Introduction

1L’accession de Donald Trump à la Maison-Blanche en janvier 2017 et ses premières initiatives en matière de politique migratoire ont provoqué une vive opposition de la part d’un certain nombre de villes et d’États fédérés américains. Ces réactions ont conduit à la réaffirmation d’un mouvement « sanctuaire ». Né dans les années 1980, dans des États fédérés, des villes et des Églises, il exprimait une opposition aux orientations de politique étrangère de la présidence Reagan.

2La réactivation de politiques locales qualifiées ici de « dissidentes » conduit à s’interroger sur les diplomaties municipales comme expression d’une recomposition des pouvoirs locaux à la faveur d’un rapport de force instauré avec l’État sur des enjeux internationaux. Le cas fourni par les villes sanctuaires permet d’interroger les dynamiques et les logiques des oppositions des gouvernements locaux à l’égard du pouvoir central. Cet enjeu est largement traité par la littérature qui s’intéresse à l’organisation du système politico-administratif américain marqué par le fédéralisme et la devolution, parfois dans une perspective internationale comparée montrant que cette question n’est pas uniquement présente aux États-Unis (Lippert, Rehaag, 2012). Ces travaux analysent la répartition des missions entre administrations nationales et locales (Ridgley, 2008 ; Rodriguez, 2008 ; Sanders, 2016 ; Varsanyi, 2010 ; Villazor, 2010), notamment depuis l’arrivée au pouvoir de Trump (Darling et Bauder, 2019 ; Delgado, 2018 ; O’Brien Collingwood et El-Khatib, 2019 ; Roy, 2019). Comme le montre Mireille Paquet (2017), « les politiques des villes sanctuaires américaines sont le reflet du caractère urbain de l'immigration aux États-Unis, de la complexité de l'architecture légale et institutionnelle de la gestion de l'immigration dans un contexte fédéral et de la polarisation politique de la question de l'immigration dans ce pays » (p. 12).

3Cependant, cette question ne se limite pas à un débat sur la répartition des compétences multiniveaux en matière d’accueil des migrants, elle renvoie également au champ de la diplomatie des villes parce qu’elle engage un débat sur des visions du monde, des modes de relations internationales et projette ainsi les autorités locales dans l’espace international. Or, la sociologie des Relations internationales a longtemps « ignoré les subtilités des interactions subnationales-internationales créatrices de relations fluctuantes entre les niveaux de l’action politique » (Hocking, 1999). Les études qui montrent la complexité des recompositions affectant l’État et ses capacités à demeurer le seul acteur des relations internationales se concluent sur le constat d’une résilience des pouvoirs centraux face à la montée en puissance de facteurs et d’acteurs potentiellement concurrents (Cohen, 2003 ; Curtis, 2016). Il faut signaler toutefois l’existence de travaux qui cherchent à « conceptualiser la diplomatie des villes » (Viltard, 2008), contribuant à mettre à l’agenda la question des conflits (ne serait-ce que pour conclure à leur absence) entre niveaux de gouvernement dans le domaine de la politique étrangère. Cette mise à l’agenda scientifique n’est pas sans lien avec la mobilisation des agents publics locaux chargés des relations internationales et des experts qui les accompagnent pour mettre au point des stratégies d’internationalisation (Pinson et Vion, 2000 ; D’Albergo et Lefèvre, 2007). Dans les années 1990, la mobilisation de praticiens des relations internationales (fonctionnaires et agents des collectivités locales, spécialistes du développement local et de la coopération internationale) pour obtenir une reconnaissance professionnelle s’est traduite par une intense activité de définition et de controverses autour des concepts suivants : coopération décentralisée (Petiteville, 1995) issue de la « tradition des jumelages » (Vion, 2003), politique étrangère municipale (Shuman, 1986 ; 1992 ; Hobbs, 1994), activités et actions internationales ou internationalisation des collectivités territoriales (Pasquier, 2012). L’un des premiers termes qui émergent de cette production conceptuelle est celui de « paradiplomatie » (Aguirre, 1999 ; Bernier, 1994 ; Keating, 1999 ; Lecours, 2002) qui désignent des initiatives diplomatiques prises par des pouvoirs locaux qui échappent au moins en partie au contrôle des autorités centrales. Ce terme suggère une dispersion de l’autorité de l’État et sa diffusion vers les pouvoirs locaux (Soldatos, 1990), doublée d’une contestation des fonctions régaliennes de l’État. Cette « multivocalité » (Duchacek, 1986) de la politique étrangère des États est en effet nourrie empiriquement par des oppositions périodiques exprimées par des initiatives locales de politique étrangère. Certes, en dépit d’une initiative menée en Californie, traduite en 2014 par une campagne (Yes California) défendant le Calexit, soit l’hypothèse de la sécession de cet État, et qui a connu un spectaculaire bien que bref succès médiatique lors de l’élection de Trump (Le Monde, 28 janvier 2017), les divergences sur les questions de politique étrangère aux États-Unis ne débouchent pas sur des velléités d’indépendance, contrairement aux cas des « para-diplomaties identitaires » de la Catalogne, du Pays basque, de l’Écosse, de la Flandre ou du Québec (Calzada, 2015 ; Massart-Piérard, 2005 ; Paquin, 2004). Toutefois, le conflit sur la question migratoire réactive des tensions entre pouvoirs locaux et centraux sur des enjeux internationaux qui engagent des visions du monde et de la place des autorités locales dans la régulation des flux transnationaux.

4Dans un ouvrage sur l’irruption de politiques étrangères municipales dans les États-Unis des années 1980, Heidi Hobbs (1994) dresse une liste de facteurs qui expliquent l’hostilité de l’administration centrale qu’elles rencontrent : une opposition de principe de la part de bureaucraties nationales qui font valoir le prestige de leur rôle et la singularité de leur fonction ; une peur de la nouveauté et de l’inexpérience des diplomaties locales qui précipiteraient les relations internationales dans l’imprévisibilité ; enfin, la crainte de voir naître des égoïsmes sub-nationaux qui fissureraient l’unité de la nation en favorisant les hypothèses sécessionnistes. Ces réticences initiales n’ont néanmoins pas freiné les initiatives internationales des collectivités territoriales. Celles-ci ont évolué depuis la fin de la Guerre froide : à l’expression de la solidarité et de l’amitié internationale s’est substitué un impératif de compétitivité économique. Ce déplacement, largement étudié par les travaux d’économie politique territoriale (Abott, 1997 ; Amin et Thrift, 1994 ; Knox et Taylor, 1995 ; Savitch et Kantor, 2002 ; Sassen, 1996) et en particulier par la géographie urbaine critique (Brenner, 1999 ; Scott, 2001 ; Swyngedouw, 1997), aurait eu pour effet de réduire les tensions entre l’État et les pouvoirs locaux (Viltard, 2008). L’internationalisation des espaces urbains serait moins l'affaire d’une contestation politique de l’autorité de l’État qu’une réponse à l’impératif de compétitivité économique. Pour autant, cette approche occulte la persistance des conflits entre les niveaux de gouvernement. Le cas des villes sanctuaires examiné ici montre que les deux motifs d’engagements internationaux des collectivités locales (expression d’une solidarité internationale et enjeux de compétitivité économique locale) ne sont pas incompatibles dans les registres de justification des acteurs. Les enjeux économiques n’ont pas fait disparaître les conflits entre l’État central et les pouvoirs locaux sur le terrain de l’expression et de la défense d’idées, de principes et de valeurs.

6La controverse est décrite et analysée en trois temps. Celle-ci se noue dès la campagne primaire républicaine ; elle se tend ensuite lors de l’élection, puis la semaine qui suit l’intronisation du nouveau pouvoir avec la publication de décrets qui visent à « punir » les villes sanctuaires pour leur soutien aux immigrés clandestins ; elle trouve enfin une tradition juridique avec des décisions de justice dont l’objet est le contrôle de constitutionnalité des sanctions prises à l’encontre de ces villes et qui sont l’occasion d’une réaffirmation de politiques étrangères municipales dissidentes. Au préalable, la démonstration rappelle l’histoire des villes sanctuaires qui n’apparaissent pas avec le mandat de Trump, mais émergent dans le contexte de l’opposition à la politique étrangère de l’Administration Reagan dans les années 1980.

Encadré méthodologique

La recherche a bénéficié d'un financement du Plan Urbanisme Construction Architecture du ministère de la Transition écologique et solidaire en 2016 dans le cadre du programme L’international comme ressource et contrainte des modes de faire la ville-cité (Laboratoire Techniques, territoires et sociétés, université Paris-Est). Le matériau est fourni par deux types de corpus qui constituent des sources de seconde main. En premier lieu, je discute les travaux de sociologie des Relations internationales qui ont qualifié les politiques étrangères initiées par les autorités locales. En second lieu, un dépouillement de la presse américaine sur la controverse, ainsi que l’analyse des rapports d’expertise produits par des think tanks seront mis au service de deux objectifs en vue de la compréhension du cas. Premièrement, ils visent à restituer le plus finement possible la controverse, dans ses séquences, ses tournants et ses ruptures. Deuxièmement, ils permettent de recueillir la parole publique des protagonistes (dirigeants politiques dans les villes et à Washington, militants des droits, avocats, experts, consultants) afin d’observer les prises de positions des uns et des autres et leurs échanges. Ce matériau n’est donc nullement mobilisé pour interroger le cadrage médiatique du problème d’autant que les deux titres de presse privilégiés, le New York Times (NYT) et le Washington Post (WP), sont ouvertement hostiles à la politique de Trump. Il est considéré comme un carton d’archives immédiates qui contient les dates et les relevés des décisions ainsi que les propos de leurs auteurs les accompagnant, permettant de qualifier des positions. Plus précisément, 86 articles de presse américaine ont été dépouillés, dont 16 tribunes de la rubrique « opinion et débats », ventilés comme suit : NYT 40 articles, WP 13 articles, USA Today 14 articles, Autres (dont les titres locaux) 19 articles. En complément, 24 articles de presse français ont également été consultés (pour l’essentiel, Le Monde, Libération, Le Figaro, mais aussi des dépêches d’agence, ainsi que La Croix, L’Humanité ou le Huffington Post). La plupart de ces articles recouvrent la période ouverte avec l’élection de Donald Trump, même si quelques articles portent sur des périodes moins récentes (les années 1980 ou la fin des années 2000, par exemple). La liste des articles mobilisés figure en section bibliographique.

1. Une brève histoire (récente) des oppositions des pouvoirs locaux aux États-Unis sur les enjeux de politique internationale

7Les oppositions entre le pouvoir fédéral, d’une part, et des États fédérés et des villes, d’autre part, sur la question de l’accueil des migrants constituent un enjeu ancien. Sans remonter à la période de constitution des États-Unis et aux diverses périodes d’afflux de réfugiés dans la première moitié du XX^e siècle, l’histoire de ces conflits a connu un tournant dans les années 1980. Cette période d’activation des conflits sur la question migratoire ressurgit en 2017 à la faveur de l’élection de Trump. Certes, ces conflits n’ont bien sûr pas disparu entre ces deux périodes, mais en jetant une lumière particulière sur ces séquences, on se donne les moyens d’éclairer la question de la politique d’accueil migratoire sous l’angle des politiques étrangères dissidentes. En effet, ces deux moments sont corrélés à des mouvements de recomposition de la politique étrangère américaine sur ce dossier.

8Sous les Administrations Reagan (1981-1989), on observe une montée des mobilisations politiques localisées qui contestent la politique étrangère de Washington sur une série d’enjeux : la politique nucléaire et la confrontation avec l’Union soviétique (NYT, 10 juillet 2012) ; la dénonciation de la politique ségrégationniste en Afrique du Sud (Los Angeles Times, 26 mai 1986) et la mise en place de mesures de protection des migrants clandestins provenant d’Amérique centrale (NYT, 6 mai 1986). C’est à l’occasion de ce dernier mouvement que s’est forgé le terme de « villes sanctuaires ». Sa compréhension est centrale pour comprendre l’héritage politique des territoires sanctuaires et l’accumulation de ressources techniques équipant la justification politique de l’opposition au pouvoir central. Cette question est heuristique pour saisir les stratégies dissidentes sous l’Administration Trump parce qu’elle repose sur un enjeu similaire : les migrations et les réfugiés en provenance d’Amérique centrale (Salvador, Guatemala, Nicaragua) (Migration Policy Institute, 2006 ; Bau, 1985 ; Golden et McConnell, 1986). Fuyant les guerres civiles, des centaines de milliers de personnes franchissent la frontière américaine. Quelques mois avant son départ de la Maison-Blanche, le président Carter était parvenu à faire adopter le Refugee Act qui permettait une assistance humanitaire et réorganisait la procédure d’asile en l’élargissant aux ressortissants d’États non communistes menacés de persécution dans leur pays d’origine. L’arrivée de Ronald Reagan au pouvoir en janvier 1981 change la donne. Il considère en effet cet espace comme un nouveau front de lutte anti-communiste et apporte son soutien aux régimes dictatoriaux nationalistes (Salavador, Guatemala) ou aux milices rebelles (Nicaragua). Face à l’afflux des réfugiés en particulier dans les grandes villes américaines (Los Angeles, San Francisco, Boston, New York, Chicago), l’Administration Reagan lie la question du droit d’asile avec celle de la politique étrangère. Elle refuse par exemple de considérer les migrants de Salvador ou du Guatemala comme étant menacés de violations des droits de l’Homme. Face à cette situation, ce ne sont pas les municipalités qui se mobilisent, mais des associations de protection des réfugiés et des avocats ainsi que des Églises qui revendiquent le terme de « sanctuaire » pour qualifier leurs pratiques. Or, comme le relèvent Serin Houston et Olivia Lawrence-Wilmann (2016), celui-ci « véhicule une longue histoire […]. Issu de la tradition judéo-chrétienne, il désigne le refuge offert aux réfugiés fuyant la violence. Le sanctuaire était également invoqué dans la Grèce et la Rome antique ainsi que dans des îles Polynésiennes avant leur contact avec l'Europe afin de justifier la création d'espaces sûrs pour ceux qui en avaient besoin. » (p. 102). Enfin, les auteurs notent que « les conscrits qui ne voulaient pas se battre au Vietnam ont cherché refuge dans les années 1970 ». Issus de cette tradition, deux mouvements congruents naissent alors dans les années 1980 : le Mouvement sanctuaire pour l’Amérique centrale et le Nouveau mouvement sanctuaire. Or, ils partagent tous deux une assise religieuse. Le think tank libéral Migrations policy Institut identifie la naissance de ce qu’il qualifie de « mouvement sanctuaire » dans deux congrégations à Tucson en Arizona (Migration Policy Institute, 2006) : une église presbytérienne et un groupe de quakers. L’assassinat de l’archevêque de San Salvador, Oscar Romero, en mars 1980, alors qu’il multiplie les homélies critiques contre les escadrons de la mort, est le point de départ d’une mobilisation humanitaire au sein de ces Églises auprès des réfugiés salvadoriens et guatémaltèques. Deux ans plus tard, le révérend de l’Église presbytérienne de Tucson annonce que son église constitue un « sanctuaire » pour les réfugiés d’Amérique centrale. Cet appel est relayé et suivi par de nombreuses Églises en Californie, au Texas et en Illinois. Quelques années plus tard, on dénombre 150 congrégations publiquement engagées sur cette voie et défiant le gouvernement fédéral. Les Églises ne sont pas les seules à se mobiliser en faveur des réfugiés, elles sont accompagnées par des militants humanitaires et des associations d’avocats. Outre une aide de première nécessité, ces acteurs fournissent une assistance aux migrants lors de leur passage de la frontière et un appui juridique une fois parvenus sur le sol américain. Ces acteurs, qui combinent des registres de justification humanitaire et des compétences juridiques, ont fait leurs armes dans les mouvements civiques des années 1960 et établissent des parallèles entre les deux combats. Les colonnes du NYT abritent alors un échange entre ceux qui estiment que « les villes ne peuvent faire la loi sur l’immigration » et ceux qui conçoivent la protection des réfugiés dans le cadre de la défense des droits de l’Homme (NYT, 27 décembre 1985 ; 11 janvier 1986). Ces débats reposent sur deux types d’argumentation : la confrontation d’arguments juridiques soulevant la question du partage des compétences, d’une part, et une discussion relative aux « valeurs », d’autre part. Le gouvernement réagit en poursuivant en justice deux activistes texans en janvier 1985 : l’un est acquitté, l’autre condamné (NYT, 3 mai 1986 ; 6 juillet 1989). D’autres procès suivent, notamment en Arizona. Ils permettent aux organisations de défense des droits civiques de fourbir leurs armes en matière de plaidoyer et de communication. Ces procès visibilisent dans l’espace public et médiatique la montée d’une contestation du pouvoir fédéral par des autorités locales. Adoptant une sorte de « défense de rupture », les avocats des militants poursuivis y organisent le procès de la politique étrangère de Reagan.

9Dans son étude des « politiques étrangères municipales », Heidi Hobbs (1994) dessine une géographie américaine de ces mobilisations en dressant la carte des 353 entités locales qui s’impliquent dans l’un ou l’autre de ces causes : anti-nucléaires, anti-ségrégationnistes et soutiens aux migrants. Cette carte correspond peu ou prou au panorama actuel des villes, comtés et États sanctuaires : le Nord-Ouest et la côte Est, peuplés des grandes universités, contenant les Églises protestantes influentes et dirigés par des Démocrates. Par ailleurs, l’auteure propose une sociologie de ces mobilisations, soulignant le poids des classes moyennes urbaines dotées d’un fort capital culturel qui les disposerait à l’ouverture et à un pacifisme hérité des luttes contre la guerre du Viêt-Nam et pour la défense des droits civiques dans les années 1960. On retrouve cette alliance entre les élites politiques opposées au pouvoir central et des groupes sociaux mobilisés dans les Universités ou les Églises dans la renaissance actuelle du mouvement des villes sanctuaires.

11La réémergence des villes sanctuaires qui contestent la politique étrangère fédérale à la faveur de l’élection de Trump à la Maison-Blanche ne constitue-t-elle pas un retour du mouvement dissident aux Etats-Unis ? La réouverture de la parenthèse a-t-elle recomposé les termes du conflit entre le pouvoir central et les pouvoirs locaux ? Sur quels registres de justifications reposent les diplomaties dissidentes des villes sanctuaires ?

2. Les villes sanctuaires ou les pouvoirs locaux à l’assaut de l’Administration Trump

12Le 25 janvier 2017, conformément à ses engagements électoraux, Donald Trump à peine installé à la Maison-Blanche signe une série de décrets (executive orders) censés traduire en actes sa fermeté affichée durant la campagne présidentielle à l’égard de l’immigration. Dans un amalgame associant migrants et insécurité, voire terrorisme, ces textes prévoient la construction d’un mur sur la frontière mexicaine ou l’interdiction du territoire pour les ressortissants de « pays musulmans ». L’un d’entre eux prévoit des sanctions financières à l’encontre de « villes sanctuaires ». Ce terme dépourvu de définition juridique désigne au sens étroit l’absence ou le refus de collaboration des polices locales avec la police fédérale chargée de la lutte contre l’immigration clandestine. Plus largement, il rassemble les quelque 300 municipalités, États fédérés, juridictions, polices, Églises, associations ou universités qui offrent une protection aux migrants sans titre de séjour, soit environ 11 millions de personnes aux États-Unis. Au sein des pouvoirs locaux, dirigés par des Démocrates, la décision de Donald Trump suscite une réaffirmation de leur statut de « sanctuaire ». Celui-ci est constitué d’un corpus de mesures et de pratiques, y compris bureaucratiques (l’absence de transmission aux agences fédérales d’informations relatives aux statuts des personnes arrêtées ou détenues, par exemple), mais aussi de discours véhiculant des principes et des valeurs.

2.1. La variété des dispositifs de sanctuarisation et la diversité de leurs registres de justifications

14Au-delà de ces principes généraux, l’hétérogénéité des politiques locales d’accueil et de soutien aux migrants clandestins se répercute sur les effets de ces dispositifs dans l’accès aux services publics et, plus généralement, dans l’exercice de leurs droits. L’enquête d’Els De Graauw, consacrée à la mise en œuvre des programmes d’octroi de cartes d’identités locales destinées à ces populations, montre que ces initiatives, prises notamment dans les villes sanctuaires de New Haven et de San Francisco, ne se traduisent pas forcément par une extension des droits des migrants (une prérogative qui demeure entre les mains du pouvoir fédéral), mais visent à l’amélioration des conditions d’accès aux services publics locaux (transports, bibliothèques, centres de soin, etc.). L’objectif de ces programmes est de susciter l’appartenance à une citoyenneté locale parmi leurs récipiendaires qui deviennent membres d’un espace bureaucratique local (local bureaucratie membership) commun et partagé avec les habitants de la ville quel que soient leur nationalité ou leur statut migratoire. Cette enquête analyse la division du travail entre l’échelon fédéral, d’une part, qui régit les droits des migrants, définissant ainsi la sphère de leur appartenance de jure à la communauté nationale, notamment dans la jouissance de droits, et l’échelon local, d’autre part, qui organise cette appartenance de facto à travers l’accès concret aux services urbains. Toutefois, conduite avant l’arrivée au pouvoir de Trump, cette enquête ne permet pas de comprendre les ressorts du conflit entre ces deux échelles de pouvoir, non pas seulement sur la question des politiques migratoires, mais aussi sur le plan de la politique étrangère et des conditions de production d’un discours sur le monde que permet le déploiement d’une diplomatie locale.

15Or, la réémergence du « mouvement sanctuaire » à la faveur de l’élection présidentielle de 2016 ne constitue pas seulement une controverse juridique autour d’un principe de subsidiarité et de répartition des compétences entre les niveaux de gouvernement. Les acteurs et les institutions locales appartenant à ce mouvement partagent une même rhétorique de la justification de l’opposition adossée à un argumentaire relevant de la politique étrangère localisée. Ce dernier se déplie sur une série de registres divers qui renvoient aux trois champs d’étude de la politique : celui des luttes pour l’occupation du pouvoir et des conflits partisans (la politics), celui de la production des politiques publiques (la policy), celui de la définition de l’ordre politique et des principes qui le fondent (la polity). C’est sur ces trois registres que se nouent les conflits entre le pouvoir fédéral et le mouvement sanctuaire au cours du premier semestre 2017.

17Il faut distinguer dans ce champ épars de la policy deux objets liés, mais distincts. D’une part, les pouvoirs publics locaux mettent en avant les ressources économiques procurées par les migrants (quel que soit leur statut, légal ou clandestin) et leur contribution à la croissance locale et au développement économique. D’autre part, ils estiment que la lutte anti-immigration est un obstacle à la mise en œuvre d’une action publique efficace, notamment en matière de lutte contre l’insécurité. Accusés de favoriser l’insécurité en protégeant les migrants clandestins, les responsables politiques locaux font ici preuve de tactique politique. Plutôt que de souligner l’absence de causalité entre les crimes et le statut migratoire de leurs auteurs (O’Brien, Colingwood et El-Kahtib, 2019), ils mettent en avant le rapport positif entre la protection des clandestins et la lutte contre l’insécurité. Par exemple, certaines municipalités justifient le maintien de leurs politiques sanctuaires par la volonté de ne pas fragiliser la confiance de la population envers la police, et plus généralement avec les services publics locaux. C’est ce que décrit ici le chef de la police de Los Angeles, qui explique qu’il est crucial « que les clandestins travaillent avec leur commissariat de quartier, qu’ils témoignent en cas de crime violent. Jouer le rôle de police de l’immigration déchire ce tissu social » (Le Monde, 25 janvier 2017). Finalement, comme le note Hillary Sanders (2016), les politiques sanctuaires, qu’elle qualifie de « politiques de confidentialité », « se fondent sur une logique gestionnaire et un souci d'efficacité administrative ».

18Enfin, la justification des politiques sanctuaires s’appuie sur des arguments qui relèvent de la polity, c’est-à-dire débordant sur le plan des principes et des valeurs et affectant la manière dont les pouvoirs locaux se sentent dépositaires d’un discours spécifique de politique étrangère en rupture avec les orientations défendues par l’administration centrale. La controverse prend un tour juridique lorsque l’autonomie locale est revendiquée. En effet, aucune obligation légale ne contraint les collectivités territoriales américaines à aider les forces de police fédérales dans la lutte anti-immigration. Dans le cas où elles le souhaitent, elles doivent, en principe, conclure une convention de coopération avec le gouvernement fédéral dans le cadre de la procédure 287-G. Ainsi, paradoxalement, c’est la pratique de la coopération qui est dérogatoire au droit commun et non celle du « refuge ». Au-delà de ces considérations relatives à l’autonomie des pouvoirs locaux, la controverse porte sur des « valeurs » et des principes qui apparentent les comportements hostiles au pouvoir fédéral au « statut d’objecteur de conscience » pour reprendre la formule du maire d’Oakland (NYT, 27 novembre 2016).

19Au regard de cette variété d’objets, qui nécessite d’être attentif aux circulations de la controverse d’un champ (la compétition électorale et l’affrontement partisan) à un autre (la bonne production de politiques publiques, la contestation d’une orientation de politique étrangère, la controverse autour de la répartition des compétences, des conflits de valeurs, etc.), il n’est pas surprenant de constater une très grande hétérogénéité des pratiques issues du « mouvement sanctuaire ». Ainsi, certaines villes, comme Boston, Denver ou Seattle ne revendiquent pas ce titre tout en fournissant des protections aux migrants. Elles peuvent parfois prendre la forme d’une tolérance ordinaire et coutumière à l’égard des clandestins comme à New York, par exemple, où « la plupart des bars et restaurants de la ville fermeraient, car la main-d’œuvre utilisée par cette industrie est en majorité entrée illégalement » (Rue 89, 30 juin 2012) dans le pays.

2.2. L’investiture de Donald Trump et les décrets qui ciblent les villes sanctuaires

20Le « mouvement sanctuaire » ne date donc pas de la présidence Trump. Depuis les années 1980, des Églises et des « communautés » locales revendiquaient ce titre pour accueillir des réfugiés issus d’Amérique centrale dans l’attente de l’obtention de leur droit d’asile (Critchley et Trembly, 2017). L’intensification des expulsions durant la Présidence Obama (2,5 millions entre 2009 et 2015) a coïncidé avec la multiplication des mesures « sanctuaires ». Mais l’inquiétude suscitée par l’élection de Donald Trump, du fait de ses positions anti-immigration prises durant la campagne et rapidement confirmées par les décrets de janvier 2017, donne un nouvel élan aux villes désireuses de porter secours aux migrants. L’installation du nouveau pouvoir a donc ouvert un nouvel épisode de luttes entre les pouvoirs centraux et locaux en dépit de l’apparente asymétrie des ressources de puissance entre eux. Comme le résume, Muzaffar Chisti, directeur du Migrations Policy Institute : « les villes n’ont pas le pouvoir d’accorder des droits, mais elles ont beaucoup de pouvoir pour résister en cas de menace sur ces droits » (NYT, 27 novembre 2016). C’est ce rapport de force qu’il faut retracer.

21Dès l’élection de Trump en novembre 2016 et l’ouverture de la période de transition, les villes et les États soucieux de protéger les migrants s’organisent. Kevin de Leon, le chef de file démocrate du Sénat californien, enclenche une procédure législative destinée à adopter un California Values Act opposé à la future politique anti-immigration. Sur la côte Est, une semaine avant l’investiture, le procureur général de New York annonce les grandes lignes d’une assistance juridique aux migrants présentée comme un guide de non-coopération avec les autorités fédérales d’immigration (NYT, 18 janvier 2017).

23Pour compléter cet arsenal anti-immigration et dans la droite ligne de ces promesses, le décret 13768 signé le même jour concerne explicitement les villes sanctuaires. Portant sur « la sécurité publique à l’intérieure des États-Unis », il dénonce les « juridictions sanctuaires aux États-Unis qui violent consciemment la loi fédérale en tentant d’éviter la reconduction des étrangers clandestins à la frontière […et qui] ont provoqué des dommages immenses au peuple américain et aux fondements de notre République ». Il prévoit de priver les villes sanctuaires de financements fédéraux : « en conséquence de cette mesure, le ministre de la Justice […] s’assurera que ces juridictions […] ne sont pas éligibles aux financements fédéraux ». Toutefois, la définition de « villes sanctuaires » n’existant pas, certains s’interrogent d’emblée sur l’étendue de la menace et les limites de son application.

3. Face au décret, la résistance locale

24À la fin du mois de janvier 2017, la signature des décrets durcissant la lutte contre l’immigration clandestine et menaçant les villes sanctuaires de sanctions financières suscite une levée de boucliers dans les villes démocrates de l’Ouest (San Francisco, Los Angeles, Seattle), de l’Est (Washington DC, New York, Boston) et les poches progressistes du Middle-West (Détroit, Chicago). Les prises de position de leurs édiles à l’encontre de leur rival dans la compétition partisane se situent sur le plan des principes et de l’efficacité des politiques publiques, en particulier sur le plan de la lutte contre l’insécurité. En somme, ils jugent la politique anti-immigration de Trump contraire aux « valeurs » de leur ville et de leur pays, et « contre-productive » pour lutter contre l’insécurité.

3.1. La réaffirmation du statut « sanctuaire »

25La politique d’immigration ouverte défendue par les villes sanctuaires est justifiée par trois types d’arguments : l’opposition Démocrate à un président qui tournerait le dos aux principes et aux valeurs de tolérance supposées être conformes à l’histoire et à l’identité des Etats-Unis ; son efficacité en matière de la lutte anti-criminalité et d’une manière générale pour la mise en œuvre de l’action publique, et les ressources qu’elle procure pour les performances économiques des territoires. Cette coexistence n’est pas nouvelle : dans les années 2000, certaines villes touchées par le déclin économique, dans l’Ouest ou le Middle-West, avaient adopté des politiques accueillantes à l’égard des migrants dont l’objectif explicite était de dynamiser l’économie locale (NYT, 11 juillet 2017). Accusées de devenir des villes sanctuaires par la police locale, les autorités locales refusaient d’être qualifiées ainsi (NYT, 6 octobre 2007). Dix ans plus tard, dans une logique de « retournement du stigmate » (Goffman, 1975), certaines d’entre elles revendiquent leur « résistance » (NYT, 3 juin 2017) au nouveau pouvoir fédéral, comme l’illustrent ces échanges entre un journaliste et le maire de Los Angeles, Éric Garcetti, le premier ayant eu lieu en janvier 2017 et le second, deux mois plus tard.

NPR : Los Angeles est une ville sanctuaire. Je veux dire, c’est un endroit à propos duquel Donald Trump dit, « si votre ville ne coopère pas pour expulser ceux qui sont entrés illégalement dans le pays, on vous retirera l’argent fédéral ». Je veux dire, les fonds du département de la Justice, de la Sécurité intérieure. Ça ne pourrait pas représenter un vrai problème ?
Éric Garcetti : Eh bien, deux points. Le premier est que nous ne nous sommes jamais déclarés « ville sanctuaire ». Je ne suis pas sûr de savoir ce qu’est une ville sanctuaire. Et une étude des soi-disant « villes sanctuaires » montre que le chômage est plus bas et les rues plus sûres dans les villes qui accueillent les migrants, et nous sommes certainement une ville accueillante […] (NPR, 27 janvier 2017).

NPR : Monsieur le maire Garcetti, la dernière fois que vous étiez à ce micro, vous réfutiez l’idée que Los Angeles soit, je cite, une « ville sanctuaire », c’est-à-dire qui refuserait de coopérer avec les lois sur l’immigration. Vous disiez alors que vous ne compreniez pas vraiment ce que recouvrait ce label. Mais depuis, les partisans de l’immigration dans votre ville disent que vous avez créé un trouble et affaibli le message sur cet enjeu. Que leur répondez-vous ?
Éric Garcetti : Oh, je suis fier que Los Angeles soit l’une des villes de ce pays qui fournisse aux migrants la défense la plus robuste.
NPR : Mais est-ce que vous utiliseriez le terme de « ville sanctuaire » ? Puisque c’est sans doute ce à quoi ils faisaient référence.
EG : Certainement. Au moment de cette interview, il n’y avait pas de définition juridique et il s’agissait de piquer au vif le Congrès et le gouvernement qui essayaient de nous priver de financements sur la base d’une définition – vous ne pouvez pas le faire si ça n’existe pas. Mais nous ne sommes absolument pas une ville qui fournit un refuge (sanctuary) aux migrants, mais nous les défendons. Je pense qu’il s’agit d’un cran supplémentaire (NPR, 1^er mars 2017).

27Au regard des inégalités sociales et des discriminations dont les migrants font l’objet, y compris dans les villes et les États sanctuaires, on peut certes s’interroger sur ces énoncés qui peuvent paraître relever de la pure stratégie politicienne ou des postures de campagne. Toutefois, parce que ces discours engagent dans le même temps des visions du monde, ils s’inscrivent dans un exercice diplomatique en proposant une politique étrangère locale ouverte et accueillante en rupture avec les principes défendus par les orientations fédérales.

3.2. Des acteurs extrapublics, « personnels de renfort » des politiques sanctuaires

29Dans leur étude sur le « travail gratuit » dans les parcs de la ville de New York, John Krinsky et Maud Simonet (2012) identifient deux figures de travailleurs – « travailleuses », devrait-on écrire, tant ce personnel est féminisé (p. 68) – « invisibilisés » : l’allocataire qui fournit une contrepartie aux aides sociales qu’il perçoit et le bénévole qui s’engage au service de sa « communauté ». Dans notre cas d’étude, l’engagement de militants associatifs en faveur des migrants clandestins pourrait représenter une troisième forme de travail gratuit au service des municipalités « au nom de la citoyenneté qu’il exprime ou permettrait de regagner » (p. 49). Ici, le gouvernement local n’éprouve pas le besoin d’enrôler ces militants ou leurs organisations par la contrainte ou l’appel au civisme. La mobilisation pour une cause, la défense des droits des migrants, rejoint l’agenda municipal d’opposition à l’administration Trump, d’une part, et converge vers la « rhétorique de la citoyenneté » (p. 66) développée par les pouvoirs locaux, d’autre part. C’est un processus similaire qui se produit dans les mobilisations qui se structurent dans les universités dès l’élection présidentielle.

31Un porte-parole d’American Civil Liberties Unions, organisation indépendante historique active dès les années 1920, dont la mission est, selon ses statuts, de « défendre et préserver les droits et libertés individuelles garanties à chaque personne dans ce pays par la Constitution et les lois des États-Unis », prend alors date avec le président : « nous nous reverrons au tribunal » (USA Today, 25 janvier 2017). Ce mouvement de soutien aux politiques et aux villes sanctuaires ne relève pourtant pas d’une évidence, y compris en Californie. En 2015, un sondage de l’Université de Berkeley indiquait que 82 % des personnes se déclarant « Républicains » et 73 % des « Démocrates » étaient opposés aux politiques sanctuaires (Berkeley Institute of Governmental Studies, septembre 2015). Deux ans plus tard, si le chiffre n’a pas varié du côté Républicains, il est renversé chez les seconds : 70% des Démocrates sondés déclarent soutenir leurs édiles contre le pouvoir national (Berkeley Institute of Governmental Studies, mars 2017). La variation pourrait s’expliquer par la politisation du contexte : si la question partisane n’était pas un enjeu en 2015, la figure de Trump structure désormais les positions en Californie (NYT, 24 avril 2017).

4. La menace fédérale de « couper les vivres » aux villes sanctuaires et ses réactions

32Afin d’appliquer ses mesures anti-immigration et faire plier les villes sanctuaires, l’Administration Trump dispose de trois ressources potentiellement puissantes : la dénonciation publique, les poursuites judiciaires et la rétorsion financière. En réponse, les dirigeants de ces villes et de ces États se tournent vers les tribunaux pour contester les décrets. Ces procès sont l’occasion d’exposer leurs arguments.

4.1. Du côté du pouvoir fédéral : « shaming », « taking to court » et « no more funding »

33Au début de la polémique, le gouvernement fédéral publie un rapport hebdomadaire pointant les villes « coupables » de ne pas coopérer avec l’immigration fédérale. Cet outil de shaming vise à prendre à témoin l’opinion publique. Toutefois, après seulement trois publications, alors que les tensions entre les pouvoirs locaux et la police fédérale s’intensifient, qualifiées par le New York Times d’ « escalade » (NYT, 24 février 2017 ; 21 avril 2017) et par le Washington Post de « guerre » (WP, 26 avril 2017), l’ICE décide de suspendre cette initiative à la suite d’erreurs factuelles portant sur la liste des autorités locales mises au ban public.

35Enfin, l'Administration Trump s’appuie sur l’instrument financier pour faire plier les villes sanctuaires. Dans le sillage d’une mesure annoncée, mais jamais mise œuvre par la précédente Administration Obama, elle envisage de les priver de ressources financières dans les domaines de la justice et de la sécurité intérieure. Ces fonds sont distribués par le State Criminel Alien Assistance Program doté d’une enveloppe globale de 165 millions de dollars qui financent les prisons locales. D’autres types de financements pourraient être supprimés, notamment les fonds du Community Oriented Policing Services (208 millions de dollars). Brandie durant la campagne présidentielle, la menace du « no more funds » est prise au sérieux par les municipalités au point que la ville de New York organise un audit budgétaire des programmes fédéraux dès le lendemain de l’élection du nouveau président afin d’évaluer les dégâts potentiels d’un telle mesure dans le contexte d’austérité budgétaire dans lequel évoluent les villes américaines (Peck, 2012).

4.2. Du côté des villes sanctuaires : le canal judiciaire

40La présidence réagit à la décision du juge dans un communiqué (WP, 26 avril 2017) accusant de partialité la 9e chambre de la cour d’appel de Californie et dénonçant « un flagrant outrepassement » des fonctions du juge : « Aujourd’hui, la règle de droit a subi un nouveau coup avec cette décision d’un juge non élu qui a récrit la politique migratoire de notre pays ». « Nous gagnerons à la Cour suprême » conclut le secrétaire général de la Maison-Blanche, Reince Priebus. Toutefois, un mois plus tard, l’Administration Trump semble infléchir sa position. Le 22 mai 2017, elle publie un nouveau communiqué dans lequel figure une désignation étroite des villes sanctuaires (NYT, 23 mai 2017). Selon ce document, la dénomination « ville sanctuaire » ne s’applique qu’aux autorités « refusant d’appliquer pleinement » une loi fédérale de 1996 qui prévoit le partage d’informations entre les gouvernements locaux, fédérés et fédéraux sur le statut migratoire d’un individu. Cette précision exclut du périmètre de sanction les autorités qui refusent de mettre à disposition des autorités fédérales des détenus sans papiers, rendant impossible leur expulsion. Elle limite enfin les conséquences financières dans la mesure où seuls les fonds du ministère de la Justice et de la Sécurité intérieure sont inclus dans le périmètre de sanction.

42Ces initiatives témoignent, d’une part, d’une tension continue entre le pouvoir central et les villes sanctuaires qui s’affrontent devant les tribunaux et, d’autre part, du rapprochement entre les villes sanctuaires. Quelques semaines plus tard, le ministère de la Justice reproche à certains responsables de ces villes de s’être réunis à Las Vegas pour coopérer. Un embryon de réseau de villes sanctuaires à l’échelle des États-Unis, faisant écho au réseau des fearless cities européen (Subirats, 2018) ?

Conclusion

43La controverse qui oppose des pouvoirs locaux à l’Administration Trump au sujet de la protection des migrants relève d’une variété de registres de conflits et xonduit à s’interroger sur les recompositions des pouvoirs locaux dans l’affrontement avec le pouvoir central. Sur le plan de la politique internationale, ces luttes s’inscrivent dans l’histoire des tensions entre certaines villes et États fédérés et le gouvernement fédéral. Les politiques sanctuaires se situent dans la continuité des oppositions à la politique étrangère de l’Administration Reagan dans les années 1980 sur une série de dossiers (nucléaire, sud-africain et, déjà, réfugiés d’Amérique centrale). Comprendre cette histoire et restituer les enjeux de l’actualité dans une temporalité plus longue amène à prendre en considération les formes anciennes et nouvelles des oppositions des pouvoirs locaux au pouvoir central. Cette démarche permet en outre de ré-interroger ces phénomènes sous l’angle d’un dialogue entre les trois formes que revêt le terme appauvri en français de « politique » (Leca, 2012).

44La politics renvoie à une conception wébérienne du pouvoir qui examine la compétition entre acteurs pour l’occupation de fonctions électives. Les controverses autour des villes sanctuaires sont directement liées au contexte de la campagne présidentielle, et d’abord de la mise sur agenda de ce « problème » durant la primaire républicaine à l’occasion d’un fait divers. À partir de l’été 2015, l’immigration est érigée en enjeu électoral emblématique du tournant que représentent les propositions et le style du candidat Trump, qui accède à la Maison-Blanche en janvier 2017. Son élection suscite une vive réaction au sein de la gauche américaine solidement ancrée dans des villes et des États qui mènent depuis plusieurs décennies une politique de soutien aux immigrés clandestins sous la forme d’un refus de collaboration avec la police fédérale. L’enjeu des villes sanctuaires repose sur l’affrontement partisan entre la présidence républicaine et des autorités locales dirigées par des Démocrates qui trouvent là un champ d’opposition dans le contexte de reconstruction du parti.

45Les policies, ensuite, désignent les processus de production de l’action publique. Les dirigeants des villes sanctuaires mobilisent l’argument de l’efficacité de l’action publique comme ressource stratégique pour contrer les accusations de laxisme exprimées par les élus Républicains. Mais plutôt que de déconstruire le lien établi par les conservateurs entre immigration et insécurité, les Démocrates portent le fer sur deux points destinés à prendre le contre-pied de ces charges. Premièrement, ils mettent en avant les atouts que représentent les migrants pour la performance économique de leurs territoires, inscrivant ainsi les politiques et les discours ouverts sur l’immigration sur l’agenda entrepreneurial des politiques urbaines (Harvey, 1989), et confirmant l’idée qu’il existe un « modèle de développement urbain américain » à l’échelle de ce que Paul Kantor (2007) qualifie de « small scall politics ». Deuxièmement, et afin de contrer leur image de laxistes, les édiles, appuyés par leurs polices, soulignent le concours que peuvent apporter les migrants dans la lutte contre le crime et la résolution des enquêtes.

46Enfin, la polémique relative aux villes sanctuaires se déploie dans le vaste champ de la polity, c’est-à-dire des représentations de l’ordre politique, sur le plan théorique, philosophique, trouvant un prolongement dans les controverses juridico-constitutionnelles. Les politiques anti-immigration de Donald Trump ne sont pas seulement jugées inefficaces et contraires aux intérêts locaux et nationaux, elles sont désignées, sur le plan des principes et des valeurs comme « anti-américaines », c’est-à-dire opposées aux valeurs d’une Amérique « ouverte » et « tolérante ».