciation du traitement des zones d’habitation proposée par l’Agurco est d’abord perçue comme un danger. Selon un cadre administratif, le plan de référence ‘‘conduit à adapter la gestion [du bâti] à la réalité des « profils sociaux » des quartiers. […] Cette orientation […] a le mérite de bien traduire la réalité des pratiques des promoteurs : une politique entretien/aménagement à plusieurs vitesses avec différenciation au niveau de la « clientèle » visée21 ’’.

  • 22 Entretien avec Maurice Charrier, maire de Vaulx-en-Velin (1985-2009), réalisé le 10 octobre 2014.

26La réception des approches diffusée par l’Agurco est en fait perceptible à la faveur du renouvellement du personnel politique. À Vaulx-en-Velin, sur demande de la fédération locale du PCF, un nouveau maire est désigné en 1985 suite à la défaite électorale de son prédécesseur aux élections cantonales : Maurice Charrier représente une nouvelle génération d’élus entrés en politique en 1977 et souhaite nouer de nouveaux rapports avec les institutions intercommunales. Il ne s’agit plus seulement de produire des études pour revendiquer des ressources et des équipements, mais d’élaborer des projets relatifs aux enjeux ciblés par la communauté urbaine et le syndicat des transports, tout en essayant de les infléchir22.

  • 23 Convention de plan, État, Courly, ville de Vaulx-en-Velin, février 1987. Archives de la DDU, ville (...)

27L’un des effets de cette nouvelle configuration politique est la constitution d’une équipe de maîtrise d’œuvre urbaine à Vaulx-en-Velin composée d’agents de la ville et de la Courly. Celle-ci a repris en main les dispositifs en direction des quartiers d’habitat social en recrutant une partie du personnel de l’Agurco. Élaborés par cette équipe, les programmes d’actions de Banlieues 89, financés par le Comité interministériel des villes, et la convention de développement social des quartiers sont largement fondés sur le plan de référence. Ils cristallisent le changement de posture de la municipalité, en validant les approches précédemment développées et en plaçant la commune à l’agenda du développement de l’agglomération. La mixité sociale recherchée s’inscrit dans cette dynamique (Lévêque, 2017). Symbolisant la rupture avec les précédentes positions municipales, la convention DSQ « se donne pour objectif de faire de Vaulx-en-Velin un nouvel argument pour Lyon23 ».

28Le déplacement de l’épicentre des projets urbains portés sur la commune au détriment des quartiers d’habitat social est lié à la standardisation des objectifs des projets urbains autour de l’attractivité du territoire. Celle-ci s’affirme avec le renouvellement de l’entourage politico-administratif du maire de Vaulx-en-Velin (encadré 2).

  • 24 L’Inta (International New Towns Association) a été fondée en 1976 par un réseau rassemblant élus l (...)

29Le rapprochement qui s’opère avec le nouvel exécutif communautaire issu des élections de 1989 alimente ce renouveau de l’expertise municipale. En effet, la sollicitation par Vaulx-en-Velin d’une association internationale, l’Inta24, pour dessiner à grands traits les « potentialités » du territoire résulte directement des échanges entre le maire et le vice-président à l’urbanisme de Michel Noir (RPR) à la Courly. Dès 1989, les recommandations de l’association pour la ville appuient un projet de rénovation urbaine en dehors des quartiers d’habitat social. La mobilisation de ce nouveau type d’acteur à Vaulx-en-Velin répond au souhait du maire de se rapprocher de réseaux d’experts internationaux diffusant des « bonnes pratiques » d’aménagement. Elle illustre à cet égard une préoccupation pour la ville de correspondre aux intérêts de la communauté urbaine :

  • 25 Entretien avec le chef de projet politique de la ville à Vaulx-en-Velin, communauté urbaine, le 18 (...)

L’enjeu de l’Inta, c’était : j’intéresse la communauté urbaine à mon sujet. Et c’est parce que la communauté urbaine s’intéresse à mon sujet qu’elle va mettre de l’argent, qu’elle va investir. Et ce que dit d’important à l’époque l’Inta, au-delà de dire que le centre-ville, c’est important, c’est de dire : il faut aussi que vous vous développiez économiquement pour amener de la richesse25.

30La construction d’un centre-ville en lieu et place du vaste centre commercial occupant alors le centre de la Zup est issue de ces orientations. Diversification de l’habitat, multiplication des voiries et formes urbaines proposant commerces et activités en bas d’immeuble sont les composantes principales du projet. La forte médiatisation des émeutes d’octobre 1990 dans les grands ensembles, renforce la préférence pour cet espace pour concentrer des moyens d’action publique visant l’attractivité du territoire. Situé toutefois sur le périmètre de l’ancienne Zup, le projet urbain s’appuie sur le renforcement des dispositifs de la politique de la ville au début des années 1990. Des moyens d’action supérieurs sont permis par le classement de la commune en Grand projet urbain (GPU). Estimé à plus de 300 millions d’euros, le projet s’appuie au final sur des outils contractuels rassemblant la communauté urbaine, principal financeur, la Ville, l’État, la Région, le Département, mais aussi le syndicat des transports qui y fait converger ses lignes de bus.

Encadré 2

Maurice Charrier, figure de la notabilisation des maires de banlieue rougea
La trajectoire de Maurice Charrier illustre le processus de désouvriérisation des élus communistes locaux au profit d’une notabilisation renouvelant les pratiques municipales. Originaire d’Avignon, il est issu d’un milieu populaire qu’il qualifie de « classe ouvrière cultivée ». Ses parents tous deux adhérents au PCF, il s’engage lui-même aux jeunesses communistes dès l’âge de 16 ans. Diplômé d’un Deug de biologie et de géologie, il entame des études d’histoire, puis enchaîne plusieurs emplois liés au parti, jusqu’à un poste à la fédération des œuvres laïques du Rhône, pour lequel il s’installe à Vaulx-en-Velin en 1974. Appelé sur la liste municipale de 1977, il devient alors adjoint à l’urbanisme. M. Charrier reste marqué par cette élection voyant la fédération du PCF imposer un nouveau maire, Jean Capiévic, membre du comité central, évinçant ainsi son prédécesseur. À la faveur d’une instrumentalisation de la crise émergente de la ZUP, l’ancien maire se voit reprocher le manque d’équipements par son successeur. Cet enjeu est effectivement au cœur des démarches évoquées (cf. supra) qui s’engagent à l’occasion de la clôture de l’opération ZUP sous le mandat de J. Capiévic. Participant à la redéfinition des prescriptions sur le rôle des élus locaux (Taiclet, 2011), celui-ci s’engage également par la fermeture de l’usine de textile Rhône Poulenc, principal employeur sur la commune.
La rupture engagée par M. Charrier vis-à-vis de son prédécesseur sur la coopération avec la communauté urbaine s’appuie donc sur ces entreprises déjà engagées qui se multiplient avec les dispositifs partenariaux de la politique de la ville. Elle s’accompagne également d’une autonomisation de l’élu vis-à-vis du PCF à mesure qu’il noue des relations avec ce qu’il nomme « le cénacle […] de ceux qui avaient du temps de Francisque Collomb [maire de Lyon et président de la communauté urbaine de 1976 à 1989 (centre droit)] commencé à secouer le tapis » de la politique intercommunale. Il s’agit notamment du directeur de l’agence d’urbanisme, Jean Frébault, et des membres de son conseil d’administration, dont son président Jean Rigaud, député et maire d’écully (UDF), vice-président de la communauté urbaine en charge de l’urbanisme de 1977 à 1995, ou encore Bernard Rivalta, adjoint au maire de Villeurbanne (PS), qui devient président du syndicat des transports de 2001 à 2014. M. Charrier nous confie entretenir des relations régulières, notamment autour d’un repas annuel, avec ces personnes. Il faut également souligner le rapprochement avec des réseaux nationaux, voire internationaux, au sein de l’Association des maires villes et banlieue de France, de la Fondation Agir contre l’exclusion (Face) fondée par Martine Aubry – qui joue un rôle majeur pour l’implantation d’une nouvelle enseigne de la grande distribution au centre-ville de Vaulx-en-Velin – ou encore au sein de l’association Inta, dont il devient président en 2013.
Peu à peu, son cabinet n’est plus dirigé par des membres du PCF. La distance qu’il prend avec celui-ci s’incarne également dans des initiatives politiques telles que l’appel des « 49 refondateurs » en 1994, qui, avec d’autres élus communistes, invite au rassemblement des mouvements de la « gauche alternative » en s’affranchissant des partisb. L’année suivante, il conduit une liste aux élections municipales identifiée « divers gauche » dans la pressec.
a. Les citations de cet encadré sont issues de notre entretien avec M. Charrier, réalisé le 3 septembre 2016.
b. « Appel lancé par 49 refondateurs », Le Monde, 13 juillet 1994, p. 7.
c. « Résultats du second tour des élections municipales – Rhône », Le Monde, 20 juin 1995, p. 44.

31Enfin, la relance de la démarche du PDU, dix ans après l’adoption du premier diagnostic, permet à ce projet de trouver une traduction dans un plan d’investissement en matière d’infrastructure de transport. Là encore, la configuration politique issue des élections municipales de 1995 joue un rôle déterminant. Outre une mobilisation technicienne alertant sur la progression de l’automobile au détriment des transports en commun, l’élaboration du PDU est liée à l’opportunité que représente cette démarche pour renforcer le capital politique du président du syndicat des transports (Jouve, Purenne, 2003). En effet, les dissensions au sein des partis de la droite lyonnaise ont poussé Raymond Barre (UDF), nouveau maire-président du Grand Lyon, à nommer un premier adjoint alors peu identifié, Christian Philip (RPR), en quête de capital politique. Ces mêmes raisons conduisent R. Barre à ouvrir l’exécutif communautaire à gauche et à nommer le maire de Vaulx-en-Velin vice-président en charge de l’urbanisme commercial. Le portage politique dont bénéficie désormais le projet du centre-ville de Vaulx-en-Velin est relayé dans différents secteurs d’action qui relèvent des compétences intercommunales.

  • 26 « Réseau de ligne forte de surface ». Décembre 1997, plan de déplacements urbains de l’agglomérati (...)

32La programmation de lignes de tramway fait partie des mesures phares du PDU. Validé en 1997 par le comité syndical de l’autorité organisatrice, celui-ci inscrit la desserte du centre-ville de Vaulx-en-Velin comme une priorité du développement du réseau et programmé pour le prochain mandat26. Au total, ce projet est lié à la reformulation d’un problème de desserte de la commune intégrant des objectifs de rénovation urbaine, ainsi qu’à la configuration politique intercommunale plaçant le maire au sein d’un exécutif communautaire en quête de soutien politique.

3. Connecter le territoire : un pôle multimodal pour le développement compétitif de la métropole (1997-2007)

  • 27 « L’Est lyonnais est maintenant directement connecté à la Presqu’île ». Crouzet F., 2007, « Le mét (...)

33En dehors des lignes priorisées par le PDU de 1997, un autre axe identifié sur le document concerne la commune. Il suit une voie ferrée utilisée pour le trafic de marchandises avec une très faible activité. Il s’agit dans cette dernière partie d’analyser les modalités de la priorisation de cette ligne qui concurrence finalement le précédent projet évoqué. Celle-ci aboutit en 2007 à la réalisation d’un tramway et plus largement d’un pôle multimodal, rejoint par la ligne A du métro, au sud de la commune. Relayés par la presse locale, élus et techniciens se félicitent alors de la percée du réseau ferré de transport en commun en banlieue27. Pourtant, desservant une vaste friche destinée à accueillir l’un des plus importants projets urbains de l’agglomération – situé à mi-chemin entre son centre économique et son aéroport international –, ces infrastructures de transport sont déconnectées de l’ancienne ZUP. La préférence accordée à ce nouveau projet nous parait s’appuyer sur la reformulation du problème de desserte de la commune identifié précédemment, et s’engager à la faveur de l’alternance politique à la communauté urbaine qui, en 2001, conforte le poids politique du maire de Vaulx-en-Velin dans le jeu intercommunal.

3.1. « Réinsérer durablement Vaulx-en-Velin dans la dynamique de développement de l’agglomération lyonnaise »

34L’élaboration du projet du nouveau centre-ville de Vaulx-en-Velin a signé l’ouverture d’une nouvelle période de réinvestissement de l’action publique urbaine sur la commune. Celle-ci est marquée par l’influence croissante de nouveaux « experts » sur l’urbain de plus en plus présents dans l’entourage du maire de Vaulx-en-Velin. Ces derniers participent à ancrer les projets municipaux dans des objectifs partagés par la communauté urbaine.

  • 28 Entretien avec Jocelyne Béard, responsable du service études et programmations (ville de Vaulx-en- (...)

35Au-delà des ressources mobilisées à travers les dispositifs en politique de la ville que nous avons évoqués, ces derniers ont également entraîné le recrutement d’une administration capable de mettre en œuvre ces projets. C’est notamment l’une des conditions de mise en place de la procédure GPU, soumise à l’initiative des communes et à leur « responsabilisation » (Pinson, 2009). À Vaulx-en-Velin, il s’agit également pour la municipalité de garder la maîtrise des projets urbains dans une action publique partenariale. Aussi, le renouvellement du personnel administratif qui s’opère à partir des années 1990 est composé essentiellement d’architectes-urbanistes. La précédente génération d’agents municipaux s’étant professionnalisés au cours de leur carrière sur le territoire et ayant exprimé quelques réticences sur la priorité du projet centre-ville sur la rénovation des grands ensembles (cf. supra) se voit reléguée au second plan28. Une nouvelle cellule opérationnelle est constituée autour d’un chef de projet qui devient rapidement un interlocuteur privilégié de l’exécutif municipal. Ce dernier perçoit son équipe comme un moyen indispensable pour garantir les intérêts de la ville face aux autres institutions. Pourtant, l’une des caractéristiques des profils de ces nouveaux agents municipaux, les distinguant de leurs prédécesseurs, réside dans leur mobilité professionnelle. Ils décrivent eux-mêmes un optimum de cinq ou six années au sein d’une même structure, avant de poursuivre leur carrière dans d’autres collectivités ou établissements intercommunaux tels que la Courly. Ces nouveaux profils participent à la standardisation des modalités d’actions publiques.

36D’ailleurs, au-delà du projet du centre-ville de Vaulx-en-Velin, l’ambition de cette équipe est de conforter l’inscription de la commune dans les plans de développement de l’agglomération.

  • 29 Extrait d’entretien avec Jean-Michel Evin, responsable de la direction du développement urbain de (...)

En gros, à la fin des années 1990, je trouvais qu’on avait conquis une certaine étape à l’échelle de la commune, mais qu’on n’avait pas encore conquis l’étape qui consistait à réinsérer durablement Vaulx-en-Velin dans la dynamique de développement de l’agglomération lyonnaise29.

37Cela passe alors par la multiplication des projets et leur inscription dans une planification d’agglomération telle qu’enregistrée dans le PDU. Cette stratégie n’est pas sans incidence sur la politique municipale. Elle nécessite une mise en conformité qui renforce la réception des objectifs établis par les institutions intercommunales davantage centrées sur le développement économique et le rayonnement de l’agglomération.

38Ce rapprochement s’opère notamment par la réception des attentes formulées par les acteurs privés du développement urbain. Leur mobilisation constitue un poids significatif pour convaincre la communauté urbaine de s’engager dans des projets urbains sur la commune. Elle suit également les recommandations des experts internationaux comme ceux de l’Inta, sollicités de manière accrue. Le réseau constitué par le maire grâce à son mandat de vice-président chargé de l’urbanisme commercial de la communauté urbaine permet leur mise en application.

  • 30 Entretien avec Pierre-Dominique Guérin, directeur de la mission Carré de Soie, communauté urbaine, (...)
  • 31 C’est en modifiant la politique d’implantation des cinémas multiplexes sur l’agglomération qu’il c (...)

39L’élaboration d’un second projet urbain au sud de la commune incarne ces logiques d’action. En écho aux anciennes usines textiles sur les friches desquelles il s’établit, et pour évoquer une image de marque, ce projet est désigné sous l’expression de « Carré de Soie ». Afin de faire de la commune « le dixième arrondissement de Lyon30 », les relations tissées par le maire de Vaulx-en-Velin31 lui permettent d’entreprendre la construction d’un centre de loisirs et de commerces autour de l’implantation d’un cinéma multiplexe. Sollicités sur la question en 2002, les experts de l’Inta préconisent de lui donner une nouvelle dimension :

  • 32 « Le Carré de Soie, un projet d’agglomération », Inta, dossier de mission, 12-17 mai 2002, AMV 217 (...)

Ce projet est situé aux portes de Lyon, sur l’axe de liaison rapide reliant l’aéroport de Saint-Exupéry aux principaux centres d’affaires de la ville-centre : Part-Dieu et Cité internationale. Il concourt donc à la stratégie de développement territorial mue par la communauté urbaine et le département, visant à conforter l’agglomération lyonnaise dans le concert européen des territoires compétitifs32.

  • 33 Ibid.

40L’Inta propose d’ouvrir le projet à une mixité fonctionnelle incluant la construction de logements et, surtout, d’en renforcer la vocation tertiaire. Elle insiste à cet égard sur les bienfaits des partenariats public-privé qui « favoris[eraient] l’investissement privé en accompagnement des desseins promus par les collectivités publiques territoriales et l’État33 ». Enfin, parmi les leviers d’action mobilisés à cet effet, les transports urbains jouent un rôle central. La construction d’une nouvelle ligne de tramway s’appuyant sur un ancien chemin de fer et la réalisation d’une station de métro à proximité de ses ateliers d’entretien – situés depuis 1978 au sud de la commune – constituent les premières pierres de ce vaste projet :

  • 34 Ibid.

Les promoteurs portent aujourd’hui un regard différent sur ces territoires, à l’est de l’agglomération, longtemps ignorés. Et l’annonce des nouvelles connexions de transports en commun (ligne A du métro et tramway sur le Chemin de fer de l’Est lyonnais/CFEL) conforte ce nouvel intérêt34.

41Au final, lorsque ces infrastructures de transport arrivent au sud de la commune, elles desservent d’abord un foncier aux mains de promoteurs privés, destiné à accueillir plus de 200 000 m² de bureau. Au-delà figure le centre de loisirs et de commerce voulu initialement par le maire, et des logements mixtes qui visent majoritairement au renouvellement de la population à Vaulx-en-Velin. Les travaux d’Antoine Guironnet montrent que cette réservation en priorité du foncier à proximité du nœud multimodal est attendue par les promoteurs. Ces derniers cherchent effectivement à proposer aux entreprises des actifs immobiliers standardisés, et cette attente est largement anticipée par les agents publics travaillant sur le projet du Carré de Soie (Guironnet, 2016).

3.2. Concurrence des enjeux de développement social et de développement économique

42Au-delà du cas concret de construction spéculative de la ville propre à un entrepreneurialisme urbain (Harvey, 1989), les logiques d’action incarnées par le projet Carré de Soie nous semblent s’expliquer par les modalités pratiques du gouvernement métropolitain.

  • 35 Synthèse du projet de trolleybus C3, présenté en atelier de concertation publique le 23 juin 2006. (...)

43Il convient tout d’abord de préciser l’effet de concurrence de ce second projet urbain à Vaulx-en-Velin dans la ventilation des investissements du syndicat des transports de l’agglomération. Comme il n’est pas destiné à la desserte des mêmes populations, cette dimension concurrentielle n’est pas formulée comme telle par les acteurs politiques interrogés. Néanmoins, de nombreuses études portant sur le fonctionnement des intercommunalités mettent en exergue le rôle des compromis entre élus permettant de maintenir des consensus et un leadership politique à cette échelle (Desage, 2010). Les infrastructures de transport constituent à cet égard une ressource précieuse. Dans une intercommunalité de 56 communes, le pari du maire de Vaulx-en-Velin de voir durant un même mandat s’engager deux lignes de tramway et le prolongement d’une ligne de métro sur sa ville est risqué. Pour un budget d’investissement du syndicat des transports d’environ 1 milliard d’euros sur un mandat, les projets de tramway au nord et au sud de la commune en représentent la moitié (estimés respectivement autour de 300 et 200 millions d’euros35). Cet effet de concurrence est notamment le sujet d’une controverse entre le responsable du service municipal du développement urbain et la chef de projet de la communauté urbaine pour la politique de la ville sur Vaulx-en-Velin. Celle-ci explique :

  • 36 Entretien avec la chef de projet politique de la ville sur le grand projet de ville de Vaulx-en-Ve (...)

Il y avait une ligne qui allait passer à Vaulx et pas deux. […] Mon propos à Jean-Michel Evin [son homologue à la mairie], y compris par rapport au Carré de Soie, c’était de dire : il me semblerait pertinent vis-à-vis de la ville de Vaulx-en-Velin de défendre le tramway au nord, parce que de toute façon la communauté urbaine, elle va le faire au sud, parce qu’elle a besoin de desservir l’aéroport36.

44Dans ce jeu concurrentiel entre le nord et le sud de la commune (figure 1) pour l’attraction des ressources d’agglomération, les deux projets n’ont pas les mêmes atouts. C’est en ces termes qu’une chargée d’opération de la municipalité résume la situation :

  • 37 Entretien avec une chargée d’opération d’urbanisme, ville de Vaulx-en-Velin, le 12 janvier 2016.

Enfin, je suis désolée de le dire, mais … y en a un, c’est un tram qui vient desservir le centre-ville de Vaulx, et qui s’arrête là. […] Alors que l’autre, c’est : on est au milieu du Carré de Soie, on a des friches industrielles, on a du potentiel, on n’est pas en politique de la ville, c’est un territoire qu’a du devenir. Y a de l’historique, y a du patrimoine, y a du vert, y a de l’eau, on est hyper accessible, on est entre Vaulx et Villeurbanne, on ne sait même pas qu’on est à Vaulx d’ailleurs37.

45Le projet de centre-ville, situé dans le périmètre de l’ancienne ZUP et s’appuyant sur des financements issus de la politique de la ville, apparaît comme rétrogradé à des enjeux « sociaux ».

  • 38 Entretien avec Bernard Rivalta, président du syndicat des transports de 2001 à 2014, réalisé le 2  (...)

46En outre, l’un des éléments évoqués ici met en relief les retombées politiques du tramway. La ligne du sud ne s’arrête effectivement pas à Vaulx-en-Velin. Elle dessert ensuite deux autres communes de taille moyenne représentant autant de soutien politique pour l’exécutif intercommunal. Il faut également ajouter que ce tramway réutilise l’emprise d’une ligne de chemin de fer qui, en dépit d’une décroissance progressive de son trafic depuis les années 1970, a été préservée par le département du Rhône en raison de sa situation géographique. En plus de ses avantages technico-économiques, cette infrastructure préexistante représente aussi une opportunité politique. En effet, le maintien de l’activité sur cette voie ferrée a été jusqu’alors défendu par l’opposition de gauche, et notamment le Parti socialiste local. Arrivé à la tête du syndicat des transports suite aux élections municipales de 2001, son nouveau président revendique ainsi à son propos une victoire politique : « J’étais de ceux qui ont plaidé pour qu’on garde la ligne de chemin de fer de l’est, et vingt-cinq ans après, quand je suis arrivé président du Sytral, c’est là où j’ai réalisé la ligne [de tramway] T338. »

Fig. 4 : réseau métropolitain de transport et répartition de la population

Fig. 4 : réseau métropolitain de transport et répartition de la population

Source : délibération du conseil municipal de Vaulx-en-Velin, annexe 1, diagnostic, 30 mars 2017. Établie par la ville dans le cadre des négociations pour le PDU, cette carte ne reprend que le réseau en site propre ferré – métro, tramway, TER – correspondant aux infrastructures urbaines les plus coûteuses en matière de transport.

  • 39 Synthèse de l’étude de ligne forte A3, direction du développement du Sytral, 18 juillet 2000. AM D (...)
  • 40 Les résultats de l’enquête ménages déplacements de 2015, qui produisent un premier bilan de l’usag (...)

47Enfin, la concurrence observée des deux projets accrédite la primauté de la dimension politique des choix d’implantation du réseau de transport devant l’expertise économique sollicitée pour l’examen technique de ces infrastructures. En effet, plusieurs études précédant l’alternance politique de 2001 ont confirmé la faisabilité et l’opportunité d’un tramway pour le nord de Vaulx-en-Velin au vu du nombre de personnes (figure 3) et d’emplois immédiatement desservis39. En comparaison, dans le second projet, le tramway arrive dans un espace largement constitué de friches. La ligne de tramway du sud recoupe donc d’autres enjeux que ceux d’une desserte des populations résidant sur la commune40. Conjuguant plusieurs logiques d’action, elle se pose notamment comme un instrument de gouvernement visant le renforcement d’un leadership intercommunal.

Conclusion

  • 41 Entretien avec le chef de projet politique de la ville à Vaulx-en-Velin (communauté urbaine) le 18 (...)

En fait le problème, c’est pas le problème de la desserte, c’est de se dire : le développement de la ville, on ne va pas se limiter à Lyon et Villeurbanne. […] On est une des rares agglos où on a réussi à dépasser le périphérique. C’est-à-dire que […] déjà Villeurbanne, c’est Lyon, et les gens qui sont à Carré de Soie, ils sont à Villeurbanne et ils savent pas où ils sont, ils sont peut-être à Vaulx-en-Velin, d’ailleurs on s’en fout, et ils s’en foutent un peu. […] on a réussi à étendre41.

48Cette citation illustre particulièrement bien comment la reformulation d’un problème de desserte pour la commune, désormais au service d’une « normalisation » de la ville de banlieue, se traduit par le changement du public ciblé par les infrastructures de transport. Il est peu probable que les « gens qui ne savent pas où ils sont » soient des habitants de la commune.

49En revenant sur trois projets de transport urbain sur la commune de Vaulx-en-Velin, nous avons ainsi cherché à montrer comment la question de la desserte de la banlieue populaire se reformule au gré d’une évolution des configurations d’action publique propres aux grandes agglomérations.

50La mise à distance de ces quartiers dans les projets de transport, perceptible dès la construction du nouveau centre-ville de Vaulx-en-Velin, procède de diverses logiques d’action. Tout se passe comme s’il s’agissait moins d’apporter services et équipements aux habitants de la ZUP que de jouer désormais la carte de l’attractivité passant justement par la mise à l’écart des différents aspects évoquant le caractère « banlieusard » du territoire. Les dispositifs de la politique de la ville et le renouvellement de l’expertise sur les transports sont à la base d’une identification de solutions pour la « banlieue » en termes de mixité sociale, servant de socle à une coopération intercommunale. Renforcée par l’intervention accrue d’experts structurant largement cet espace des solutions pensables, celle-ci génère peu à peu une forte atténuation des clivages partisans sur les politiques portées par la communauté urbaine, dès avant les émeutes de 1990. Membre de l’exécutif communautaire, le maire de Vaulx-en-Velin parvient finalement à obtenir un tramway par la mise en place d’un projet urbain assurant la continuité de l’ordre politique métropolitain. La ligne de tramway réalisée conforte l’exécutif communautaire en maximisant ses soutiens auprès d’élus d’autres communes, tout en s’inscrivant dans des objectifs de rayonnement économique qui s’appuient sur un consensus intercommunal et qui assurent les rétributions d’un capitalisme urbain incarné par les promoteurs immobiliers.

51On le voit, l’éloignement progressif des projets d’investissements des grands quartiers d’habitat social de Vaulx-en-Velin ne suit ni strictement les grandes réformes de la politique de la ville ni totalement l’avènement de l’intercommunalité de projet décrite notamment dans le cas lyonnais. Croiser une sociologie des politiques de transport urbain, de la politique de la ville, mais aussi de la gouvernance urbaine nous permet de mettre au jour une chronologie renouvelée du traitement politique des banlieues populaires métropolitaines.

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Notes

1 Dans l’agglomération lyonnaise – sur laquelle nous centrons ici notre analyse –, le seul budget d’investissement de l’autorité organisatrice des transports sur un mandat oscille autour des 30 % de celui de la communauté urbaine, qui rassemble pourtant un nombre de compétences bien plus vaste, soit environ 1 milliard d’euros par mandat depuis 2001. Présentation de la programmation pluriannuelle d’investissement de la métropole de Lyon, https://www.grandlyon.com/fileadmin/user_upload/media/pdf/grands-projets/20150707_gl_PPI_0-introduction.pdf ; Présentation du plan de mandat 2008-2014, Sytral : http://www.sytral.fr/67-recherche.htm?searchString=plan+de+mandat+2008-2014&searchSubmit=Rechercher&idtf=67

2 Le taux de pauvreté à Vaulx-en-Velin était en 2012 de 32 %, contre 14,8 % pour l’ensemble de la communauté urbaine (Insee-DGFiP-Cnaf-Cnav-CCMSA, Fichier localisé social et fiscal).

3 Vaulx-en-Velin est la première municipalité du Rhône remportée par le Parti communiste français (PCF) dès les années 1920. Hormis la parenthèse 1935-1945, jusqu’en 2014, ses maires ont tous été élus sous l’étiquette PCF.

4 Avant la décision officielle, le conseil municipal a délibéré en faveur de l’implantation d’une ZUP le 16 octobre 1963.

5 Document réalisé pour le colloque « Urbanisme, déplacements, transports », organisé par la Fédération nationale des agences d’urbanisme à Lyon en octobre 1981, Agence d’urbanisme de la communauté urbaine de Lyon (Agurco). Archives privées de J. Frébault, directeur de l’Agurco (AP-JF).

6 Nous reprendrons cette dénomination de l’autorité organisatrice des transports pour faciliter la compréhension.

7 Contribution des employeurs publics et privés pour le financement des transports publics, le versement transport est étendu aux intercommunalités de plus de 300 000 habitants à partir de 1973.

8 Exposé du service du contrôle des transports routiers de voyageur « Politiques à court terme en matière de transport urbain » (DDE), 15 juin 1973 et procès-verbal du comité syndical du 25 juin 1973, Archives communautaire du Grand Lyon (ACGL) 2085 W 11.

9 Plan de transport 1985, document provisoire, Semaly, mars 1972. ACGL 3057 W 070 ; Étude d’un pré-métro pour la desserte de Vaulx-en-Velin, TCL, novembre 1970. ACGL 3057 W 074.

10 Les documents précédemment évoqués sont une découverte pour les anciens élus et agents à qui nous les présentons. Entretiens avec J. Béart, responsable de service, le 10 octobre 2014, et R. Many, maire de Vaulx-en-Velin (1966-1977), le 12 septembre 2014.

11 Extrait d’entretien avec R. Many, le 12 septembre 2014. Jeune adolescent, R. Many entre au PCF en même temps qu’il rejoint la Résistance en 1944. Après s’être engagé dans l’armée, qu’il déserte durant la guerre d’Indochine, il s’installe à Lyon (Vaise), où il exerce le métier de charpentier tout en poursuivant son militantisme. Obtenant un HLM à Vaulx-en-Velin en 1964, il est sur la liste communiste aux municipales de 1965. Il succède au maire démissionnaire un an plus tard, contre l’avis de celui-ci, sur décision de la fédération départementale du parti.

12 Procès-verbal de l’installation du conseil de communauté. Bulletin officiel de la Courly no 1, 1er janvier 1969, ACGL.

13 « Trabajadores españoles », communiqué de la municipalité. Bulletin municipal de mai 1973. AMV 162 W 43.

14 En matière de transport urbain, la loi s’inspire de travaux exposés à l’occasion de plusieurs journées d’étude. Le directeur de cabinet du ministre des Transports – haut fonctionnaire a qui l’on attribue l’écriture de la Loti (Vadelorge, 2013) – participe ainsi activement au colloque « Urbanisme, déplacements, transports », organisé à Lyon par la Fédération nationale des agences d’urbanisme et par l’Agurco en octobre 1981. Entretien avec J. Frébault, directeur de l’Agurco (1978-1988), réalisé le 14 mars 2016 ; entretien avec C. Fiterman, ministre des Transports (1981-1984), réalisé le 25 juin 2016.

15 Rapport d’activités 1978 du groupe interministériel HVS, février 1979. Archives nationales de France (ANF) 19840754/46.

16 Note du service études et programmations au maire de Vaulx-en-Velin, le 10 février 1984. AMV 117 W1.

17 « Plan de référence de Vaulx-en-Velin », Courly-ville de Vaulx-en-Velin, Agurco – Michel Steinebach, urbaniste ; Jean Vincent, architecte-urbaniste, juillet 1984.

18 « Plan de déplacements urbains. Le diagnostic », dossier technique préparatoire, Sytral, mai 1986. p. 101.

19 « Les disparités communales dans la communauté urbaine de Lyon. Le cas de Vaulx-en-Velin », services études et programmation, ville de Vaulx-en-Velin, le 15 septembre 1983, AMV DDU.

20 Jocelyne Béard, Essai d’analyse sur l’évolution des disparités communales dans la communauté urbaine de Lyon de 1968 à 1982, mémoire de DEA, université Lyon-II, novembre 1984, p. 27.

21 Note du service études et programmation au maire de Vaulx-en-Velin, le 10 février 1984, AMV 117 W1.

22 Entretien avec Maurice Charrier, maire de Vaulx-en-Velin (1985-2009), réalisé le 10 octobre 2014.

23 Convention de plan, État, Courly, ville de Vaulx-en-Velin, février 1987. Archives de la DDU, ville de Vaulx-en-Velin. Les citations sont extraites du document, p. 5.

24 L’Inta (International New Towns Association) a été fondée en 1976 par un réseau rassemblant élus locaux et nationaux français et britanniques, universitaires et experts intervenant sur les villes nouvelles. Son champ d’intervention s’est ensuite élargi pour intégrer d’autres problématiques liées au développement urbain. Cf. Inventory of the Archives of the Inta, 1976-2004, International New Town Institute, 2010.

25 Entretien avec le chef de projet politique de la ville à Vaulx-en-Velin, communauté urbaine, le 18 février 2016.

26 « Réseau de ligne forte de surface ». Décembre 1997, plan de déplacements urbains de l’agglomération lyonnaise. Groupe technique de suivi de la ligne A3. DDU, ville de Vaulx-en-Velin, juillet 1999.

27 « L’Est lyonnais est maintenant directement connecté à la Presqu’île ». Crouzet F., 2007, « Le métro A file jusqu’à la Soie », 20 Minutes, 2 octobre, URL : http://www.20minutes.fr/lyon/185014-metro-file-jusqu-a-soie.

28 Entretien avec Jocelyne Béard, responsable du service études et programmations (ville de Vaulx-en-Velin), réalisé le 10 octobre 2014 ; entretien avec Serge Simon, directeur de cabinet de M. Charrier (1994-1998), réalisé le 17 novembre 2017.

29 Extrait d’entretien avec Jean-Michel Evin, responsable de la direction du développement urbain de la ville de Vaulx-en-Velin (1993-1999), réalisé le 22 février 2016.

30 Entretien avec Pierre-Dominique Guérin, directeur de la mission Carré de Soie, communauté urbaine, le 20 juin 2017.

31 C’est en modifiant la politique d’implantation des cinémas multiplexes sur l’agglomération qu’il convainc le distributeur Pathé de s’implanter sur sa commune. Par ailleurs, une large partie des investisseurs sont contactés alors qu’il participe à de grands salons tels que le Mapic (Marché international professionnel de l’immobilier commercial), via son mandat communautaire. Entretien avec Pascal Carré, directeur de cabinet de M. Charrier (1998-2004), réalisé le 30 octobre 2017.

32 « Le Carré de Soie, un projet d’agglomération », Inta, dossier de mission, 12-17 mai 2002, AMV 217 W 18.

33 Ibid.

34 Ibid.

35 Synthèse du projet de trolleybus C3, présenté en atelier de concertation publique le 23 juin 2006. AMV DDU.

36 Entretien avec la chef de projet politique de la ville sur le grand projet de ville de Vaulx-en-Velin, communauté urbaine de Lyon, réalisé le 13 avril 2016.

37 Entretien avec une chargée d’opération d’urbanisme, ville de Vaulx-en-Velin, le 12 janvier 2016.

38 Entretien avec Bernard Rivalta, président du syndicat des transports de 2001 à 2014, réalisé le 2 mars 2016.

39 Synthèse de l’étude de ligne forte A3, direction du développement du Sytral, 18 juillet 2000. AM DDU.

40 Les résultats de l’enquête ménages déplacements de 2015, qui produisent un premier bilan de l’usage de ces infrastructures au sud de la commune, confirment cette idée. Alors que l’autorité organisatrice des transports urbains affiche une baisse globale de l’utilisation de la voiture, principalement au profit des transports en commun sur toute l’agglomération, Vaulx-en-Velin fait figure d’exception en affichant, malgré son accroissement démographique et l’arrivée du métro et du tramway en 2007, une nette diminution de l’utilisation des transports en commun par rapport à la précédente étude de 2006. Enquête déplacement de l’aire métropolitaine lyonnaise, 2015, Métropole de Lyon, direction de la planification et des politiques d’agglomération.

41 Entretien avec le chef de projet politique de la ville à Vaulx-en-Velin (communauté urbaine) le 18 février 2016.

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Table des illustrations

Titre Fig. 1 : éloignement progressif des projets d’infrastructure de transport à Vaulx-en-Velin des grands quartiers d’habitat social (1970-2007) »
Légende En surbrillance rouge clair : commune de Vaulx-en-Velin. En surbrillance rouge foncé : périmètre de la ZUP et concentration des grands quartiers d’habitat social.
Crédits Reconstitution à partir d’archives. Réalisé par l’auteur.
URL http://journals.openedition.org/metropoles/docannexe/image/5865/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 1,1M
Titre Fig. 2 : extension du périmètre de transport urbain à la création de la Courly
Crédits Carte élaborée à partir du courrier du préfet de Rhône du 7 août 1969, Archives municipales de Vaulx-en-Velin (AMV) 162 W 43.
URL http://journals.openedition.org/metropoles/docannexe/image/5865/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 294k
Titre Fig. 3 : photographie – Jean Capiévic, maire de Vaulx-en-Velin (1977-1985), prononçant un discours lors d’un rassemblement organisé en vue de l’obtention d’un métro au nord de la ville et le prolongement de la ligne A au sud, 1983.
Crédits AMV. Archives municipales de Vaulx-en-Velin.
URL http://journals.openedition.org/metropoles/docannexe/image/5865/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 675k
Titre Fig. 4 : réseau métropolitain de transport et répartition de la population
Crédits Source : délibération du conseil municipal de Vaulx-en-Velin, annexe 1, diagnostic, 30 mars 2017. Établie par la ville dans le cadre des négociations pour le PDU, cette carte ne reprend que le réseau en site propre ferré – métro, tramway, TER – correspondant aux infrastructures urbaines les plus coûteuses en matière de transport.
URL http://journals.openedition.org/metropoles/docannexe/image/5865/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 1,4M
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Pour citer cet article

Référence électronique

Antoine Lévêque, « Le gouvernement métropolitain de la banlieue lyonnaise à l’aune des politiques de transport urbain : sociohistoire d’une relégation », Métropoles [En ligne], Hors-série 2018 | 2018, mis en ligne le 17 octobre 2018, consulté le 22 août 2019. URL : http://journals.openedition.org/metropoles/5865

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Auteur

Antoine Lévêque

Doctorant en science politique au laboratoire Triangle (UMR 5206), ATER à Sciences Po Lyon, université de Lyon

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