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Recensions

François-Mathieu Poupeau, Analyser la gouvernance multi-niveaux

Grenoble, PUG, 2017, 262 p.
Thomas Frinault
Référence(s) :

François-Mathieu Poupeau, Analyser la gouvernance multi-niveaux. Grenoble, PUG, 2017, 262 p.

Texte intégral

1« Ce matin, Nadia prend sa voiture et quitte son domicile pour venir travailler à Paris…. ». Par ces quelques mots, François-Mathieu Poupeau lève le rideau sur la gouvernance multi-niveaux que Nadia expérimente de manière ordinaire et au fil de son itinéraire qui la conduit à une réunion de travail. Cela va du panneau annonçant la construction d’un complexe sportif intercommunal dont l’implantation a fait l’objet de discussions à plusieurs (riverains et institutions) et dont le financement est assuré à plusieurs, jusqu’à sa réunion consacrée à la mise en place d’un outil de benchmarking proposé par l’UE. Son parcours est jalonné de « petites » ou de « grandes décisions » qu’elle expérimente en tant qu’usager ou habitant, et qui relèvent d’une multiplicité de centres de décision toujours aussi forte malgré les discours sur la nécessaire simplification. Ce parti pris d’ouvrir par l’expérience quotidienne pour interroger la gouvernance multi-niveaux – on doit l’expression à Gary Marks –, plutôt que de repartir de cette construction abstraite pour lui trouver des prolongements empiriques, est à coup sûr un pari réussi. Un pari qui fait directement entrer le lecteur dans la réalité tant polycentrique que polyarchique de nos sociétés contemporaines. Une réalité que condense l’expression « gouvernance multi-niveaux », soit un objet d’étude qui recouvre la manière dont plusieurs échelons de gouvernement distincts interagissent dans la gestion des problèmes publics et la régulation de nos sociétés.

2Si la réalité politique des systèmes multi-niveaux est une réalité déjà très ancienne, la constitution d’un corpus de connaissances n’apparaît que beaucoup plus tard avec la constitution au XIXe siècle d’une science de gouvernement. Derrière un univers commun de recherche, des évolutions conceptuelles et des ramifications scientifiques (idéologiques ?) surgissent dans la manière de penser les systèmes multi-niveaux, désormais appréhendées en termes de gouvernance multi-niveaux et non plus de relations intergouvernementales. Une gouvernance qui enregistre l’affaiblissement d’une vision centrée sur les structures de gouvernement en général et sur l’État en particulier, et donne à voir la montée en puissance d’acteurs publics (Europe, collectivités territoriales) aussi bien que d’acteurs privés. Les sept chapitres qui jalonnent l’ouvrage correspondent à une sélection personnelle d’approches scientifiques et méthodologiques – davantage que de courants – disposant d’une base claire et proposant un regard pluridisciplinaire. Leur numérotation dans l’ouvrage reprend leur ordre d’apparition chronologique.

3L’étude des relations multi-niveaux a d’abord été dominée par les tenants d’une science administrative, qui fait la part belle aux publicistes et revendique une forme de neutralité lui assurant son succès (chapitre 1). L’approche est ici formaliste au sens où elle étudie des règles formelles (lois, procédures, finances, etc.) quelles postulent comme suffisamment contraignantes pour orienter et encadrer durablement les comportements des acteurs. Le droit possède une existence propre qu’il est impossible d’ignorer, et qui autorise des formes de classement. La sophistication des analyses, permise par des emprunts et porteuse d’une sociologisation limitée, n’altère ni les méthodes, ni les postulats. Le primat accordé à l’emprise de l’État, l’approche restrictive car très formelle des institutions, la relégation connexe du jeu autour des règles, peuvent exercer un effet repoussoir en science politique. Mais on ne saurait sous-estimer pour autant ces formes réelles de cadrage de l’action publique, ces ressources susceptibles d’orienter le jeu.

4Contre les présupposés et apories de cette approche formaliste se construit des deux côtés de l’Atlantique – mais à différentes périodes – le courant des relations intergouvernementales (aux États-Unis) ou de l’approche inter-organisationnelle en Europe (chapitre 2). Soucieuse de se débarrasser de l’emprise du droit et de la science administrative, la démarche se signe par son souci d’intégrer à son étude les autorités locales (dans le cas du fédéralisme américain), la mise en œuvre des politiques, ainsi que les relations et comportements humains. François-Mathieu Poupeau fait ici le choix de s’intéresser plus spécifiquement au versant européen, celui qui fait davantage œuvre théorique et a connu une importance toute particulière en France avec l’étude du système politico-administratif local. La méthodologie plus empirique, constituée d’enquêtes, dévoile une emprise de l’État à la fois relative et contrastée selon les configurations, déformée par les jeux de pouvoir à l’image du modèle incontournable de la régulation croisée dans le cas français. Cette approche peut ouvrir sur des comparaisons de modèles nationaux à l’image du travail de Page et Goldsmith qui distingue les pays du nord et du sud de l’Europe sur la base de trois critères (compétences, capacités de mise en œuvre et accessibilité au centre). Ce courant abrite enfin tout un ensemble de travaux s’intéressant aux mutations de l’action publique, telles la territorialisation ou l’institutionnalisation de l’action collective.

5Désireux d’élargir la perspective aux formes de capitalisme et aux rapports de domination, des approches néomarxistes – leurs différences internes justifient l’emploi du pluriel – réintroduisent la question des forces économiques (chapitre 3). Dans une première génération de recherche, nous trouvons à côté du courant « instrumentaliste », qui réduit les collectivités locales au rang de bras armé passif de l’État, un courant structuraliste qui leur reconnaît, à l’instar de l’État, une autonomie relative (expression d’intérêts de classe spécifiques). Leur autonomie est néanmoins résiduelle tant ces pouvoirs seraient dépendants de l’État et des intérêts capitalistiques. Les années 1990 ont enregistré un nouvel essor conceptuel et néo-marxiste visant à saisir le rôle des institutions publiques dans la transformation du capitalisme comme l’illustre le travail central – mais assez peu empirique – de Neil Brenner avec le political rescaling. Il montre comment l’État adapte l’organisation institutionnelle et territoriale aux stratégies des acteurs économiques. Avec la « méta-gouvernance », Bob Jessop insiste lui sur la capacité de l’État à jouer un rôle d’articulation interscalaire. À côté des États-nations, c’est aussi l’Europe qui se voit investie comme un nouvel espace institutionnel au service des intérêts élitaires et capitalistiques.

6En retenant l’approche bourdieusienne par le champ (chapitre 4), François Mathieu Poupeau ouvre une porte à la fois très française, et a priori surprenante : l’étude des relations entre État et collectivités est en effet très marginale dans le travail de Pierre Bourdieu. L’objet « Centre-Périphérie » est néanmoins interrogé, à partir de la notion de champ, avec la reproduction au local d’un ordre social indexé aux rapports usuels de domination : plus la structure des capitaux est forte chez les individus, plus ceux-ci peuvent transgresser les règles, s’ouvrir la reconnaissance de tiers et affirmer ainsi leur situation de pouvoir. En l’absence de systématisation d’une approche bourdieusienne des systèmes politico-administratifs, c’est du côté de l’Europe que l’approche par le champ ressort plus féconde. Didier Georgakakis a ainsi appréhendé les lieux de pouvoirs à travers une sociologie du personnel qui mobilise simultanément le volume et la nature des capitaux. Il faut par ailleurs mentionner le riche ensemble de travaux consacrés aux à l’étude du champ politique, qui esquissent en filigrane la problématique multi-niveaux : intégration des marchés politiques locaux au marché central (Gaxie, Lehingue) ; luttes concurrentielles des élus et de leurs relais pour infléchir le cours des réformes institutionnelles (Le Lidec) ; cumul des mandats comme ressource pour renforcer son capital et durer (Marrel). L’impression demeure ici d’un ensemble hétéroclite et relativement peu intégré.

7Si l’approche par les réseaux (chapitre 5) remet davantage la gouvernance multi-niveaux au cœur du sujet, ce recentrement thématique s’accompagne en revanche d’un caractère scientifiquement plus diffus: les réseaux font l’objet de réappropriations scientifiques multiples. Bien que des recherches américaines le précèdent, le travail de Roderick Rhodes sur les relations « Centre-Périphérie » en Grande-Bretagne apparaît comme l’un des plus significatifs. Rhodes fait des réseaux, qu’il classe en six groupes sur la base de cinq critères, l’armature des échanges Centre-Périphérie. Les réseaux, qui entretiennent un lien intime avec la gouvernance multi-niveaux – hypothèse selon laquelle les acteurs participent à divers réseaux – sont mobilisés aux diverses échelles, aussi bien les réseaux de villes que ceux qui irriguent de toutes parts l’espace institutionnel européen. L’approche par les réseaux se singularise par l’importance qu’elle accorde à la place des idées – prises au sérieux et non ravalées au rang de simples façades ou d’idéologies – et de leurs circulations – aussi bien verticales qu’horizontales, c’est-à-dire dégagées de la traditionnelle relation Centre-périphérie. Quant à cette dernière, l’approche par les réseaux est aussi une approche par le bas, qui permet de revisiter les processus socio-historiques et de s’abstraire d’une vision trop statocentrée (ou européocentrée).

8Si l’approche par les réseaux donne à voir la production d’un ordre social comme le résultat des interactions, les approches néo-institutionnalistes (chapitre 6) entendent au contraire insister sur le rôle des institutions, en tant qu’agencements institutionnels à la fois formels (organisations, règles du jeu) et informels (mœurs, valeurs). La prise en compte des institutions ouvre sur des différences marquées selon le primat donné aux intérêts, aux institutions et aux idées, qui ouvrent classiquement sur les trois formes de néo-institutionnalismes. Alors que ces théorisations se sont construites en-dehors de la problématique multi-niveaux, François-Mathieu Poupeau cherche ici à en révéler leur dimension heuristique pour la saisir les relations qui unissent les différentes échelles, l’intégration européenne étant ici particulièrement présente.

9Last but not least, l’auteur termine son tour d’horizon avec les instruments (chapitre 7), catégorie ici insuffisamment définie. Au même titre que les institutions sont appréhendées tantôt comme de simples contraintes, tantôt comme des cadres très structurants, le caractère décisif et l’impact des instruments sont inégalement marqués. Dans un premier cas, des travaux américains et européens partagent l’idée selon laquelle les instruments (notamment réglementaires et financiers), représentent une ressource sujette à interprétation et négociation, sans qu’ils ne déterminent la relation sociale. S’intéressant aux contrats – nouvelle génération d’instruments – certains travaux avancent une thèse « continuiste » – les logiques conservatrices priment sur le changement de donne institutionnelle – quand d’autres mettent en exergue un apprentissage collectif. Dans un second cas, des travaux prêtent à l’instrumentation une portée transformatrice accrue. Les instruments – appréhendés par l’amont et en termes de stratégies de changement – relèvent aussi bien d’un hard power prescriptif (à l’image des choix du gouvernement britannique pour orienter l’action des autorités locales) que d’un pilotage soft transitant par la politique des honneurs, la méthode ouverte de coordination (au niveau européen), ou encore le gouvernement à distance (dont il reste à déterminer le degré de généralisation).

10À l’issue des sept chapitres, et d’une conclusion qui plaide explicitement pour un syncrétisme des approches susceptible d’articuler de manière heuristique les angles d’attaque, le sentiment d’avoir lu une synthèse à la fois claire et érudite domine chez le lecteur. Par son approche sériée des différentes approches scientifiques et intellectuelles, plus ou moins spécifiquement développées à l’endroit des relations multi-niveaux, elle permet au lecteur une économie précieuse de temps pour trouver ses repères. Il ne s’agit pas tant d’approfondir les connaissances – synthèse oblige – que d’inventorier, classer et exposer de manière très pédagogique tout un ensemble de travaux que le lecteur aura tout loisir d’approfondir par ses propres soins. Des travaux qui, on l’aura compris, vont au-delà de l’idée que l’on peut spontanément se faire de l’objet annoncé – la gouvernance multiniveaux –, et sont ainsi susceptibles d’intéresser un électorat élargi (et notamment un lectorat qui aurait quelques préventions à l’endroit du terme même de « gouvernance », souvent vilipendé pour son caractère normatif et son tropisme libéral). Ceci fait la force du livre : élargir la perspective à une multitude de théorisations et souligner en quoi elles permettent de penser les relations multi-niveaux.

11Peut-être pourrons-nous regretter que l’auteur n’aille jamais véritablement au-delà de l’échelle européenne, et n’interroge pas réellement les phénomènes globalisés (bonne gouvernance, gouvernance mondiale). Peut-être pourrons-nous estimer que l’auteur, malgré la dimension « synthèse » de l’exercice, ne se livre pas suffisamment à une discussion critique et personnelle des approches qu’il expose. Davantage encore, peut-être pouvons nous considérer que l’approche non réductionniste choisie par l’auteur, sur le plan théorique, génère parfois une forme de relâchement à l’objet « gouvernance », entendu comme le processus de coordination d’acteurs, de groupes et d’institutions en vue d’atteindre des objectifs définis et discutés collectivement, n’apparaît parfois qu’en filigrane. L’expérimentation ordinaire que Nadia fait de la gouvernance au début du livre ne se retrouve que partiellement théorisée. La question des modalités même d’articulation des niveaux, des manières de faire agir ensemble les parties, est sinon éclipsée, du moins reléguée. Ainsi, le droit et les instruments de la gouvernance (contrats, projets, chartes, réseaux, etc.) sont soit évacués, soit trop rapidement exposés. Il y a là une forme de paradoxe. Le livre propose à la fois plus (en mobilisant des travaux qui traitent de la gouvernance multi-niveaux par prétérition) et moins par rapport à ce que le titre de l’ouvrage laisse deviner. Il n’en demeure pas moins une lecture stimulante et précieuse pour un lectorat que François-Mathieu Poupeau désigne lui-même : étudiants, chercheurs, praticiens, citoyens intéressés. Nous nous permettrons d’ajouter les enseignants à cette liste, tous ceux conduits à prendre en charge ou faire évoluer un enseignement traitant de l’objet, principalement ou secondairement, et qui pourront mettre à profit les vertus didactiques de l’ouvrage.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Thomas Frinault, « François-Mathieu Poupeau, Analyser la gouvernance multi-niveaux »Métropoles [En ligne], 23 | 2018, mis en ligne le 22 janvier 2019, consulté le 24 novembre 2020. URL : http://journals.openedition.org/metropoles/6702 ; DOI : https://doi.org/10.4000/metropoles.6702

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Auteur

Thomas Frinault

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