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L’approche institutionnelle des métropoles : une intercommunalité pas comme les autres !

The institutional approach to metropolises: an intermunicipality government like no other?
Thomas Frinault

Résumés

Au régime municipal français traditionnellement caractérisé par son uniformité juridique répond un pluralisme statutaire de l’intercommunalité. L’entrée récente de la métropole dans la sphère juridique, qui peut apparaître incongrue tant la notion même de métropole recouvre des formes mouvantes, participe à son tour d’une différenciation plus marquée des gouvernements urbains et non urbains. Ce statut métropolitain ne se résume pas au fait de devenir la forme coopérative la plus intégrée. Il apparaît aussi comme une forme institutionnelle singulière à plusieurs titres : le mode de désignation des territoires métropolitains ; la mise à l’agenda des enjeux tant statuaires (devenir une collectivité) que politiques (une élection propre) qui entourent l’intercommunalité en général ; un ensemble de caractéristiques propres aux métropoles susceptibles de transcender leur nature intercommunale (en matière de compétences), et de leur octroyer une place à part (en les faisant échapper à la schématologie régionale). L’examen des réformes nuance, sans l’annuler, ce particularisme métropolitain, en mettant en exergue la vitalité des résistances au changement, circonscrivant son « exceptionnalité ».

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Texte intégral

  • 1 Jusqu’à la loi Chevènement, les communautés urbaines qui avaient été pensées pour les grandes aggl (...)
  • 2 L’intérêt communautaire s’analyse comme la ligne de partage, au sein d’un champ de compétences, en (...)

1Si les communes françaises ne méconnaissent pas l’existence d’un droit dérogatoire et différencié (droit littoral, droit de la montagne, dispositions Paris-Lyon-Marseille, etc.), le régime municipal français demeure profondément marqué par un système uniforme qui n’a pas été conçu pour les villes. A contrario, d’autres pays européens ont fait droit à davantage de différenciation, les agglomérations les plus importantes pouvant s’apparenter à des collectivités uniques cumulant les fonctions des communes et de la collectivité du niveau intermédiaire immédiatement supérieur. C’est du côté intercommunal qu’il est possible d’observer en France un mouvement de différenciation statutaire informé par des seuils démographiques, sans que ces derniers ne puissent toujours complètement fonctionner, au moins jusqu’à la loi Chevènement de 19991. Le pluralisme statutaire de l’intercommunalité ouvre sur tout un ensemble de différences dont les principales tiennent au transfert de compétences, principal étalon de mesure de l’intégration intercommunale (nombre de compétences obligatoires, définition de l’intérêt communautaire2).

  • 3 Communiqué de presse du 13 décembre 2013.

2Alors que la loi Chevènement poursuivait un objectif de clarification (en forçant les EPCI à intégrer avant 2002 l’une des trois formules communautaires (communautés de communes, d’agglomération, ou urbaines), que la réforme territoriale engagée sous la mandature Sarkozy épousait le leitmotiv d’une rationalisation du mille-feuille territorial, la loi RCT du 16 décembre 2010 venait paradoxalement ajouter une feuille supplémentaire en introduisant les métropoles, amendées depuis par la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (dite « MAPTAM ») du 27 janvier 2014, et la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite « NOTRe ») du 7 août 2015. Si le marketing territorial avait déjà conduit certaines communautés d’agglomération (exemple de Rennes) ou urbaines (exemple de Brest) à utiliser la dénomination de « métropole », ce terme se voyait désormais investi d’un contenu statutaire. Participant à une différenciation plus marquée des gouvernements urbains et non urbains, l’évolution provoque la réaction enthousiaste, et quelque peu exagérée, de l’Association des maires de grandes Villes de France, par la voix de son président, Michel Destot. Ce dernier se félicitait de l’adoption en seconde lecture du projet de loi MAPTAM d’un texte « qui reconnaît pour la première fois la réalité urbaine dans notre pays »3.

  • 4 Ce Comité pour la réforme des collectivités locales, installé par décret présidentiel du 22 octobr (...)

3L’entrée dans la sphère juridique de la métropole fait écho à des dynamiques préexistantes de métropolisation mues par des logiques territoriales – idée d’une communauté de territoires qui font système dans un espace mondial à l’échelle locale (région métropolitaine), transrégionale (réseau métropolitain) et internationale (DATAR, 2011) – et des phénomènes économiques liés à la globalisation (Lerique, 2013). C’est une dimension que les chercheurs américains mettent particulièrement en exergue lorsqu’ils évoquent la « révolution métropolitaine » (Teaford, 2006 ; Katz et Bradley, 2013). Le rapport remis en 2008 par Dominique Perben au président Sarkozy, intitulé Imaginer les métropoles d’avenir, reconnaissait le fait urbain comme un processus inévitable résultant des transformations économiques. Installé fin 2008 pour réfléchir à la réforme territoriale, le Comité Balladur4 proposa de créer des métropoles dans l’objectif à la fois de pallier les insuffisances de l’intercommunalité française (périmètres, caractère trop peu intégrateur, déficit démocratique) et de répondre aux pressions exogènes (mondialisation, européanisation). De manière générale, la métropole, comme la ville auparavant, s’apparente à un terrain en rupture avec une approche institutionnelle du pouvoir. L’inscription dans la loi de la métropole comme territoire institutionnel continu et clos peut d’ailleurs apparaître incongrue tant la notion recouvre des formes mouvantes, réticulaires et pluriscalaires (Rivière, 2015). Les interactions « horizontales » entre acteurs locaux (élus, fonctionnaires, acteurs économiques, association, etc.) seraient devenues premières dans la compréhension des politiques et systèmes urbains (Pinson, 2010).

  • 5 « On a sans doute perdu la bataille dans l’opinion des deux piliers de la métropolisation : à savo (...)

4Il convient néanmoins de ne pas négliger cette dimension institutionnelle métropolitaine et ses spécificités, la première étant la fusion d’un statut avec un vocabulaire préalablement investi par la littérature scientifique, également devenu ces dernières années la traduction symptomatique d’une France à deux vitesses dans laquelle les moteurs de la solidarité nationale et de l’égalisation territoriale par la redistribution (keynésianisme spatial) seraient en panne. Les dynamiques socioéconomiques profitant aux principales agglomérations seraient renforcées par les choix sélectifs de l’État (à l’image des appels à projets) qui, dans une forme de réétalonnage politique (political rescaling), favorisent des régimes d’accumulation au sein des principales agglomérations (Brenner, 2004). Se développe ainsi un récit ordinaire qu’on pourrait intituler « Les métropoles et le désert français », dans lequel les antagonismes territoriaux prolongent (supplantent ?) ceux des classes sociales. Quel que soit le fondement sur lequel repose un tel récit, la bataille de l’opinion aurait été perdue selon la députée-maire de Rennes, Nathalie Appéré, faute d’avoir pu porter et incarner suffisamment l’idée de cohésion5.

  • 6 Les entretiens de recherche sur lesquels nous nous appuyons, et qui donneront parfois lieu à citat (...)

5La puissance évocatrice du mot « métropole » n’est pas le seul élément qui distingue cette nouvelle intercommunalité des autres établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). La thèse que nous souhaitons ici défendre est que la métropole, en tant que forme institutionnelle du pouvoir, ne se résume pas à être la forme coopérative la plus intégrée. Sa première originalité vient de ce que le législateur impose des statuts métropolitains – ordinaires ou exceptionnels – à des territoires, quand la liberté de coopération et de choix statutaire a longtemps prévalu. Ensuite, l’agenda métropolitain accueille de manière spécifique ou plus saillante les enjeux tant statuaires (devenir une collectivité) que politiques (une élection propre) qui entourent l’intercommunalité en général. Enfin, les métropoles ont hérité d’un ensemble de caractéristiques propres qui transcendent la nature intercommunale (en matière de compétences), et leur octroient une place à part (en les faisant échapper à la schématologie régionale). Nous appuierons cette analyse sur un ensemble de sources écrites variées (littérature scientifique, rapports, débats parlementaires et textes législatifs, presse spécialisée) et l’exploitation d’un matériau empirique constitué d’entretiens semi-directifs6.

1. Une désignation législative des territoires métropolitains

  • 7 Outre le caractère longtemps libre de l’adhésion des communes aux structures intercommunales, cett (...)

6Une première manière de mettre en exergue la singularité des métropoles consiste à s’interroger sur leur désignation par la loi. L’histoire française de l’intercommunalité a longtemps consacré le principe d’une libre adhésion des communes aux structures de coopération. Cette liberté peut se comprendre comme l’un des différents éléments qui participent au fait de consentir aux acteurs locaux la responsabilité d’effectuer, à leur propre niveau, toute une série de choix7.

1.1. L’obligation de coopérer : des exceptions urbaines à un principe général

  • 8 On peut citer la création du district urbain de Tours le 12 octobre 1959.

7En 1959, les possibilités offertes aux élus locaux d’échapper à la coopération intercommunale ont été théoriquement réduites avec la création des SIVOM et l’introduction de la formule majoritaire des « deux tiers des communes représentant la moitié de la population ou moitié des communes représentant les deux tiers de la population ». À la différence de ce que permettent les SIVU, ceux qui s’opposent au projet ne peuvent alors plus bloquer l’ensemble dès lors qu’il réunit une majorité substantielle. L’incorporation d’office des communes opposées à leur intégration syndicale devient possible, en même temps que les possibilités de retrait communal. Les conditions sont néanmoins difficiles à réunir pour véritablement apaiser les maires à l’endroit de toute perspective d’intégration intercommunale autoritaire. Créés la même année, les districts urbains peuvent en droit être imposés par l’État. Dans les faits, la très grande majorité est issue d’initiatives locales et volontaires, les regroupements d’office étant rarissimes8. Les SIVOM comme les districts relèvent avant tout d’une adhésion ou d’un accommodement négocié (Crozier et Thoenig, 1975), de sorte que les décisions d’incorporation s’inscrivent fondamentalement dans un ordre politico-administratif local, sans relever d’une rationalité juridico-politique nationale.

8C’est avec les principales agglomérations urbaines que la question d’imposer par la loi des formes intégrées de coopération fut soulevée. Aussi pouvons-nous mentionner la loi du 31 décembre 1966 portant création d’office de quatre communautés urbaines dites « historiques » – Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg. Contre la « légende » d’une réforme imposée par un État gaulliste réformateur à des élus locaux réfractaires sommés de composer, Fabien Desage (2010) propose de voir dans cette loi le résultat de la confrontation d’un grand nombre d’intentions, souvent contradictoires et changeantes au gré de son élaboration, où les calculs politiques nationaux et locaux des gouvernants le disputent aux ambitions fonctionnelles revendiquées. Pour ce qui nous intéresse plus particulièrement ici, le processus de désignation des seules quatre agglomérations concernées semblait précédé par l’assentiment discret à la réforme des maires de la ville principale. A contrario, d’autres agglomérations pourtant désignées comme prioritaires dans la lettre de mission de 1964 (Grenoble, Rouen) se voient opportunément exclues devant le risque, pour le régime gaulliste, de voir des coalitions de type « front populaire » emporter la majorité des sièges. D’autres agglomérations encore (Marseille, Nantes) échappent au fait de devenir des communautés urbaines au terme de négociations très dures. Sur le fondement de ce texte, d’autres communautés urbaines se créeront librement à la demande d’une majorité qualifiée de droit commun et à la condition, modeste, de franchir le seuil des 50 000 habitants domiciliés sur des communes limitrophes et contiguës.

  • 9 La ville de Paris et les communes des départements limitrophes (92, 93, 94) sont les seules commun (...)

9Il fallut attendre le vote de la loi RCT du 16 décembre 2010 pour que l’obligation de coopérer resurgisse dans la loi, là où l’extension continue du manteau intercommunal français reposait depuis longtemps sur la seule appropriation par les élus locaux des opportunités juridiques offertes par le droit, en particulier avec les lois ATR (1992) et Chevènement (1999). Des conditions d’éligibilité sont alors fixées par la loi, indexées au dépassement de seuils démographiques, mais jamais le statut de communauté n’est imposé à qui que ce soit. Avec la loi RCT du 16 décembre 2010, le législateur commence par bousculer la figure jusqu’alors presque totalement libre de la coopération intercommunale. Parmi les objectifs de la loi RCT du 16 décembre 2010 figurait celui d’atteindre fin 2013 une France 100 % intercommunale, préalable à la modernisation de l’administration communale (Comité Balladur, 2009). L’insertion facultative et volontaire des communes au sein de groupements intercommunaux se mue désormais en véritable figure imposée – sauf pour celles de l’agglomération parisienne9 – faisant de la communauté une réalité coextensive de la commune (Portier, 2010).

1.2. La métropole : quand le législateur octroie un statut et désigne les territoires

  • 10 Du fait de son statut de communauté urbaine historique, l’agglomération strasbourgeoise se voyait (...)

10Préparant la future loi RCT, le Comité Balladur connut de vifs débats sur le mode de désignation des futures métropoles, avant que la solution arrêtée dans son rapport consiste à désigner nommément douze métropoles (intégrant au passage Rennes afin de ne pas la « léser » par rapport à sa voisine et rivale nantaise). Au cours des débats parlementaires, les sénateurs ont rapidement rejeté cet acte d’autorité, quand la création d’une métropole devait relever à leurs yeux de la seule initiative locale (pour peu que les conditions de seuil soient réunies). Le débat parlementaire va se focaliser sur la fixation du seuil démographique à partir duquel les élus locaux seraient autorisés à enclencher la dynamique métropolitaine. En retenant le seuil de 450 000 habitants en première lecture, les députés réduisaient de facto à huit le nombre de communautés urbaines dont la transformation pouvait être envisagée. Par voie d’amendement, les sénateurs remontèrent le seuil de création à 500 000, exception faite de l’Île-de-France10. Sur cette base, seule l’agglomération de Nice, sous l’impulsion de son président Christian Estrosi, adopta le statut de métropole.

11Avec la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, le législateur allait désormais inscrire dans le droit la désignation des métropoles. Il est ici significatif que le texte procède à un renversement dans l’ordre de présentation traditionnel entre le droit commun et les cas dérogatoires, puisqu’il traite d’abord du statut particulier des Métropoles de Paris, Lyon et Marseille avant de traiter des métropoles de droit commun. « En d’autres termes, et de manière paradoxale, la singularité paraît devenir le principe et le droit commun l’exception » (Regourd, 2014, p. 9). L’acte est inégalement « autoritaire » au sens où la loi consigne d’abord un accord politique local dans le cas lyonnais, contrairement à ce qui a été observé dans les agglomérations marseillaise et parisienne. À Lyon, la création d’une métropole amenée à se substituer sur son territoire au Département du Rhône ressort d’un accord politique réalisé, sans consultation locale approfondie, entre le président du conseil d’alors, Michel Mercier (UDI), qui pouvait espérer qu’un tel mécano institutionnel – consistant à exclure les cantons du Grand Lyon du territoire institutionnel du conseil départemental – préserve les équilibres électoraux, et le maire de Lyon, Gérard Collomb, consolidant son image de grand réformateur et de grand féodal. Cet accord politique aboutit à évoquer une success story, contrastant avec les difficultés politiques ayant accompagné l’élaboration des volets parisien et marseillais du texte (Galimberti et al., 2014).

12Dans le cas marseillais, le législateur a en revanche fait preuve d’autorité en créant la Métropole d’Aix-Marseille-Provence, fusion de la communauté urbaine de Marseille avec cinq autres communautés et syndicats d’agglomérations. Il s’agit là d’un coup de force par rapport à l’exiguïté du cadre coopératif historique qui, outre les difficultés inhérentes aux particularismes géographiques marseillais (une agglomération bordée par la mer et la montagne), s’expliquait par des freins à la fois politiques et économiques (Ronai, 2014). L’adoption définitive de la loi MAPTAM a clos « dix-huit mois de polémiques et de coups tordus » (Ibid., p.185), imposant un espace fonctionnel élargi en termes de solidarité.

13Dans le cas francilien, le « Grand Paris » apparaît comme un second cas à part, du fait d’une exceptionnelle densité urbaine et d’une complexité territoriale sans équivalents. Pour répondre au problème d’une métropole « mal gouvernée » (Desjardins, 2010), et alors que le projet en était resté à la conception d’un métro de rocade dit « grand huit » sous la mandature Sarkozy, la loi MAPTAM porte création au 1er janvier 2016 de la Métropole du Grand Paris (MGP). Cette dernière réunit la Ville de Paris et l’ensemble des communes et des intercommunalités situées sur le territoire de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne). Loin d’annihiler les intercommunalités existantes, le Grand Paris les redéploie dans un statut sui generis d’établissements publics territoriaux (EPT), au nombre de onze, ce qui vide assez largement la MGP en termes de compétences, et explique son budget totalement dérisoire. En 2019, le budget métropolitain s’élevait à seulement 41,5 millions d’euros (finançant pour l’essentiel des schémas), soit à peine plus de 1 % des 3 376 millions d’euros reversés à ses communes membres par le biais de l’attribution de compensation.

14Du côté des métropoles de droit commun, le point de départ consistait à réserver ce statut aux seuls EPCI dépassant les 400 000 habitants, situés dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants. Si la loi retient bel et bien ce seuil démographique comme une condition d’accès, l’essentiel tient à ce qu’elle arrête une liste nominative, là où les sénateurs plaidèrent une fois encore pour une « accession volontaire ». Ainsi le texte de loi prévoit-il la création automatique, au 1er janvier 2015, de neuf métropoles de droit commun (Bordeaux, Grenoble, Lille, Nantes, Rennes, Rouen, Strasbourg, Toulouse et Nice, qui était déjà une métropole). Sur la base d’un amendement – défendu par l’AMGVF – il est prévu de manière exceptionnelle une transformation automatique en métropoles des EPCI formant un ensemble de plus de 400 000 habitants, dans le périmètre desquels se trouve le chef-lieu de région : Montpellier va ainsi devenir une métropole. Considérant les critères liés à l’intégration des compétences et à l’exercice des fonctions métropolitaines, des EPCI peuvent également demander à être transformés en métropoles lorsqu’ils sont situés dans une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants et exercent, en lieu et place des communes et au moment de la promulgation de la loi, les compétences énumérées à l’alinéa I de l’article L. 5217-2 (soit les compétences des futures métropoles). À ce titre, la communauté urbaine de Brest demandera à devenir une métropole.

15Par le passé, le statut de communautés urbaines faisait cohabiter celles nommément désignées par la loi et celles permises par le texte. La loi relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain du 28 février 2017 a en quelque sorte reproduit, de manière différée cette fois, un tel dédoublement. Consécutivement à la création des métropoles originelles désignées par la loi, le législateur ouvre la faculté à d’autres agglomérations d’accéder volontairement au statut métropolitain dès lors que l’EPCI dépasse les 400 000 habitants, est centre d’une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants, ou dépasse le seuil « allégé » de 250 000 habitants dans les agglomérations qui comprennent, au 31 décembre 2015, le chef-lieu de région, un centre d’une zone d’emplois de plus de 500 000 habitants. En ouvrant le statut de métropole à des agglomérations jusqu’alors éloignées des critères de la loi MAPTAM (Dijon, Metz), le législateur élargit le club tout en banalisant le statut, à l’image de ce qui avait été observé pour les pôles de compétitivité. Cet élargissement de la politique des honneurs fait douter de l’adéquation entre métropoles et rayonnement socioéconomique des territoires concernés. La France compte désormais un grand nombre de métropoles, au sens statutaire du terme, alors qu’elle en accueille très peu de rang européen.

2. Un agenda métropolitain autour de questions génériques

  • 11 Le poids en sièges de la ville centre est très souvent inférieur à son poids démographique réel de (...)

16Historiquement, la construction en droit et sur le terrain des intercommunalités est apparue inféodée à un ordre municipaliste. Une grande liberté était consentie aux acteurs locaux pour opérer, à leur niveau, toute une série de choix comme le fait de coopérer, de choisir ses partenaires, de définir l’intensité des transferts de compétences, de mutualiser les services, etc. L’intercommunalité ménageait par ailleurs les intérêts communaux, aussi bien institutionnels que corporatistes. Sur le plan budgétaire, les attributions de compensation et la dotation de solidarité communautaire organisent un retour partiel du produit fiscal perçu par les EPCI vers leurs communes membres, relativisant au passage l’idée de solidarité fiscale communautaire. Sur le plan politique, les règles de répartition des sièges limitent la domination de la ville centre11, quand la démultiplication des vice-présidences – désormais plus encadrée – témoignait d’un respect pour les maires, et apportait un surplus d’indemnités, parfois gage de professionnalisation (Dolez, 2015). Enfin, il existe des dispositions permettant de maintenir en toutes circonstances le cordon ombilical entre les communes et les intercommunalités, mettant à bonne distance tout scénario d’autonomisation intercommunale : le statut d’établissement public comme l’absence de légitimité élective propre des intercommunalités contribuent à les apparenter à une extension communale insusceptible d’autonomisation, conformément à la doctrine de l’AMF :

  • 12 Contribution de l’AMF à un nouvel acte de décentralisation, Paris, 29 octobre 2012, p. 4.

L’AMF soutient sans ambiguïté et avec détermination le développement de l’intercommunalité qui permet aux communes de grouper leurs forces et mutualiser leurs moyens pour développer leurs territoires dans un espace de solidarité. Mais l’intercommunalité doit rester le prolongement des communes qui constituent les premiers maillons de la démocratie et de l’action publique de proximité.12

17Bien qu’il existe un agenda intercommunal questionnant les deux digues protectrices pour les municipalités que sont le statut et l’élection, ces enjeux se voient spécifiquement appréhendés à travers le prisme métropolitain.

2.1. De l’établissement à la collectivité

18Dans son dossier « Réforme territoriale : pour des régions plus fortes aux compétences affirmées » (juin 2014), le gouvernement s’est hasardé à classer les intercommunalités parmi les collectivités existantes de plein exercice, et non pas comme les « simples » établissements publics qu’elles sont. Ce crime de « lèse-majesté » n’a pas manqué de susciter une réaction vive de l’Association des maires ruraux de France, suspectant le gouvernement de faire des intercommunalités l’antichambre de la disparition des communes. Aussi anecdotique soit-il, l’épisode résume bien le fait qu’un statut juridique d’établissement est conféré à des intercommunalités qui s’apparentent à bien des égards à des collectivités dans les faits. Dès les années 1960, le juriste Maurice Bourjol (1963) entrevoyait déjà le district comme une collectivité territoriale en puissance. En 1974, le juriste André de Laubadère critiquait le fait de « créer des institutions qui, dans l’intention même des pouvoirs publics, correspondent à la notion de collectivités territoriales, et de les affubler de la qualification d’établissements publics pour des raisons de pure opportunité politique, telles que le souci d’apaiser les inquiétudes locales ou encore celui d’éviter systématiquement la création de toute collectivité nouvelle » (p. 447). Ce désajustement n’a jamais été aussi marqué que dans l’exemple métropolitain, justifiant des propositions inédites.

La métropole ou la fin d’un désajustement statutaire ?

19De manière générale, l’intercommunalité est censée faciliter l’émergence d’un cadre local supposé plus cohérent d’exercice des compétences et de solidarité financière, sans constituer un quatrième niveau d’administration locale. Aussi poussée soit-elle, la coopération demeure technique. La justification doctrinale est connue : les intercommunalités sont privées de la clause générale de compétences dont bénéficient traditionnellement les collectivités territoriales, autorisées à agir « au-delà des énumérations textuelles, dès que la question se révèle d’intérêt local, chaque fois que ce n’est pas expressément interdit ou attribué à un autre niveau par un texte » (Belloubet-Frier, 2007, p.14). Les intercommunalités exercent en revanche les seules compétences qui leur sont expressément transférées par les communes. Mais ces transferts sont devenus si importants et diversifiés, a fortiori en milieu urbain, que l’idée même de vocation spécialisée, caractéristique d’un établissement public, relève d’une fiction. Ce particularisme a pu conduire à l’évocation d’établissements publics territoriaux, forme intermédiaire susceptible de dépasser la traditionnelle opposition entre la spécialité de l’établissement public et la vocation générale de la collectivité (Mahon, 1985). Mais la transformation en collectivité demeurait difficilement envisageable. Elle se heurte à la critique du surpeuplement du paysage politico-administratif local français, comme l’illustre Jonathan Morice, conseiller au cabinet de Marylise Lebranchu :

  • 13 Entretien avec Jonathan Morice – 13 mars 2017 – ancien conseiller technique « collectivités territ (...)

En fait, ce qui est compliqué, je trouve, à expliquer aux citoyens, c’est qu’on garde la commune comme collectivité territoriale de plein exercice, qu’on ajoute l’intercommunalité, quand bien même métropole, comme collectivité territoriale de plein exercice, le département comme échelon territorial de plein exercice et la région comme échelon territorial de plein exercice13.

20L’hypothèse n’est alors réellement envisageable qu’à la condition – toujours improbable – de déclasser juridiquement la commune au rang de simple arrondissement intercommunal. Trop audacieuse pour être envisagée à grande échelle, la perspective défendue par le Comité Balladur était de réserver le statut de collectivité territoriale aux seules métropoles, ce qui suscita des réactions contrastées entre l’AMF et l’AdCF. Autant les intercommunalités continuent de se fondre à l’échelon local dans un ordre municipaliste – ce qui n’empêche pas des réalignements cognitifs (Pinson, 2009) –, autant l’AdCF porte une représentation singulière et concurrentielle vis-à-vis de la puissante AMF, comme le reconnaît Nicolas Portier en entretien :

  • 14 Entretien avec Nicolas Portier – 6 juillet 2015 – délégué général de l’AdCF depuis 2004.

Non, on n’a pas la même vision de l’intercommunalité […] On est dans des rapports concurrentiels, c’est de notoriété publique. On est dans de la concurrence coopérative14.

21Le sujet statutaire fait notamment partie des désaccords. Là où l’AdCF a soutenu qu’un statut propre pour les métropoles serait susceptible de conforter l’intercommunalité, le Bureau de l’AMF s’y est fermement opposé :

  • 15 Communiqué de presse de l’AMF, 21 janvier 2009.

Les structures intercommunales doivent conserver des compétences d’attribution, transférées par les communes ou conférées par la loi. Elles ne peuvent en aucun cas devenir des collectivités de plein exercice, faute de quoi la commune disparaîtra15.

22Le combat engagé par l’AMF contre le risque de « vassalisation » des communes membres, selon le mot de son président Jacques Pelissard (par ailleurs député) eut raison d’une telle audace. Passé sous les fourches caudines de la discussion parlementaire, le texte de loi devait cantonner les métropoles au rang d’établissement public.

Un statu quo toujours plus fragile : entre explication générale et solution sui generis de la Métropole lyonnaise

23Ce corset juridique apparaît de moins en moins tenable eu égard aux transformations engagées au cours de la réforme territoriale. Non seulement l’introduction d’une élection des conseillers communautaires au scrutin direct rapproche les intercommunalités des collectivités territoriales – voir ci-après –, mais la spécialisation des départements et des régions retranche a contrario un élément de différenciation. Faute d’accorder le bénéfice de la clause générale de compétence aux intercommunalités, la loi NOTRe le retire aux régions et aux départements sans qu’ils cessent pour autant d’être des collectivités territoriales. Si l’objectif poursuivi est de limiter les enchevêtrements de compétences, sa conséquence est bel et bien d’affaiblir l’argument juridique traditionnel jusqu’ici opportunément mobilisé pour cantonner les intercommunalités dans ce statut d’établissement.

  • 16 Décision n° 2013-687 DC.
  • 17 Sur ce point, le 62e considérant est le plus décisif : « Considérant, en second lieu, que, d’une p (...)

24Une telle fragilisation n’a toujours pas engendré de modification juridique. En revanche, et pour d’autres raisons, la Métropole lyonnaise a déjà enfoncé un premier coin. Sa promotion par la loi MAPTAM au rang de collectivité à statut particulier, ne comportant ainsi pas de communes membres, crée en quelque sorte un précédent. Certes, une telle promotion s’explique par le fait que la Métropole se substitue sur son territoire au Département du Rhône, le nombre de collectivités sur le territoire métropolitain demeurant ainsi identique. Elle n’est en aucun cas la conséquence d’une accumulation de compétences issues de la base communale. Mais en validant ce statut particulier par leur décision du 23 janvier 201416, les Sages du Conseil constitutionnel ont ouvert un champ possible d’extension auquel ils auraient parfaitement pu s’opposer17, selon Emmanuel Durru, directeur de cabinet d’Estelle Grellier :

  • 18 Entretien avec Emmanuel Duru – 9 décembre 2016 – directeur-adjoint du cabinet d’Estelle Grelier, s (...)

Quand le Conseil composé majoritairement d’anciens politiques de droite dit « la collectivité de Lyon a un statut particulier, il n’y a pas de sujet parce que c’est conforme à l’intérêt général », c’est une manière de dire « vous pouvez réformer, parce que ce n’est pas moi qui vais vous mettre des bâtons dans les roues. Parce que si j’avais voulu, on l’aurait empêché ». Et là, ça aurait tout bloqué pendant quinze ans18.

25L’extension du scénario lyonnais fut une hypothèse un temps envisagée, avant d’être abandonnée :

  • 19 Ibid.

L’une des options envisagées était de dire « on étend l’exemple lyonnais ». On a su le faire. Et donc partout où il y a une métropole, on passe sur le statut d’une collectivité à statut particulier. Mais ça, clairement, personne n’y est prêt. Personne ne veut créer quinze collectivités à statut particulier aujourd’hui19.

26L’hypothèse est ressortie quelques mois plus tard lors du discours primo-ministériel de Manuel Valls le 12 septembre 2014. L’une des annonces du discours de politique générale sur la suppression programmée de l’ensemble des conseils départementaux à l’horizon 2021 est abandonnée, laissant place au scénario de la différenciation territoriale. Manuel Valls envisage alors « trois cas de figure » possibles pour l’avenir des départements : un quasi statu quo dans les départements ruraux ; une mise en place de fédérations départementales d’intercommunalités ; et des fusions département/métropole sur le modèle lyonnais. L’exportation du cas de la métropole lyonnaise devait finalement rester au stade de l’annonce, et provisoirement du modèle unique. Toutefois, en incitant les départements à transférer ou à déléguer de nouvelles compétences aux métropoles – voir plus loin –, la loi NOTRe de 2015 prépare le terrain à une généralisation à moyen terme du « modèle » lyonnais aux métropoles françaises.

2.2. Démocratiser l’intercommunalité : entre problématique générale et agenda métropolitain

27Jusqu’en mars 2014, les élus siégeant au sein des EPCI n’étaient « que » des élus du suffrage universel indirect dont la désignation par chaque conseil municipal était en pratique très étroitement soumise au choix du maire. En réponse à l’image d’une démocratie « de seconde zone » (Kerrouche, 2008) ou confisquée (Desage et Guéranger, 2011), le problème de l’élection a régulièrement été mis à l’agenda politique sans qu’aucune décision ne soit finalement prise. L’introduction d’un scrutin fléché par la loi RCT représenta un premier pas, dont la timidité devait conduire à envisager une étape supplémentaire pour les métropoles.

La démocratisation de l’intercommunalité : une solution minimale

28Se saisissant du sujet de l’élection des conseillers communautaires, le Comité Balladur avança la proposition du « fléchage », moyen terme acceptable entre le statu quo et une « authentique » élection au suffrage universel direct (distincte des élections municipales). Reprise par la loi du 16 décembre 2010, amendée par celle du 17 mai 2013, et mise en œuvre aux élections municipales de mars 2014, la disposition concerne les communes de plus de 1 000 habitants où se pratique un scrutin de liste bloqué : une seconde liste, extraite de la première, fait figurer sur le même bulletin de vote, distinctement et séparément, les candidats ayant vocation à siéger à l’assemblée communautaire. Bien qu’il transfère, en droit, aux électeurs le pouvoir d’arbitrer par leur vote ceux qui siègeront au sein des communautés, ce nouveau mode de scrutin ne met nullement l’intercommunalité à portée de bulletin, les électeurs continuant à se prononcer à partir de considérations municipales. La campagne municipale de 2014 a surtout donné à voir un discours politique consistant en une pédagogie du scrutin, davantage qu’un renouveau du débat démocratique autour des projets communautaires (Le Saout et Vignon, 2015).

29L’exclusion d’un « authentique » scrutin, distinct et retenant l’intercommunalité comme circonscription électorale, fait opportunément échapper les fonctions communautaires aux contraintes légales de limitation du cumul des mandats. Elle préserve par ailleurs le monopole électif de la commune et sa prétention à constituer la « cellule de base de toutes les démocraties » (Vandelli, 2000), ce qui représente in fine la meilleure justification de l’existence institutionnelle des toutes petites communes largement dévitalisées du point de vue de l’action. « Pour préserver l’identité de la commune, la loi écarte l’électeur », formulait le juriste Maurice Bourjol (1994, p. 122). Cette absence de scrutin séparé entretient une histoire fondée sur la représentation des communes davantage que de la population, préservant ainsi le cordon ombilical reliant les intercommunalités aux communes. Elle met à distance les dynamiques traditionnelles de politisation et leurs logiques parlementaires de type adversorial. En continuant à fonctionner sur des bases municipales, le scrutin entretient un ordre institutionnel local (Caillosse, Le Lidec et Le Saout, 2001), adossé à ce fonctionnement intergouvernemental et « au compromis » mis en exergue par Bernard Poignant, maire de Quimper :

Dans toutes ces structures, maires et autres élus se retrouvent. Leurs communes sont de taille différente, leurs opinions divergent mais ils doivent travailler ensemble. Dans ces conditions, il est difficile de plaquer les clivages politiques nationaux à l’intérieur de ces assemblées intercommunales. Leurs exécutifs sont pluralistes. Si un Président est de gauche, beaucoup de membres de son bureau seront de droite et du centre. C’est une sorte de cohabitation territoriale permanente. Et la recherche du compromis devient l’objectif à atteindre, pas toujours cependant car une décision peut être prise à la majorité, mais c’est souvent le cas. (Poignant, 2011, p. 612-613).

30Finalement, la solution du fléchage n’a pas remis en cause la dissociation entre une communautarisation de l’espace des policies, où la faible visibilité intercommunale accorde aux maires une relative discrétion dans la détermination des choix opérés (Gaxie, 1997), et la permanence d’un ordre municipaliste du politics, au sens de compétition pour l’obtention des postes politiques, du débat partisan, des formes diverses de mobilisation, et de construction des identités politiques.

Une démocratisation métropolitaine sur mesure : entre mise à l’agenda sans suite et exception lyonnaise

31Cette timide avancée du fléchage convainquait le Premier ministre Jean-Marc Ayrault d’esquisser la perspective d’une élection propre et distincte pour les métropoles :

La question du suffrage universel direct sans fléchage pour 2020 sera posée, à partir du moment où les compétences, les dépenses et les investissements des métropoles seront renforcés. Nous souhaitons une légitimité démocratique. Si des amendements en ce sens sont présentés au cours du débat, le gouvernement les accueillera avec bienveillance20.

  • 21 Amendement adopté le 18 juillet 2013 par 61 voix contre 45.
  • 22 Extrait de l’intervention de la députée Nathalie Appéré postée sur son site internet le 19 juillet (...)
  • 23 Ibid.

32De fait, un amendement gouvernemental présenté lors de l’examen de la future loi MAPTAM, et adopté en première lecture à l’Assemblée nationale21, prévoyait pour 2020, et pour les seules métropoles, un conseil composé d’un collège inédit de conseillers métropolitains élus au suffrage universel direct, au minimum équivalent au nombre des représentants des communes. Pour Nathalie Appéré, oratrice du groupe socialiste, le fléchage représente une avancée « insuffisante s’agissant des métropoles, qui sont des territoires particulièrement intégrés, exerçant des compétences majeures […]. Il faut aller plus loin en ce qui concerne le suffrage universel »22. La députée voit dans le nouveau mode de scrutin un moyen de « favoriser la coopération intercommunale des métropoles puisqu’il prévoit la représentation des communes à travers leurs délégués, tout en permettant aux citoyens de se prononcer clairement sur un projet porté à l’échelon métropolitain »23. La disposition bénéficie également du soutien des députés écologistes, qui la réclamaient depuis plusieurs années, au point que le député UMP Jacques Myard fustigeait des « écologistes qui font la loi », quand le député Front de gauche Marc Dolez n’y voyait qu’un amendement tacticien visant à s’assurer du vote des écologistes. Du côté des lobbys territoriaux, les deux « patrons » des associations d’élus urbains, Michel Destot (président de l’AMGVF) et Michel Delebarre (président de l’ACUF), se réjouissent d’une « avancée démocratique importante » :

  • 24 Communiqué de presse commun du 19 juillet 2013.

Cette disposition est d’autant plus légitime que les futures métropoles gèrent à l’heure actuelle des budgets importants au service de la vie quotidienne de leurs habitants. Elle constitue une véritable avancée qui permettra à la fois de rapprocher le citoyen du pouvoir de décision qui engage son avenir et de promouvoir enfin une culture démocratique urbaine.24

  • 25 Ibid.
  • 26 Extrait d’un article publié dans La gazette.fr mis en ligne le 23 juillet 2013 et intitulé « Proje (...)
  • 27 Extrait d’un article mis en ligne le 22 juillet 2013 sur le site Le Courrier des maires, intitulé (...)
  • 28 Ibid.

33Les interrogations de Thierry Braillard, député PRG du Rhône, sur la constitutionnalité d’un double collège d’élus, n’eurent pas le temps de trouver de réponse. Le front politique hostile, allant du Front de gauche aux élus UDI et UMP, en passant par le président de l’AMF, a raison de l’amendement. Outre les problèmes de forme qui lui sont reprochés – l’amendement ayant été introduit en cours de lecture sans discussion préalable en commission –, les perspectives les plus sombres pour l’avenir communal sont convoquées : « Le texte montre que les métropoles sont appelées, petit à petit, à se substituer à l’ensemble des communes »25, dénonce Jacques Myard ; le député UMP Patrick Ollier accuse le gouvernement de préparer « la mort annoncée des maires et des communes alors qu’il passe son temps à dire que les communes sont nécessaires à la démocratie »26. Marc Dolez s’adresse directement à la ministre Maryse Lebranchu : « Lorsque toutes les métropoles – puisque toutes les métropoles sont concernées, celles d’exception et celles de droit commun – seront, pour partie et au moins pour moitié et probablement assez vite en totalité, élues au suffrage universel direct, quoi que vous en disiez, vous aurez créé une nouvelle catégorie de collectivités territoriales et ce sera la mort des communes et des départements »27. Le président de l’AMF, Jacques Pélissard, prédit que « s’il y a un suffrage universel dans une métropole, c’est la mort des communes, c’est la mort des maires. C’est le tissu démocratique français qui est mis à mal »28. Le texte finalement voté se contentera d’évoquer des conseils de métropoles élus au suffrage universel direct suivant des modalités particulières fixées par la loi avant le 1er janvier 2017, sans préciser s’il s’agira d’un fléchage ou d’une élection directe dans le cadre de circonscriptions extramunicipales. Alors que le soutien initial des grands élus urbains s’estompe, le nouveau ministre Jean-Michel Baylet, PRG, s’y oppose, comme le rappelle Nathalie Appéré, députée-maire de Rennes :

  • 29 Entretien avec Nathalie Appéré – lundi 29 mai 2017 – députée-maire de Rennes.

Il y avait dans un premier temps plutôt un accord des grands élus urbains sur « on est dans l’ère de la maturité des Métropoles. Aujourd’hui on a un système de compétences, de gestion de budget, d’affirmation, qui fait qu’on ne peut pas rester en dehors du suffrage universel direct au-delà du fléchage ». Et puis, ça a achoppé sur la question des modalités concrètes du scrutin. Personne n’a vraiment exploré cette affaire-là. On n’a pas été au bout […] après, ça s’est dilué. Il y a eu à en remettre une couche. Il y a eu un rapport de Mennucci remis à Cazeneuve ou Leroux, c’était en fin de mandature, pour continuer à plaider ça. Et entre-temps, les grands élus urbains se sont plutôt dit « oh mais il est peut-être quand même urgent d’attendre », et Baylet n’en voulait pas de toute façon du suffrage universel direct. Baylet avait la tutelle à ce moment-là29.

34Le sujet n’a pas disparu pour autant. À la suite de la publication en janvier 2017 d’un rapport gouvernemental intitulé Les modalités d’élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct, le gouvernement demandait avis au Conseil d’État sur l’évolution desdites modalités. Conformément à ce que la secrétaire d’État aux collectivités territoriales, Estelle Grelier, avait indiqué en octobre 2016 devant la presse, il s’agissait de défendre un dispositif calqué sur les élections régionales, et applicable en 2020. Le territoire métropolitain constituerait une circonscription électorale unique, divisée en autant de sections que la métropole compte de communes. Chaque liste devrait être constituée de candidats représentant toutes les communes de la métropole, tous les candidats devant figurer sur le même bulletin de vote. Cette métropolisation du scrutin serait censée dégager une majorité politique stable, grâce à l’introduction d’une prime majoritaire à la liste arrivée en tête à l’échelle de la métropole. Ce scénario, qui délaisse la solution précédente des deux collèges d’élus, soulève une difficulté politique : dans une section municipale, une liste pourrait se voir attribuer plus de sièges qu’une autre, alors qu’elle a obtenu moins de voix (en raison de la prime majoritaire accordée au vainqueur à l’échelle de la métropole). Dans les petites communes membres d’une métropole, l’unique conseiller métropolitain pourrait ne pas être le maire et appartenir à l’opposition municipale, voire être un candidat non élu au conseil municipal.

  • 30 Ordonnance no 2014-1539, 19 décembre 2014, modifiée par la loi no 2015-816 de ratification, 6 juil (...)
  • 31 Les aires correspondant tantôt à un regroupement de communes (jusqu’à 25), tantôt à une commune se (...)

35Alors que ce projet a été temporairement stoppé par l’alternance politique de 2017, la seule « avancée » tangible est observée du côté de la Métropole lyonnaise. Aux prochaines élections municipales de 2020, les 150 conseillers métropolitains seront élus dans le cadre de 14 nouvelles circonscriptions comportant de 7 à 17 élus30, de sorte que les communes de la métropole ne seront plus représentées en tant que telles, mais intégrées à des circonscriptions qui les dépassent pour la plupart (Chabrot, 2017)31. Notons que la succession de Gérard Collomb à la présidence du Grand Lyon a néanmoins ouvert la boîte de Pandore, puisque son successeur, David Kimmefeld, a été élu avec l’appui du groupe Synergies (30 conseillers), et l’engagement – qui passe pourtant par la loi – de garantir la présence de toutes les communes au conseil métropolitain. Faute de maintenir la commune comme circonscription électorale, la représentation minimale des communes demeure un enjeu politique de premier plan.

3. Les exceptions métropolitaines

36Au-delà d’un agenda métropolitain aux suites décisionnelles encore introuvables, les métropoles ont hérité de dispositions tout à fait spécifiques, tant sur le plan des compétences que des rapports qui s’engagent avec l’échelon régional.

3.1. Une intercommunalité gigogne : quand les métropoles se substituent aux échelles immédiatement supérieures

  • 32 La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales permet ainsi à l’État de d (...)

37Un certain nombre de systèmes territoriaux en Europe accueillent une différenciation institutionnelle des agglomérations qui se traduit par un phénomène de substitution vis-à-vis des échelles institutionnelles immédiatement supérieures. En Allemagne, trois villes (Berlin, Hambourg et Brême) cumulent les compétences des trois niveaux d’administration locale (Land, arrondissement et commune), alors que 116 villes cumulent les compétences des communes et des arrondissements (kreisfreie Städte). En Autriche, 15 villes « à statut propre » (Statutarstadt) sont habilitées à assumer les compétences administratives du district, c’est-à-dire à appliquer les règlements du Land et de l’État fédéral. Vienne dispose, elle, d’un statut particulier puisqu’elle est à la fois une ville dotée d’un statut propre et un Land. En Hongrie, certaines villes dites « de droit comital » cumulent, avec un corps de représentants distinct, les fonctions de la collectivité locale avec les compétences d’un comitat – subdivision intermédiaire souvent désignée en français par le terme de « département » – à l’échelle urbaine. En Italie, la loi Delrio du 7 avril 2014 a créé le statut de villes métropolitaines, collectivités territoriales constituées autour d’une grande ville et qui se substituent sur leur territoire à la province. En Pologne, les villes autonomes exercent simultanément les fonctions de commune et de district (Varsovie bénéficie d’un statut législatif particulier réunissant les onze communes qui la composent dans un groupement de communes obligatoire), etc. En France, ce schéma urbain dérogatoire était introuvable à l’exception notable de la ville de Paris, dont les conseillers exerçaient les fonctions départementales. Quant aux établissements intercommunaux, ils obéissaient, jusqu’à la loi MAPTAM, à des institutions coextensives de la commune, dont l’objet était d’exercer de manière coordonnée les compétences stratégiques et techniques locales en lieu et place des seules communes. De ce point de vue, la métropole introduit une rupture dès lors qu’elle permet des transferts de compétences issues des échelons supérieurs, allant jusqu’à consacrer une pleine substitution dans le cas lyonnais. De tels transferts vont au-delà des possibles délégations existantes dans les EPCI, comme celle de l’État concernant la gestion des aides à la pierre32.

38Le scénario des transferts a été introduit par la loi RCT du 16 décembre 2010, lorsque le législateur autorisa les nouvelles métropoles à exercer, de plein droit et à l’intérieur de leur ressort territorial, trois compétences départementales : transports scolaires, voirie et compétences relatives aux zones d’activités et à la promotion à l’étranger du territoire et de ses activités économiques. Tout autre transfert était suspendu à la condition expresse d’avoir passé un accord conventionnel entre les deux parties. Parallèlement, la métropole devait pouvoir exercer de plein droit à l’intérieur de son périmètre, en lieu et place de la région, les compétences relatives à la promotion à l’étranger du territoire et de ses activités économiques. Là encore, tout autre transfert requérait une base conventionnelle. Le changement s’est révélé très limité dans les faits puisque seule l’agglomération niçoise, dirigée par Christian Estrosi, prit le statut de métropole. La loi MAPTAM devait emporter un changement plus conséquent dès lors qu’elle désignait une petite dizaine de métropoles, pour lesquelles fut programmé un transfert automatique du domaine public routier départemental, à défaut de convention avec le département avant le 1er janvier 2017. Enfin, la loi NOTRe du 7 août 2015 a donné une ampleur nouvelle aux transferts en dupliquant à l’étage supérieur le modèle des compétences optionnelles régissant les relations entre les communes et les intercommunalités, soit l’obligation de choisir un certain nombre de compétences dans un menu déroulant. Ainsi les métropoles ordinaires doivent-elles s’entendre avec le conseil départemental pour « récupérer », par transfert ou simple délégation, au moins trois compétences départementales parmi celles listées par la loi NOTRe : aides du fonds de solidarité pour le logement, action sociale, programme départemental d’insertion, aide aux jeunes en difficulté, prévention spécialisée auprès des familles en difficulté, personnes âgées, tourisme (groupe de compétences incluant tourisme, culture et sport) et gestion des collèges.

39Dans presque tous les territoires concernés, les accords conventionnels ont été négociés et conclus sans grande difficulté, à l’exception notable de l’Hérault où la Métropole de Montpellier et le conseil départemental avaient engagé un bras de fer, en particulier sur la culture, avant de trouver un accord en décembre 2016. Le point d’achoppement concernait plus particulièrement l’équipement départemental du domaine d’O (EPIC) et ses festivals. Les bilans établis par l’association France urbaine révèlent qu’une majorité d’accords se sont limités au minimum légal de trois compétences, aucun président de métropole n’ayant souhaité explorer l’option d’une prise en main de l’intégralité des compétences citées par la loi. La quasi-totalité des conventions prévoient que le fonds de solidarité pour le logement (FSL) et l’aide aux jeunes en difficulté changent de pavillon. La prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles a aussi rencontré un certain succès et, à moindre échelle, la compétence départementale en matière de tourisme (incluant le sport et la culture). En revanche, aucune métropole ne s’est portée candidate pour la gestion des collèges, et très peu ont souhaité exercer les compétences sociales lourdes, ce qui leur a permis de se prémunir contre le financement et la gestion de compétences inflationnistes mal compensées, et aux marges décisionnelles limitées, tout en préservant des équilibres départementaux fragiles. Finalement, ces transferts descendants contribuent à positionner les métropoles au-delà d’une réalité coextensive aux communes membres.

40Cette petite révolution va encore plus loin dans l’exemple de la Métropole lyonnaise. Alors que la communauté urbaine du Grand Lyon représentait déjà l’un des plus puissants gouvernements métropolitains d’Europe – consensus entre les élites autour d’un programme de croissance et d’attractivité (Galimberti et al., 2014) –, la loi MAPTAM lui fait franchir un pas supplémentaire : la Métropole de Lyon est conduite à se substituer au conseil départemental du Rhône sur l’ensemble de son territoire. Certaines activités exercées sur le territoire des deux collectivités se font néanmoins sous une double tutelle : service départemental-métropolitain d’incendie et de secours, service d’archives départementales et métropolitaines, Association départementale-métropolitaine d’information sur le logement, Maison départementale-métropolitaine des personnes handicapées, etc. (Chabrot, 2017). Cette cogestion n’enlève rien au fait que la Métropole de Lyon exproprie en quelque sorte le conseil départemental de son territoire.

3.2. Peser et se soustraire : les « bénéfices » exorbitants des Métropoles à l’endroit des schémas régionaux

  • 33 Les conseils généraux français, à défaut d’être dilués (hypothèse attachée à la création des conse (...)

41En France, comme en Europe, la question des concurrences et des complémentarités entre régions et métropoles se pose avec une acuité croissante. Il s’agit de deux espaces en voie de consolidation (Le Galès, 2011), là où les discours et projets passés autour de la régionalisation avaient contribué à mettre en cause les départements. Les promoteurs d’un nouvel échelon régional se bornaient pour certains à réclamer un simple ajout, sans suppression connexe d’un échelon, quand la plupart entreprenaient de repenser l’ensemble du maillage administratif (Grégrory, 2014). Dans un contexte de fragilisation inédite des départements, bien qu’en deçà des projets affichés33, la représentation du couple antagonique régions-répartements a vécu, si tant est qu’elle eût une consistance du point de vue des politiques. En réalité, les chevauchements de compétences apparaissent bien plus marqués entre les conseils régionaux et les intercommunalités en général, et les métropoles en particulier, eu égard aux problématiques communes d’aménagement et de développement, comme le souligne Gilles Mergy, délégué général de l’Association des régions de France (ARF) :

  • 34 Entretien avec Gilles Mergy, 2 juin 2016.

Normalement, régions et répartements, on avait assez peu de compétences en doublon. Donc, on pouvait trouver assez facilement un mode opératoire. Alors, effectivement, la décision du gouvernement de transférer les transports scolaires, les transports interurbains, les plans de prévention et d’élimination des déchets crée des dissensions avec les départements, mais on n’a pas de problème majeur. En revanche, avec les métropoles, on a le sujet du développement économique. Qui doit intervenir sur les filières régionales ? Qui doit intervenir auprès des pôles de compétitivité ? Qui doit intervenir auprès des entreprises ? Et qui s’occupe du foncier et de l’immobilier d’entreprise ? […] Quand on entendait certains élus métropolitains, notamment M. Collomb, on avait le sentiment que c’était la métropole qui faisait tout sur le territoire de Lyon. Ce n’est pas vrai34.

  • 35 Nous pensons au Réseau des Grandes Villes de l’Ouest (RGVO) créé en 1990, aujourd’hui supplanté pa (...)
  • 36 Rapport Les relations entre l’État et les collectivités locales, Paris, la Documentation française (...)

42Les stratégies métropolitaines ne sont pas toujours bien vécues du côté des conseils régionaux lorsqu’elles paraissent tantôt empiéter sur le pré carré de l’aménagement régional, tantôt lui faire concurrence ou échapper à toute gouverne régionale. Ainsi, les logiques coopératives et résiliaires observées dans le Grand Ouest35 suscitent d’importantes réserves au conseil régional de Bretagne. Avec la loi NOTRe, le législateur est venu armer les régions pour peser davantage sur les politiques intercommunales d’aménagement et de développement, à ceci près que texte réserve un sort à part aux seules métropoles. Au départ, les nouveaux schémas régionaux, de développement économique d’innovation et d’internationalisation (SRDEII), d’un côté, d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADET), de l’autre, sont apparus comme un coin enfoncé dans le sacro-saint principe de non-hiérarchisation entre collectivités au nom d’une égalité et d’une autonomie réciproque des collectivités territoriales. Ce principe a reçu l’onction constitutionnelle en 2003, vingt ans après avoir été consacré dans la loi du 7 janvier 1983 (article L. 1111-3 du CGCT). À la crainte traditionnelle d’une tutelle de l’État sur les collectivités s’était ajoutée celle, plus récente, d’une tutelle des collectivités voisines et/ou de niveau supérieur (Le Chatelier, 2014). L’ensemble des collectivités françaises sont donc traitées de manière égale, là ou d’autres États unitaires (Italie, Espagne) ont clairement opté pour une hiérarchie au profit des régions. Jusqu’à la loi NOTRe, les conseils régionaux étaient tenus de rédiger des schémas que les institutions infrarégionales étaient libres de considérer dans l’encadrement de leurs propres décisions. Aussi, le rapport Alain Lambert de 2007 sur les relations entre l’État et les collectivités territoriales36 regrettait-il l’absence de force contraignante desdits schémas.

  • 37 Décision no 2000-436 DC du 7 décembre 2000.
  • 38 Extrait de l’article « Régions et communautés se partagent le gâteau du développement économique » (...)

43Avec le vote de la loi NOTRe, les collectivités et établissements infrarégionaux doivent arrêter des choix compatibles avec les SRDEII et SRADET. Si l’approbation des schémas par le préfet de région leur confère cette prescriptivité – qui ressort comme un pouvoir réglementaire –, le Conseil d’État a conclu, dans un avis confidentiel, que la signature de l’État ne faisait nullement perdre au schéma son statut d’acte de la région. Initialement, le gouvernement avait prévu d’obliger les institutions infrarégionales à agir en conformité avec le schéma régional. Mais le fait d’imposer aux autres collectivités d’adopter des actes « conformes » au schéma régional se heurtait au risque d’inconstitutionnalité fondé sur l’interdiction de tutelle. En revanche, le principe de compatibilité avait déjà été validé par le Conseil constitutionnel à l’occasion de l’adoption de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000 : l’exigence de compatibilité des plans locaux d’urbanisme avec le schéma de cohérence territoriale ne portait nullement atteinte à la libre administration des collectivités concernées37. Cette prescriptivité, même minimale, suffisait à soulever des craintes du côté de l’Association des communautés de France quant au caractère potentiellement intrusif des schémas. Nicolas Portier, délégué général de l’AdCF, avait manifesté le souhait de conserver des marges de manœuvre suffisantes au moment de l’examen parlementaire du texte : « Nous voulons nous assurer que les schémas respecteront nos compétences propres et qu’ils ne rentreront pas dans d’infinis détails, comme le type de zones d’activités à créer ou le choix de leur implantation »38. L’AdCF redoutait que la SRADET devienne un « super-Scot ou un super-PLU », faisant perdre aux intercommunalités d’un côté, ce qu’elles avaient gagné de l’autre auprès des communes avec la généralisation des plans locaux d’urbanisme intercommunaux.

44Mais un sort législatif particulier est réservé aux seules métropoles, la loi abaissant encore d’un cran l’opposabilité des schémas régionaux. Outre le fait de les associer plus étroitement que les autres EPCI à l’élaboration du SRDEII, en raison de leur poids économique, les orientations du schéma régional applicables sur le territoire métropolitain sont élaborées et adoptées conjointement par le conseil de la métropole et le conseil régional. La nécessité d’un accord entre le conseil régional et la métropole laisse présager des différences et des conflits entre les orientations applicables sur le seul territoire métropolitain et celles applicables sur le reste du territoire régional (Baubonne, 2015). En cas de désaccord avec la région, le conseil de la métropole dispose d’une souplesse qui lui est propre dès lors qu’il peut élaborer son propre document d’orientations stratégiques. Certes, cette souplesse est encadrée par la « prise en compte » du schéma régional dans la rédaction du document métropolitain. Mais la notion même de « prise en compte » apparaît plus souple que la compatibilité en autorisant une dérogation à la norme supérieure pour des motifs déterminés. Comme le souligne en entretien Gilles Mergy, délégué général de l’Association des régions de France, la notion est incertaine et seule la jurisprudence permettra de la préciser :

  • 39 Entretien – 2 juin 2016 – avec Gilles Mergy, directeur général de l’ARF.

Sur le territoire métropolitain, il y a un dialogue entre la Région et la métropole. Si la métropole n’est pas en phase avec les orientations générales, elle peut élaborer son propre schéma. Elle se contente simplement de prendre en compte les orientations du schéma régional. Alors prendre en compte, on ne sait pas exactement quelle est la capacité juridique, mais en gros il suffit de dire « vu le schéma régional », et alors ils ont pris en compte. C’est la jurisprudence qui fera poids. Parce qu’aujourd’hui, il y a une vraie incertitude sur ce qu’on appelle « prise en compte »39

45Si le législateur a reconnu un statut d’exception aux métropoles parmi les institutions communautaires, en leur octroyant un régime de franchise pour certaines aides (garanties d’emprunt, immobilier d’entreprise, aide aux organismes qui participent à la création ou à la reprise d’entreprise, participation au capital de société de financement, etc.), elles ne peuvent en revanche dispenser des prestations de services, des subventions, des bonifications d’intérêts, des prêts et des avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que les conditions du marché sans un accord avec la région.

*

46L’examen conjoint des différentes dimensions (processus de désignation des métropoles, statut, élection, compétences, accroissement de l’autonomie par rapport à la schématologie régionale) dessine un particularisme métropolitain au regard des autres formes instituées de coopération intercommunale. À l’instar de la politique de la ville (Epstein, 2006), il est possible d’imaginer la métropole sous le jour d’une institution prototype (au sens où elle expérimente) et idéale (au sens où elle est exemplaire et conduit à être imitée). Ses particularismes avant-gardistes viendraient ainsi aiguillonner dans un second temps les transformations générales de l’intercommunalité. En attendant, l’idée d’une spécificité métropolitaine peut aussi être recherchée du côté de la représentation. À l’instar des groupes sociaux (Desrosières et Thévenot, 1998), l’objectivation d’une réalité métropolitaine repose sur différents processus de représentation cognitifs, sociaux et politiques. Ceux-ci passent notamment par l’activité de représentation que déploient les groupes d’intérêts. Ceux-ci doivent s’efforcer en interne d’incarner la totalité des intérêts qu’ils représentent dans leurs programmes ou déclarations, et se faire reconnaître comme l’interprète légitime des intérêts qu’ils prétendent défendre (Offerlé, 1998). Or, l’hétérogénéité du bloc communal autant que les limites « du multipluralisme de l’AMF (politique, démographique, électif) » (Petaux, 1994, p. 54) avaient historiquement conduit à une territorialisation de la défense des intérêts avec l’éclosion d’une kyrielle d’associations plus catégorielles, dont l’Association des maires de grandes villes de France (AMGVF). Là où la représentation politique du fait intercommunal était historiquement portée par l’AMF, participant à fusionner communes et intercommunalités, elle s’est depuis autonomisée avec la création en 1989 de l’Association des communautés de France (AdCF). Encourant le même risque que celui qu’elle a hier fait supporter à l’AMF, l’AdCF redoute désormais que l’association France urbaine, issue de la fusion de l’Association des maires des grandes villes de France et de l’Association des communautés urbaines (ACUF), lui fasse perdre son rôle d’association généraliste et la repositionne sur les petites et moyennes intercommunalités. Ce type de fusion entre association communaliste et association intercommunale ne connaît aucun équivalent dans les strates démographiques inférieures, et renforce l’idée d’une représentation séparée du fait urbain.

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Notes

1 Jusqu’à la loi Chevènement, les communautés urbaines qui avaient été pensées pour les grandes agglomérations peuvent être créées à partir du seuil modeste de 50 000 habitants (à l’image d’Alençon). Les districts d’abord qualifiés d’« urbains » ont perdu ce qualificatif à partir d’une loi du 31 décembre 1970, actant le succès de la formule districale dans des espaces sans foyer urbain central majeur. L’agglomération marseillaise a préféré le statut de communauté de communes, destiné aux espaces à dominante rurale, plutôt que celui de communauté de villes créé par la loi ATR (1992).

2 L’intérêt communautaire s’analyse comme la ligne de partage, au sein d’un champ de compétences, entre les domaines d’action transférés à la communauté et ceux qui demeurent au niveau communal (circulaire du 5 juillet 2001). Il représente un objet juridique volontairement indéterminé qui, s’il peut constituer un casse-tête juridique, constitue d’abord une « aubaine politique » pour les élus locaux en leur permettant ce travail territorial d’interprétation de l’intérêt général (Caillosse, 2002).

3 Communiqué de presse du 13 décembre 2013.

4 Ce Comité pour la réforme des collectivités locales, installé par décret présidentiel du 22 octobre 2008, était chargé « d'étudier les mesures propres à simplifier les structures des collectivités locales, à clarifier la répartition de leurs compétences et à permettre une meilleure allocation de leurs moyens financiers, et de formuler toute autre recommandation qu'il jugera utile ».

5 « On a sans doute perdu la bataille dans l’opinion des deux piliers de la métropolisation : à savoir, moteur de croissance, mais aussi condition d’une solidarité. Aujourd’hui, ce qui s’écrit sur la métropolisation, c’est en gros “ça conduit à la fragmentation et du territoire et des opinions”. Là où je continue à penser, moi, que les défis de la cohésion sociale, de la solidarité, sont aussi à l’intérieur de nos villes et de nos territoires urbains. C’est un discours qu’on n’a pas réussi à faire passer de manière satisfaisante. Et surtout, on l’a sans doute trop découpé d’une vision de coopération territoriale. » (Entretien avec Nathalie Appéré, lundi 29 mai 2017).

6 Les entretiens de recherche sur lesquels nous nous appuyons, et qui donneront parfois lieu à citation, ont été conduits dans le cadre personnel d’une habilitation à diriger des recherches.

7 Outre le caractère longtemps libre de l’adhésion des communes aux structures intercommunales, cette liberté s’observe par ailleurs sur la désignation des communes avec lesquelles on coopère, sur les transferts des compétences (le choix étant inégalement libre selon les catégories d’EPCI) et la définition de l’intérêt communautaire, sur la définition du régime fiscal (là encore variable selon les catégories) et sur la mutualisation des services.

8 On peut citer la création du district urbain de Tours le 12 octobre 1959.

9 La ville de Paris et les communes des départements limitrophes (92, 93, 94) sont les seules communes exonérées de l’obligation de coopérer (jusqu’en 2013), dans l’attente des réflexions spécifiques sur l’organisation institutionnelle du « Grand Paris ».

10 Du fait de son statut de communauté urbaine historique, l’agglomération strasbourgeoise se voyait « repêchée », alors que Rennes, qui espérait atteindre le premier seuil de 450 000 habitants grâce à l’extension de son périmètre, voyait cette perspective s’éloigner.

11 Le poids en sièges de la ville centre est très souvent inférieur à son poids démographique réel de manière à faire accepter le jeu coopératif par les communes périphériques (même si l’approche par les indices de pouvoir relativise l’importance de telles concessions).

12 Contribution de l’AMF à un nouvel acte de décentralisation, Paris, 29 octobre 2012, p. 4.

13 Entretien avec Jonathan Morice – 13 mars 2017 – ancien conseiller technique « collectivités territoriales » au cabinet Lebranchu (2013-2016), adjoint au directeur de l’Aménagement et de l’Égalité à la région Bretagne.

14 Entretien avec Nicolas Portier – 6 juillet 2015 – délégué général de l’AdCF depuis 2004.

15 Communiqué de presse de l’AMF, 21 janvier 2009.

16 Décision n° 2013-687 DC.

17 Sur ce point, le 62e considérant est le plus décisif : « Considérant, en second lieu, que, d’une part, aux termes de l’article 6 de la Déclaration de 1789 : « La loi… doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse » ; que le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur ne règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit... » (<https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2014/2013687DC.html>).

18 Entretien avec Emmanuel Duru – 9 décembre 2016 – directeur-adjoint du cabinet d’Estelle Grelier, secrétaire d’État aux collectivités territoriales.

19 Ibid.

20 Extrait de l’entretien publié dans La gazette.fr – 12 avril 2013 (<https://www.lagazettedescommunes.com/162932/decentralisation-%C2%AB%E2%80%89la-grande-innovation-c%E2%80%99est-l%E2%80%99instauration-de-metropoles%E2%80%89%C2%BB-jean-marc-ayrault/>).

21 Amendement adopté le 18 juillet 2013 par 61 voix contre 45.

22 Extrait de l’intervention de la députée Nathalie Appéré postée sur son site internet le 19 juillet 2013 (<http://www.nathalieappere.fr/2013/07/le-suffrage-universel-direct-pour-les-metropoles-une-belle-avancee-democratique/>).

23 Ibid.

24 Communiqué de presse commun du 19 juillet 2013.

25 Ibid.

26 Extrait d’un article publié dans La gazette.fr mis en ligne le 23 juillet 2013 et intitulé « Projet de loi “métropoles” : les députés adoptent le texte en première lecture » (https://www.lagazettedescommunes.com/185639/projet-de-loi-metropoles-les-deputes-adoptent-le-texte-en-premiere-lecture/).

27 Extrait d’un article mis en ligne le 22 juillet 2013 sur le site Le Courrier des maires, intitulé « L’élection au suffrage direct des élus métropolitains en 2020 scandalise les hérauts de la commune » (http://www.courrierdesmaires.fr/20130/lelection-au-suffrage-direct-des-elus-metropolitains-en-2020-scandalise-les-herauts-de-la-commune/).

28 Ibid.

29 Entretien avec Nathalie Appéré – lundi 29 mai 2017 – députée-maire de Rennes.

30 Ordonnance no 2014-1539, 19 décembre 2014, modifiée par la loi no 2015-816 de ratification, 6 juillet 2015.

31 Les aires correspondant tantôt à un regroupement de communes (jusqu’à 25), tantôt à une commune seule (Villeurbanne), tantôt à une partie du territoire communal (six circonscriptions à Lyon).

32 La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales permet ainsi à l’État de déléguer aux EPCI et aux départements la gestion des aides à la pierre (parc locatif social et parc privé relevant de l’Anah).

33 Les conseils généraux français, à défaut d’être dilués (hypothèse attachée à la création des conseils territoriaux), puis supprimés (hypothèse évoquée dans le premier discours de politique générale de M. Valls), et enfin évidés (avant-projet de loi NOTRe), connaissent un affaiblissement inédit avec la loi NOTRe : perte de la clause générale ; perte de leurs capacités en matière d’action économique ; perte des transports interurbains et des ports au profit des conseils régionaux, et de compétences à caractère social au profit des métropoles.

34 Entretien avec Gilles Mergy, 2 juin 2016.

35 Nous pensons au Réseau des Grandes Villes de l’Ouest (RGVO) créé en 1990, aujourd’hui supplanté par le Pôle métropolitain Loire-Bretagne créé en 2012. Il y a également la stratégie coopérative renno-nantaise amorcée au lendemain des élections municipales de 2008.

36 Rapport Les relations entre l’État et les collectivités locales, Paris, la Documentation française, 2007.

37 Décision no 2000-436 DC du 7 décembre 2000.

38 Extrait de l’article « Régions et communautés se partagent le gâteau du développement économique » mis en ligne le 13 mai 2015 sur le site La gazette.fr (<https://www.lagazettedescommunes.com/358187/regions-et-communautes-se-partagent-le-gateau-du-developpement-economique/>).

39 Entretien – 2 juin 2016 – avec Gilles Mergy, directeur général de l’ARF.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Thomas Frinault, « L’approche institutionnelle des métropoles : une intercommunalité pas comme les autres ! », Métropoles [En ligne], 24 | 2019, mis en ligne le 22 juillet 2019, consulté le 15 octobre 2019. URL : http://journals.openedition.org/metropoles/6819

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Auteur

Thomas Frinault

Maître de conférences habilité en science politique, université Rennes, CNRS, ARENES, UMR 6051

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