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Dossier

Les enjeux fonciers vus d’en bas : quand les mobilisations des propriétaires privés se font citoyennes

Citizen strategies and Land planning anticipation: a bottom-up negotiation
Sonia Guelton et Roxane de Flore

Résumés

Ce dossier porte sur les propriétaires fonciers et leur pouvoir d’intervention dans la construction de la ville. Les conflits que la propriété foncière suscite sont analysés du point de vue des populations propriétaires, occupantes ou voisines dans leur relation avec les autres parties-prenantes du processus d’urbanisation, en premier lieu avec la puissance publique, mais aussi avec d’autres acteurs moins connus qui peuvent conduire les changements. Les formes que prennent les relations sont décryptées dans des situations originales. Les conséquences de ces relations sur le processus d’aménagement lèvent le voile sur des influences sous-évaluées et replacent les jeux de pouvoirs dans la dynamique socio-spatiale de la fabrique urbaine.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Ce numéro rassemble des articles émanant de jeunes chercheurs, membres du Réseau des Jeunes Cherch (...)

1Ce numéro propose de contribuer au développement de la recherche sur les propriétaires fonciers, acteurs mal connus de la construction urbaine, et vise à renseigner leur pouvoir d’intervention dans la fabrique urbaine1.

2Les mécanismes de la production urbaine ont évolué dans le contexte d’incertitude macro-économique des dernières décennies et se complexifient en accordant une place plus importante aux entrepreneurs et aux investisseurs, mais aussi en intégrant une participation accrue de la société civile et des citoyens. Ces acteurs ne sont pas « nouveaux ». Suivant une tendance qui se renforce, la sphère privée devient partie prenante des décisions, en contribuant avec la puissance publique aux orientations d’aménagement, voire en prenant l’initiative des projets d’aménagement. Les outils de maîtrise d’ouvrage publique laissent place à davantage de négociations, parfois ratifiées dans des accords de coopération entre le secteur privé et le secteur public, comme les « projets urbains partenariaux » (Menez, 2008), et à des modes de pilotage plus managériaux tels que le « mode projet » et plus interactifs comme le démontrent les « appels à projet innovant » (Béhar, Bellanger et Delpirou, 2018). De nombreux travaux interrogent l’interférence des objectifs financiers du secteur privé dans ces montages (Aalbers, 2019 ; Boulay, 2019). Ils accordent souvent peu d’attention aux citoyens, « petits propriétaires », habitants, riverains. Ceux-ci devancent parfois les processus de concertation publique pour être force de proposition dans les projets qui, dès lors, se transforment en une coproduction entre de multiples acteurs (Guiheneuf, 2013).

3La pierre angulaire du processus d’aménagement et l’enjeu de réussite de ces coproductions portent sur l’accès au foncier. La disponibilité et le prix du foncier sont au cœur des stratégies publiques en faveur de la construction de logements ou de la préservation des terres naturelles. Ils sont systématiquement traités dans les lois et règlements récents et continuent d’alimenter les débats législatifs. Les choix politiques sont régulièrement interpelés par la société civile comme l’illustre, entre autres, la surtaxe sur les terrains non bâtis constructibles, qui a dû être reconfigurée à la suite des plaintes insistantes des propriétaires (Guelton et Le Roux, 2016). Le rôle du foncier en aménagement est parallèlement réinterrogé par les chercheurs dans un contexte de tensions financières et immobilières renforcées par la crise économique de 2008. D’un côté, les recherches se penchent sur les difficultés ou les blocages liés à la propriété foncière, à sa détention et à son coût, tout particulièrement dans les processus de renouvellement urbain. Des travaux ont évalué les solutions proposées par différents montages partenariaux, en coopération formalisée ou informelle (Linossier et Verhage, 2009 ; ORF, 2016). D’un autre côté, les attentes liées aux valeurs foncières et à leurs fluctuations sont à l’origine d’une financiarisation du foncier mise en évidence dès les années quatre-vingt-dix (Renard, 2005) et désormais bien étudiée et caractérisée dans différents contextes internationaux (Denis, 2015 ; Guelton, 2018). La figure du propriétaire reste malgré tout très mal connue, même si quelques stratégies ont été identifiées par un petit nombre de chercheurs (Renard, 2015 ; Landriève, 2016). Des stratégies originales ont été identifiées en Asie ou au Canada. Les ménages achètent des terrains et immeubles dans les pays voisins, sans les proposer à la location pour obtenir des revenus à court terme, mais pour sécuriser un capital sur le long terme (Aveline, 2015 ; Tillemans, 2015). Ces comportements préfigurent des attitudes françaises qui émergent avec la montée des incertitudes sur la protection de l’épargne, de la retraite, le coût de la fin de vie… Le rôle des investisseurs financiers sur le marché foncier retient également l’attention (Aveline, 2017 ; Guironnet, 2016 ; Nappi-Choulet, 2013). Les gestionnaires de fonds de placement achètent des terrains en milieu urbain pour les aménager, suivant des logiques de rentabilité comparée entre différents supports d’actifs à l’échelle internationale, peu soucieux du développement urbain ou social que leurs placements génèrent. Ces différents acteurs sont parties prenantes de nombreuses opérations d’aménagement et constituent un maillon incontournable des logiques d’intervention des autres acteurs de la chaîne de l’aménagement, aménageurs et promoteurs. Ils favorisent certains lieux et orientent la nature des projets et leur prix (Guelton, 2018). Les collectivités locales, elles-mêmes, participent indirectement au processus, lorsqu’elles mettent des terrains à disposition de l’aménagement et lorsque leurs politiques d’équipement créent une nouvelle attractivité résidentielle et entraînent une hausse des prix. Les systèmes d’influence, de négociation et d’arbitrage entre ces différents acteurs aux objectifs particuliers interpèlent la puissance publique : comment atteindre les objectifs sociaux, environnementaux ou même politiques en misant sur les nécessaires ressources privées, foncières et financières ? Comment réguler les arbitrages des propriétaires pour permettre une mise à disposition des terrains conforme aux intérêts publics ? Comment transférer – « récupérer » comme le défend Henry George (1887) – une partie de la hausse des prix fonciers générée par l’investissement public et éviter qu’elle ne soit pas intégralement privatisée ?

4L’objet de ce numéro est d’analyser des cas de mise en friction du droit de propriété avec un projet public, en centrant le regard sur les propriétaires privés, individuels ou regroupés en associations, interpelés à l’occasion de l’aménagement urbain.

5En France, les réflexions menées en 2011 dans le cadre des groupes de travail sur l’urbanisme de projet mis en place par Benoist Apparu, alors ministre du Logement, ont relancé l’intérêt pour le foncier comme levier des politiques publiques d’aménagement. Plusieurs rapports officiels ont depuis porté le sujet au débat public (Pillet et al., 2013). De façon récurrente, ils remettent en question la propriété individuelle et évoquent les difficultés à l’articuler avec les besoins collectifs (Figeat, 2016 ; Petel et Potier, 2018 ; Lagleize, 2019). Face à l’impératif contemporain d’une urbanisation dense et économe, la panoplie des outils pour inciter les propriétaires à agir dans le sens des intérêts collectifs est vaste : planification, fiscalité, acquisition foncière, procédures et contentieux. Des modalités juridiques de mobilisation foncière ont été « inventées », ou revisitées, comme la création des offices fonciers solidaires opérant avec le bail réel solidaire ou la société foncière réalisant un portage foncier de longue durée. Une valorisation foncière adaptée soutient de nouvelles relations entre le propriétaire et l’usager du sol. Les méthodes restent directives et peu proactives. Elles ont en commun de provoquer les propriétaires dans un processus top-down. Les attentes des propriétaires ne sont que peu envisagées lorsqu’il s’agit de contribuer aux réserves foncières ou à la transformation des sols. Les occupants des lieux, les riverains ou les passants sont rarement interrogés sur les options du renouvellement urbain. Même s’ils sont protégés par un statut de locataires, une servitude d’usage, une loi ou un règlement (comme la loi no 75-1351 du 31 décembre 1975 relative à la protection des occupants de locaux à usage d'habitation), ces acteurs sont rarement parties prenantes des transactions menées lors d’opérations urbaines. Les uns et les autres sont régulièrement présentés par les professionnels de l’aménagement comme des empêcheurs de la fabrique urbaine, alourdissant son coût et ses délais (ORF, 2016). Ils sont régulièrement perçus comme des individus spéculateurs pour les uns, ou partisans pour les autres, favorisant l’immobilisme et la rétention foncière contre les intérêts communs (Renard in Guelton, 2013).

6Des postures différentes sont pourtant à mettre en évidence. Les motivations des propriétaires ne vont pas toujours contre les intérêts collectifs. Dans ce dossier, tant l’analyse de Jean-Baptiste Chabert, qui porte sur une commune périurbaine du Var, que celle de Vincent Le Rouzic, sur l’expérience du Cooper Square à New York City, rendent compte d’interactions soutenues. Le premier observe une collectivité locale allant au-devant des propriétaires, proposant des arbitrages et des alliances aux formes variables pour finaliser leurs projets. Le second s’intéresse aux coopératives et à l’expérience du Community Land Trust, mobilisant les habitants-propriétaires « par le bas » dans un processus bottom–up plus ou moins contrôlé.

7De leur côté, d’autres individus de la société civile s’impliquent aussi dans les projets politiques, en s’opposant, parfois, aux règles de droit. Romain Melot met la focale sur les contentieux soulevés par des riverains au sujet des permis de construire, dans le sud de la France. En examinant les conflits ou les contradictions dont ces contentieux rendent compte, en analysant leurs argumentaires, l’auteur révèle l’importance et l’objet de l’expression individuelle dans la construction urbaine. Il souligne aussi comment ces comportements peuvent avoir un impact sur la décision publique.

8Les initiatives des habitants prennent aussi des modalités collectives, élaborées spontanément ou sous l’arbitrage de tiers. Les articles de Marion Serre et de Njaka Ranaivoarimanana interrogent précisément ces actions collectives. Née d’un conflit initial sur la remise en service d’une voie ferrée désaffectée à Marseille, la mobilisation des habitants étudiée par M. Serre va dépasser le stade de la revendication pour aboutir à une coopération avec les institutions publiques et ce, en vue d’accompagner l’objectif public collectif dans une « stratégie citoyenne ». N. Ranaivoarimanana, quant à lui, se penche sur les marchés fonciers à Tananarive et sur la façon dont des règles informelles sont utilisées pour pallier les défaillances des procédures formelles. Dans ces deux articles, les individus, propriétaires ou occupants les lieux, s’organisent spontanément pour contribuer à la construction des politiques publiques d’aménagement foncier dès le début du projet, souvent même dès leur conception. Des agents intermédiaires participent à ces processus : les motivations du « Mpanera tany » à Madagascar, caractérisées par N. Ranaivoarimanana, ne peuvent-elles pas faire écho à d’autres attitudes observées par J.-B. Chabert dans le contexte périurbain français ?

9Trois axes structurent et traversent les articles qui composent ce dossier : l’appropriation du droit foncier par les habitants, le processus de mobilisation de ces habitants à des fins collectives et citoyennes, et le rôle joué par des intermédiaires dans les négociations et la résolution des conflits.

L'appropriation du droit foncier par les habitants : un levier pour combler les inégalités de pouvoir

10L'organisation de l'espace foncier est réalisée par les pouvoirs publics, en amont des opérations d’aménagement, par l'instauration de règles et la réalisation de documents d'urbanisme. Des choix politiques sont faits dans le but de protéger et de conserver les ressources ou de convertir et aménager des terrains. Ces outils juridiques sont pensés pour ordonnancer une gestion collective de l’espace, pour structurer l'action privée et l’inciter à contribuer à certains objectifs publics. Sur le terrain, les limites de la propriété ne sont pas toujours claires. Dans certains contextes, des formes d'appropriation individuelle ou collective se constituent à partir d’opportunités, créent de nouveaux modes d’intervention sur l’espace et, à moyen terme, prévalent au droit. L’article de M. Serre et celui de N. Ranaivoarimanana traitent de ces pratiques habitantes et de leur contribution à l’urbanisation.

11M. Serre les identifie à Marseille sur des espaces résiduels d’opérations d’aménagement sur lesquels s’exercent des actions hors norme. Elle nomme ces espaces des « tiers fonciers ». Elle présente le processus de mobilisation des habitants, leurs résistances aux décisions initialement prises par les pouvoirs publics et leurs marges de manœuvre. Elle révèle chez les habitants des intérêts qui ne se cantonnent pas seulement à leur propriété individuelle mais s’ouvrent sur l’usage collectif de leurs biens. La mise en évidence des dysfonctionnements du droit pose la question de la légitimité des processus d’intervention. Quels rapports au sol entretiennent les acteurs privés impliqués et comment s’emparent-ils des réglementations ? Dans quelles circonstances et selon quelles modalités les normes sont-elles mobilisées pour répondre aux intérêts privés ? Le résultat de ces enquêtes souligne comment les conflits peuvent donner naissance à un nouveau pouvoir des associations et des habitants, à côté des prérogatives institutionnelles et professionnelles.

12De son côté, N. Ranaivoarimanana expose le cas de Madagascar, où l’appropriation foncière informelle, basée sur un système social local dominant ou ordonnancé par le biais d’opérateurs à l’affût d’opportunités d’aménagement, est récurrente. Il montre comment se confrontent le marché officiellement administré par les pouvoirs publics et la demande des habitants portant sur le remblaiement de zones inondables, la construction ou la vente de terrains. Cette dernière s’impose finalement, en dépit des règles officielles, par ailleurs complexes et peu adaptées, sous l’influence de stratégies individuelles originales. Une organisation socioprofessionnelle se structure autour de la pression des habitants et constitue un pouvoir alternatif majeur. Elle pourrait poser les bases d’un nouvel « ordre juridico-social » accepté et opérant, même si la question des bénéficiaires se pose

Conflits et négociations foncières : l’organisation citoyenne à des fins collectives

13Dans ses missions d’aménagement urbain, la puissance publique compose avec les droits des propriétaires qui peuvent être force de blocage. Elle est également interpelée par les riverains parfois rassemblés dans des associations d’habitants qui s’engagent au nom de la protection du cadre de vie (cf. Blais, Gillio et Ion, 2001). V. Le Rouzic confronte le droit de propriété et le droit à l’appropriation à l’aune de différents cadres théoriques. Il reprend en particulier les analyses d’Henri Lefebvre et de David Harvey sur le droit à la ville pour discuter la légitimité de ces processus alternatifs dans la production de l’espace. Pour ce faire, il présente une forme originale de mobilisation citoyenne à New York qui a conduit à réviser la planification initiale et à arbitrer en faveur de la construction de logements abordables. Il rejoint ainsi certaines conclusions de M. Serre sur la capacité de la mobilisation des habitants à produire des innovations dans la fabrique urbaine. L’exemple américain introduit une nouvelle forme de propriété, le Community Land Trust, qui propose un arbitrage entre l’accès au logement par la propriété individuelle et la garantie de droits collectifs de gestion par une institution collective ayant pour but d’atteindre un objectif social, ici le maintien d’une offre de logements à prix abordables dans un contexte urbain où la pression foncière et immobilière est très forte.

14La participation « organisée » est souvent portée par des attentes qui se cristallisent dans les conflits. Les pouvoirs conférés au foncier sont multiples et parfois contradictoires : protection environnementale, héritage culturel, organisation sociale, rendement financier... Les recours contentieux dont R. Melot rend compte dans le département du Vaucluse sur la période de 2012 à 2017 permettent d’en cerner les logiques. Les propriétaires comme les riverains d’un projet disposent d’une marge de manœuvre pour influencer les constructions dans le cadre des règles d’urbanisme. Constitués parfois en association, mais intervenant le plus souvent de façon non coordonnée, ils peuvent ainsi réguler des décisions publiques afin de préserver leurs droits ou leurs usages et éviter les atteintes à leur cadre de vie : les nuisances visuelles et sonores, la consommation d’espaces verts… L’analyse de R. Melot revient ainsi sur les idées reçues se rapportant à la figure du propriétaire égoïste et spéculateur, en analysant statistiquement l’origine des recours, leur spatialité, leur objet. Au-delà des effets de blocage largement mis en avant par les opérateurs, l’analyse de ces recours apporte une réponse circonstanciée à la question du rôle de la mobilisation des habitants dans les choix de construction urbaine.

La médiation foncière : quand des intermédiaires renouvellent les pratiques d'aménagement

15Dans la production urbaine, la chaîne d'acteurs œuvrant pour la transformation des sols est longue (Searle, 2014), des pouvoirs publics aux usagers. Le temps et les efforts consacrés à l’établissement d’accords et les coûts de transaction sont souvent à l’origine de nouvelles organisations, plus intégrées ou plus centralisées. Dans cette chaîne, certaines personnalités se posent, volontairement ou involontairement, comme des « médiateurs ». Elles proposent des arrangements entre acheteurs et vendeurs, aménageurs et promoteurs ou encore élus et propriétaires. Cette médiation foncière n'est cependant pas toujours une activité organisée, cadrée et déclarée. À côté des agents immobiliers ou des promoteurs, d’autres intermédiaires, opérant de façon plus spontanée ou même incongrue, sont identifiés dans les articles qui composent ce dossier. N. Ranaivoarimanana, dans le cas malgache, décrit l’activité des Mpanera tany, leur position sociale et le réseau qu’ils animent. Il explique comment le médiateur conforte et structure un pouvoir réglementaire défaillant. De son côté, dans l’exemple français, J.-B. Chabert rend compte d’une médiation qui s’oppose au pouvoir réglementaire. Le médiateur est ici une personnalité politique. Sa trajectoire, sa stratégie personnelle de conquête du pouvoir politique tire profit des rapports de force entre les différents groupes sociaux et les agents administratifs qualifiés de « technocrates ». Dans les deux cas, la prise en compte des coalitions d’habitants présente aussi un risque de débordement. Les capacités d’organisation que les groupes d’intérêts fonciers déploient, comme les tensions qu’ils provoquent, peuvent fragiliser les médiations et mettre en échec les stratégies personnelles.

16Des Suds aux Nords, les initiatives citoyennes, associées, ou stimulées selon les cas par des intermédiaires fonciers, renouvellent les pratiques publiques de la construction de la ville. Les confrontations entre les pouvoirs publics et la société civile ne porteraient-elles pas les germes de coopérations inattendues, durables, au profit d’intérêts collectifs partagés ?

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Bibliographie

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Tillemans, L. (2015), « Vancouver, la valorisation foncière comme modèle économique », La Revue Foncière, 8, p. 37-41.

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Notes

1 Ce numéro rassemble des articles émanant de jeunes chercheurs, membres du Réseau des Jeunes Chercheurs du Foncier. Ce réseau, soutenu par le Lab’Urba de l’université Paris-Est et l’UMR ESPACE de l’université d’Avignon, a pour objet de réunir les doctorants et jeunes chercheurs confrontés aux questions foncières afin de mettre en commun leurs connaissances théoriques et méthodologiques à partir d’expériences diverses et d’analyses transdisciplinaires (https://rjcfoncier.hypotheses.org/).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Sonia Guelton et Roxane de Flore, « Les enjeux fonciers vus d’en bas : quand les mobilisations des propriétaires privés se font citoyennes »Métropoles [En ligne], 27 | 2020, mis en ligne le , consulté le 06 mars 2021. URL : http://journals.openedition.org/metropoles/7327 ; DOI : https://doi.org/10.4000/metropoles.7327

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Auteurs

Sonia Guelton

Réseau des Jeunes chercheurs du foncier sous l’égide du Lab’Urba, université Paris-Est – UMR Espace, Université d’Avignon), Lab'Urba, université Paris-Est

Roxane de Flore

Réseau des Jeunes chercheurs du foncier sous l’égide du Lab’Urba, université Paris-Est – UMR Espace, Université d’Avignon), Lab'Urba, université Paris-Est

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