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La métropolisation à l'ordre du jour mondial

L’amélioration du transport public et de la mobilité, catalyseur de changement dans les métropoles d’Amérique latine

Improving public transportation and urban mobility as a catalyst for urban transformation in Latin American metropolises
Catherine Paquette Vassalli

Résumés

Les métropoles d’Amérique latine ont connu depuis le début des années 2000 des avancées importantes dans le domaine du transport public et de la mobilité, en particulier autour de l’introduction de lignes de bus à haut niveau de service. Cette réforme a signifié le début de reprise en main par les gouvernements locaux d’un secteur tout à fait stratégique pour les villes. Son impact va également au-delà, puisqu’elle a ouvert la voie à des améliorations possibles dans d’autres champs de l’aménagement urbain, en particulier en matière d’espaces publics. Si les bus rapid transit ont eu des effets très positifs pour les métropoles d’Amérique latine, il convient toutefois de ne pas se méprendre sur leur portée. Le début de réforme du secteur du transport public et de la mobilité possède ainsi des limites importantes. La principale d’entre elles, rarement mise en avant, a trait à l’absence de lien avec l’urbanisme. Ce secteur de l’action publique urbaine est pour l’instant resté en marge des avancées dans la région, de même que celui des politiques du logement, qui constitue sans doute aujourd’hui l’un des chantiers prioritaires pour améliorer les métropoles de la région. À l’instar de ce qui a été initié en matière de mobilité et de transport, les politiques dans ce domaine devront être profondément repensées afin d’intégrer elles aussi des innovations, de nouveaux acteurs et de nouveaux modes d’action.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Données du World Population Prospects 2015 (Nations unies).

1L’Amérique latine, terre de grands espaces naturels inhabités, est aussi la région du monde la plus urbanisée : aujourd’hui, un peu plus de 80 % de sa population est urbaine. Quasiment 45 % de ces citadins, soit 155 millions d’individus, vivent dans quelque soixante agglomérations de plus de 1 million d’habitants. Trente-cinq d’entre elles dépassent les 2 millions de résidents, dont dix qui se situent au-delà de 5 millions. Le sous-continent compte pas moins de sept mégapoles avec une population supérieure à 10 millions, dont deux, Mexico et Sao Paulo, qui ont déjà franchi le seuil des 20 millions et figurent donc parmi les aires urbaines les plus peuplées de la planète1. Fruits d’une croissance urbaine très rapide au cours de la seconde moitié du XXe siècle, inévitablement peu organisée et consolidée (la population urbaine est passée de 42 % en 1950 à 68 % en 1980), les grandes villes latino-américaines ont été et demeurent encore emblématiques du mal-développement urbain qui caractérise la plupart des pays du Sud. Celui-ci se manifeste en particulier par l’importance des quartiers sous-intégrés, qui présentent des carences diverses et généralement cumulées en matière d’habitat et d’accès aux services urbains essentiels. Si la proportion d’urbains vivant dans ces conditions a certes diminué dans la région depuis 1990 (elle n’était plus que de 23,5 % en 2010, contre 33,7 % en 1990), le nombre d’individus concernés a quant à lui augmenté, passant de 105 à 111 millions entre 1990 et 2010 (UN-Habitat, 2012). Des favelas brésiliennes aux villas argentines, en passant par les ranchos vénézuéliens ou les pueblos jovenes péruviens, la diversité et la prégnance des appellations nationales rappellent la place encore très importante qu’occupent dans la région ces quartiers sous-intégrés et le défi colossal que représentent leur amélioration et leur intégration.

2Les métropoles latino-américaines sont pourtant aujourd’hui sous le feu des projecteurs pour une tout autre raison : pour les avancées et les changements qualitatifs parfois remarquables qui s’y sont produits depuis une quinzaine d’années. Elles apparaissent comme des lieux d’innovation, souvent à caractère social, dans des domaines variés tels que les transports et la mobilité, le développement social (réhabilitation intégrale de quartier, « urbanisme social »), la participation citoyenne (budgets participatifs), les droits des citoyens et même le droit à la ville (un concept dont le succès actuel est pour une grande part imputable aux organisations sociales latino-américaines). Ces avancées, abondamment mises en avant à l’occasion de la Conférence Habitat III qui s’est tenue à Quito en octobre 2016, sont aujourd’hui de plus en plus reconnues. Et certaines villes comme Bogota, Medellin, Curitiba ou, plus récemment, Barranquilla sont devenues des références internationales.

3À l’occasion du numéro anniversaire de la revue Métropoles, cet article vise à faire le point sur ce qui est sans doute l’une des avancées les plus significatives observées dans les métropoles de la région au cours des quinze dernières années : l’amélioration importante du transport public et de la mobilité, qui a engendré à son tour un début de renouveau de l’action publique urbaine, en particulier dans le domaine des espaces publics. Ce texte souligne aussi les limites des progrès qui ont été faits, qui tiennent en particulier au caractère partiel de la réforme engagée. Malgré les changements survenus, le modèle de développement urbain qui prédomine dans les grandes agglomérations, marqué par la précarité et le sous-équipement, et profondément inégalitaire, a pour l’instant peu évolué. Loin d’accabler ces villes, le constat est utile pour souligner le chemin qui reste à parcourir, ainsi que pour formuler des orientations possibles afin de consolider et de poursuivre la mutation engagée vers des métropoles plus durables. Il permet sans doute aussi de tirer des enseignements, au-delà de l’Amérique latine, pour les très grandes agglomérations situées dans d’autres régions du monde.

1. Les principales caractéristiques du modèle de développement urbain des métropoles d’Amérique latine

4Les métropoles d’Amérique latine partagent de nombreux points communs en matière de développement urbain. Le modèle d’urbanisme colonial de départ, espagnol ou portugais, a connu des évolutions généralement semblables, les structures sociales étant très similaires et le contexte économique général ayant été sensiblement le même au cours de leur histoire (Tricart, 1964). L’explosion urbaine qui a eu lieu entre les années 1950 et 1980-1990 a concerné l’ensemble de la région, contribuant dans tous les pays à l’émergence extrêmement rapide de très grandes villes, dont l’échelle varie toutefois en fonction de l’importance de la population nationale. Ce modèle de développement urbain commun a par ailleurs été renforcé au cours des vingt dernières années par la mise en œuvre de politiques urbaines semblables, influencées par les grands bailleurs que sont la Banque mondiale et la Banque interaméricaine de développement (BID). Portées par un vivier d’experts qui, à la faveur de la langue commune, circulent très aisément dans la région, des « solutions » souvent proches ont été et sont mises en place dans les différentes métropoles (Paquette, 2014). La diffusion des innovations survenues dans le secteur du transport public et de la mobilité, traitée dans cet article, illustre d’ailleurs particulièrement bien cette réalité.

5Aujourd’hui, si des villes comme Lima, Mexico, Rio ou Santiago du Chili sont évidemment différentes, elles partagent dans le même temps de nombreux points communs en matière de développement urbain. Nous considérons donc ici que parler des métropoles latino-américaines dans leur ensemble fait sens si l’on se place du point de vue de l’aménagement urbain.

1.1. Des espaces centraux généralement en déclin, objets de tentatives d’amélioration peu fructueuses

6Brossé à grands traits, le modèle urbain des métropoles latino-américaines se caractérise aujourd’hui tout d’abord par la présence d’une centralité historique, considérée comme étant en crise en raison des tendances au déclin et au dépeuplement qu’on y observe. Ce déclin s’étend d’ailleurs bien au-delà des stricts centres historiques et concerne l’ensemble des secteurs dits péricentraux (Audirac, 2014). On y trouve de l’habitat généralement pauvre et détérioré, ainsi qu’une activité commerciale le plus souvent intense, au caractère majoritairement populaire. Le commerce de rue, très présent dans la plupart des métropoles, est une activité de type informel que les autorités locales tentent de faire disparaître ou de réguler fortement car elle entre en conflit avec les usages plus nobles que celles-ci souhaiteraient voir se développer dans le centre des villes, comme le tourisme ou l’habitat destiné aux classes moyennes ou aux ménages aisés (D’Arc, 2009). L’Amérique latine est la région du monde qui compte le plus grand nombre de centres historiques classés au patrimoine de l’humanité par l’Unesco et des politiques de réhabilitation du cœur des métropoles existent quasiment partout, mais elles peinent pour l’instant à obtenir les effets escomptés, en particulier en matière de gentrification. Si les centres-villes ont été jusqu’au début du XXe siècle le lieu de résidence par excellence de la bourgeoisie, cette fonction a aujourd’hui disparu. Dans des métropoles qui se caractérisent par une très forte ségrégation socio-spatiale, les ménages aisés résident soit dans certaines portions de la ville bien définies, soit dans des urbanisations fermées et protégées qui ont désormais tendance à se disséminer dans l’espace urbain à la faveur de la prolifération des voiries à péage, qui permettent un accès facile aux principales centralités économiques (Jordán et al., 2017 ; UN-Habitat, 2012). Lorsque des tentatives de repeuplement des aires centrales des villes ont été conduites à grande échelle, comme c’est le cas à Santiago du Chili et à Mexico, celles-ci ont engendré un boom immobilier au caractère spéculatif et ont donné lieu à la construction de programmes immobiliers destinés à la classe moyenne-basse (Contreras, 2011 ; Paquette, Yescas, 2009). La réhabilitation de logements anciens demeure quant à elle totalement anecdotique dans les centres-villes des métropoles de la région, que ce soit pour loger des ménages modestes ou pour produire une offre s’adressant à des catégories plus aisées.

1.2. Un étalement urbain qui se poursuit, dans un contexte de gouvernance métropolitaine faible

7À l’opposé des secteurs centraux, les marges des métropoles continuent d’être repoussées toujours plus loin, du fait d’un étalement urbain que les autorités publiques ne parviennent pas à contrôler (CAF, 2017). Imputable à l’urbanisation populaire irrégulière (encore forte dans les métropoles andines, aujourd’hui plus limitée ailleurs), la croissance périphérique des métropoles (et des villes en général, car les villes petites et moyennes sont aujourd’hui celles qui croissent le plus dans la région) est aussi liée à la création de quartiers formels. La production massive d’habitat social adoptée par plusieurs pays de la région (Mexique, Brésil, Colombie) donne ainsi lieu à la construction de très vastes quartiers d’habitat d’intérêt social situés en très lointaine périphérie, voire au-delà (Paquette, 2015 ; Zanin, 2014). Les urbanisations fermées, parfois très vastes et quasiment autosuffisantes, qui sont quant à elles destinées aux couches plus aisées de la population, contribuent également à alimenter la croissance spatiale des villes, à l’image de Piedra Roja, dans le Grand Santiago du Chili (Borsdorf, Hidalgo, Vidal-Koppmann, 2016). Les métropoles latino-américaines continuent de croître sur le plan spatial à un rythme soutenu, alors même que le rythme de leur croissance démographique s’est pourtant fortement ralenti (UN-Habitat, 2012), mais il ne s’agit pas là d’une spécificité de ces très grandes agglomérations, la problématique de l’étalement urbain étant présente au Nord comme au Sud. Une étude récente montre d’ailleurs que, contrairement à certaines idées reçues, l’extension des métropoles latino-américaines, y compris les plus peuplées, est en réalité moindre que celle de leur équivalent en Europe (CAF, 2017).

8Les grandes difficultés à mettre en place (et en œuvre) une gouvernance urbaine à l’échelle métropolitaine ont sans doute une part de responsabilité importante dans la poursuite de cet étalement urbain intense. Hormis quelques exceptions, comme c’est le cas de Quito et de son district métropolitain (qui englobe la ville de Quito, son agglomération et ses espaces ruraux périphériques), les métropoles ont une gestion urbaine très fragmentée. Comme elles sont composées d’un grand nombre de municipalités, voire de différents provinces ou États (la zone métropolitaine de Mexico s’étend sur 60 municipalités et sur 3 États différents !), les mécanismes de coordination y sont rares, peu efficients et souvent très instables car conditionnés par les volontés politiques des différents gouvernements locaux (CAF, 2017 ; Metropolis, 2014). Cette difficulté à instaurer des mécanismes pérennes de gouvernance métropolitaine, tant sur le plan des services urbains essentiels que sur celui de la planification urbaine, constitue un point d’achoppement majeur pour la mise en œuvre de politiques en faveur de la ville durable et en matière d’action climatique, qui impliquent une approche territoriale intégrée des grands enjeux.

2. L’amélioration du transport public et de la mobilité : une transformation profonde, en dépit d’un caractère apparemment limité

  • 2 On explique souvent que l’origine des BRT latino-américains est le réseau intégré de transport mis (...)
  • 3 Global BRT Data est une plateforme développée par le World Ressources Institute qui recense les BR (...)

9L’une des principales transformations urbaines survenues dans les métropoles latino-américaines depuis le début des années 2000 est celle qui s’est produite dans le secteur du transport public et de la mobilité avec l’introduction de systèmes de BRT (bus rapid transit) : des lignes de bus de grande capacité sur des voies réservées, dotées de stations intégrées accessibles aux personnes à mobilité réduite et de dispositifs de paiement modernes, non plus au sein des bus mais à l’entrée dans la station. La ville de Curitiba, au Brésil, possédait certes déjà un réseau de ce type depuis le début des années 1970, mais c’est bien la mise en service en 2000 de la première ligne du désormais célèbre Transmilenio de la ville de Bogota qui a constitué le point de départ d’une tendance qui a ensuite essaimé rapidement dans toute la région2. Selon le Global BRT Data3, un tiers des villes qui possèdent aujourd’hui un BRT se trouvent en Amérique latine (avec 54 villes, la région devance l’Europe et l’Asie). En termes de passagers, l’Amérique latine arrive également largement en tête, avec un peu plus de 19 millions de voyageurs transportés chaque jour par ces BRT, soit 60 % du total mondial des voyages journaliers réalisés avec ce type de transport, très loin devant les autres régions du monde.

2.1. Avec les BRT, les villes reprennent progressivement la main dans le secteur du transport et de la mobilité

  • 4 La ville de Mexico possède 6 lignes, celle de Bogota 12 ; la plupart des métropoles ne comptent qu (...)

10Même si, pour l’instant, les réseaux sont peu étendus dans la plupart des métropoles4, leur introduction a constitué un véritable point d’inflexion dans les villes concernées. Elle a en effet marqué le début d’une reprise en main d’un secteur très problématique, mais totalement stratégique pour les villes : celui du transport public et de la mobilité. L’implantation de ligne de BRT pourrait paraître assez anodine aujourd’hui. Elle avait pourtant tout d’une gageure il y a une quinzaine d’années, dans des métropoles où le transport public, largement dérégulé depuis la fin des années 1980, opérait via des concessions octroyées certes par les autorités, mais de façon anarchique, aux mains d’une multitude d’opérateurs privés évoluant dans un contexte de clientélisme et de corruption prononcé. Cette situation prévalait y compris dans les métropoles dotées de systèmes de transport de masse de type métro, ces derniers se voyant largement concurrencés par cette offre de transport issue de la dérégulation, très compétitive car flexible pour les usagers, abondante et partout présente (Figueroa, 2005).

11La difficulté majeure pour implanter des lignes de bus sur voie confinée, dans ce contexte, a surtout été la négociation avec ces innombrables opérateurs qui desservaient les axes concernés. Il s’agissait de les convaincre de modifier radicalement leur mode de fonctionnement en intégrant des entreprises modernes, nouveaux opérateurs des lignes auxquels la concession du service allait être octroyée, ou en cessant tout simplement de circuler sur les axes en question. Ce changement signifiait en réalité une véritable révolution pour un secteur fondé sur une économie de rente et sur un fonctionnement basé sur la rémunération des chauffeurs au nombre de passagers transportés, avec toutes les conséquences que cela impliquait – course au passager, pratiques de conduites très dangereuses, etc. (Paquette, Negrete, 2013).

12Aujourd’hui, les difficultés rencontrées lors de l’installation des premières lignes font partie du passé. L’exemple de la ville de Mexico le montre bien : ce sont désormais les petits opérateurs eux-mêmes qui contactent l’entreprise publique Metrobús pour demander que de nouveaux couloirs de BRT soient créés. Les bénéfices du système ont même convaincu le secteur du transport public (pourtant réputé particulièrement rude et mafieux) de l’État de Mexico, où s’étendent les banlieues tentaculaires de la capitale mexicaine : après une première ligne de Mexibús introduite en 2010, d’autres projets ont vu le jour et le consortium qui s’est formé à partir de treize opérateurs privés artisanaux ne cesse d’aller de l’avant (Paquette, 2017).

  • 5 La région est affectée par une insécurité routière préoccupante, comme le souligne un rapport publ (...)
  • 6 Données issues de l’enquête origine-destination réalisée en 2012 et publiée en 2014.

13Dans toutes les villes, la mise en place de lignes de BRT a marqué le point de départ d’un processus d’amélioration du transport public passant par diverses actions, comme la rénovation progressive d’une partie du parc privé d’autobus ou bien encore la mise en place de cartes de paiement uniques pour les différents systèmes de transport. Par ailleurs, d’autres champs ont été fortement investis, comme celui de la mobilité non motorisée, dont la progression dans les métropoles d’Amérique latine a été tout à fait étonnante depuis le début des années 2010. Aujourd’hui, de nombreuses villes sont dotées de réseaux de pistes cyclables (la région comptait 2 500 km de voies réservées aux cyclistes en 2015), mais aussi de vélos en libre-service : en 2015, douze métropoles de la région possédaient déjà des systèmes de ce type (BID, 2015). La proportion de déplacements réalisés à vélo demeure certes très faible : équivalente à 5 % à Bogota (la ville où l’on se déplace le plus de cette façon), elle n’est que de 3 % à Buenos Aires, Rio ou Santiago, et représente seulement 0,3 % à Lima. Mais l’augmentation de la part de ce mode de déplacement est très importante dans la plupart des métropoles latino-américaines, pourtant particulièrement hostiles pour les cyclistes5. À Santiago du Chili, la croissance de l’usage de ce mode de transport a ainsi été de 7 % par an entre 2001 et 20126. Le vélo est de plus en plus plébiscité par les jeunes adultes qui résident dans les quartiers aisés ou gentrifiés, mais aussi par les familles de classe moyenne qui envahissent le dimanche les quelques grands axes de circulation fermés aux véhicules, y compris dans des métropoles comme Lima, où l’on aurait eu du mal à imaginer un tel engouement il y a encore quelques années.

14Plus récemment, ce sont les téléphériques urbains, également apparus en Colombie (Medellin), qui ont connu une importante diffusion (Medellin, Caracas, Rio, La Paz, Mexico en comptent déjà et les projets se multiplient). À la différence des infrastructures dédiées au vélo, qui se limitent en général aux centres-villes et aux quartiers aisés, ces Metrocable desservent des zones populaires à la topographie compliquée, permettant ainsi aux habitants d’accéder à la ville beaucoup plus facilement7. Solution urbaine intégrale (car elle fait en général partie d’un projet beaucoup plus vaste de réhabilitation urbaine et sociale de quartier défavorisé) inventée par l’Amérique latine urbaine, les téléphériques urbains (à vocation non touristique) font maintenant leur apparition en France8. Il n’est pas habituel que les métropoles du Nord importent des innovations provenant des Suds et ce transfert depuis l’Amérique latine mérite d’être souligné. Quant aux BRT d’Amérique latine, ils inspirent désormais des villes américaines telles que Miami, pourtant réputées peu portées sur le transport public9.

2.2. Une reprise en main au-delà du secteur du transport public et de la mobilité : l’entrée en scène de l’espace public et du piéton

15Mais s’il y a vraiment un avant et un après-BRT, c’est aussi et surtout parce que la portée de cette réforme va largement au-delà du transport public. La mise en service de lignes de BRT semble vraiment avoir été, pour beaucoup de villes, l’occasion de redécouvrir l’espace public et de commencer à intervenir pour son amélioration. Le sujet est complexe dans les métropoles latino-américaines. D’une part, comme on l’expliquait précédemment, l’appropriation des espaces publics par le commerce de rue y constitue un problème récurrent (D’Arc, 2009). D’autre part, le repli des classes moyennes et aisées sur de nouveaux espaces publics privatisés au sein des villes et les grands centres commerciaux va croissant et ne fait qu’accentuer les dynamiques de fragmentation socio-spatiale (Davila, 2016). Dans ce contexte, la récupération d’espaces publics ouverts à tous est un enjeu majeur.

16Bogota a porté une attention toute particulière à cette problématique dans le cadre même de la mise en place des lignes de Transmilenio, en soignant le traitement des stations et de leurs abords, y compris en bout de ligne, dans des quartiers populaires (Gil-Beuf, 2007). Dans la capitale uruguayenne, Montevideo, l’avenue Garzón, où circule le BRT, a fait l’objet d’une intervention importante qui a inclus l’aménagement de larges trottoirs, aujourd’hui considéré comme l’un des bénéfices importants de l’implantation du nouveau transport. Mexico, à l’image de beaucoup de métropoles de la région, a quant à elle surtout redécouvert l’espace public suite à la création de sa première ligne de Metrobús (le BRT de la ville de Mexico), dont la mise en place était avant tout motivée par des considérations environnementales liées à la réduction des émissions (Paquette, 2017 ; Flores et al., 2016). Témoin de l’intérêt nouveau du gouvernement local pour cette question, un service déconcentré de la ville dédié à cette problématique a été créé en 2008. Après avoir travaillé avant tout dans le centre historique, où de micro-espaces publics ont été récupérés ou habilités, cette « autorité de l’espace public », animée par une équipe de jeunes professionnels dynamiques dont le profil contraste fortement avec celui des fonctionnaires traditionnels de la ville, commence désormais à agir dans des secteurs beaucoup moins favorisés, là où des opportunités se présentent. Des interventions originales ont par ailleurs été réalisées, comme les bajopuentes, ces délaissés urbains situés sous de grandes voiries surélevées, traditionnellement utilisés comme parkings sauvages ou encombrés de déchets, et qui sont réaménagés par la ville, équipés et en partie concédés à des commerces. La philosophie de la ville de Mexico en ce qui concerne les espaces publics est finalement très similaire à celle qui a guidé implicitement la réorganisation du transport public via le BRT : intervenir sur des espaces spécifiques sans avoir forcément de vision d’ensemble, au gré des opportunités, en engageant une reconquête progressive et pragmatique de la ville. Cette « manière de faire », qui laisse la part belle à l’improvisation, contraste certes drastiquement avec les méthodes de l’aménagement urbain orthodoxe, basé sur une planification urbaine préalable qui programme en particulier les nouvelles infrastructures de transport. On pourrait néanmoins se demander si elle ne constitue pas une façon à part entière de refaire la ville, différente certes, mais souple et efficace dans le contexte des métropoles latino-américaines. La méthode, en tout cas, fait ses preuves : en l’espace d’une décennie, avec la création de lignes de BRT sur de grands axes, des métropoles particulièrement chaotiques ont connu d’importantes améliorations qualitatives. Ces couloirs de mobilité stratégiques n’étaient dans la plupart des cas pas planifiés, et ils ont été développés au gré des opportunités, les lignes de BRT étant, à la différence de celles de métro, des infrastructures légères, réalisables rapidement et à moindre coût. À Mexico, le développement du réseau Metrobús tel qu’il s’est produit n’était par exemple pas inscrit dans le programme de transport et de voirie élaboré au début des années 2000 (qui préconisait certes la création d’un certain nombre d’axes de transport en commun de masse). Les lignes ont été réalisées au coup par coup, avec leur logique propre, là où les conditions étaient favorables sur le plan de la négociation avec les opérateurs existants (Paquette, 2017). Ce qui se produit aujourd’hui dans le domaine des espaces publics procède d’une démarche identique.

  • 10 https://www.courrierinternational.com/article/2013/08/15/un-vengeur-masque-contre-les-chauffards-d (...)

17Aujourd’hui, à Mexico comme ailleurs dans la région, l’action publique urbaine tend même à s’intéresser de plus en plus au piéton, ce grand oublié dans les métropoles latino-américaines. Le défi, plus encore que pour les modes de déplacement non motorisés et les espaces publics, est particulièrement complexe, mais de petites avancées peuvent déjà être observées. Dans la capitale mexicaine, où la situation du piéton est telle que celui-ci se voit contraint de développer des stratégies pour pouvoir traverser les avenues (Pérez López, 2014), la nouvelle loi de mobilité promulguée en 2014 accorde enfin une place à cet acteur urbain central. La dernière grande enquête de déplacements réalisée a par ailleurs comptabilisé pour la première fois les mobilités réalisées à pied. La ville a également créé un espace expérimental, le « laboratoire pour la ville », destiné à être un incubateur de projets innovants concernant en particulier le piéton dans la ville. Mais le changement provient aussi de la base. À l’image de ce qui s’était produit durant la seconde moitié des années 2000 autour de l’usage du vélo, des collectifs d’habitants militants se créent afin de lutter pour une plus grande prise en compte des piétons dans la ville. Ces derniers ont même leur vengeur masqué, qui signale aux automobilistes leurs mauvaises pratiques10, un peu comme les mimes placés aux carrefours de Bogota par le maire de la ville, au milieu des années 1990, afin de sensibiliser de manière originale au respect des règles de la circulation.

3. L’urbanisme et le logement, en marge des avancées

18Bien que les BRT aient eu des effets très positifs pour les métropoles d’Amérique latine, il convient de ne pas se méprendre sur leur portée. Le début de réforme du secteur du transport public et de la mobilité possède des limites importantes et la principale d’entre elles est rarement mise en avant. Elle a trait à l’absence de lien avec l’urbanisme, un secteur de l’action publique urbaine aujourd’hui largement resté en marge des avancées, avec celui du logement.

3.1. L’absence de lien entre transport et urbanisme : la principale limite des BRT

19Comme on l’a évoqué précédemment, les critiques qui sont généralement faites aux nouvelles lignes de transport portent sur le caractère limité de la reprise en main du secteur : il ne s’agit que de quelques grands axes, le reste de l’offre demeurant globalement inchangé. Comme on l’a vu, ces critiques ne sont sans doute pas totalement fondées, puisque la reconquête ponctuelle du secteur du transport public semble être une méthode qui permet d’introduire très progressivement des territoires un peu plus humanisés dans des métropoles particulièrement chaotiques. L’unique expérience de réforme simultanée de l’intégralité de l’offre de transport public en Amérique latine, celle de Santiago du Chili, est d’ailleurs extrêmement critiquée. Mise en place début 2007 par le gouvernement central (à la différence des lignes de BRT, réalisées en Amérique latine par les villes), le Transantiago est aujourd’hui très critiqué car la disparition totale du transport de type semi-artisanal qui prédominait auparavant a signifié pour les usagers une augmentation très importante du coût du transport sur l’ensemble du réseau, une diminution de la fréquence de desserte et des contraintes beaucoup plus importantes en matière de transbordement, les lignes ayant été reconcentrées sur les axes principaux et ne desservant plus les quartiers aussi finement qu’auparavant. Si, certes, les gains sont indéniables sur le plan de la rationalisation et de la modernisation du transport public, cette amélioration s’est finalement faite au détriment des usagers, qui voient leur mobilité restreinte.

20D’autres critiques faites aux BRT concernent le fait que, parallèlement à la mise en place de ces lignes et aux efforts faits en matière de mobilité non motorisée, des investissements beaucoup plus importants ont été réalisés pour construire de nouvelles voiries rapides privatisées, qui ne font qu’inciter un peu plus à l’usage de l’automobile. Ces critiques sont justifiées car, si les quinze dernières années ont été dans les métropoles latino-américaines marquées par l’essor des BRT, elles ont aussi été celles du développement des autoroutes intra-urbaines à péage (Paquette, 2014) et d’une forte augmentation du nombre de véhicules en circulation (CAF, 2017). Dans la ville d’Amérique latine qui a conduit la politique la plus volontariste en matière de transport en commun, Bogota, le nombre de véhicules particuliers a par exemple explosé. En réalité, il faut souligner que, en dehors de quelques rares exceptions dont Bogota fait partie, les BRT latino-américains n’affichent quasiment pas d’objectif de report modal, mais sont des projets qui se positionnent avant tout sur le plan environnemental et par rapport au changement climatique (réduction de la pollution et des émissions de gaz à effet de serre), ainsi que sur la résorption de la congestion et l’amélioration des vitesses commerciales.

  • 11 La seule exception étant la ville de Curitiba, qui a développé son réseau de transport de façon tr (...)

21Au-delà de ces critiques traditionnelles, il existe une limite majeure des BRT latino-américains qui n’est quasiment jamais évoquée, bien qu’elle soit fondamentale : l’absence de lien entre, d’un côté, les investissements réalisés pour améliorer le transport public et la mobilité et, de l’autre, l’urbanisme11. Bien que les métropoles d’Amérique latine connaissent des besoins de régénération urbaine importants dans leur centre élargi, partout victime d’une diminution de la population résidente que les autorités publiques ne parviennent pas à endiguer, le potentiel éventuel des BRT pour renouveler le tissu urbain qu’ils traversent n’a jusqu’à présent pas été exploité par les villes. À Mexico, le Metrobús a été mis en circulation au sein de la « ville centrale » (les quatre arrondissements du centre de la ville), espace qui faisait l’objet d’une politique de redensification explicite et volontariste. La relation entre les deux types d’intervention n’a cependant pas été faite (Paquette, 2008).

22Concernant Bogota, une étude très poussée réalisée pour la Banque mondiale rappelle que, tant dans le choix des couloirs d’autobus comme dans celui de leur design, les considérations en matière d’urbanisme ont été particulièrement absentes (Suzuki et al., 2013). L’évaluation réalisée montre par ailleurs que l’impact en termes de densification et de régénération urbaine a été en général nul le long des axes. Seul le pourtour des stations situées en périphérie, c’est-à-dire là où il existait du foncier vacant, a vu se développer des projets de construction. De manière générale, les promoteurs immobiliers ont donc continué à construire là où existaient des terrains disponibles, sans investir aucunement dans des projets de régénération urbaine le long des axes du Transmilenio, dans les parties centrales de la ville où le potentiel de recyclage du bâti existant est pourtant très significatif.

23Non identifiée comme un impact potentiel, la reconstruction de la ville sur elle-même, dans les espaces traversés, ne s’est pas non plus produite dans le sillage de la mise en place des lignes de BRT. Certes, certains couloirs de transport, par leur configuration, ne peuvent guère déclencher de dynamiques de régénération. C’est le cas du Metropolitano de Lima, implanté dans une tranchée au milieu de voiries d’importance majeure, ou bien aussi celui de certains axes à Bogota. Mais beaucoup de lignes présentent des conditions d’insertion urbaine tout à fait correctes. En réalité, les BRT latino-américains ont eu un impact très important sur les villes dans lesquels ils ont été mis en place, mais celui-ci n’a rien à voir avec l’« effet tramway » qu’on connaît en Europe (Redondo, 2012).

24L’absence de mesures visant à profiter de l’installation de BRT pour engager une dynamique de renouvellement urbain tient sans doute en partie au caractère finalement peu planifié de la mise en place des lignes dans la plupart des métropoles de la région, qu’on évoquait précédemment, ainsi qu’à la sectorisation souvent très forte de l’action publique urbaine. Quant au fait que le processus de régénération urbaine ne se produise pas de façon spontanée, il trouve sans doute son explication dans la rareté de ce type de transformation urbaine dans les métropoles de la région, en dehors de quelques cas de très grands projets immobiliers spécifiques qui se font désormais jour.

25Si le lien entre transport et développement urbain n’a pas été fait dans les métropoles latino-américaines, il convient néanmoins de signaler qu’il s’agit d’une thématique qui suscite depuis peu un intérêt croissant. Dans le contexte de la généralisation des consignes de la ville compacte et de la diffusion des approches de transit-oriented development (TOD), il semble se développer une prise de conscience du potentiel que ces couloirs de bus pourraient maintenant représenter pour densifier le tissu urbain (OCDE, 2015). L’idée est apparue récemment à Mexico, où elle a fait l’objet d’une appropriation rapide, y compris par les promoteurs immobiliers, qui ont élaboré une proposition pour demander la création d’une subvention gouvernementale permettant de produire des logements de type intermédiaire le long des couloirs de transport réaménagés dans la ville de Mexico.

26Il y a fort à parier que ce type d’approche se développera beaucoup plus à l’avenir dans les métropoles de la région, permettant sans doute de réaliser des avancées en matière d’urbanisme. Ce champ est aujourd’hui bien peu investi par les gouvernements locaux par comparaison à celui de la mobilité. Les villes colombiennes s’illustrent pour la qualité de leurs instruments de planification, leurs mécanismes de récupération des plus-values (également mis en œuvre dans les grandes villes brésiliennes) et les approches novatrices qu’elles ont pu créer autour des problématiques de transport et d’accessibilité (à l’image de l’ « urbanisme social » de Medellin). Mais elles font figure d’exception dans la région. Le développement urbain, qu’il consiste en de nouvelles urbanisations ou dans des politiques de renouvellement urbain (encore très rares), demeure avant tout le fait d’un secteur immobilier puissant, de plus en plus financiarisé, sans autre intervention de la part des autorités locales que celle d’autoriser les constructions. Les grands projets existants ne sont pas « urbains » mais bien plus « immobiliers ».

27Mexico, qui s’illustre par ses initiatives intéressantes et innovantes en matière de transport public et de mobilité non motorisée, est une ville dans laquelle l’urbanisme est particulièrement en crise. Les grandes difficultés rencontrées depuis le milieu des années 2000 pour élaborer un nouveau plan local d’urbanisme en témoignent : trois tentatives vaines depuis 2006 et un second mandat complet qui semble devoir se terminer, en 2018, sans qu’on parvienne à faire approuver de nouveau plan. L’attestent également les dynamiques de régénération urbaine à l’œuvre, qui relèvent soit d’une multitude d’interventions privées de recyclage sans cohérence d’ensemble (voir la redensification anarchique de la ville centrale réalisée dans le cadre de la politique dite du Bando 2), soit d’opérations de grande envergure planifiées et réalisées par le secteur immobilier, qui dépassent totalement les autorités locales. Le meilleur exemple de ces opérations est sans nul doute le quartier du Nouveau Polanco, parfois qualifié de Manhattan mexicain : un ancien quartier industriel ouvrier très bien situé dans la ville, dans lequel les promoteurs et en particulier le milliardaire mexicain Carlos Slim ont réalisé un recyclage intense des ressources bâties et foncières existantes, donnant naissance à un nouveau quartier d’affaires et de logement de standing où les espaces publics et les aménagements urbains font particulièrement défaut (Peynichou, 2017). À l’autre extrémité du sous-continent, Sanhattan, ce vaste secteur devenu le centre financier de la métropole de Santiago du Chili, est une autre illustration des dynamiques d’investissement privées qui font désormais la ville en Amérique latine12.

3.2. La production massive d’habitat social : le logement contre la ville

28Alors que des avancées significatives se sont produites dans les métropoles latino-américaines en matière de transport public et de mobilité, dans un autre domaine clé pour le développement urbain, l’habitat social, les évolutions ont été tout autres. Dans ce secteur, de nouvelles politiques publiques ont été mises en œuvre à partir du début des années 2000, fondées sur une production massive de logements sociaux en accession à la propriété et considérées comme la façon la plus adéquate de répondre aux besoins énormes liés à l’accumulation du déficit de logements durant plusieurs décennies et à la demande liée à la formation de nouveaux ménages très nombreux. Expérimenté par le Chili au cours des années 1990, ce type de politique du logement a ensuite été adopté par le Mexique, puis par le Brésil, la Colombie et le Venezuela. Il intéresse aujourd’hui un nombre croissant de pays, parmi lesquels le Pérou et l’Argentine. Basées sur un modèle totalement financier et sans aucune considération urbanistique (confirmant le déclin de l’urbanisme), ces politiques dites « facilitatrices » ont pour principe de confier l’intégralité de la responsabilité de production des quartiers d’habitat social au secteur immobilier privé, l’État se bornant à octroyer des crédits et des subventions aux ménages accédants (Puebla, 2002 ; Goulet, Paquot, 2011). Dans ce contexte, de très vastes lotissements comptant plusieurs milliers, voire dizaines de milliers de logements identiques et de très petite taille ont été construits en lointaine périphérie des villes (Duhau, Jacquin, 2008). Outre les problèmes de qualité insuffisante des logements et de l’urbanisation, mais aussi d’homogénéité du peuplement et de carences en équipements et services, la question des déplacements quotidiens est particulièrement critique pour les habitants de ces nouveaux quartiers-dortoirs (Paquette, Negrete, 2013). Dans les banlieues tentaculaires et encore semi-rurales du Grand Mexico, les avancées réalisées en matière de transport public et de mobilité qui se sont produites au cœur de la ville depuis un peu plus de dix ans sont à peine connues des habitants. Des lignes de transport de masse (un train de type RER, des axes de BRT) ont bien été vendues sur papier glacé par certains promoteurs immobiliers responsables de la construction de grands lotissements, mais les projets, très hypothétiques, n’ont pas vu le jour. Des progrès ont été certes faits, avec l’implantation de quelques lignes de Mexibús, ce clone du Metrobús réalisé par le gouvernement de l’État de Mexico (territoire où se situent les périphéries de la métropole) et même un téléphérique urbain dans la commune populaire très peuplée d’Ecatepec (OCDE, 2015). Cette nouvelle offre de transport ne profite toutefois qu’à une très petite partie de la population. Pour l’immense majorité des résidents des périphéries, la seule option pour se déplacer demeure le transport public semi-artisanal traditionnel, onéreux, dangereux et bien peu confortable.

29Bien que n’ayant pas été mis en place par les autorités locales, les dispositifs nationaux en faveur de la production massive d’habitat social ont eu un impact tout à fait majeur sur les villes, précipitant leur étalement et créant de nouveaux quartiers de relégation spatiale et sociale sous-intégrés, qui doivent d’ores et déjà faire l’objet d’interventions de réhabilitation (voire de démolitions, comme au Chili) en raison de leur état de dégradation avancé (Paquette, 2015). Légitimée par la nécessité de mettre fin au mal-développement urbain produit par l’urbanisation informelle, la production massive d’habitat social contribue en réalité à reproduire celui-ci d’une autre manière. Elle engendre en effet une nouvelle forme de précarité, celle de ceux que l’on a baptisés au Chili les con techo (ceux qui ont un toit) (Rodríguez, Sugranyes, 2004).

30Au-delà de ces conséquences désastreuses, la production massive d’habitat social signifie aussi un recul sur le plan des politiques du logement dans la région, avec une diminution des financements destinés à l’autoproduction de l’habitat et à l’autoconstruction, les moyens ayant été centrés avant tout sur la construction neuve de logements sociaux livrés clés en main (Zanin, 2014). La prise de conscience des impacts négatifs de cette politique conduit toutefois aujourd’hui à un début de retour de balancier dans la plupart des pays concernés. Les programmes liés à l’autoproduction de l’habitat, qui, contrairement aux lotissements géants d’habitat social, donnent naissance à des quartiers certes souvent précaires mais qui s’améliorent, reviennent un peu sur le devant de la scène, sous couvert d’une nouvelle dénomination : la « production sociale de l’habitat » (Agudelo et al., 2013 ; Ortiz, 2012). Mais si un certain rééquilibrage est en cours, le logement social livré clé en main, avec ses standards très restrictifs, continue à avoir de beaux jours devant lui dans la région car l’un de ses enjeux explicites est aussi de soutenir l’économie (Paquette, 2014).

Conclusion : consolider et poursuivre la mutation des métropoles latino-américaines à partir des avancées réalisées

31Les avancées survenues dans le domaine du transport et de la mobilité ont contribué à produire des changements positifs dans les métropoles d’Amérique latine : avec l’introduction de lignes de BRT, les autorités locales ont commencé à reprendre progressivement la main dans un domaine particulièrement complexe mais tout à fait stratégique pour les villes. Cette réforme du transport public va par ailleurs au-delà de ce strict secteur d’intervention, puisqu’elle a ouvert la voie à des améliorations possibles dans d’autres champs de l’aménagement urbain. Aujourd’hui, faire le lien entre, d’une part, le transport et la mobilité et, d’autre part, l’urbanisme et la planification urbaine constitue sans nul doute la seconde étape à engager pour poursuivre la transformation des villes à partir des progrès déjà réalisés. Il y a d’ailleurs là une opportunité pour renouveler en profondeur les approches existantes en matière d’urbanisme et de planification urbaine et pour promouvoir une vision plus stratégique de l’aménagement urbain. Les couloirs de transport public réaménagés peuvent être des leviers importants pour mettre en œuvre une démarche raisonnée de renouvellement urbain, qui fait aujourd’hui largement défaut dans les métropoles de la région. Inversement, la poursuite de la reprise en main du secteur du transport public et de la mobilité devrait être conduite dans cette optique et guidée par ce principe de lien étroit avec l’urbanisme.

32Mais l’analyse de l’expérience récente des métropoles d’Amérique latine invite également à formuler un autre type de recommandation. Le début de reprise en main de la ville qui s’est produit à partir de la réforme du transport public engagée dans la plupart des métropoles de la région a été indéniablement l’œuvre des gouvernements locaux, qui ont fait preuve d’inventivité et de pragmatisme pour s’attaquer à un secteur très complexe et sensible. Il y a sans doute là un élément de réflexion très intéressant concernant un autre champ capital de l’action publique urbaine : les politiques du logement. Dans une région où le logement fait véritablement la ville, car il précède les équipements et les infrastructures dans le cycle de l’urbanisation (y compris quand il s’agit de logements destinés aux classes moyennes ou aux ménages aisés ; l’exemple précédemment mentionné du Nouveau Polanco ne montre pas autre chose), les politiques d’habitat peuvent être un levier très efficace pour la construction de villes plus inclusives, qui garantissent pour tous un accès au logement, aux services urbains et à la ville en général. Le secteur du logement est peut-être donc aujourd’hui l’un des chantiers les plus importants auxquels il convient de s’atteler pour améliorer les métropoles de la région. Il ne fait aucun doute qu’il devra être profondément réformé, afin d’intégrer lui aussi des innovations, de nouveaux acteurs et de nouvelles méthodes d’action, à l’instar de ce qui a été initié dans le domaine de la mobilité et du transport. L’un des enjeux principaux est certainement son appropriation par les villes elles-mêmes, car, hormis quelques rares exemples, l’action des gouvernements locaux dans le domaine de l’habitat demeure très limitée, inhibée en particulier par les dispositifs nationaux. On ne peut que souhaiter que les métropoles de la région parviennent à investir ce champ de l’action publique urbaine comme elles l’ont fait en matière de transport public.

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Notes

1 Données du World Population Prospects 2015 (Nations unies).

2 On explique souvent que l’origine des BRT latino-américains est le réseau intégré de transport mis en place à Curitiba en 1974. Cette expérience était toutefois fondamentalement différente, puisque le développement urbain s’est véritablement réalisé à partir de ce réseau intégré de transport, qui a structuré la métropole, mettant en quelque sorte en pratique une approche de transit-oriented development avant l’heure. Les BRT qui ont essaimé en Amérique latine à partir du début des années 2000 ont été au contraire insérés dans un tissu urbain déjà totalement constitué et souvent peu planifié.

3 Global BRT Data est une plateforme développée par le World Ressources Institute qui recense les BRT dans le monde : https://brtdata.org/

4 La ville de Mexico possède 6 lignes, celle de Bogota 12 ; la plupart des métropoles ne comptent qu’un axe, comme c’est le cas à Lima.

5 La région est affectée par une insécurité routière préoccupante, comme le souligne un rapport publié récemment par la Banque interaméricaine de développement (BID, 2012). On dénombre plus de 50 000 victimes mortelles dans des accidents de la circulation chaque année, et la moitié d’entre elles sont des conducteurs de deux-roues ou des piétons.

6 Données issues de l’enquête origine-destination réalisée en 2012 et publiée en 2014.

7 Voir sur ce sujet l’étude réalisée pour la Banque interaméricaine de développement (BID) sur l’impact du téléphérique de La Paz-El Alto (Suárez, Serebrisky, 2017).

8 Toulouse inaugurera ainsi son AéroTram en 2020.

9 http://www.miamidade.gov/transit/corridor-plans.asp

10 https://www.courrierinternational.com/article/2013/08/15/un-vengeur-masque-contre-les-chauffards-de-mexico.

11 La seule exception étant la ville de Curitiba, qui a développé son réseau de transport de façon très précoce, dans les années 1970, bien avant l’essor des BRT actuels, en lien étroit avec des objectifs de développement urbain. Les couloirs de BRT y ont été, de fait, totalement structurants pour la croissance urbaine. Les BRT mis en place dans la région s’insèrent quant à eux dans du tissu existant consolidé, qui présente des besoins de renouvellement urbain très importants.

12 http://www.latercera.com/noticia/las-dos-decadas-de-sanhattan-el-barrio-mas-influyente-de-la-capital/

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Pour citer cet article

Référence électronique

Catherine Paquette Vassalli, « L’amélioration du transport public et de la mobilité, catalyseur de changement dans les métropoles d’Amérique latine », Métropoles [En ligne], Hors-série 2018 | 2018, mis en ligne le 05 novembre 2018, consulté le 15 novembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/metropoles/6113

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Auteur

Catherine Paquette Vassalli

Chargée de recherche à l’Institut de recherche pour le développement (IRD), Laboratoire Population Environnement Développement, IRD/Aix-Marseille Université

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