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Du pavé bâti au pavé battu : les mobilisations des usagers pour les infrastructures de voirie et leur prise en compte politique, Lyon, années 1950-1970

User mobilisation for road infrastructure and its political consideration: example of Lyon, 1950s-1970s
Louis Baldasseroni

Résumés

La rue est un terrain d'expression bien connu en sciences humaines. Elle est aussi un enjeu de mobilisation par ses infrastructures de voirie : les demandes, réclamations et oppositions peuvent être très variées, allant de la simple demande d'un passage pour piétons à des oppositions à des projets de transformation plus importants. Territoire du quotidien, la rue a constitué un important ciment de mobilisations depuis la fin du XIXe siècle et semble décliner comme cadre de revendications à partir des années 1960. Cela est dû à la diversification des acteurs mobilisés, de leurs demandes et de leurs actions, que les pouvoirs publics ont du mal à intégrer dans les cadres habituels. Cependant, certaines rues font l’objet de mouvements d’opposition à l’action publique et deviennent des terrains d’action dans les années 1970, alors que les demandes adressées aux services de voirie concernent des infrastructures mineures (marquage au sol, feux de signalisation).

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Texte intégral

« L'urbanisme, c'est le travail des architectes chaque jour remis en cause par l'humeur des habitants » (Louis Pradel, in Vivre à Lyon, n° 4, juin 1976, p. 2).

1Depuis le XIXe siècle, les rues des grandes villes deviennent progressivement des espaces consacrés à la circulation, avec la nécessité proclamée par les pouvoirs publics d'adapter les infrastructures des voies existantes à l'explosion des mobilités urbaines. Les percées de nouvelles voies devenant rares, l'action publique se concentre sur des voies anciennes, déjà bien appropriées par leurs usagers : la modernisation des infrastructures de voirie urbaine (chaussée, trottoirs, mobilier urbain, réseaux techniques) fait l'objet de diverses politiques d'aménagement. Ces dernières conduisent parfois les usagers à réagir de manière collective pour infléchir ces actions : ils peuvent s'adresser aux autorités pour demander une création d'infrastructures, s'opposer à un projet d'aménagement ou encore militer pour conserver une infrastructure. Cette variété de revendications a notamment été étudiée par le géographe Philippe Subra, avec une clé de lecture distinguant aménagement « menacé », « convoité » et « contesté » (Subra, 2016 : 66-67) qui peut aussi bien s'appliquer à l'analyse de mobilisations en histoire urbaine. Ces mobilisations locales à l'échelle de la ville et microlocales à l'échelle de la rue peuvent jouer un rôle politique important, comme l'a par exemple montré l’historienne Isabelle Backouche pour les opérations de rénovation urbaine en centre-ville au XXsiècle (Backouche, 2013 : 302 et suivantes).

2Concernant les infrastructures de voirie, les demandes et les répertoires d'action peuvent être très divers : de la pétition d'habitants pour demander un équipement à la manifestation de rue, en passant par l'expression dans des débats publics par l'intermédiaire d'associations de quartier. L'étude de ces répertoires d'action a été menée en sciences politiques avec des approches sociohistoriques, y compris sur une longue durée (Tilly, 1984). Au-delà de l'analyse des jeux d'acteurs, il est intéressant d'étudier les résultats de ces demandes et conflits de proximité, c'est-à-dire leur rôle dans l'aménagement du territoire, dans ses aspects concrets, et les procédures politiques qui conduisent à la prise de décision. Cette approche est courante en géographie pour l'étude des conflits d'usage (Melé et al., 2013), mais peu développée avec une perspective historique (à part quelques exceptions comme l’étude de Rocher in Melé et al., 2013). Or, l'étude des mobilisations sur un territoire cohérent et une longue durée permet de mettre en évidence plusieurs évolutions : dans les représentations des infrastructures qu'une rue moderne doit comporter, dans les relations des populations avec leur territoire, ou encore dans la prise en compte de ces mobilisations dans l'action publique urbaine. À ce titre, la période des années 1950 à 1970 est intéressante à étudier, car elle semble être particulièrement conflictuelle dans le domaine de l'urbanisme : la massification de l'automobile pose des questions en matière d'aménagement des réseaux viaires et des voix commencent à s'élever chez certains usagers et riverains, dans un contexte marqué par une politisation croissante de la vie urbaine. Le cas de Lyon est particulièrement éclairant, lorsque la fin du mandat d'Édouard Herriot en 1957 ouvre une période de grands travaux urbains souvent contestés sous l'égide du nouveau maire Louis Pradel (1957-1976). D'autre part, le passage en 1969 à une intercommunalité politique et intégrée, la Courly, complexifie encore les jeux d'acteurs impliqués dans les politiques publiques et encourage la montée en généralité des revendications locales.

3L'étude de la rue comme objet, à travers la mise en place et la modernisation de ses infrastructures, permet d'envisager une sociohistoire de la voirie urbaine, à la croisée de l'histoire, de la géographie et des sciences politiques : les mobilisations des habitants, commerçants ou usagers des transports révèlent des représentations et appropriations spécifiques de leur territoire quotidien qu'est la rue, en fonction du contexte historique et du système d'acteurs propre à chaque rue. Cette étude des mobilisations pour les rues doit s'envisager à plusieurs échelles, parce qu'elles impliquent souvent des acteurs relevant d'échelles plus large : des experts et techniciens municipaux (Payre, 2007), des associations régionales ou nationales comme l'Automobile-Club (Gardon, 2009) ou des comités de quartier qui tentent de fédérer leurs actions sur plusieurs rues (Joliveau, 1987). Dans cette étude, la comparaison entre plusieurs rues lyonnaises choisies pour représenter la diversité des situations sociospatiales permet de dégager quelques tendances communes, mais aussi de souligner l'importance du contexte microlocal de chaque rue dans les mobilisations et leurs résultats.

Fig. 1 : plan de Lyon en 1958 avec localisation par l'auteur des principales rues étudiées

Fig. 1 : plan de Lyon en 1958 avec localisation par l'auteur des principales rues étudiées

(Archives Municipales de Lyon, 1S013)

4La ville de Lyon fait l'objet d'une riche historiographie, à la fois du point de vue de l'histoire sociale (Robert, 1996), de l'histoire urbaine (Pinol, 1991) et de la fabrique ordinaire de la ville (Clémençon, 2015). Ces domaines peuvent être enrichis par l'étude des infrastructures, essentielles pour déterminer les conditions de modernisation de la ville et les représentations qui ont guidé son évolution. Les apports de la perspective infrastructurelle en font aujourd'hui un objet d'histoire à part entière, d'autant que la diversité des objets qui peuvent être considérés comme des infrastructures autorise de larges perspectives (Roseau, 2016). En la matière, Lyon constitue un cas intéressant sous plusieurs aspects. D'une part, sa situation géographique de carrefour rend le trafic de transit important, en particulier avec l'explosion des mobilités motorisées à partir des années 1950. Cette évolution ne manque pas de provoquer des conflits vis-à-vis des circulations locales et des habitants, qui s'inscrivent très tôt et durablement dans l'action publique locale à travers des Comités d'intérêts locaux (CIL). Ces comités de quartier se retrouvent dans d'autres villes (Kokubu, 2016 ; Joliveau, 1987: 213), mais leur inscription durable depuis plus d'un siècle sur la scène municipale et leur proximité avec le pouvoir municipal semblent être une spécificité lyonnaise.

5Cependant, l'efficacité des mobilisations portées par ces collectifs d'usagers est limitée par le morcellement institutionnel de la gestion des rues et de leurs infrastructures, partagée entre la municipalité et le service ordinaire des Ponts-et-Chaussées (Thoenig, 1980). Une diversité de sources est donc nécessaire pour reconstituer ces jeux d'acteurs : les rapports et la correspondance des services de la voirie municipale et des Ponts-et-Chaussées du Rhône permettent de saisir l'évolution des demandes et des réponses apportées par l'action publique, complétés par des archives de plusieurs CIL. Au-delà de l'apparente neutralité des infrastructures, cette étude vise à montrer que leur modernisation est au cœur d'enjeux de mobilisations locales qui aboutissent à transformer l'action publique sur la voirie urbaine entre les années 1950 et 1970. Cette période est marquée par une diversification des revendications, des répertoires d’action et des acteurs des mobilisations, avec la montée en généralité de certains d’entre eux par l’acquisition d’une expertise sur des questions techniques relatives à l’aménagement des rues. Ces mutations des mobilisations révèlent aussi l’inadaptation des institutions publiques traditionnelles qui peinent à les intégrer, ce qui est particulièrement visible à partir des années 1970. La rue n’est alors plus le cadre principal des mobilisations, mais elle est davantage utilisée comme élément symbolique et comme terrain d’action lors de revendications plus générales concernant l’amélioration de l’environnement urbain.

1. Les infrastructures de voirie, de mobilisations locales à des revendications plus générales : le tournant des années 1960

6Ces observations s'inscrivent dans un contexte de croissance des circulations automobiles, qui s'observe à Lyon comme dans les autres villes occidentales dès les années 1930 et rend plus aigus les enjeux des aménagements d'infrastructures viaires. Les années 1960 marquent cependant un tournant dans la typologie des organisations, des lieux et formes des mobilisations citoyennes : les collectifs et institutions plus anciens tendent à se structurer et s'ancrer dans la durée, en parallèle de l'émergence de nouveaux collectifs d'usagers des rues et de revendications touchant le cadre de vie aux côtés des traditionnelles demandes d'équipements urbains. Ces évolutions font écho au rôle important des infrastructures dans la formation d'identités locales.

1.1. De l'équipement de la rue aux voies piétonnes : des revendications et des acteurs plus variés

7Les mobilisations qui concernent les infrastructures de voirie accompagnent l'évolution progressive des rues vers des espaces de circulation entamée au XIXe siècle, avant de participer à la contestation de l'hégémonie automobile avec de nouveaux acteurs. D'une part, les riverains et commerçants participent à l'action publique urbaine à travers des comités de quartier, les CIL, dont certains existent à Lyon depuis les années 1890. Ils agissent surtout par des pétitions pour interpeller le conseil municipal, avec des revendications concernant les équipements urbains des rues du quartier (assainissement, pavage, mobilier urbain). Ce type de collectifs a pu être observé dans la plupart des quartiers de Lyon, mais ceux des rues ou quartiers centraux semblent s'éteindre une fois leurs revendications satisfaites, alors que ceux des territoires périphériques comme les quartiers ouvriers de l'Est lyonnais perdurent en faisant évoluer leurs demandes : dans les années 1950-1960, il s'agit notamment de bitumage de la chaussée, d'amélioration de l'éclairage ou d'aménagement de carrefours. En parallèle, des collectifs d'usagers des différents modes de transports urbains peuvent aussi se mobiliser pour des infrastructures de voirie : des associations d'usagers comme l'Automobile-Club du Rhône (fondé en 1902), des syndicats de transporteurs ou encore des associations d'intérêts économiques comme l'AICA (Association industrielle commerciale et agricole) qui regroupe des industriels (Faugier et Gardon in Flonneau et al., 2009: 247-248). Ces groupements font porter leurs revendications au sein de la Commission municipale de circulation (CMC), qui devient permanente à partir de 1945, où ils siègent aux côtés des élus municipaux, responsables préfectoraux et ingénieurs des services de voirie concernés. Les enjeux principaux des infrastructures de voirie font alors consensus chez la plupart des acteurs : la sécurité des piétons, revendication du XIXe siècle (Norton, 2015), à laquelle s'ajoute une plus grande fluidité de la circulation et la libération de places de stationnement pour les riverains et les clients des commerçants. Ce consensus aboutit le plus souvent à des demandes d'infrastructures couramment répandues dans les villes sous l'action des ingénieurs des services de voirie, comme des panneaux de signalisation, des refuges pour piétons, voire des élargissements de chaussées pour faciliter la circulation des véhicules.

  • 1 Journal Officiel du 10 février 1971, Statuts de l'association Centre Presqu'île.
  • 2 Le Progrès, Courrier des lecteurs du 26 juillet 1975, Lettre du président de l'association Les Dro (...)
  • 3 AML 1958W86, Revue de presse de la SEMALY sur l'urbanisme, 1974-1976.

8À partir des années 1950, on peut observer un tournant dans les mobilisations, qui se diversifient dans leurs objets et leurs revendications, des protestations plus générales contre l'action publique s'ajoutant aux demandes d'infrastructures localisées. Le primat de l'automobile dans les infrastructures de voirie est de plus en plus critiqué, pour les nuisances diverses (bruit, pollution, esthétique) et la place réduite laissée aux autres modes de transport. La montée en puissance de ces thèmes environnementaux se voit dans l'évolution des Comités d'intérêts locaux, qui connaissent une extension de leurs lieux et de leurs objets : des comités naissent dans les quartiers centraux, comme Centre Presqu'île en 1971, avec pour vocation principale « la protection et l'amélioration du cadre de vie des habitants »1. Composés de membres souvent plus aisés que les classes moyennes et petits commerçants des CIL plus anciens, ces nouveaux comités s'inscrivent aussi davantage en interaction avec d'autres collectifs : l'exemple le plus représentatif est celui de Paul Scherrer, président des CIL Sans-Souci puis Centre-Presqu'île, qui fait également partie des fondateurs de l'association Lyon-Métro en 1963 pour promouvoir la construction d'un métro à Lyon. Ce cas montre l'inscription de certaines figures de ces comités de quartier dans une notabilité municipale dont le rôle dans l'action publique a été mis en évidence dans des travaux de sociologie urbaine (Grémion, 1976). C'est aussi un exemple d'émergence de nouveaux collectifs en opposition à l'hégémonie automobile dans la rue qui ne s'affirment pas par une base territoriale, mais par l'attachement à un mode de transport. C'est ainsi qu'est créée l'antenne lyonnaise de l'association Les Droits du piéton en 1959, dont plusieurs membres du bureau sont aussi des adhérents de CIL lyonnais2. Cette association qui défend les piétons face à la place prépondérante de l'automobile en ville est rapidement admise à la CMC pour exposer ses vues, mais diversifie ses répertoires d'action par des protestations bien visibles dans la rue, comme l'organisation d'une manifestation de piétons le 6 juin 19733 (Voir figure 2). Ces nouvelles formes de mobilisation s'inscrivent dans un débat plus large sur la piétonnisation de rues en centre-ville, qui s'observe dans bon nombre de villes européennes dans les années 1960-1970 (Fériel, 2015). À Lyon, elle est aussi réclamée pour plusieurs rues par les commerçants et les CIL concernés, face à une municipalité initialement peu enthousiaste. Cette mobilisation finit par porter ses fruits peu après, en 1975, avec la décision municipale d'aménager deux rues piétonnes centrales avec des revêtements et un mobilier urbain spécifiques dédiés à la promenade.

  • 4 AML 24II29, Lettre du ministre des Travaux publics au Dr Locard, 4 août 1951.

9Cette diversification des collectifs mobilisés sur les infrastructures de voirie se manifeste ainsi par une participation conjointe à certaines mobilisations, dans un contexte où les questions qui mobilisent concernent des domaines plus larges que l'équipement urbain, comme la « qualité de la vie » (Fériel, 2015). La mobilisation conjointe de plusieurs collectifs semble d'ailleurs devenir, à partir des années 1950, une condition essentielle de leur réussite. L'examen de plusieurs cas de rues montre que les protestations de collectifs isolés ont du mal à aboutir, même lorsqu'ils défendent des valeurs qui peuvent être partagées par d'autres. Il en est ainsi de l'opposition à la démolition du pont de la Guillotière, décidée par l'administration des Ponts-et-Chaussées en 1952, avec un consensus entre le Service ordinaire des Ponts-et-Chaussées du Rhône et le ministère des Travaux publics qui dirige cette administration. Le Comité de défense du pont de la Guillotière constitué pour l'occasion ne parvient pas à mobiliser plus largement que quelques notables lyonnais attachés au patrimoine (comme le Dr Edmond Locard ou Amable Audin, directeur du service archéologique de la ville) et n'obtient pas satisfaction face aux considérations techniques avancées par les ingénieurs des Ponts-et-chaussées qui souhaitent sa démolition4. L’échec de cette mobilisation peut s'expliquer par l'absence de prise de position des collectifs habituels mobilisés pour les infrastructures de voirie, notamment les riverains. Leur silence s'explique probablement par le fait qu'ils ont intérêt à la démolition et la reconstruction de ce pont : ces opérations sont justifiées par des impératifs de facilitation de la circulation par l'élargissement du pont (notamment la chaussée, qui passe de 6,90 m à 20 m), qui vont dans le sens des usagers de tous les modes de transport et des commerçants.

10Cette diversification des organisations et des revendications concernant les infrastructures de voirie à partir des années 1950 met aussi en lumière un certain affaiblissement des CIL, considérés par les collectifs nouvellement constitués comme trop proches de la municipalité et pas assez revendicatifs dans leurs actions (Joliveau, 1987 : 127). Dès lors, l'enjeu majeur pour être pris en compte dans l'action publique réside de plus en plus dans la capacité à produire une argumentation étayée et accompagnée de propositions opérationnelles.

1.2. Des mobilisations plus expertes et fédérées, forces de proposition

11La diversification des acteurs des mobilisations pour les infrastructures de voirie s'accompagne d'un enjeu croissant de légitimation par le développement d'une expertise dans les questions débattues (Backouche, 2006). Les collectifs qui s'affirment ne se contentent plus de réclamer des infrastructures identiques à celles d'autres territoires, mais s'attachent à proposer des solutions propres. Ils développent une expertise qui peut aussi être utilisée pour s'opposer aux pouvoirs publics. Cette évolution vers une « technicisation des mobilisations urbaines » a été observée par plusieurs chercheurs, dont le sociologue Christian Topalov (Topalov in Backouche et al., 2018 : 325-347), et expliquerait en partie le très faible nombre d'actions illégales ou violentes liées à ces mobilisations. À ce contexte observable dans la plupart des villes occidentales s'ajoute un rapport au pouvoir municipal lyonnais caractérisé par un radicalisme municipal tempéré, hérité d'Édouard Herriot et poursuivi par son successeur, avec un positionnement d'ouverture aux propositions des usagers. Ainsi, la municipalité intègre depuis les années 1910 les propositions d'associations d'usagers des transports, comme l'Automobile-Club du Rhône (Faugier et Gardon in Flonneau et al., 2009), dont plusieurs membres sont des ingénieurs spécialistes et peuvent présenter des projets détaillés d'infrastructures de voirie à la CMC.

12À partir des années 1950-1960, certaines associations de quartier commencent également à développer une expertise reconnue, en travaillant en réseau avec d'autres villes. Tel est le cas dans les quartiers anciens des grandes villes, pour lesquels les enjeux d'amélioration du cadre de vie passent en partie par la mise en valeur du patrimoine et de la vie de quartier (Authier, 2001). Par exemple, l'association Renaissance du Vieux-Lyon participe à la création de l'association transnationale Civitas Nostra en 1964, formant un réseau d'acteurs de l'aménagement de quartiers anciens avec des villes du sud-est de la France ainsi que des villes suisses et italiennes. Créée en 1946 comme un comité de quartier, cette association prend un nouveau départ à partir de 1954, où des membres de la Jeune chambre économique de Lyon comme l'éditeur et journaliste Régis Neyret en font un pilier de la promotion touristique de Lyon, associant ainsi clairement l'amélioration du cadre de vie des riverains et la défense des intérêts économiques des commerçants. Par ailleurs, cette double inscription locale et transnationale rend l'association lyonnaise plus légitime lors des débats sur la piétonnisation du Vieux-Lyon dans les années 1970, par exemple pour les échanges avec les acteurs de Rouen, pionnière française dans ce domaine (Fériel, 2015).

  • 5 Archives de l'Union des Comités d'intérêts locaux, non classées.

13Par ailleurs, on peut observer une volonté des CIL de monter en généralité à l'échelle de la ville en se fédérant et en développant leur expertise sur des sujets susceptibles de concerner tous les comités. L'Union des Comités d'intérêts locaux est créée en 1960 et organise des colloques pour réfléchir sur des problématiques d'aménagement, comme « Le quartier urbain dans une grande cité » en mars 19685, dans un contexte de réflexion sur le « quartier village » (Fijalkow, 2006). Cette montée en généralité des associations de riverains conduit à un dépassement du cadre de la rue au profit du quartier ou de la ville entière, qui se voit par exemple lors des mobilisations pour les rues piétonnes au début des années 1970. La plupart des comités réfléchissent et prennent alors position dans le cadre plus général de la ville ou des quartiers centraux, souvent pour promouvoir des zones piétonnes englobant plusieurs rues comme dans le quartier du Vieux-Lyon. Ces acteurs lyonnais s'inscrivent dans un contexte européen plus global où l'intérêt pour les rues piétonnes concerne davantage des secteurs entiers que des rues commerçantes ponctuelles (Fériel, 2015 : 118-119).

  • 6 AML 1533WP180, Lettre du Comité de Défense des Riverains des voies publiques de la COURLY au maire (...)

14Cet élargissement de l'action des associations de riverains s'inscrit en parallèle d'une complexification des relations avec les pouvoirs publics. L'activité du service de la voirie municipale, principal interlocuteur de ces collectifs par l'intermédiaire des élus locaux, décline à partir des années 1950 à cause du rôle croissant de l'État en termes d'expertise des ingénieurs Ponts-et-Chaussées (Thoenig, 1980) et des bureaux d'études privés, ainsi que de l'intercommunalité : la Communauté urbaine de Lyon (COURLY) récupère en 1969 la compétence de la voirie, ne laissant au service municipal que l'éclairage et les espaces verts. Les mobilisations pour des infrastructures de voirie doivent désormais s'inscrire à l'échelle de la COURLY, ce qui en dilue l'efficacité. Ainsi, les CIL sont toujours écoutés par la municipalité, mais leur influence sur les aménagements concrets semble plus faible. D'autre part, les mobilisations pour des rues à l'échelle de l'agglomération sont plus difficiles à faire porter : par exemple, le Comité de défense des riverains des voies publiques de la COURLY, créé pour s'opposer au plan de circulation de 1973 avec une ambition généraliste, ne parvient pas à convaincre de ses propositions visant à réaménager certains carrefours. Essentiellement constitué de commerçants et artisans du 6e arrondissement déjà en conflit avec la municipalité pour des demandes d'indemnisation à la suite de la mise en place du plan de circulation, ce comité n'a que peu d'écho auprès de la municipalité, qui répond avec un argumentaire technique pour défendre ses choix d'infrastructures et renvoie aux décisions du tribunal administratif pour les questions d'indemnisation6. L'échec de ce collectif à mobiliser plus largement que quelques commerçants d'un quartier peut s'expliquer par le fait qu'il s'agit d'acteurs qui ne défendent que des intérêts économiques dans un quartier à la population aisée, sans lien territorial ou thématique avec d'autres collectifs plus anciennement implantés.

  • 7 AML 827WP1, Lettre de l'Union des Commerçants de la rue de la République au maire de Lyon, 7 septe (...)
  • 8 AML 1065WP4, Coupure de presse du journal La Dernière Heure Lyonnaise, 22 février 1964.

15Enfin, les années 1960 constituent aussi un moment charnière dans l'évolution des répertoires d'action, avec une utilisation croissante de l'évènement pour augmenter la visibilité de la mobilisation. L'inscription spatiale de ces mouvements dans les rues est intéressante, car elle relève de relations paradoxales entre les acteurs des rues. D'un côté, la mobilisation par l'évènement peut être utilisée pour montrer le dynamisme d'une rue ou d'un quartier. Elle se produit alors souvent à l’initiative d’un comité de commerçants ou de quartier et s'inscrit dans le lieu pour le valoriser : par exemple, l'Union des commerçants de la rue de la République pavoise régulièrement la rue depuis la création de ce collectif en 1912 et organise une série d'évènements pour célébrer l'inauguration de la rue piétonnisée en 19777. Ces mobilisations nouvelles renvoient à un phénomène de concurrence entre les rues, encore observable aujourd'hui, qui ne concerne que des rues centrales à forte puissance symbolique et enjeux économiques importants. En parallèle de ces actions, on retrouve un répertoire d'action plus classique des mouvements sociaux qui consiste à manifester son mécontentement dans des espaces centraux pour une meilleure visibilité (Robert, 1996). Ces actions concernent des collectifs catégoriels et particulièrement ceux qui rassemblent des usagers de transports, pour qui l'aspect symbolique d'un déplacement sur de grandes artères de la ville permet de marquer les esprits. Ce résultat est atteint par les automobilistes du Vieux-Lyon qui se déplacent avec leurs véhicules jusqu'à l'hypercentre le 22 février 1964 pour manifester contre une réglementation de stationnement nouvellement appliquée dans le Vieux-Lyon8, ou encore par un collectif de piétons venus manifester pour leurs droits dans la principale artère de la ville en 1973 (figure 2).

Fig. 2 : manifestation de piétons rue de la République, 6 juin 1973

Fig. 2 : manifestation de piétons rue de la République, 6 juin 1973

(AML 1958W86)

16Ces deux manifestations frappent par leur caractère inédit pour l'époque et ne s'accompagnent pas d'une médiation avec les autorités, qui cèdent rapidement. Au service de revendications dépassant le cadre de la rue, ces mobilisations utilisent l'occupation de rues au service des causes portées par les collectifs qui en sont à l'origine : les rapports municipaux sur ces manifestations montrent qu'elles sont à l'initiative (respectivement) d'un groupe de commerçants du Vieux-Lyon et de l'association Les Droits du piéton. L'inscription territoriale de ces évènements au cœur des infrastructures de voirie montre la force symbolique de l'image de la rue dans les mobilisations et la politisation croissante de la vie urbaine, avec des emprunts aux répertoires d'action des syndicats dans la sphère productive comme les manifestations ou l’affichage dans l’espace public (Wieviorka, 1980). La rue reste une allégorie du peuple (Robert, 1996), avec pour ces deux cas des différences marquées : la manifestation automobile de 1964 regroupe essentiellement des commerçants venus manifester avec leurs camionnettes de livraison ou leurs voitures personnelles, alors que celle de 1973 rassemble des populations plus diverses, comme on peut le voir sur la photographie : retraités, familles, jeunes hommes et femmes militants. La diversification semble donc aussi s'observer au sujet des individus mobilisés, au-delà des présidents de CIL insérés dans les réseaux locaux de notabilités (Joliveau, 1987 : 75 et suiv.).

17Sans militer spécifiquement pour ou contre des infrastructures, ces deux mobilisations ont contribué à l'évolution des débats sur la piétonnisation des deux quartiers concernés et la prise en compte de l'avis des populations dans la politique municipale. Face à ces mobilisations qui se multiplient, les pouvoirs publics réagissent en tentant d'intégrer davantage les populations et certains collectifs à la prise de décisions.

2. L'action publique et les mobilisations : faire face aux contestations croissantes des années 1970

18Face à ces mobilisations de plus en plus diverses par leurs objets et leurs acteurs, les pouvoirs publics tentent d'adapter leur action. S'agissant des infrastructures de voirie, enjeux de luttes de pouvoir entre les différents modes de transport, la conflictualité semble particulièrement difficile à contenir : malgré une prise en compte croissante des mobilisations dans les politiques d'aménagement des rues et la création d'institutions pour y associer les usagers, les pouvoirs publics ne parviennent pas à réduire durablement les oppositions, notamment lorsqu'elles prennent la forme de luttes environnementales dans les années 1970 (Ollitrault et Villalba, 2012).

2.1. La puissance publique déconcertée par les doléances

19Les manifestations de revendications qui dépassent le cadre des institutions municipales dans les années 1970 trouvent leurs racines dans l'impuissance de celles-ci à intégrer des acteurs et doléances de plus en plus divers. Traditionnellement, à Lyon, ce sont les adjoints des arrondissements qui transmettent les pétitions des riverains aux services concernés et en défendent certaines au conseil municipal. Avec la montée en puissance du gouvernement par commissions dans plusieurs secteurs de l'action municipale (Gardon, 2009), l'adjoint à la circulation traite une partie des demandes concernant la voirie, pour inscrire les plus importantes à l'ordre du jour de la CMC : goudronnage des chaussées, établissement de feux de signalisation, réaménagement de carrefours. À partir des années 1950, les collectifs mobilisés passent de plus en plus par d'autres canaux pour se faire entendre : les CIL profitent des visites de terrain d'Édouard Herriot puis de Louis Pradel pour transmettre leurs doléances directement au maire sans passer par les adjoints d’arrondissement, les associations de commerçants se tournent plutôt vers la chambre de commerce ou le syndicat d'initiative, qui interviennent dans la commission « Parking, tourisme, affaires » de la CMC. Ce détournement des voies traditionnelles de transmission des demandes s'explique par une perte de crédibilité de la CMC et du service municipal de la voirie, ainsi que par la montée en généralité des collectifs d'usagers nés hors du cadre territorial.

  • 9 AML 1094WP1, Lettre de l'Ingénieur en chef du service de voirie municipale Gsell [?] au maire de L (...)

20Ce déclin des institutions publiques associant les usagers à partir des années 1950 peut s'expliquer par la multiplication des acteurs invités à la CMC (près d'une cinquantaine en 1965), ce qui conduit à la nomination d'un secrétariat permanent en 1965 qui prend la plupart des décisions en amont, la séance plénière de la CMC servant de plus en plus de chambre d'enregistrement (Gardon, 2009 : 229). À partir des années 1950, la CMC se spécialise avec la création de sous-commissions de plus en plus nombreuses. Ces divisions résultent du manque d'efficacité de la CMC qui, de l'avis même du service municipal de voirie, comporte trop de membres et s’avère impuissante face au nombre d'affaires à traiter9. Cette fragmentation des débats semble avoir contribué à inscrire la CMC dans la durée, mais aussi à la marginaliser par rapport aux opérations globales de modernisation des rues : à partir des années 1960, cette commission ne s'occupe plus que de petits aménagements locaux comme l'aménagement de carrefours ou l'implantation de mobilier urbain, perdant l'ambition d’une modernisation globale de la voirie et l'initiative de grandes infrastructures.

21Par ailleurs, le nombre des revendications concernant des infrastructures augmente sensiblement, car les services de voirie intègrent à leurs politiques des dispositifs jusque-là établis par des acteurs privés, comme la signalisation routière (Faugier et Gardon in Flonneau et al., 2009). Cependant, la transmission des doléances se heurte à la division des attributions entre les services de voirie : la municipalité reçoit la plupart des demandes, qu'elle transmet au service intéressé avec plus ou moins de rapidité et d'efficacité. Les changements d’attributions en matière de voirie consécutifs à la mise en place de la COURLY en 1969 entraînent une réorientation des débats de la CMC vers des questions qui impliquent moins d’aménagements concrets : les principales infrastructures débattues sont les feux de signalisation (toujours sous l’autorité du service municipal Électromécanique) et le marquage au sol de voies réservées (aux transports en commun, notamment, à partir de 1976), la majorité des débats portant sur des questions de police concernant le stationnement ou le respect des arrêtés de piétonnisation. Au sein de la CMC, les membres du service de voirie intercommunal sont souvent peu présents et peu actifs. La COURLY ne possède d’ailleurs pas de commission de circulation et ses 12 commissions permanentes instituées en 1969 ne comprennent que des élus métropolitains (Gardon, 2009), ce qui éloigne les usagers de ces instances de débat public.

22Par ailleurs, les acteurs locaux doivent toujours composer avec l'État, qui gère bon nombre de voies lyonnaises, notamment parmi les grands axes de circulation, à travers le service ordinaire des Ponts-et-Chaussées du Rhône. Ce service tend à adopter des méthodes quantitatives pour la prise de décision en matière d'aménagements de voirie, qui minorent les capacités de mobilisation des usagers en amont de la réalisation. Par exemple, la « rentabilité » des investissements publics devient un critère pour les choix d'aménagement d'infrastructures de voirie, ce qui amène à fonder la décision sur des critères quantitatifs de flux de véhicules à écouler, de temps de parcours à gagner ou d'accidents à éviter. Cette méthode dite de « coût/avantage », utilisée à partir des années 1960, prend aussi en compte la sécurité et le confort du déplacement ainsi que les économies de fonctionnement de l’automobiliste. Les autres aspects jugés non quantifiables, comme l’insertion de l’infrastructure dans son environnement ou la sécurité des autres usagers, ne sont mentionnés que pour mémoire et n’entrent pas en compte dans le processus de décision d’un nouvel aménagement avant les années 1990. Ces justifications rationnelles inspirées des méthodes américaines de traffic engineering sont, par exemple, déterminantes pour le choix des emplacements des feux de signalisation à implanter : sont privilégiés les carrefours les plus accidentogènes et les plus fréquentés, en vérifiant que le débit des flux automobiles ne sera pas réduit par le nouvel aménagement (Dupuy, 1978). Dans ce contexte, la place est réduite pour les demandes de riverains aux justifications majoritairement qualitatives fondées sur les risques d'accidents ou le sentiment de sécurité des piétons : la réponse de l’action publique municipale réside alors dans de « petits aménagements » comme des passages piétons ou des feux de signalisation, conçus pour atténuer cette insécurité sans parvenir à la régler totalement. Cette tendance se vérifie particulièrement pour les voies dépendant de l'administration des Ponts-et-Chaussées comme les ponts ou les routes nationales, car ses ingénieurs sont les premiers à intégrer ces nouvelles méthodes, qui se diffusent progressivement dans toutes les administrations pour les aménagements de voirie dont l’ampleur nécessite des financements hors des crédits ordinaires.

23Cette mutation des critères d'aménagement d'infrastructures de voirie relatives à la circulation automobile est révélatrice d'une certaine distension des liens entre les associations de quartier et les administrations, à rebours d'une ambition affirmée depuis les années 1910 de gouverner avec les usagers pour représenter au mieux leurs intérêts.

2.2. De l'infrastructure demandée à l'infrastructure contestée : de nouveaux collectifs qui reconfigurent les mobilisations urbaines

24Les années 1970 constituent une période de brouillage des logiques traditionnelles de mobilisation au sujet des infrastructures de voirie, conséquence des mutations observées au cours de la décennie précédente : certaines courroies de transmission des revendications sont inopérantes, l’échelle de la rue revient en force dans certaines mobilisations qui s’inscrivent dans une contestation frontale de l’action publique. Ce retour s’observe dans un contexte d’une décennie conflictuelle en matière d’urbanisme, marquée par des « luttes urbaines » qui portent souvent sur des projets d’infrastructures de voirie et s’observent autant dans les grandes villes européennes (Wieviorka, 1980) qu’américaines (Poirier, 2015).

25Ainsi, les Comités d’intérêt locaux ne jouent parfois plus leur rôle d’intermédiaire entre les revendications des riverains et la municipalité, comme le montrent les principales « luttes urbaines » lyonnaises des années 1970. Celles-ci portent notamment sur des projets de rénovation urbaine voulus par Louis Pradel dans le quartier des Brotteaux (ZAC Saxe - Paul Bert, 1976-1978) et celui des pentes de la Croix-Rousse (1973-1976), situés respectivement au sud de la rue Bugeaud et au nord de la rue de la République (voir figure 1). Dans ces deux opérations urbaines qui font l’objet d’oppositions marquées à l’action publique, la mobilisation des habitants se fait en dehors des CIL, critiqués pour leur trop grande proximité avec la municipalité, dont ils ne contestent que peu les politiques. La forte politisation de ces « luttes », avec des revendications rattachées au marxisme et le soutien de la section locale du Parti communiste français (Joliveau, 1987 : 127), explique en partie ce rejet des CIL. Ce dernier peut aussi s’expliquer par le contexte géographique de ces opérations, qui visent des territoires situés à la périphérie des quartiers concernés et dont la population est socialement moins favorisée que celle qui compose les CIL de ces deux quartiers plutôt bourgeois (Authier et al., 2010 : 23-39). L'expression de plus en plus fréquente de ces conflits d'aménagement dans la sphère juridique ou par des répertoires d’action qui s’inscrivent dans l’espace public de la rue (affiches, manifestations) plutôt que dans la concertation à l'échelle du quartier montre un dépassement des cadres traditionnels des mobilisations. En parallèle, la perte de crédibilité des CIL s’observe aussi par leur absence de prise en compte dans les politiques urbaines, à l’occasion de projets importants, comme le centre d'échanges de Perrache ouvert en 1976 sans concertation avec le CIL Centre Presqu’île concerné. Cette évolution vers une marginalisation des comités de quartier n'est pas spécifiquement lyonnaise, comme le montrent plusieurs études sur des cas parisien, où des associations nouvellement créées peuvent être amenées à radicaliser leur action pour s'affirmer au sein des instances de concertation (Renaud, 2001).

26Cependant, certains collectifs de quartier maintiennent leur influence, notamment ceux qui rassemblent habitants et acteurs économiques, comme l'association Renaissance du Vieux-Lyon (RVL), ou ceux qui tirent parti de l’inscription durable de leur action, comme le CIL des États-Unis. Dans le premier cas, l’action du comité passe par l'aménagement d'infrastructures de voirie destinées aux touristes, pour améliorer l'image du quartier et faciliter sa localisation et celle de ses points d’intérêt. Comme le montrent les doléances exprimées dans la figure 3, l'association est particulièrement attentive aux infrastructures de signalisation et au mobilier urbain, qu'elle obtient souvent sans difficulté auprès des services municipaux.

Fig. 3 : compte rendu d'une table ronde sur la signalisation du Vieux-Lyon, 29 mai 1986

Fig. 3 : compte rendu d'une table ronde sur la signalisation du Vieux-Lyon, 29 mai 1986

(Archives RVL, dossier « Signalétique et stationnement »)

27Le fait que ce collectif ait été fondé récemment et que certains de ses membres n'habitent pas le quartier ne fait pas obstacle à sa crédibilité aux yeux de la municipalité comme des habitants. Ses actions d'animation par l'organisation d'évènements festifs et ses relais dans l'administration pour valoriser ce quartier ancien aux enjeux touristiques particuliers expliquent en grande partie sa vitalité durable (Joliveau, 1987 : 114-116).

  • 10 ADR 2222W6, Lettre du CIL des États-Unis à l'ingénieur en chef de la DDE, 22 octobre 1973.

28De même, l’expertise acquise par les membres de certains CIL dans l’interpellation des pouvoirs publics explique en partie le maintien de leur influence auprès des habitants et des pouvoirs publics. Ainsi, en 1973, le CIL des États-Unis demande directement à l’ingénieur en chef de la Direction départementale de l'Équipement (DDE) des précisions sur un projet d'autoroute urbaine qui pourrait toucher le boulevard des États-Unis10, sans passer par la municipalité alors qu’il s’agit pourtant d’une voie municipale. Cette adresse directe laisse supposer que cette association dispose d'une bonne connaissance du paysage institutionnel de l'aménagement des rues : ici, le président du CIL, M. Boivin, sait qu’il est question de l’inscription du boulevard dans un des projets d’autoroutes urbaines dites « LY », qui sont du ressort de la DDE (ex-service ordinaire des Ponts-et-Chaussées). Cette adresse directe aux concepteurs du projet, avec copie au maire de Lyon, joue d'ailleurs un rôle crucial dans cette opposition précoce à un projet non encore dévoilé au public, comme le montre la réaction du maire, Louis Pradel, dans la lettre ci-dessous (figure 4). Manifestement, le maire n'était pas au courant des détails de cette opération conçue par les ingénieurs de la DDE et son refus net entraîne l'arrêt du projet de transformation radicale de cette voie urbaine en autoroute, d’autant qu’il met aussi en avant la position du préfet, sous l’autorité duquel la DDE du Rhône est placée.

Fig. 4 : lettre de Louis Pradel au directeur de la DDE du Rhône, 3 décembre 1973

Fig. 4 : lettre de Louis Pradel au directeur de la DDE du Rhône, 3 décembre 1973

(ADR 2222W6)

  • 11 AML 1070WP10, Rapport de l'ingénieur du service de la voirie municipale, 19 octobre 1959.

29Le CIL des États-Unis joue donc toujours un rôle de défense des riverains du quartier auprès des administrations et ce, depuis sa fondation au début des années 1930. Il a également su s’adapter aux mobilisations portées par des collectifs d’établissements sur des territoires très restreints : outre ceux des commerçants, s’affirment aussi à partir des années 1960 des revendications de collectifs d’usagers centrés sur la famille, qui réclament, par exemple, des aménagements pour assurer la sécurité des enfants aux abords des établissements scolaires. Ainsi, la mobilisation des associations de parents d'élèves et de la directrice du groupe scolaire Charles Péguy, en 1959, pour le marquage de bandes jaunes et la mise en place d’un panneau de signalisation en amont du carrefour de la rue Paul Cazeneuve et du boulevard des États-Unis fait hâter la réalisation de cet aménagement souhaité par le CIL des États-Unis depuis de nombreuses années11. Cette thématique de sécurité des usagers les plus vulnérables (enfants, personnes âgées) s’affirme plus largement dans les années 1970, période où les enjeux de sécurité routière reviennent sur le devant de la scène avec l’augmentation du nombre d’accidents de la circulation (Norton, 2015). Le CIL des États-Unis a su accompagner les mutations des objets de revendication des années 1960-1970, probablement en raison du contexte particulier de ce quartier périphérique récent : le CIL naît avec l’installation des premiers habitants dans les années 1930 sous l’impulsion des commerçants, il fait aussi office de comité des locataires de ce quartier majoritairement constitué d’immeubles HBM (Joliveau, 1987 : 179-181). L’inscription de ce collectif au sein de plusieurs thématiques dès sa création est donc sans doute décisive pour expliquer son maintien, dans une période où bon nombre de CIL lyonnais apparaissent impuissants face aux mutations des mobilisations.

  • 12 AML 1958W86, « Rues piétonnes, s'informer et s'inspirer des réussites », Métropole, no 54, mai 197 (...)

30La politisation de la question environnementale à partir des années 1970 (Frioux, 2013) ne semble donc pas aboutir à une occultation complète de l’échelle de la rue. Cette dernière semble plutôt servir de tête de pont à des mobilisations pour l'environnement du quotidien que constituent la voirie et, plus généralement, le quartier. Dans les archives, l’évolution de la rue vers un rôle symbolique dans les mobilisations sur la voirie a pour corollaire une baisse importante des réclamations concernant les petites infrastructures de voirie à l'échelle d'une rue ou d'un quartier, au profit de mobilisations plus larges pour de grandes infrastructures à l'échelle de la ville ou de l'agglomération. La municipalité lyonnaise semble vouloir s’adapter à cette nouvelle donne en lançant des actions de concertation plus globales pour des aménagements importants de rues symboliques. C’est le cas de la piétonnisation des rues de la République et Victor-Hugo, deux rues du centre-ville dont les enjeux symboliques et commerciaux sont particulièrement importants. La décision de leur piétonnisation a fait l’objet d’un projet municipal de referendum en 1974, qui débouche finalement sur une réunion publique organisée le 17 février 1975 pour tous les Lyonnais. Cette réunion réunit plus de 300 personnes qui approuvent le projet à une grande majorité12. La municipalité considère donc que la question de la piétonnisation de ces deux rues concerne les Lyonnais en général. Ce discours masque le fait qu’il ne s’agit que d’une réponse à une mobilisation engagée près de trois ans auparavant par les collectifs de commerçants de ces deux rues, le CIL Centre Presqu’île et l’association Les Droits du piéton. Cette mobilisation, appuyée notamment par une campagne de presse d’une ampleur inédite à Lyon, finit par porter ses fruits et les aménagements piétonniers effectivement réalisés entre 1975 et 1977 font régulièrement l'objet de réunions avec ces collectifs. La situation particulière de ces deux rues et la puissance des acteurs engagés (particulièrement les deux comités de commerçants) ont probablement joué un rôle dans cette exceptionnelle démonstration de concertation municipale, qui a été bien peu observée lors des autres mobilisations des années 1970.

31La rue apparaît donc comme un enjeu important de mobilisation des usagers, particulièrement des riverains, pour ses infrastructures de voirie. Situées davantage dans la demande que dans l'opposition, ces mobilisations trouvent un écho dans les politiques municipales centrées sur l'équipement des rues en infrastructures adaptées aux nouveaux modes de transport. Dans cette histoire de longue durée, les années 1960 forment une première césure avec l’émergence de collectifs d’usagers plus diversifiés, notamment par l’affirmation des commerçants et des usagers de transports « doux » comme les piétons, ainsi que par la montée en puissance de certains collectifs grâce à une expertise qui dépasse le cadre du quartier ou de la ville. Ces dynamiques sont prises en compte dans l’action publique, puisque la municipalité tente d'intégrer davantage les usagers aux réflexions et à la prise de décision. Cependant, ces mobilisations deviennent de plus en plus difficiles à saisir, car le traditionnel ancrage territorial à l’échelle de la rue ou du quartier s’entremêle avec des revendications plus larges, notamment sur des thématiques environnementales. La rue ne disparaît pas pour autant des mobilisations, puisqu’elle sert de cadre à de nouveaux répertoires d’action qui émergent dans les années 1970 (manifestations, animations) et devient la base de plusieurs mouvements de contestation de projets urbains. Les difficultés des réponses apportées par l’action publique face à ces évolutions se voient notamment par l'émergence d'une juridicisation des mobilisations à partir des années 1970, c'est-à-dire d’un recours croissant au droit et à des solutions juridiques dans les conflits d'aménagement (Melé, 2013 : 403-415). Cette évolution constitue un enjeu important pour les projets d'urbanisme et d'infrastructures de transports : autrefois cantonné aux grandes infrastructures, le risque de contestation judiciaire est désormais pris en compte dans la plupart des opérations d'urbanisme.

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Bibliographie

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Notes

1 Journal Officiel du 10 février 1971, Statuts de l'association Centre Presqu'île.

2 Le Progrès, Courrier des lecteurs du 26 juillet 1975, Lettre du président de l'association Les Droits du piéton.

3 AML 1958W86, Revue de presse de la SEMALY sur l'urbanisme, 1974-1976.

4 AML 24II29, Lettre du ministre des Travaux publics au Dr Locard, 4 août 1951.

5 Archives de l'Union des Comités d'intérêts locaux, non classées.

6 AML 1533WP180, Lettre du Comité de Défense des Riverains des voies publiques de la COURLY au maire de Lyon, sd (juin 1973), commentée par l'adjoint à la circulation, M. Marque.

7 AML 827WP1, Lettre de l'Union des Commerçants de la rue de la République au maire de Lyon, 7 septembre 1976.

8 AML 1065WP4, Coupure de presse du journal La Dernière Heure Lyonnaise, 22 février 1964.

9 AML 1094WP1, Lettre de l'Ingénieur en chef du service de voirie municipale Gsell [?] au maire de Lyon, 28 octobre 1959.

10 ADR 2222W6, Lettre du CIL des États-Unis à l'ingénieur en chef de la DDE, 22 octobre 1973.

11 AML 1070WP10, Rapport de l'ingénieur du service de la voirie municipale, 19 octobre 1959.

12 AML 1958W86, « Rues piétonnes, s'informer et s'inspirer des réussites », Métropole, no 54, mai 1975.

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Table des illustrations

Titre Fig. 1 : plan de Lyon en 1958 avec localisation par l'auteur des principales rues étudiées
Crédits (Archives Municipales de Lyon, 1S013)
URL http://journals.openedition.org/metropoles/docannexe/image/6974/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 1,1M
Titre Fig. 2 : manifestation de piétons rue de la République, 6 juin 1973
Crédits (AML 1958W86)
URL http://journals.openedition.org/metropoles/docannexe/image/6974/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 693k
Titre Fig. 3 : compte rendu d'une table ronde sur la signalisation du Vieux-Lyon, 29 mai 1986
Crédits (Archives RVL, dossier « Signalétique et stationnement »)
URL http://journals.openedition.org/metropoles/docannexe/image/6974/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 504k
Titre Fig. 4 : lettre de Louis Pradel au directeur de la DDE du Rhône, 3 décembre 1973
Crédits (ADR 2222W6)
URL http://journals.openedition.org/metropoles/docannexe/image/6974/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 752k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Louis Baldasseroni, « Du pavé bâti au pavé battu : les mobilisations des usagers pour les infrastructures de voirie et leur prise en compte politique, Lyon, années 1950-1970 », Métropoles [En ligne], 25 | 2019, mis en ligne le 07 janvier 2020, consulté le 26 janvier 2020. URL : http://journals.openedition.org/metropoles/6974 ; DOI : 10.4000/metropoles.6974

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Auteur

Louis Baldasseroni

Doctorant en Histoire contemporaine, laboratoire ACP/Labex Futurs Urbains, université Paris-Est

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