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Les projets novateurs de Transit-oriented development dans le Grand Montréal : conception, mise en œuvre et effets d’un nouvel instrument d’urbanisme

Innovative Transit-oriented development projects in Greater Montréal: design, implementation and effects of a new urban planning instrument
Juliette Maulat, Florence Paulhiac Scherrer et Franck Scherrer

Résumés

Dans un contexte où le Transit-oriented Development (TOD) s’est imposé comme un modèle central de la planification des villes nord-américaines, cet article étudie les processus de mise en œuvre du TOD dans le Grand Montréal au prisme d’un instrument d’action publique singulier : les projets novateurs de TOD. À partir d’une enquête qualitative et de l’analyse détaillée de trois expériences de projets novateurs en banlieue montréalaise, l’article rend compte de la conception de cet instrument, de ses usages locaux différenciés et de ses effets sur les référentiels, les processus et le contenu de l’action urbaine aux échelles locale et métropolitaine. Il montre que cet instrument est « support » des évolutions récentes des pratiques de planification et de production urbaine dans le Grand Montréal, en même temps que « vecteur » de ces changements. Cet article illustre alors l’intérêt de l’approche par les instruments d’action publique pour renouveler les perspectives théoriques et les savoirs empiriques sur l’action collective urbaine, les pratiques de coordination urbanisme-transport et le TOD.

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Texte intégral

Introduction

1Lié au Smart Growth et au New Urbanism, le Transit-oriented Development (TOD) s’est imposé, depuis la fin des années 1990, comme le principal modèle de planification des villes nord-américaines (Cervero, Ferrel et Murphy, 2002). Conçu pour favoriser une maîtrise de l’étalement urbain et un report modal de la voiture vers les transports collectifs, le TOD est défini comme un projet urbain autour d’une station de transport collectif présentant une densité importante, une mixité de fonction et un design urbain favorable aux modes actifs (Calthorpe, 1993).

2Le Grand Montréal n’échappe pas à cet engouement nord-américain pour le TOD et la Communauté métropolitaine de Montréal (CMM) a adopté, en 2011, un nouveau Plan métropolitain d’aménagement et développement (PMAD) qui identifie 155 sites devant faire l’objet de projets de TOD. La mise en œuvre du plan est en cours et la CMM a créé plusieurs outils pour favoriser sa concrétisation, parmi lesquels une démarche d’appui à la conception de « projets novateurs ». Ce dispositif concerne 17 sites du Grand Montréal et vise l’élaboration de programmes de planification détaillée cohérents avec les orientations métropolitaines. Il s’agit, d’une part, d’accompagner la déclinaison du plan métropolitain à l’échelle locale, et, d’autre part, de favoriser la coopération des acteurs au sein de projets concrets, dans une logique de « coproduction » de l’action urbaine.

  • 1 Cet article s’appuie sur les résultats d’une recherche postdoctorale, menée par Juliette Maulat so (...)

3L’article est centré sur l’analyse approfondie de cet instrument d’action publique singulier, de son élaboration à l’échelle métropolitaine à sa mise en oeuvre à l’échelle municipale1. L’objectif est de comprendre la conception de cet instrument, ses usages ainsi que ses effets sur les pratiques d’urbanisme, les contenus des projets de TOD et les modes d’action qui les sous-tendent. Ce dispositif constitue un prisme intéressant pour étudier les processus de territorialisation du TOD et pour analyser les transformations actuelles des modes de planification et production urbaines dans la métropole montréalaise.

4Dans le prolongement de travaux récents sur le TOD (Dushina et al., 2015, 2017) et les outils de coordination urbanisme-transport (Maulat, 2015), notre analyse des projets novateurs mobilise l’approche par les instruments de l’action publique. Celle-ci considère les instruments comme « traceurs » et « vecteurs » de changement et comme des prismes pour saisir la fabrique concrète de l’action publique (Lascoumes et Le Galès, 2005). Elle permet de renouveler les perspectives théoriques et les savoirs empiriques sur l’action urbaine, les pratiques de coordination urbanisme-transport et le TOD.

5L’article revient d’abord sur le cadre de la recherche, le terrain montréalais, l’approche et la méthode. Nous exposons ensuite les résultats de cette recherche en trois temps. Dans un premier temps, nous analysons la genèse et la conception de l’instrument des projets novateurs. Nous montrons qu’il est né pour répondre aux difficultés concrètes posées par le passage de la planification régionale à la mise en œuvre opérationnelle des TOD. Nous nous intéressons ensuite à la mise en œuvre des projets. L’analyse démontre que, pour des fins d’adaptation aux enjeux et contextes locaux, l’instrument est modifié par les acteurs et ses usages différenciés. Enfin, nous analysons les effets de cet instrument sur les référentiels des acteurs, le contenu des projets et les modalités de l’action urbaine, aux échelles métropolitaines et locales. L’article montre que l’instrument des projets novateurs est « support » des évolutions récentes des pratiques de planification et de production urbaine dans le Grand Montréal, en même temps que « vecteur » de ces changements.

1. La mise en œuvre du TOD : une approche par les instruments

1.1. Le TOD : du modèle aux projets

6Le TOD constitue ainsi un champ de recherche riche et foisonnant en urbanisme. Une grande partie de la littérature traite du concept et de ses effets sur l’urbanisation et la mobilité. Quelques travaux s’intéressent toutefois aux processus de mise en œuvre du TOD et soulignent, au-delà du modèle standardisé, la différenciation des politiques et pratiques métropolitaines et locales.

7Plusieurs recherches éclairent les processus associés à la gouvernance et la planification du TOD à l’échelle régionale. Elles nous renseignent sur la diffusion du TOD (Pojani et Stead, 2014), les processus verticaux et horizontaux associés à cette circulation (Thomas et Bertolini, 2015), mais également sur la transposition différenciée du modèle dans la planification métropolitaine en Amérique du Nord (Filion et Kramer, 2012) ou en Europe (Staricco et Vitale Brovarone, 2018). Cette différenciation renvoie à des impératifs d’ajustement aux contextes territoriaux, à des trajectoires métropolitaines singulières, mais également aux processus de planification. Instruments de gouvernance (Douay, 2007), les exercices de planification mettent en jeu des négociations entre une pluralité d’acteurs publics et privés. Celles-ci jouent sur le contenu des plans et peuvent parfois conduire à une « dilution » des objectifs de TOD (Roy-Baillargeon, 2015) ou de coordination urbanisme-transport en soumettant la définition des normes aux transactions et accords entre élus locaux (Maulat, 2016).

8Au-delà de la mise à l’agenda du TOD dans la planification métropolitaine, plusieurs travaux nous renseignent également sur les instruments d’action publique déployés pour accompagner la mise en œuvre du TOD et la coordination urbanisme-transport. La mise en œuvre de tels projets soulève en particulier des défis institutionnels importants (Stead et Meijers, 2009) qui conduisent, dans plusieurs contextes territoriaux, à des recompositions des cadres de gestion des transports et de l’aménagement et à la création d’instruments d’action dédiés. En Amérique du Nord, plusieurs travaux ont montré que les objectifs, la portée et le fonctionnement de ces outils sont variables, entre outils de gouvernance verticale ou plus horizontale, approches centralisées ou plus décentralisées, leviers réglementaires, financiers ou incitatifs (Cervero et al., 2002 ; Tremblay-Racicot et Mercier, 2014). En Europe, différents outils ont également été mis en œuvre pour favoriser l’articulation des politiques d’urbanisme et de transport. Les travaux soulignent le poids croissant d’instruments « bottom-up » ou « project-based » (Hickman et Hall, 2008) visant à renforcer les coopérations entre acteurs autour de projets concrets, tels que le contrat d’axe (Maulat, 2015) ou les contrats de développement territoriaux en France (Gallez, 2014). Ces travaux soulignent l’importance des logiques politiques et des conditions locales dans les usages de ces outils et leurs effets sur la construction du lien urbanisme-transport (Gallez et al., 2015).

9En troisième lieu, outre ces travaux sur la planification du TOD et les instruments associés, quelques travaux étudient la mise en œuvre du TOD à l’échelle municipale. Dans le contexte nord-américain, des études de cas aux États-Unis (Boarnet et Compin, 1999; Dorsey et Mulder, 2013) et au Canada (Dushina et al., 2015, 2017) permettent d’éclairer les enjeux et processus associés à de tels projets. Ces travaux montrent, tout d’abord, l’importance des « objectifs, opportunités et contraintes locales » (Boarnet et Compin, 1999, p. 80) qui jouent sur la diversité du contenu des projets de TOD selon qu’ils répondent plutôt à des enjeux de mobilité, de diversification de l’offre de logement, notamment abordable, de développement de services de proximité ou de nouvelles ressources financières pour les municipalités (Cerema, 2014). Ces travaux nous renseignent également sur les processus d’élaboration et de mise en œuvre de ces projets. Ils montrent que, si les autorités publiques (municipalités, autorités métropolitaines, autorités de transport, etc.) ont un rôle central en intervenant dans le développement du transport public, la définition des programmes, ou leur financement (Cervero et al., 2002), ces projets dépendent étroitement des stratégies des acteurs privés et des habitants qui peuvent freiner ou encourager leur réalisation. Ceux-ci mobilisent une pluralité d’acteurs qui négocient leurs contenus – que ce soit sur le plan des densités, des fonctions, des normes de stationnement, ou du design des espaces publics – et interviennent dans leur concrétisation. Au-delà de leur conception, les projets se heurtent lors de leur réalisation à de nombreux obstacles (Cevero et al., 2002 ; Hess et Lombardi, 2004 ; Nessi et Delpirou, 2008 ; Curtis, Renne et Bertoloni, 2009) de freins institutionnels (Tan, Bertoloni et Janssen-Jansen, 2014), économiques, réglementaires, politiques, à des freins structurels (Feldman, Lewis et Schiff, 2012) liés aux contextes locaux : dynamiques de marché, niveau d’offre de transport, potentiels fonciers, urbanisation existante, etc. Si certains freins sont communs à tout projet urbain, d’autres apparaissent spécifiques aux TOD : tensions entre des logiques urbaines et de transport, risque opérationnel plus élevé pour les promoteurs, nécessité de coordonner un plus grand nombre d’acteurs, contextes urbains défavorables, acceptabilité des projets de densification, etc.

10Ainsi, le TOD est un champ de recherche en plein développement. Toutefois, les travaux consacrés aux processus concrets de mise en œuvre du TOD restent peu nombreux, en particulier au Canada, et croisent rarement les échelles d’analyse. À Montréal, si la question de la planification du TOD a fait l’objet de travaux récents (Roy-Baillergeon, 2015), celle des instruments et pratiques de mise en œuvre du TOD reste encore peu explorée, à l’exception d’une étude de cas (Dushina et al., 2015, 2017) qui sert de matrice à cette recherche.

1.2. Contexte métropolitain : le TOD dans le Grand Montréal

11L’actualité du TOD dans le Grand Montréal justifie le choix de cette métropole d’étude, qui présente des traits communs avec les grandes villes nord-américaines, mais également certaines singularités territoriales et institutionnelles.

12Le Grand Montréal accueille près de la moitié de la population du Québec, mais connaît une croissance démographique faible. Le centre de Montréal, plus dense et compact que d’autres régions urbaines nord-américaines, est maillé par un réseau de transport collectif dense, associant métro et réseaux de bus. Sa périphérie se caractérise par un étalement urbain important, le poids de l’automobile et un faible niveau de desserte en transport collectif, en dépit du redéveloppement récent de l’offre ferroviaire de banlieue. Face à ces enjeux, depuis les années 1990, le cadre de gouvernance des politiques de transport et d’aménagement à l’échelle régionale a connu des transformations importantes, avec la création de l’Agence métropolitaine de transport (AMT) en 1996 et de la Communauté métropolitaine de Montréal en 2000 (CMM). La CMM est chargée de l’élaboration et la mise en œuvre du Plan métropolitain d’aménagement et de développement (PMAD), décliné aux échelles subrégionales (Schémas d’aménagement et de développement des municipalités régionales de comté) et municipales (Plans et programmes détaillés d’urbanisme).

  • 2 Communauté métropolitaine de Montréal (2011), Plan Métropolitain d’Aménagement et de développement (...)

13Le premier PMAD, adopté en 2012, fait du TOD un élément central de la planification du Grand Montréal. Ce concept d’aménagement est défini comme un développement immobilier dense, mixte, favorable à l’usage des transports collectifs et actifs qui peut correspondre à « un nouveau projet ou à un redéveloppement »2, et est vu comme un moyen de répondre aux trois grands objectifs du plan (accueillir les ménages, favoriser le transport en commun et protéger les espaces verts et agricoles). Si ce modèle d’aménagement n’est pas nouveau à Montréal, le PMAD fixe un principe inédit de concentration du développement urbain autour des stations de transport collectif avec l’objectif de polariser 40 % de la croissance démographique au sein de 155 aires de TOD. Le plan inclut une identification précise de ces aires et inscrit des planchers de densité résidentielle pour les nouvelles opérations qui sont modulés en fonction du niveau d’offre de transport et des contextes locaux. Cependant, au-delà de la dimension « substantielle » du plan, le TOD a été aussi un moyen d’obtenir un consensus autour du projet de PMAD et de consolider la CMM. Il a permis de faire accepter une limitation de l’extension urbaine en échange d’une densification importante du territoire, et, ainsi, de créer un compromis technique et politique autour du projet métropolitain (Douay et Roy-Baillargeon 2015).

  • 3 Pour des précisions sur ces critiques, voir Roy-Baillargeon (2015) et Maulat (2016).

14Dès son adoption, ce plan a fait l’objet de nombreuses critiques portant principalement sur quatre enjeux : le processus et la faible coordination entre acteurs des transports et de l’aménagement, l’absence de hiérarchisation spatiale des pôles, l’absence de priorisation dans la mise en œuvre et la faisabilité du plan3. En effet, si la majorité des quartiers autour des stations de métro répondent déjà aux principes du TOD, plusieurs facteurs sont susceptibles de freiner la mise en œuvre des TOD autour des gares de banlieue : la diversité des sites, la rareté des terrains disponibles, les réticences de certaines municipalités vis-à-vis de la densification, le ralentissement démographique et économique ou encore la stratégie de l’Agence métropolitaine de transport, privilégiant l’aménagement de parkings autour des gares. Face à ces difficultés, la CMM a développé plusieurs outils pour accompagner la mise en œuvre du PMAD, parmi lesquels une démarche d’appui à la conception de « projets novateurs », au cœur de cet article.

1.3. Cadre théorique : le TOD au prisme de l’instrumentation de l’action urbaine

15Notre objectif est d’analyser la territorialisation des projets de TOD. Cette notion renvoie à la mise en œuvre locale de normes énoncées aux échelles supralocales, processus qui s’accompagne d’une différenciation des pratiques et des projets, et d’ajustements aux contextes locaux (Andres et Faraco 2007). Dans cette perspective, nous nous intéressons aux modalités concrètes de l’action collective, associées à la conception et à la mise en œuvre des projets de TOD aux échelles métropolitaines et municipales. Ce parti pris d’une analyse « par le bas de l’action » repose sur l’idée selon laquelle l’analyse des pratiques d’aménagement locales permet de comprendre les enjeux liés à la coordination de l’action urbaine : « Au-delà de la vision standardisée véhiculée par une doctrine ou un instrument d’action publique […] La manière dont les outils de coordination contribuent à la fabrique des politiques urbaines doit être appréhendée à l’épreuve des situations locales. » (Gallez et al., 2015, p. 7). Dans cette perspective, nous étudions la territorialisation, soit les usages et ajustements locaux, du dispositif des projets novateurs de TOD, en mobilisant l’approche par les instruments de l’action publique.

16Cette approche invite à considérer les instruments comme des institutions sociales (Lascoumes et Simard, 2011 ; Halpern, Lascoumes et Le Galès, 2014). Issue de la science politique, elle propose un outil heuristique pertinent pour analyser la mise en oeuvre du TOD. Mobilisés par les acteurs, les instruments sont autant de prismes pour saisir l’action publique « au concret » et ses changements (Lascoumes et Le Galès, 2005). Un instrument peut être négocié, adopté et mobilisé par des acteurs publics dans le cadre d’un projet et a ainsi des effets sur le réseau d’acteurs, sur les processus à l’œuvre tout au long du projet et in fine sur le contenu même du projet. Cette approche permet de changer de regard sur le TOD, en l’abordant non seulement comme un modèle d’urbanisme, mais également comme un processus de projet (Pinson, 2005), mettant en jeu des négociations et des coopérations entre des acteurs diversifiés dans un contexte urbain donné (Dushina et al., 2015 et 2017).

17À travers cette approche, nous accordons une attention particulière à la notion « d’instrumentation » de l’action publique. Celle-ci renvoie à « l’ensemble des problèmes posés par le choix et l’usage des outils (des techniques, des moyens d’opérer, des dispositifs) qui permettent de matérialiser et d’opérationnaliser l’action gouvernementale » (Lascoumes et Le Galès, 2005, p. 12). Comprendre la conception, mais également les usages d’un instrument, plaide pour une approche pragmatique de l’action qui considère « l’action publique en train de se faire » (Weller, 2008, p. 22). Il est ainsi nécessaire de considérer le contexte dans lequel ces instruments sont conçus et mis en œuvre, mais également leur dimension politique (Halpern et al., 2014). Cette dimension est à considérer à la fois dans l’activité de « choix et de sélection des instruments », mais aussi dans l’analyse des usages.

18Cette approche permet ainsi de développer une analyse pragmatique de l’action urbaine, visant à identifier les différents instruments et les processus qui opérationnalisent le TOD, de la planification métropolitaine aux projets locaux. Elle propose un prisme intéressant pour étudier la mise en œuvre du TOD, étudier la standardisation et la différenciation de l’action urbaine (Douillet, Faure et Halpern, 2012) et interroger le changement des pratiques d’urbanisme. Dans cette perspective, nous faisons l’hypothèse selon laquelle le dispositif des projets novateurs est « traceur » (Lascoumes et Le Galès, 2005), c’est-à-dire « support » et « vecteur » des changements en cours dans la planification, le pilotage et la production urbaine dans la métropole montréalaise.

1.4. Méthode : de l’échelle métropolitaine à l’échelle locale

19Pour étudier le dispositif des projets novateurs de TOD, nous croisons deux échelles d’analyse. À l’échelle métropolitaine, nous étudions la genèse, la méthode et le déploiement de cet instrument. À l’échelle locale, nous étudions en détail trois projets novateurs en cours de développement autour de gares de banlieue à Candiac, Deux-Montagnes et Mont-Saint-Hilaire. Ces études de cas ont été choisies en fonction de deux critères. D’une part, nous avons privilégié des projets novateurs suffisamment avancés pour pouvoir être analysés. D’autre part, nous avons sélectionné des cas présentant des caractéristiques territoriales différentes (localisation, forme urbaine, densité, contextes fonciers) pour interroger le rôle des contextes locaux dans la conception des projets (tableau 1).

Tableau 1. Profil des aires TOD étudiées

Deux-Montagnes Candiac Mont-Saint-Hilaire
Population Population 2011 7 495 840 5 615
Emplois 2011 1 305 585 775
Urbanisation existante Densité résidentielle (logt par ha) 19,83 15,46 16,62
Seuil minimal de densité (PMAD) 40 40 40
Potentiels fonciers Espaces vacants (ha) 1 19 28
Espaces à redévelopper (ha) 0 0 27
Capacité d'accueil résidentielle (estimation CMM en nombre de logements) 20 452 1225
Maîtrise foncière municipale non non oui
Offre de transport Stationnements incitatifs 1256 353 837
Arrêts en gare jour de semaine 49 18 14
Fréquentation par jour (nombre d’usagers) 4574 385 1452
Places de parking 1256 343 837
Taux d'occupation parkings 92 % 56 % 75 %

Source : CMM

20La méthode est qualitative et a permis de recueillir un matériau de recherche diversifié. Ce dernier comprend 25 entretiens semi-dirigés menés en 2016 et 2017 auprès des principaux acteurs des projets : services de la CMM, élus et services des municipalités, services des Municipalités régionales de comté (MRC), des ministères québécois des Transports (MTQ) et de l’Aménagement (MAMOT), de l’Autorité métropolitaine de transport (AMT), les autorités organisatrices des transports locaux (conseils intermunicipaux de transport), bureaux d’études, promoteurs. Ce corpus d’entretiens est complété par l’analyse de données territoriales, des visites de terrains, et l’analyse de documents portant sur la stratégie métropolitaine de TOD et sur les trois projets étudiés (plans détaillés, études, documents réglementaires, opérationnels, comptes-rendus de réunions, communications publiques, etc.). L’analyse repose sur la triangulation des différents matériaux.

2. La conception de l’instrument : un outil de programmation et de coproduction urbaine

2.1. Origine et fonctionnement de l’instrument

21L’instrument des projets novateurs a été mis en place par la CMM à partir de 2012 et concerne actuellement 17 sites du Grand Montréal. Il vise à accompagner les municipalités dans la planification d’un projet de TOD sur un territoire délimité et inclut un exercice de programmation urbaine, visant à définir les besoins, en amont de la formalisation spatiale des orientations (Zetlaoui-Léger, 2009). Il relève des instruments de type « conventionnel » et « incitatif » tels qu’ils sont définis par Lascoumes et Simard (2011), a une visée intersectorielle et est fondé sur la libre implication des acteurs et la négociation volontaire.

  • 4 Entretien conseiller en aménagement, CMM, février 2016.

22L’idée de cet instrument a émergé à la fin de l’élaboration du PMAD, lorsque la CMM cherchait à anticiper la mise en œuvre du Plan. L’idée était d’imaginer un outil pour aider les municipalités à concevoir des projets urbains correspondant aux orientations du PMAD, « tester la mise en œuvre du TOD » et « tirer des enseignements » sur les leviers et freins à ces projets4. La formalisation du dispositif a été permise par un accord entre le ministère des affaires municipales et de l'occupation du territoire (MAMOT) et la CMM, qui accordent une subvention aux municipalités pour l’élaboration de plans détaillés de projets de TOD sur la base de la signature de conventions entre la CMM et les municipalités. Ces deux outils financiers et contractuels ont permis à la CMM d’appuyer les municipalités au-delà de son périmètre de compétence, celle-ci n’étant pas légalement autorisée à intervenir dans les affaires municipales. Ce dispositif illustre une transformation et une diversification en cours des actions de la CMM qui intervient non seulement dans l’élaboration du plan et son suivi, mais également dans sa mise en œuvre.

23L’instrument des projets novateurs comporte deux volets. Le premier est technique. En échange de la subvention, les municipalités s’engagent à se conformer à une méthode type de planification définie par la CMM. Celle-ci comporte quatre étapes : le lancement (la préparation d'appels d'offres, leur lancement et le calendrier) ; la préconception (élaboration d’un diagnostic préalable, définition d'un énoncé de vision, accompagné d’un plan de communication et de la mise en place de mécanismes de consultation et de participation citoyenne) ; la conception (scénarios, choix d’un scénario et règlements pour la mise en œuvre) ; la finalisation par l’adoption d’un Programme particulier d’urbanisme (PPU) et l’évaluation de la démarche.

24Le second volet est institutionnel et organisationnel. La réalisation des études est confiée à un bureau d’étude externe, sélectionné sur appel d’offres, mais le dispositif technique de planification et de conception urbaines est suivi par un « bureau de projet » qui a un rôle de comité consultatif. Selon les critères fixés par la CMM, celui-ci est piloté par la municipalité et doit rassembler obligatoirement certains acteurs publics de l’aménagement et des transports : CMM, mnistères, MRC, AMT. D’autres acteurs peuvent être associés à la démarche selon les décisions des municipalités : conseils de développement locaux (CLD), entreprises ferroviaires, promoteurs, propriétaires, associations de citoyens, etc. Outre le bureau de projet, le processus de planification doit accorder une place importante aux habitants qui, selon les exigences de la CMM, doivent être associés aux étapes clefs de la démarche à travers des outils diversifiés (ateliers d’idéation, consultations publiques, etc.).

  • 5 Entretien conseiller en aménagement, CMM, février 2016 ; Entretien maire de Candiac, août 2016.

25L’équipe technique responsable du PMAD au sein de la CMM a défini l’instrument des projets novateurs en s’inspirant de démarches mises en place dans d’autres villes nord-américaines, comme d’expériences en cours dans le Grand Montréal. Elle s’est appuyée en particulier sur les actions mises en place, dès 2010, par la municipalité de Candiac pour décliner le PMAD sur son territoire. La municipalité avait rédigé un appel d’offres pour l’élaboration d’un plan détaillé pour l’aire de TOD et la CMM a construit les conventions pour les projets novateurs sur cette base5. La formalisation et la « standardisation » du dispositif d’étude à l’échelle métropolitaine résultent ainsi d’une combinaison entre certaines exigences, intentions, idées des cadres techniques de la CMM (top-down), et des inspirations et exemples locaux (bottom-up).

2.2. Objectifs de l’instrument

  • 6 Citons, par exemple, l’organisation par le Forum Urba2015 de l’UQAM d’une journée consacrée à la m (...)

26Ce dispositif répond à quatre ensembles d’objectifs : cognitifs, procéduraux, substantiels et stratégiques. Ceux-ci sont plus ou moins explicites dans les discours ou publications de la CMM et, s’ils n’étaient pas tous identifiés ou formulés comme tels au lancement de ces projets, l’exercice, tout comme les nombreuses occasions, invitations ou sollicitations à exposer et rendre compte de la démarche, semblent avoir conduit les cadres de la CMM à les préciser en cours de route6.

27En premier lieu, la CMM semble viser, par ce dispositif, des objectifs d’ordre cognitif. Le PMAD a soulevé de nombreuses réticences lors de sa conception et les cadres de la CMM conçoivent le dispositif comme un moyen de favoriser l’adhésion des municipalités, des habitants, mais également des acteurs privés et, en particulier, des promoteurs immobiliers aux objectifs du TOD. Au-delà de l’enjeu « pédagogique », d’adhésion au référentiel et de construction d’une coalition autour du TOD, l’objectif est d’enrichir la connaissance des problèmes concrets soulevés par la mise en place de projets de TOD à l’échelle locale, à partir d’une logique d’expérimentation et d’apprentissage par l’expérience. La mise en place d’une équipe dédiée à ces projets au sein de la CMM, l’organisation de rencontres entre les différents acteurs des projets pilotes et les recommandations de la CMM en faveur d’une stabilité des participants aux différents bureaux de projet répondent explicitement à cet objectif d’apprentissage collectif.

  • 7 Entretien conseiller en aménagement, CMM, février 2016.

28En second lieu, à travers ce dispositif, la CMM poursuit des objectifs procéduraux de divers ordres. Le système du bureau de projet est conçu pour « créer une synergie entre les partenaires »7, mobiliser et coordonner des acteurs relevant d’institutions diverses et intervenant à des échelles (locale, régionale, métropolitaine), dans des secteurs (transport, aménagement, logement social) et sur des territoires (municipalités, MRC) différents. L’objectif affiché est de renforcer les coopérations interinstitutionnelles sur la base d’une libre participation, préservant les périmètres de chacun et les compétences des municipalités en matière d’urbanisme. L’équipe TOD de la CMM cherche également à favoriser le dialogue au sein de l’institution métropolitaine et faire le lien entre ses différentes compétences (logement social, aménagement, transport). Enfin, cet outil doit inciter les municipalités à réfléchir en amont au développement de leur territoire, et favoriser une culture « de projet », dans un contexte où ces dernières ont une pratique essentiellement réglementaire de l’urbanisme. La CMM souhaite favoriser un contrôle et pilotage public accru du développement urbain et une inversion des rapports de force municipalités/promoteurs.

  • 8 Entretien conseiller en aménagement, CMM, février 2016.

29En troisième lieu, la CMM vise également des objectifs substantiels. L’objectif est d’aboutir à la définition d’un projet d’aménagement qui réponde aux objectifs métropolitains tout en étant adapté aux réalités locales et « contextualisé ». Il s’agit également de trouver des solutions de montage technique et financier des projets. La mise en place du bureau de projet répond en particulier au souhait de « mobiliser différentes ressources »8 et expertises techniques en amont pour favoriser la concrétisation du PMAD et aider les municipalités, souvent peu outillées face à de tels projets.

  • 9 Entretien conseiller en aménagement, CMM, février 2016.

30Outre ces trois objectifs, les projets novateurs ont été également pensés comme des vecteurs de marketing territorial au sein du Grand Montréal et à l’extérieur (Roy-Baillargeon, 2015). Ils sont été conçus comme un outil de consolidation, en interne, de la CMM, mais également de renforcement de la visibilité et de l’attractivité du Grand Montréal par la création de « vitrines » de projets urbains « durables »9. Signe de ces enjeux de marketing territorial, le dispositif est financé, du côté de la CMM, par le Fonds d’initiative et rayonnement de la métropole, et les élus et cadres de la CMM ont présenté les projets associés lors du World Forum de l’ONU de 2014. Toutefois, si cet objectif semble avoir été particulièrement important dans l’émergence du dispositif, à un moment où la CMM cherchait à affirmer son leadership, à légitimer son intervention et à obtenir un compromis autour du PMAD, en s’appuyant sur la valorisation et la visibilité de son action en externe et à l’international, l’enquête souligne que cet objectif semble plus secondaire dans la phase actuelle de développement de l’instrument.

2.3. Déploiement et choix des sites

31Les projets novateurs de TOD ont été mis en place, à partir de 2013, sur six premiers sites, avec une méthode similaire. À partir de 2015, onze autres sites ont bénéficié du même programme d’aide financière. Pour ces sites, la CMM finance seule les exercices, et l’objet du financement est plus diversifié (études sectorielles, de stationnement, de potentiel foncier, de revitalisation économique et commerciale, etc.), signalant un élargissement de son intervention auprès des municipalités (tableau 2).

Tableau 2. Les projets novateurs de TOD de la CMM : avancement

Site Type Objet Démarrage État
Phase 1
Candiac Gare Planification détaillée 2012 Finalisé
Deux-Montagnes Gare Planification détaillée 2012 Finalisé
Saint-Hubert Gare Planification détaillée 2012 Finalisé
Namur (Montréal) Métro Planification détaillée 2012 Finalisé
Mont-Saint-Hilaire Gare Planification détaillée 2015 Finalisé
Repentigny Gare Planification détaillée 2012 Finalisé
Phase 2
Saint-Bruno Gare Étude de localisation de la gare 2015 En cours
Sainte-Thérèse Gare Planification détaillée 2015 En cours
Mac-Masterville Gare Planification détaillée 2015 En cours
Mascouche Gare Étude planification des espaces publics et potentiels de développement 2015 En cours
Cartier (Laval) Métro Étude de design urbain pour revitalisation du secteur 2015 En cours
Concorde (Laval) Métro-gare Étude de design urbain et économique 2015 En cours
Assomption (Montréal) Métro Planification détaillée 2015 En cours
Langelier-Anjou (Montréal) Métro (projet) Planification détaillée 2015 En cours
Châteauguay Stationnement Planification détaillée 2015 En cours
Sainte-Julie Bus Étude stationnement 2015 En cours
Panama (Brossard) Terminus SLR Étude du potentiel de développement et de captation des plus-values 2015 En cours

Source : CMM et Maulat, 2017.

  • 10 Entretien conseiller en aménagement, CMM, février 2016.

32Les premiers sites pilotes ont été choisis selon différents critères. Les cadres de la CMM insistent, dans leurs propos, sur le fait qu’ils souhaitaient lancer ces études de planification détaillée sur des sites variés pour tester la mise en œuvre du plan et « tirer des leçons » concernant les défis et leviers pour l’aménagement de TOD dans le Grand Montréal10. La sélection des sites a ainsi pris en compte un critère de diversité des contextes territoriaux, en matière d’état de l’urbanisation, de disponibilités foncières, de niveau d’offre de transport, etc. Cependant, le choix des sites ne résulte pas uniquement de critères techniques, mais également d’enjeux politiques et territoriaux. D’une part, l’équilibre interne de la CMM, entre la ville de Montréal, les villes de Longueuil et Laval, et les couronnes nord et sud, a été une condition pour obtenir l’accord de l’ensemble des municipalités de la CMM autorisant la mise en place du dispositif et de l’aide financière. D’autre part, les sites ont été choisis en fonction de l’avancée des réflexions locales sur le TOD, de l’intérêt des municipalités pour le TOD et de l’implication des maires dans l’élaboration du PMAD. Par exemple, trois sites (Candiac, Longueuil-Saint-Hubert et Repentigny) correspondent à des municipalités dont les maires sont particulièrement impliqués dans l’institution et siègent au comité exécutif.

33Le choix des sites résulte ainsi d’un équilibre entre l’évaluation de leurs opportunités, l’intérêt des élus municipaux pour la démarche, et des arbitrages métropolitains. Par conséquent, la liste des projets novateurs a évolué dans le temps. Certains sites, identifiés initialement comme projets novateurs, ont finalement été abandonnés du fait de problèmes de faisabilité des projets, d’un désintérêt des élus à la suite, par exemple, d’un changement de municipalité, ou encore, d’un refus des municipalités de se conformer aux attentes de la CMM, comme à Saint-Basile-Le-Grand. Actuellement, les projets novateurs en sont à des stades d’avancement différents : si les premiers projets ont rendu leurs plans détaillés à la fin de l’année 2015, les autres démarches ont commencé à des dates variées.

3. La mise en œuvre de l’instrument : des usages diversifiés

34Dans le cadre de cette recherche, trois projets novateurs de la « première vague » ont été étudiés. Si l’on constate une forme de standardisation du dispositif à l’échelle métropolitaine, l’analyse de ces trois cas révèle la diversité des usages locaux de l’instrument et la différenciation des processus et du contenu des projets.

3.1. Trois projets novateurs

  • 11 Source : BC2 et Ville de Deux-Montagnes, Élaboration d’un concept novateur de démonstration et de (...)

35Le premier cas est celui de Deux-Montagnes. La municipalité (17 550 habitants) est située dans la couronne nord à environ 40 kilomètres du centre de Montréal. Elle est entièrement urbanisée et se caractérise par un tissu urbain résidentiel peu dense, de maisons individuelles, ponctué de quelques immeubles multifamiliaux. Elle dispose de deux gares sur son territoire et se distingue par un bon niveau de desserte ferroviaire. Le site de la gare de Deux-Montagnes, concerné par le projet novateur, est entièrement urbanisé et présente peu de disponibilités foncières. La démarche de projet novateur a été lancée en 2013, dans un contexte où la municipalité engageait une politique favorable à la densification, visant à poursuivre le développement et à créer de nouvelles ressources fiscales. Après avoir connu des difficultés liées, en particulier, à un renouvellement des élus locaux et à des oppositions d’habitants, le processus de planification a été mené au cours de l’année 2015 et la municipalité a adopté un Programme particulier d’urbanisme (PPU) pour l’aire de TOD à la fin de 2015. Le projet identifie un potentiel de construction de 2 000 logements et prévoit une densification forte aux abords de la gare (60 logements par hectare) et une densification douce (40 logements par hectare) le long des axes de communication et au sud de la gare. Un point central du projet est de proposer la fusion de deux sites scolaires (anglophones et francophones) situés de part et d’autre de la voie ferrée, pour créer un grand campus dédié à l’éducation et libérer des terrains au sud de la gare. Le plan propose également une densification mixte de secteurs situés au sud-ouest de la voie ferrée, actuellement occupés par une zone commerciale. Enfin, le plan prévoit l’aménagement de nombreuses liaisons piétonnes au sein du quartier et des actions favorables aux transports collectifs11. La réalisation du plan est envisagée à long terme et la municipalité met en place des outils réglementaires, joue les intermédiaires entre propriétaires et promoteurs et envisage d’échanger avec les commissions scolaires pour favoriser la concrétisation du projet.

  • 12 Source : Ville de Candiac, Programme particulier d'Urbanisme-Secteur de la gare de Candiac, 2016, (...)
  • 13 Entretien urbaniste de Candiac, mai 2017 et entretien employé de l’AMT, janvier 2016.

36Le second cas est celui de la municipalité de Candiac (19 876 habitants), située dans la couronne sud, à 25 kilomètres du centre de Montréal. La municipalité se caractérise par un tissu urbain résidentiel peu dense, dominé par les maisons individuelles. La gare de Candiac est peu desservie (moins de dix trains par jour). L’aire de TOD a connu un développement récent sous la forme d’opérations résidentielles de faible densité et présente des disponibilités foncières en extension importantes. En raison de l’implication forte du maire de Candiac dans l’élaboration du PMAD, le site a été désigné comme projet novateur au début de l’année 2013 et un Programme particulier d’urbanisme a été adopté au début de 2016. Au cours de l’élaboration du projet, la municipalité s’est heurtée à des réticences importantes des habitants, qu’elle a ensuite inclus à la démarche sous la forme d’un groupe de travail citoyen, chargé de participer à la définition du projet. Le plan adopté prévoit une densification résidentielle modulée, l’aménagement d’une traversée des voies ferrées, et insiste sur le lien entre les nouvelles constructions et les quartiers existants. Une attention particulière est portée aux espaces publics et au caractère « distinctif » du projet, notamment d’un point de vue architectural et environnemental12. La municipalité a mis en place différents outils pour accompagner la mise en œuvre. Les premiers permis vont être déposés. Toutefois, la réalisation du projet soulève des incertitudes fortes dans la mesure où elle suppose, en particulier, des négociations importantes entre la municipalité, l’Autorité métropolitaine des transports et l’entreprise ferroviaire Canadien National pour l’aménagement d’un passage sur les voies, le déplacement de l’aire de stationnement et l’urbanisation des terrains situés au sud de la gare13.

  • 14 Source : Ville de Mont-Saint-Hilaire, Document de planification de l’aire TOD du secteur de la gar (...)

37Enfin, le troisième cas est celui de Mont-Saint-Hilaire (18 877 habitants), située dans la couronne sud, à environ 35 kilomètres du centre de Montréal. Il se distingue par le fait qu’un premier projet de TOD a été développé au cours des années 2000, avant l’adoption du PMAD. Le projet novateur prend place à la fois sur des terrains vacants et sur des terrains en redéveloppement. La démarche a commencé au début de 2015 et s’est organisée à un rythme soutenu au cours de l’année 2015. Du fait de la présence de vives oppositions locales au TOD et au PMAD, le maire a souhaité que les habitants soient étroitement associés au processus de planification, de différentes manières : réunions publiques, ateliers d’idéation, évènements culturels. Le PPU a été adopté en 2017 et prévoit une densification résidentielle graduée de la zone, la création de logements diversifiés (dont du logement abordable), une diversification des fonctions, la création de services et d’équipements aux abords de la gare et la requalification d’un axe routier en boulevard urbain. Il met également l’accent sur la consolidation des corridors verts, l’amélioration des liaisons internes et la constitution d’un milieu de vie « distinctif et durable »14. Une partie du projet repose sur l’aménagement d’une traversée de la voie ferrée. Sa réalisation est envisagée à différents horizons et quatre phases de développement ont été identifiées.

3.2. L’adoption de l’instrument : l’importance des enjeux locaux

38L’analyse croisée des études de cas renseigne en premier lieu sur la diversité des enjeux et objectifs locaux expliquant l’implication des municipalités dans ces démarches.

39L’enquête souligne, tout d’abord, la diversité des contextes territoriaux et des sites concernés par le dispositif, que ce soit en matière d’urbanisation, d’offre de transport, d’aménagement des abords de la gare ou encore de potentiels de développement urbain. Ces contextes locaux sont des facteurs de contrainte et de différenciation importante des projets. Par exemple, à Deux-Montagnes, le site présente des contraintes fortes pour la réalisation d’un projet de TOD du fait d’une absence de disponibilités foncières et de la présence d’une zone boisée protégée. À Candiac, les potentiels fonciers (terrains vacants) sont plus importants, mais le site présente des contraintes fortes : faible offre de transport collectif, présence d’espaces naturels protégés, absence de maîtrise publique des terrains. À Mont-Saint-Hilaire, les potentiels de développement sont importants et la municipalité est propriétaire de terrains. Cependant, la création d’un TOD pose la question de l’intégration du projet dans un milieu résidentiel peu dense.

40Concernant cette diversité d’opportunités et de contraintes locales, les études de cas soulignent la multiplicité des enjeux expliquant l’adhésion des municipalités à la démarche des projets novateurs. Dans les trois cas, l’adoption de l’instrument s’explique par une forme de rencontre entre les nouvelles injonctions métropolitaines et des enjeux locaux, similaires ou différents. Les municipalités s’impliquent dans ces projets en réponse à des problèmes concrets auxquels elles font face. Trois types d’enjeux paraissent communs : poursuivre le développement et diversifier l’offre de logement, créer de nouvelles ressources fiscales, dynamiser l’économie et l’activité locales.

41Cependant, sur chaque site, les municipalités s’impliquent aussi dans ces projets en réponse à des problématiques propres à leur territoire. À Candiac, les objectifs de création d’une nouvelle centralité et de développement d’un projet innovant sont centraux, tandis qu’à Mont-Saint-Hilaire, le désenclavement, la qualité urbaine, l’offre d’espaces verts et la diversification des fonctions au sein d’un quartier résidentiel apparaissent plus importants. Pour les élus municipaux, l’implication dans les démarches des projets novateurs s’explique également par des enjeux stratégiques, de distinction, de marketing territorial, de visibilité de leur territoire et de légitimation politique de leur action, comme à Mont-Saint-Hilaire et Deux-Montagnes. Le TOD est ainsi un instrument au service de stratégies suburbaines différenciées.

3.3. La conception des projets : des processus différenciés

42En second lieu, les différents projets novateurs présentent de fortes ressemblances pour ce qui concerne la méthode et le processus d’élaboration du projet de planification détaillée, la composition du bureau de projet, ou encore l’intégration des habitants, les municipalités devant se conformer à la méthode type établie par la CMM. Toutefois, dans le détail, les processus se distinguent, la CMM ayant conçu l’instrument comme un cadre d’action plastique, ajustable en fonction des problématiques locales et des choix des municipalités. Au-delà du cadre standard, les processus d’élaboration des projets diffèrent ainsi tant sur le plan des acteurs associés, du rythme d’élaboration, du rôle des élus municipaux ou encore des modalités d’association des habitants. Ils sont fonction des choix des municipalités, de l’agenda local et également des situations territoriales. Ces différences sont résumées dans le tableau 3 et explicitées ci-dessous.

Tableau 3. La conception des projets novateurs : des processus différenciés

DEUX-MONTAGNES

CANDIAC

MONT-SAINT-HILAIRE

Acteurs associés

– Bureau de projet : CMM, AMT, MRC, MAMOT, MTQ, CLD, bureau d’étude (BC2).
– Élus locaux présents au bureau de projet.
– Discussion parallèles municipalité-propriétaires

– Bureau de projet: CMM, AMT, MRC, MAMOT, MTQ CP, CLD, 2 bureaux d’études (Lemay et Octane Stratégie
– Élus locaux présents au bureau de projet.
– Discussion parallèles municipalité-promoteurs

– Bureau de projet: CMM, AMT, MRC, MAMOT, MTQ CN, CIT, 2 bureaux d’études (SMI et Convercité)
– Discussions parallèles municipalité-promoteurs

Temporalité et rythme des démarches

– Temporalité étirée
– Pauses, reprises
– Changements d’élus et de personnels

– Temporalité étirée
– Ruptures Changements de personnel, oppositions

– Resserrée dans le temps : une année entre le démarrage et la fin de la démarche

Périmètre des études

– Cadre fixé par la CMM

– Cadre fixé par la CMM
– Études complémentaires (traversée des voies, accès)

– Cadre fixé par la CMM
– Études complémentaires (espace boisé, traversée, accès)

Place des habitants

– Association au lancement du processus
– Ateliers d’idéation
– Réunions d’information et de consultation

– Association en cours de processus
– Réunions d’information et de consultation
– Mise en place d’un comité citoyen
– Bureau d’étude dédié
– Site internet

– Association tout au long du processus
– Bureau d’études dédié
– Réunions d’information et ateliers de coconception
– Activités : projection d’un film
– Site internet

D’après Maulat, 2016.

43Cette différenciation des processus d’élaboration des projets concerne tout d’abord la temporalité et le rythme des démarches. À Mont-Saint-Hilaire, le processus a été très rapide, tandis qu’à Deux-Montagnes et Candiac, la démarche a été plus hésitante, avec des moments de ralentissement, de pause ou d’accélération, liés à différents facteurs : changements politiques au sein des municipalités, renouvellement des professionnels, concurrence d’autres projets, contestations citoyennes, etc. Au-delà du processus type, le dispositif d’étude des projets novateurs est ainsi ajusté en fonction des temporalités et du rythme de la politique locale, mais également des capacités d’action et des contraintes des municipalités.

44Ces différences concernent également les acteurs associés au bureau de projet. Au-delà de la liste imposée par la CMM, les municipalités sont libres d’inviter d’autres acteurs : à Candiac et Mont-Saint-Hilaire, les compagnies ferroviaires privées Canadien National et Canadien Pacifique du fait des enjeux liés à la traversée des voies ferrées ; à Deux-Montagnes, le Conseil local de développement (CLD) en raison de l’importance du développement économique et commercial. En outre, si les bureaux de projet mobilisent principalement des acteurs techniques, des élus ont parfois participé aux réunions comme à Deux-Montagnes, où le maire était présent en raison de fortes inquiétudes vis-à-vis de l’acceptabilité du projet. Du côté des acteurs privés, les promoteurs n’étaient pas invités aux bureaux de projet, mais étaient parfois consultés en parallèle par les municipalités comme à Mont-Saint-Hilaire et Candiac.

  • 15 Entretien employé MTQ, février 2016 ; entretien employé CITRV, avril 2016 ; entretien employé AMT, (...)

45Les bureaux de projet ont aussi fonctionné différemment. À Deux-Montagnes, le bureau de projet a eu un rôle central, la municipalité étant, au départ, peu porteuse du projet. À Candiac, le maire était très impliqué dans le suivi de la démarche, mais une place importante était accordée au bureau de projet, « coconcepteur » du plan. À Mont-Saint-Hilaire, la municipalité a pris clairement le leadership de la démarche. Elle a, tout au long du processus de planification, échangé en direct avec les autres acteurs. Certains acteurs notent que, dans ce cas, le bureau de projet a constitué plus une instance de validation des choix de la municipalité qu’un lieu de « coconstruction » des décisions15.

46Enfin, la dernière différence concerne la place des habitants. Si la CMM demande que ceux-ci soient associés au moment du diagnostic et de l’adoption du concept, les municipalités peuvent choisir d’aller plus loin. Dans les trois cas, si les municipalités ont associé les habitants à la planification, dans une perspective explicite d’acceptabilité sociale, elles ont mis en place des actions différentes. À Deux-Montagnes, les habitants ont été impliqués, aux différentes étapes, par des ateliers d’idéation et des séances de consultation. À Candiac, la municipalité a peu associé les habitants au lancement du projet, mais les a réintégrés en cours de route, notamment en missionnant un bureau d’étude spécialisé pour traiter ces questions et en mettant en place un comité citoyen pour suivre le projet. Enfin, à Mont-Saint-Hilaire, les habitants ont été très fortement impliqués, dès le lancement de la démarche. La municipalité a choisi de missionner un bureau d’étude spécialisé pour mener la participation et a déployé plusieurs outils (ateliers, site internet, activités culturelles) pour mobiliser les habitants dans une logique de coconstruction du projet.

3.4. Le contenu des projets : ajustements aux enjeux locaux et négociations

47En troisième lieu, relativement à ces différences d’enjeux et de processus, le contenu des projets planifiés combine standardisation et différenciation. On note en effet une forte similarité entre les projets qui insistent sur la densification graduée (de la gare vers la périphérie de l’aire de TOD), la mixité fonctionnelle et le design urbain. Ces projets mobilisent également tous des références extralocales (hors ou dans le Grand Montréal) pour illustrer les aménagements envisagés, orienter les aménagements futurs et favoriser l’acceptabilité des projets. Cependant, les standards du TOD sont adaptés aux contextes locaux et le contenu des projets est négocié par les acteurs impliqués.

48Les périmètres d’étude ont été adaptés sur chacun des sites, restreints ou élargis au-delà du rayon d’un kilomètre prévu dans le PMAD pour s’ajuster aux réalités locales selon les décisions des municipalités. Les orientations d’aménagement en matière de densité, de mixité, de design et d’accessibilité sont également adaptées à l’urbanisation actuelle et négociées par les acteurs. Par exemple, si l’ensemble des projets planifiés (PPU) respectent les planchers de densité fixés dans le PMAD, les densités préconisées sont modulées au regard des tissus urbains existants. À Candiac, les densités prescrites sont ainsi plus fortes que celles envisagées aux abords des gares de Deux-Montagnes et Mont-Saint-Hilaire. Le contenu des plans dépend également des objectifs des municipalités. Le PPU du TOD de Candiac insiste par exemple sur le caractère modèle du projet sur le plan écologique, celui de Deux-Montagnes, sur la densification résidentielle, et celui de Mont-Saint-Hilaire, sur la préservation des espaces verts et le développement de services.

49Les processus et négociations entre acteurs jouent sur la différenciation des projets. L’intervention des habitants, comme celle des acteurs du transport et des promoteurs, ont des effets concrets sur les projets planifiés que ce soit en matière de densités planifiées, de fonctions, de normes de stationnement ou de design urbain. Par exemple, la séance d’idéation avec les habitants, en amont de l’élaboration du projet de Deux-Montagnes, a été déterminante dans la définition du projet de TOD et a permis de faire émerger des idées non identifiées par le bureau d’étude et la municipalité (fusion des établissements scolaires). À Candiac, l’intervention des habitants s’est traduite par la planification d’un parc au centre du projet et d’une bande de transition avec les quartiers existants.

4. Les effets de l’instrument : changements et inertie des pratiques

50L’étude des usages de l’instrument des projets novateurs à l’échelle locale révèle ainsi une différenciation forte des pratiques et un ajustement aux enjeux locaux. Au-delà de ces constats, la recherche apporte des éléments de réponse concernant les effets de cet instrument sur les référentiels des acteurs, les modes de gouvernance territoriale et le contenu des projets de TOD montréalais.

4.1. Une adhésion au TOD, des apprentissages collectifs

51Tout d’abord, au regard des objectifs « cognitifs » associés à l’instrument, l’enquête montre que le dispositif concourt, dans certains cas, à faire évoluer les positions des acteurs vis-à-vis du TOD : d’une opposition à une forme d’adhésion aux objectifs associés. Par exemple, à Deux-Montagnes, le nouveau maire, élu en 2013, était opposé au TOD et envisageait d’annuler la convention avec la CMM signée par la précédente municipalité. Les échanges avec la CMM et avec le bureau d’étude, mais également les perspectives de rentrées fiscales, ont toutefois fini par convaincre les services municipaux et le maire d’adhérer à la démarche des projets novateurs. Les études de cas montrent alors le rôle clef des exercices de « pédagogie » et de diffusion d’une rhétorique positive sur le TOD – menés par la CMM, les bureaux d’études et certains urbanistes municipaux – dans l’évolution des regards sur le TOD.

52Au-delà d’une forme de coalition et d’adhésion au TOD, les changements « cognitifs » semblent plus larges. Les acteurs impliqués dans ces projets semblent en effet capitaliser sur ces expériences et développer des connaissances et des expertises nouvelles sur les enjeux liés à la mise en œuvre de tels projets, à travers des formes d’apprentissage collectif. Tout d’abord, les bureaux de projets de TOD regroupent plusieurs acteurs, ayant des compétences distinctes, mobilisées dans l’exercice collectif. L’expertise de chacun des individus dépasse largement leurs fonctions ou missions actuelles et résulte d’une accumulation, nourrie de la formation et du parcours professionnel de chacun. Ensuite, certains individus (CMM, ministères, MRC, AMT ou bureaux d’études) participent à plusieurs projets. Ils capitalisent ces expériences et développent de nouvelles connaissances, selon un processus d’apprentissage par l’expérience, lié à leur implication dans différents projets. Au sein de la CMM, les expériences de projets novateurs enrichissent la compréhension, par l’équipe de TOD dédiée à leur suivi, des défis liés à la mise en œuvre du TOD, qu’ils soient urbains, fonciers ou économiques. Enfin, les actions engagées par la CMM pour faciliter les échanges entre acteurs des projets novateurs et les différents évènements consacrés à des retours d’expériences sur les TOD semblent également favoriser les apprentissages collectifs sur les conditions de mise en œuvre de ces projets et renforcer les ressources de certains acteurs.

4.2. Des coopérations nouvelles entre acteurs, une coordination complexe

53Au regard des objectifs « procéduraux » de la CMM, cet instrument contribue à des changements dans les processus et modes d’action aux échelles locale et métropolitaine. Fondé sur une logique de gouvernance « par projet » (Pinson, 2005 ; Idt, 2012), l’instrument des projets novateurs semble vecteur de coopérations nouvelles entre acteurs et institutions d’ordre intersectoriel, interterritorial et public-privé.

54À l’échelle locale, le bureau de projet favorise le dialogue et les coopérations entre acteurs. Les acteurs valorisent cet outil qui permettrait à chacun de faire part de ses contraintes, de décloisonner les approches, et de participer à la conception d’un projet intégrant différents enjeux. Ces bureaux sont, tout d’abord, des lieux de dialogue interterritorial, entre acteurs publics et échelles de gouvernement. Ils constituent alors des ressources pour l’action. Par exemple, dans certains cas, l’intervention de la CMM au sein des bureaux de projet a permis de replacer les projets locaux dans un cadre plus large, tandis que la participation du ministère des Affaires municipales et Occupation du territoire (MAMOT) a favorisé l’ajustement entre préoccupations provinciales et locales. À Candiac, la présence de représentants du MAMOT au bureau de projet a ainsi facilité la négociation des mesures compensatoires à l’urbanisation de zones humides. Ensuite, ces bureaux de projets sont également des lieux de dialogue intersectoriel, entre mondes du transport et de l’aménagement. Ils permettent aux municipalités de prendre contact et d’échanger avec des acteurs qu’elles peinent parfois à identifier au sein des ministères ou des entreprises ferroviaires. Ces bureaux permettent ainsi de rassembler les compétences, faciliter le partage d’information et favoriser l’identification de certains enjeux, voire la résolution de problèmes. Par exemple, dans deux cas, l’association du ministère des Transports du Québec (MTQ) au bureau de projet a permis d’accélérer l’évaluation de la faisabilité de projets de réaménagement de la voirie, en appui au projet urbain. Enfin, les projets novateurs impliquent certaines évolutions dans les rapports entre acteurs publics et privés. Contrairement à des pratiques plus classiques, les cas étudiés montrent, par exemple, que ces projets sont l’occasion pour les municipalités de prendre en charge l’exercice de conception urbaine, de ne pas laisser la définition des projets aux promoteurs et de renforcer l’encadrement des transformations urbaines. Pour les municipalités étudiées, c’est souvent la première fois qu’elles font une telle expérience de programmation et planification du développement d’un quartier entier comme cela a été souligné par plusieurs acteurs rencontrés.

55Ainsi, en offrant une scène de dialogue entre acteurs, le dispositif des projets novateurs constitue, dans certains cas, une ressource pour les acteurs impliqués et la conception du projet. Cependant, les études de cas montrent également que la coordination de l’action et la conciliation des intérêts restent complexes. Les multiples temporalités et calendriers des projets de transport et d’aménagement, mais également les intérêts et priorités des acteurs sont difficiles à concilier. Par exemple, dans plusieurs cas, les municipalités font état de difficultés à obtenir des informations et à dialoguer avec les compagnies ferroviaires et l’AMT autour d’enjeux tels que l’aménagement des aires de stationnement, les traversées de voies, ou le développement de l’offre ferroviaire. Si la présence de ces acteurs dans les bureaux de projet peut faciliter l’évaluation des options d’aménagement, ces projets soulignent la persistance d’intérêts divergents et difficilement conciliables : trains de marchandises versus voyageurs, urbanisation des abords de gare versus stationnement incitatif, traversée des voies versus sécurité et fiabilité des circulations ferroviaires, etc.

  • 16 Entretien direction de l’Urbanisme, Mont-Saint-Hilaire, juin 2016.

56Au-delà des coopérations localisées entre acteurs, l’instrument des projets novateurs participe de changements plus larges dans les relations entre institutions à l’échelle métropolitaine. Tout d’abord, ces démarches sont supports de collaborations entre échelles d’action (province, CMM, municipalités) et entre municipalités. Par exemple, les services de McMasterville, engagés plus récemment dans la démarche des projets novateurs, ont contacté à plusieurs reprises ceux de Mont-Saint-Hilaire pour obtenir des conseils concernant la méthode de travail à privilégier et la manière d’impliquer les citoyens. Ces échanges entre municipalités, mais également entre bureaux d’études, contribuent à la diffusion de la méthode des projets novateurs, pour d’autres projets, non désignés comme sites pilotes (Delson, La Prairie, etc.). S’ils peuvent concourir à une circulation d’idées et outils, ils ne conduisent pas à une reproduction simple des manières de faire. Par exemple, dans le cas cité, la municipalité de McMasterville a décidé de ne pas séparer les mandats d’urbanisme et de participation citoyenne, par crainte de s’engager dans une démarche trop lourde pour une municipalité moins bien outillée que Mont-St-Hilaire16. Ensuite, le dispositif participe également de la construction et consolidation d’un réseau d’acteurs à l’échelle métropolitaine. D’une part, les personnes représentant les instances métropolitaines et gouvernementales (CMM, AMT, MTQ, MAMOT) au sein des bureaux de projet sont souvent les mêmes. D’autre part, la fréquentation commune d’évènements sur le TOD, organisés par exemple par la CMM ou des institutions universitaires (Forum Urba 2015 ou Chaire In.Situ de l’UQAM), consolide ce réseau d’acteurs qui, selon les acteurs interrogés, se démarque par la familiarité et l’horizontalité des relations. L’intégration dans ce « club » sur le TOD à l’échelle métropolitaine est toutefois inégale et dépend du niveau de formation et de culture urbanistique des professionnels, de la concurrence avec d’autres réseaux et du temps qu’ils peuvent y investir. Enfin, ces projets concourent également à renforcer l’institution métropolitaine. L’équipe de TOD de la CMM est, par exemple, de plus en plus sollicitée pour intervenir, donner un avis ou travailler sur des projets, en dehors des projets novateurs (Brossard, La Prairie, Delson). Les entretiens auprès des municipalités soulignent que son expertise, sa légitimité et sa capacité à accompagner tendent à être reconnues par différents acteurs. En outre, la démarche des projets novateurs intéresse des acteurs extérieurs au Grand Montréal et le MAMOT communique sur cet instrument, concourant au renforcement de l’institution métropolitaine.

4.3. Des évolutions dans l’urbanisme suburbain, des inerties

57Enfin, par rapport aux objectifs « substantiels » associés à cet instrument, les études de cas montrent qu’il contribue à des changements dans les pratiques d’urbanisme locales. Le dispositif permet le déploiement de ressources supplémentaires pour accompagner les municipalités dans la conception de projets complexes, distincts des développements suburbains classiques. Sur différents plans (densification, mixité fonctionnelle, traitement des espaces publics, réduction des facilités automobiles), ces projets marquent alors un changement par rapport à un urbanisme favorable à l’automobile et aux faibles densités. Ce changement correspond à une évolution des référentiels métropolitains, mais également des enjeux auxquels les municipalités font face (diversification de l’offre de logement, attentes des habitants en matière de préservation des ressources et de cadre de vie, etc.).

58Ces changements apparaissent toutefois différenciés selon les cas et certains enjeux – tels que le renouvellement urbain, la restriction de la place de l’automobile ou la pertinence de stratégies axées sur la poursuite de la croissance – apparaissent peu traités dans les projets. Pour certains acteurs rencontrés, les projets planifiés font la part belle à la densification résidentielle au détriment d’autres enjeux tels que la diversité fonctionnelle, la perméabilité des trames urbaines ou encore le design urbain. Ce constat s’explique par les normes du PMAD, qui concernent exclusivement des planchers de densité, et également par une forme de coalition d’intérêts publics et privés autour de la densification : ils permettent une plus forte rentabilité pour les promoteurs, et des ressources fiscales plus significatives pour la municipalité. Certains points apparaissent également impensés comme le logement social, le renouvellement urbain, ou encore la question de l’offre de transport alternative à l’automobile pour desservir ces quartiers. Dans certains cas, les acteurs constatent que le contenu des plans reflète plus des pressions de promoteurs que des choix du bureau de projet et des municipalités, renvoyant à l’inertie dans les rapports de force entre acteurs publics et privés dans la production des espaces suburbains.

59En parallèle, il reste difficile d'évaluer ou mesurer les effets de cet instrument sur la réalisation des TOD. Les projets novateurs renforcent le contenu de la planification détaillée, mais la réalité de ces futures opérations reste incertaine. Si toutes les municipalités mobilisent des outils normatifs pour favoriser la densification, encadrer les évolutions urbaines et assurer l’intégration des nouvelles constructions dans le tissu urbain (adaptation des règlements de zonage et du plan d’urbanisme, ajustement des règlements de Plans d'implantation et d'intégration architecturale), d’autres interviennent de manière incitative, négociée ou plus interventionniste (Maulat, 2016). L’analyse souligne ainsi le caractère non autonome de l’instrument des projets novateurs : la concrétisation des plans dépend étroitement d’autres instruments de l’urbanisme municipal.

60Plusieurs contraintes donnent à réfléchir quant à la concrétisation des projets et la réalisation des orientations inscrites dans les plans détaillés (niveau d’offre ferroviaire, problèmes de financement, marché immobilier, disponibilités foncières, etc.). D’une part, certains aménagements ne font pas l’objet de perspective de financement ou d’un consensus entre les acteurs, tels que ceux relatifs à la reconversion des aires de stationnement ou encore à l’aménagement de traversées des voies ferrées. D’autre part, la faisabilité des projets est l’objet de débats. En effet, si la CMM demande que des études de marché soient incluses dans les études préliminaires et que les municipalités définissent leur projet en fonction de l’état du marché, certaines d’entre elles inscrivent des objectifs ambitieux en matière de développement résidentiel et économique. La concrétisation de ces projets paraît alors incertaine au regard d’un marché peu dynamique, mais également, des capacités d’intervention des municipalités en matière d’action foncière, d’investissement dans les équipements, d’aménagement d’espaces publics ou d’encadrement des projets immobiliers. En outre, si durant la phase d’élaboration du projet novateur les municipalités sont appuyées financièrement et techniquement par la CMM et profitent de l’expertise d’un bureau d’étude, elles sont ensuite seules pour mettre en œuvre ces projets. Leurs capacités (financières et techniques) de suivi et d’intervention sont inégales et rendent incertaines la réalisation des projets planifiés.

Conclusion

61L’analyse des projets novateurs éclaire les transformations en cours des pratiques de planification et de production urbaines dans le Grand Montréal liées au TOD. Cet instrument concourt à la consolidation de l’institution métropolitaine, à la construction de coopérations entre acteurs de l’aménagement et des transports et à l’émergence de pratiques d’urbanisme nouvelles en banlieue montréalaise. Cependant, si l’instrument trace des changements dans les modes de gouvernance territoriale aux échelles locales et métropolitaines, les changements dans le contenu des projets semblent contrastés et la réalisation effective des projets reste incertaine. Il apparaît en particulier que les changements sont pour le moment principalement cognitifs et procéduraux. En ce qui concerne les effets substantiels sur le contenu des politiques et projets urbains dans les banlieues montréalaises, ils peuvent apparaître plus ambigus si on doit les mesurer en termes de rupture par rapport aux tendances qui restent dominantes d’un urbanisme extensif et orienté vers l’accessibilité automobile. Quelle est in fine la nature du caractère « novateur » de l’instrument ? Si on en attend, comme le fait une grande partie de la littérature qui se fonde sur l’application du concept initial de Peter Calthorpe, un changement radical de paradigme en matière d’urbanisme durable, ce dernier n’est pas au rendez-vous dans les projets de TOD dans la banlieue montréalaise. Si on adopte, ce qui est notre cas, l’approche du TOD comme instrument territorialisé, on constate un processus dynamique de changement incrémental et progressif concourant à l’émergence de nouvelles pratiques d’urbanisme, clairement en rupture avec les pratiques dominantes de l’urbanisme québécois.

62Cette étude de cas permet alors de discuter de la pertinence de l’approche par les instruments pour tracer les changements dans les pratiques d’urbanisme. L’analyse montre que l’approche par les instruments est un outil heuristique utile pour analyser la mise en oeuvre du TOD et changer de regard sur ce modèle d’aménagement. Elle permet d’aborder le TOD en termes de processus, de moyens d’action, d’outils, et pas seulement en termes de contenu. L’étude démontre alors l’intérêt d’étudier les instruments « en pratique », et d’analyser non seulement leur conception, mais également leur mise en œuvre et leurs usages locaux, deux dimensions souvent disjointes dans les travaux sur les instruments d’action publique. La mise en œuvre fait ici apparaître la plasticité de l’instrument, son adaptation à des jeux d’acteurs et des problématiques locales, et son imbrication avec d’autres outils d’action. L’analyse des usages de l’instrument souligne l’importance des processus de différenciation, des ajustements et bricolages locaux, ainsi que de la formulation « incrémentale » des objectifs, de la forme et des contours de l’instrument (Dushina et al., 2015, 2017). Appliquée à l’urbanisme, l’instrumentation doit être vue comme un processus dynamique, les modes d’action s’ajustant aux contextes locaux et aux problèmes rencontrés. Cette approche amène alors à s’interroger sur la question des « effets » de l’instrument : comment les mesurer ? Quelles temporalité et échelle considérer ? Quelles sont leur nature et leur portée ? L’article souligne l’importance des conditions et enjeux locaux, comme vecteurs de différenciation forte de ces effets, et souligne ainsi l’importance des contextes sociopolitiques et territoriaux dans l’analyse de la mise en œuvre du TOD. Cet article illustre l’intérêt de l’approche par les instruments d’action publique pour renouveler les perspectives sur l’action collective urbaine, les pratiques de coordination urbanisme-transport et le TOD et analyser l’appropriation et la mise en œuvre différenciées des normes standardisées de l’urbanisme contemporain.

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Notes

1 Cet article s’appuie sur les résultats d’une recherche postdoctorale, menée par Juliette Maulat sous la direction de Franck Scherrer et financée par l’observatoire Ivanhoé-Cambridge du développement urbain et immobilier de l’université de Montréal (Maulat, 2016). Il s’appuie également sur les travaux d’une recherche en cours consacrée au TOD dans quatre villes canadiennes (Montréal, Ottawa-Gatineau, Toronto et Vancouver), projet dirigé par Florence Paulhiac Scherrer, dans le cadre d’une subvention CRSH Savoir (2015-2020).

2 Communauté métropolitaine de Montréal (2011), Plan Métropolitain d’Aménagement et de développement, p. 45.

3 Pour des précisions sur ces critiques, voir Roy-Baillargeon (2015) et Maulat (2016).

4 Entretien conseiller en aménagement, CMM, février 2016.

5 Entretien conseiller en aménagement, CMM, février 2016 ; Entretien maire de Candiac, août 2016.

6 Citons, par exemple, l’organisation par le Forum Urba2015 de l’UQAM d’une journée consacrée à la mise en œuvre du TOD lors de laquelle les cadres techniques de la CMM ont exposé la démarche de projet novateur.

7 Entretien conseiller en aménagement, CMM, février 2016.

8 Entretien conseiller en aménagement, CMM, février 2016.

9 Entretien conseiller en aménagement, CMM, février 2016.

10 Entretien conseiller en aménagement, CMM, février 2016.

11 Source : BC2 et Ville de Deux-Montagnes, Élaboration d’un concept novateur de démonstration et de planification détaillée de l’aire TOD de la gare Deux-Montagnes PPU, 2015, 132 p.

12 Source : Ville de Candiac, Programme particulier d'Urbanisme-Secteur de la gare de Candiac, 2016, 71 p.

13 Entretien urbaniste de Candiac, mai 2017 et entretien employé de l’AMT, janvier 2016.

14 Source : Ville de Mont-Saint-Hilaire, Document de planification de l’aire TOD du secteur de la gare. Planification détaillée, 2016, 169 p.

15 Entretien employé MTQ, février 2016 ; entretien employé CITRV, avril 2016 ; entretien employé AMT, janvier 2016.

16 Entretien direction de l’Urbanisme, Mont-Saint-Hilaire, juin 2016.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Juliette Maulat, Florence Paulhiac Scherrer et Franck Scherrer, « Les projets novateurs de Transit-oriented development dans le Grand Montréal : conception, mise en œuvre et effets d’un nouvel instrument d’urbanisme »Métropoles [En ligne], 23 | 2018, mis en ligne le 01 février 2019, consulté le 05 août 2021. URL : http://journals.openedition.org/metropoles/6533 ; DOI : https://doi.org/10.4000/metropoles.6533

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Auteurs

Juliette Maulat

Maître de conférence, université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, UMR Géographie-Cités

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Florence Paulhiac Scherrer

Professeure, université du Québec à Montréal

Franck Scherrer

Professeur, université de Montréal

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