1Les décisions prises par les municipalités en matière de droit des sols ont un impact direct sur la distribution de la rente foncière. En fixant des possibilités de construction, les règles définies par les documents d’urbanisme et les autorisations individuelles (certificats, permis) déterminent en effet la valeur des biens détenus par les propriétaires. La construction d’un compromis politique autour de l’allocation des droits à construire a de ce fait focalisé l’attention d’une part importante de la littérature sur les systèmes fonciers locaux (Charmes, 2009 ; Delattre, Chanel et Napoléone, 2012).
2Pour comprendre les choix réalisés localement en matière de gestion foncière, l’analyse des ressorts de la décision politique est un objet d’étude privilégié. Mais cette analyse ne doit pas faire oublier que les décisions prises par les juridictions, à l’occasion des recours dont elles sont saisies, participent aussi pleinement de l’élaboration locale du droit des sols. Les recours contentieux ont des conséquences immédiates sur le projet urbain. Ils peuvent aboutir à l’annulation d’une délibération communale ou d’un arrêté du maire. De manière plus informelle, des négociations peuvent s’engager entre le constructeur et le requérant qui attaque un permis de construire, ce qui donne lieu à des compromis modifiant l’application des règles d’urbanisme. Par ailleurs, même si ce n’est pas le propos de la présente étude, les règles énoncées par les tribunaux peuvent avoir également des conséquences à plus long terme, en amenant les municipalités à repenser leur projet urbain dans le cadre de procédures ultérieures.
3Le propriétaire comme acteur des compromis politiques autour de la distribution de la rente est une figure bien connue des enquêtes sur les systèmes fonciers locaux. Les stratégies individuelles des propriétaires agissant non pas comme pétitionnaires demandeurs de droits à construire, mais comme tiers s’opposant à des projets, sont en revanche peu documentées. En effet, les nombreux travaux réalisés sur les mobilisations locales s’appuient essentiellement sur l’étude de coalitions d’acteurs dotées d’une certaine visibilité locale ou médiatique. Les enquêtes de sociologie du droit sur les pratiques de recours fournissent précisément un cadre d’observation rendant visibles ces stratégies individuelles. Elles permettent d’identifier les registres d’argumentation portés par ces recours résultant très majoritairement de conflits de proximité.
4En effet, les recherches sur les conflits d’aménagement mettent souvent l’accent sur les formes de mobilisation collective, en particulier associative. Or, ce cadre d’analyse semble s’appliquer plus difficilement aux litiges sur les droits à bâtir. L’essentiel de ces litiges du quotidien en matière d’urbanisme renvoie aux réalités de l’étalement urbain, à savoir au caractère dominant, dans l’ensemble de la production de logements, de la filière de construction en diffus de maisons individuelles (Vilmin, 2015). A l’image de la ville émiettée, les contestations contre les décisions d’urbanisme prennent majoritairement la forme d’initiatives individuelles et isolées.
5L’augmentation du contentieux sur une période de trente ans explique que la question de la régulation des recours revienne régulièrement à l’agenda des politiques publiques. Le risque d’annulation effectif des permis demeurant faible, c’est davantage les effets que produit le risque de recours qui a été ciblé par les professionnels du secteur de la construction, bien que le recours en lui-même n’ait pas de caractère suspensif concernant les travaux engagés. Les recours contentieux en matière d’urbanisme suscitent de vives controverses sur la capacité des contestations locales à bloquer des opérations immobilières et à alimenter la pénurie de logements. Cependant, la nature des litiges qui sont quotidiennement traités par les tribunaux en matière d’urbanisme et qui représentent un des premiers contentieux de masse de la justice administrative (Barré et al., 2005) - reste peu documentée par des recherches empiriques. Or, l’analyse des usages sociaux du recours au tribunal constitue un point d’observation privilégié pour la compréhension des systèmes fonciers locaux (Willey, 2007).
6Le contentieux de l’urbanisme s’organise « à l’échelle du voisinage » et les actions en justice sont avant tout le fait de particuliers soucieux de l’impact d’un projet de construction, également individuel le plus souvent, sur leur environnement immédiat. Ce contentieux de masse ou de « profanes » n’est pas lié à une position professionnelle et technique, et son caractère individualisé contribue largement à son invisibilité collective, a fortiori médiatique. En la matière, les techniques d’enquête mises au point pour analyser les stratégies associatives ou l’analyse de la presse locale trouvent à cet égard leurs limites.
7Sur la base d’un travail pluridisciplinaire mené par une équipe réunissant des compétences en droit et sociologie, nous proposons, dans une perspective de sociologie juridique, de mettre en évidence la manière dont s’expriment les revendications relatives à la défense du cadre de vie en proposant une analyse des argumentaires développés par les riverains, en position de tiers par rapport aux projets de construction et par l’administration dans le cadre du contrôle de légalité. À partir d’une étude statistique menée dans le département du Vaucluse (un des premiers départements pourvoyeurs de recours en la matière) sur un échantillon d’environ 300 recours contentieux durant une période de 5 ans (2012-2017), la recherche vise à montrer la nécessité de prendre en compte l’agencement interne des droits à bâtir, au-delà de la simple vocation des zonages.
8En effet, l’intérêt d’une analyse des litiges sur les autorisations individuelles est de souligner l’étendue des marges de manœuvre dont disposent les acteurs du système foncier (dont les propriétaires riverains des projets) pour définir les conditions de mise en œuvre des permis de construire, en exploitant toutes les possibilités d’interprétation laissées par l’énoncé des règles que fixe la règlementation locale.
9Après avoir brossé un bref panorama des recherches empiriques existantes sur les litiges d’urbanisme dans la littérature internationale et proposé un bilan des évolutions du système juridique français en la matière (1), nous exposerons en premier lieu en quoi notre étude permet de mieux comprendre les profils d’acteurs et les logiques de recours au tribunal à partir de l’échantillon étudié (2). Nous prolongerons cette analyse par un examen approfondi des registres d’argumentation juridique mobilisés par les auteurs de recours en distinguant les affaires engagées par l’administration dans le cadre de ses missions de contrôle de légalité et les actions en justice des riverains des opérations contestées (3).
10Les recherches en sciences sociales soulignent que la portée des conflits liés aux demandes de droits à construire va au-delà de l’enjeu des autorisations individuelles. Les litiges sur les droits à bâtir interagissent avec le projet urbain conçu en amont. Sur le plan procédural, la planification foncière est conçue comme une décision publique sur la vocation des sols qui constitue un cadre préalable à l’attribution de permis. Ces autorisations sont attribuées en suivant les prescriptions règlementaires et les choix réalisés en amont en matière de zonage. Les enquêtes empiriques menées sur les conflits opposant propriétaires, élus et acteurs de la filière privée (promoteurs, constructeurs) mettent à mal ce schéma. L’analyse empirique des pratiques juridiques interroge en effet les relations entre règlementation et autorisations individuelles sous un autre jour. La frontière entre dérogation et régularisation est souvent ténue dans la pratique (Van Dijk et Van der Vlist, 2015). Loin de procéder logiquement de la mise en œuvre du règlement, les projets individuels contribuent bien souvent à façonner celui-ci, comme le montre une recherche menée sur un panel de documents d’urbanisme néerlandais. L’écriture des documents d’urbanisme introduit de nombreux régimes dérogatoires qui permettent aux permis de s’affranchir du cadre règlementaire général prévu par le plan. Il s’agit notamment des dérogations pour les extensions de bâtiments existants, vecteur important d’étalement urbain, mais aussi de la possibilité pour la commune de se référer à l’application anticipée d’un plan d’urbanisme en préparation ou en révision, sous la seule contrainte d’une justification motivée. Aux Pays-Bas, les procédures d’application anticipée étaient, au milieu des années 2000, trois fois plus nombreuses que les procédures d’approbation ou de révision des plans d’urbanisme, et des observations empiriques ont pu montrer que, fréquemment, ces dispositions règlementaires « anticipées » n’étaient en définitive jamais adoptées formellement (Buitelaar et Sorel, 2010).
11La multiplication des dérogations est un phénomène qui relativise deux fonctions essentielles de la planification : la fonction de pilotage (orienter les aménagements vers la réalisation d’objectifs souhaitables pour la collectivité en ayant recours à l’incitation et à la règlementation) et la fonction de prévisibilité (rendre lisibles les droits et possibilités de constructions pour les propriétaires et les aménageurs privés ou publics) (Buitelaar et al., 2013).
12Plus fondamentalement, la limite entre ce qui relève de la prévision par le plan et l’attribution de permis est parfois brouillée dans les faits. Le schéma théorique est alors inversé, la nécessité de rendre valide le permis de construire précédant la conception de la règlementation : ce n’est pas l’autorisation qui applique le règlement, mais celui-ci qui s’ajuste aux demandes d’autorisations. Dans le cas français, des observations empiriques ont mis en évidence le mécanisme de révision des règles d’urbanisme en fonction des opportunités de construction (Bouteille, 2014). Ce sont alors les mêmes élus ayant présidé à l’adoption de choix de planification qui s’affranchissent de leurs propres règles pour saisir une opportunité (proposition d’un promoteur, arrivée d’une entreprise).
13En fonction du cycle d’urbanisation, l’expression des intérêts portés par les résidents peut varier dans le sens d’une distribution large de la rente foncière ou, à l’inverse, en faveur d’une limitation de la constructibilité lorsqu’il s’agit de préserver le cadre de vie des résidents en place. Dans ce dernier cas, les revendications dominantes sont alors celles qui militent en faveur de la fermeture du « club » des détenteurs de droits à bâtir (Charmes, 2011). Ce phénomène de résistance à l’allocation de droits à bâtir est source de tensions avec les propriétaires de terres agricoles qui n’ont pas pu faire partie de la précédente vague d’urbanisation, en particulier dans les franges périurbaines. Une enquête par entretiens menée en Belgique auprès d’un panel de propriétaires de communes périurbaines montre que les exploitants agricoles qui revendiquent des droits à bâtir se réfèrent à l’équité dans le partage de la rente foncière (Kerselaers et al., 2013).
14Des enquêtes empiriques ont exploré ces revendications de propriétaires « riverains » en proposant de caractériser leurs registres d’argumentation dans le cadre de procédures juridiques (enquêtes publiques, traitement de recours gracieux et contentieux). En Ecosse, l’étude de Pacione sur un large panel de registres d’enquête publique s’intéresse aux argumentaires portés par les riverains face aux projets d’urbanisation de la ceinture verte de Glasgow. Elle montre que le souci de préservation des espaces naturels et agricoles en ville est principalement justifié par des inquiétudes relatives aux nuisances et risques pour la sécurité liés à l’augmentation du trafic routier généré par l’afflux de nouveaux habitants (Pacione, 2013). Dans une enquête menée en Suisse, ce sont des préoccupations liées aux préjudices visuels qui sont mentionnées par les riverains refusant la densification de quartiers pavillonnaires (Von der Dunk et al., 2011). Une étude réalisée aux Pays-Bas auprès de comités de riverains souligne également que l’augmentation de la population à l’échelle du quartier est davantage source d’inquiétude que la réalisation de projets commerciaux, lesquels induisent pourtant une consommation d’espaces verts plus élevée (Van Dijk et Van der Wulp, 2010).
15Dans les enquêtes menées localement, le souci de préserver l’entre-soi social apparaît également comme une motivation importante des riverains à l’encontre de projets de construction. Suivant les cas, ces préoccupations sont plus ou moins relayées par les élus. Sur la côte est des États-Unis, Fisher et Marantz (2015) rendent compte des recours contentieux relatifs à la réalisation de logements sociaux. Un dispositif de recours gracieux devant une commission d’Etat permet aux riverains et demandeurs de permis de construire de disposer de droits d’action pour contester les décisions locales en matière d’urbanisme. Un tel système revient en quelque sorte à organiser indirectement un contrôle de la légalité de la règlementation d’urbanisme. Paradoxalement, ces recours sont parfois le fait de promoteurs privés. Ils attaquent des refus opposés par les élus à des projets qui froissent les intérêts de la population locale. Les résultats empiriques montrent que la procédure de recours tend globalement à permettre la réalisation d’un nombre important de logements sociaux (en particulier des projets d’immeubles collectifs destinés à la location) qui n’auraient pas autrement obtenu l’assentiment des élus locaux (Fisher et Marantz, 2015).
16L’écriture de la règlementation peut viser non seulement à limiter l’arrivée de populations nouvelles, mais aussi à filtrer socialement les bénéficiaires de droits à construire. Au niveau local, les dispositions juridiques adoptées par les municipalités pour sélectionner financièrement un certain profil de résident (propriétaire ou locataire) en s'appuyant sur la règlementation d'urbanisme est un objet de recherche à part entière pour les sciences sociales. Dans la littérature nord-américaine sur les villes périurbaines, ces pratiques sont désignées par les études sociologiques et économiques sous le vocable de « zonage exclusif » (exclusionary zoning). Elles ont fait l’objet d’une attention particulière outre-atlantique, en raison de l’acuité des débats sur le cumul des ségrégations sociales et communautaires par le biais de la planification. Les recours de riverains peuvent donc être motivés par les nuisances liées à l’arrivée de populations nouvelles, mais peuvent aussi parfois organiser plus ou moins explicitement un filtrage social de ces populations.
17Dans plusieurs pays européens, des réformes ont été engagées durant la dernière décennie en relation directe avec un diagnostic sur les effets des actions en justice sur la dynamique du marché et la réalisation de projets locaux. Ces réformes s’inscrivent dans un mouvement de limitation du droit d’agir en justice dont bénéficient les tiers, c’est-à-dire les personnes qui estiment subir un préjudice causé par un projet de construction.
18Suivant les pays, les mécanismes juridiques retenus pour restreindre les droits d’action des tiers ont différé. En Allemagne, la législation a rendu obligatoire l’exécution préalable d’une « procédure d’opposition administrative » avant de pouvoir contester un permis de bâtir devant le tribunal administratif (Spannowsky, 2017). C’est également la voie suivie par le législateur irlandais, qui a instauré un mécanisme de filtrage des litiges, par la mise en place d’un recours gracieux obligatoire. Cette procédure contraint le tiers intéressé à présenter des observations sur le permis litigieux avant tout recours contentieux. Concernant le cas irlandais, une étude statistique nationale menée sur les litiges en matière d’urbanisme souligne cependant que ces mesures n’ont pas globalement freiné de manière significative l’augmentation régulière des recours contentieux (Clinch, 2006). Aux Pays-Bas, une loi de 2010 a redéfini la notion d’intérêt à agir dans un sens restrictif, le requérant devant prouver que la décision d’urbanisme lui crée un préjudice direct. A partir d’une étude statistique d’un panel national de recours contentieux, une équipe de chercheurs néerlandais a montré que la réforme adoptée n’a pas fait diminuer significativement le contentieux et interprète ce constat comme le signe que l’essentiel des recours d’urbanisme est le fait de riverains ayant effectivement un intérêt à agir en raison d’un préjudice direct (voisinage immédiat d’un terrain destiné à la construction) (Buitelaar et al., 2013).
19A contrario, le modèle britannique occupe une position atypique, dans la mesure où le droit limite drastiquement les possibilités de recours pour les tiers. Un consensus politique s’est imposé pour maintenir le statu quo en la matière. En 2002, sous le gouvernement de Tony Blair, un rapport officiel sur la réforme du droit de l’urbanisme (Planning: Delivering a Fundamental Change, English Green Paper) écarte l’institution d’un droit de recours pour tiers, considéré comme susceptible de bloquer excessivement les projets de construction de logements (Booth, 2016). Dans ce paysage institutionnel européen, le système juridique français apparaît à la fois comme ayant offert des droits d’action généreux pour les tiers, tout en s’étant engagé à partir des années quatre-vingt-dix dans un mouvement de restriction importante de ces droits en agissant sur des leviers extrêmement variés.
- 1 Cass. Civ., 1re, 20 mars 2014, no 13-14121.
20Si les séries temporelles en matière de statistiques des recours sont récentes dans le domaine du contentieux administratif, elles mettent cependant en évidence qu’après une période durant laquelle les recours en matière d’urbanisme se limitent à un niveau relativement modeste (environ un millier par an), ces derniers augmentent rapidement à partir du milieu des années soixante-dix, pour atteindre un rythme annuel d’environ 10 000 recours dans la période récente (Barré et al., 2005). Historiquement, l’augmentation du contentieux est parallèle au développement de l’étalement urbain : à partir des années soixante-dix en France, la place de plus en plus dominante de la filière d’urbanisation en diffus signifie que, à production de logements égale, davantage d’autorisations individuelles sont délivrées, ce qui élargit la base potentielle des recours (Melot, 2015). Vis-à-vis des établissements financiers, une action en justice dirigée contre une autorisation de construire provoque fréquemment la suspension d’un prêt éventuel. L’exercice d’un recours engendre également une prudence de la part des notaires chargés de rédiger les actes de vente et d’éclairer leurs clients sur les risques encourus. Ces derniers refusent généralement de délivrer l’acte de vente tant que le projet fait l’objet d’un contentieux afin de ne pas engager leur responsabilité professionnelle, une pratique qui s’appuie notamment sur la jurisprudence de la Cour de cassation, laquelle considère que le notaire « se doit d’attirer l’attention de l’acquéreur sur les risques qu’il encourt en s’engageant avant que le permis de construire n’ait acquis un caractère définitif »1.
Encadré 1 : les recours contre les permis de construire dans le droit français
Dans le système juridique français, les permis de construire sont délivrés par le maire dès lors que la commune est dotée d’un document d’urbanisme opposable. Ce document peut être un plan local d’urbanisme (les plans d’occupations des sols, relevant de la législation antérieure à la loi Solidarité et renouvellement urbain dite SRU, étant caducs depuis le 1er mars 2017) ou une carte communale, laquelle est un document simplifié, généralement utilisé par les petites communes rurales dans lesquelles le nombre de demandes de permis est peu élevé. En l’absence de document d’urbanisme, les permis sont délivrés par le préfet ou par le maire « au nom de l’État » (la décision du maire étant alors en situation de compétence liée).
En cas de litige, les tiers peuvent exercer un recours gracieux directement auprès de l’auteur de la décision et un recours contentieux devant le tribunal administratif. Le recours peut être formé au fond et, parallèlement, en référé : dans le cadre de cette procédure, liée à une condition d’urgence, le requérant sollicite la suspension provisoire de la décision attaquée, en l’attente d’un jugement au fond. En effet, l’existence d’un recours au fond dirigé contre un permis de construire n’empêche pas le démarrage des travaux.
Le préfet, en qualité de représentant des services de l’État, n’exerce plus de tutelle hiérarchique sur les collectivités locales depuis les lois de décentralisation. Le Code général des collectivités territoriales énonce cependant que le « représentant de l’État dans le département défère au tribunal administratif les actes (…) qu’il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission » (CGCT, art. L. 2131-6). L’administration dispose donc de la faculté de contester devant le juge les permis de construire, à l’instar des tiers. Dans le cadre de ce « déféré préfectoral », elle bénéficie cependant de quelques prérogatives (notamment, le préfet n’a pas à remplir la condition d’urgence habituellement exigée et, d’autre part, il bénéficie d’un délai de jugement d’un mois, alors que celui-ci n’est pas précisé pour la procédure de référé de droit commun).
- 2 Loi no 94-112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de constru (...)
- 3 Loi no 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, JORF d (...)
21La réponse aux demandes conjuguées des professionnels de la construction et des maires en tant qu’auteurs des décisions attaquées s’est traduite par de nombreuses évolutions législatives et réglementaires propres au contentieux de l’urbanisme, que nous retraçons brièvement ici. La loi Bosson de 19942 est généralement identifiée comme la première loi introduisant des dispositions spécifiques au contentieux de l’urbanisme. Elle fait suite au rapport du Conseil d’État « L’urbanisme : pour un droit plus efficace publié en 1992. A l’époque, la nécessité d’améliorer la sécurité juridique des autorisations d’urbanisme est justifiée par celle de relancer le secteur de la construction. Cette première loi se concentre sur les documents d’urbanisme et notamment sur les conséquences de leurs illégalités sur les autorisations délivrées. Du point de vue procédural, elle introduit notamment l’obligation pour le requérant de notifier son recours à l’auteur et au bénéficiaire de l’autorisation attaquée. Quelques années plus tard, la loi SRU3 modifie à la marge les règles du contentieux de l’urbanisme en introduisant la dérogation au principe d’économie de moyens.
- 4 Rapport « Propositions pour une meilleure sécurité juridique des autorisations d’urbanisme » remis (...)
22En 2006, la loi portant Engagement national pour le logement s’appuie sur le rapport Pelletier consacré aux « Propositions pour une meilleure sécurité juridique des autorisations d’urbanisme »4. Ces dispositions inscrites marquent ainsi le début d’un mouvement de restriction de l’intérêt à agir à l’encontre des autorisations d’urbanisme. Elles entreprennent également d’élargir l’office du juge de l’excès de pouvoir en introduisant la possibilité de prononcer une annulation partielle de l’autorisation afin de permettre à son titulaire de la régulariser.
- 5 Rapport « Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre » remis à la ministre de l (...)
- 6 Ordonnance no 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme, JORF du 19 juill (...)
- 7 Décret no 2013-879 du 1er octobre 2013 relatif au contentieux de l'urbanisme, JORF du 2 octobre 20 (...)
23Les problématiques liées au contentieux de l’urbanisme sont de nouveau analysées par le rapport remis à la ministre de l’Égalité des territoires et du Logement (réalisé sous la présidence de Daniel Labetoulle)5. Sur la base des propositions formulées par ce rapport, l’ordonnance du 18 juillet 20136 et le décret du 1er octobre 20137 modifient profondément les règles applicables au contentieux de l’urbanisme. L’ordonnance poursuit le mouvement de restriction de l’intérêt à agir et élargit les possibilités de régularisation du permis en cours d’instance (Crépey, 2013 ; Tremeau, 2013). Elle introduit également des dispositions originales telles que la possibilité pour le juge administratif de condamner à des dommages-intérêts les requérants abusifs ou l’encadrement de la procédure de transaction mettant fin à l’instance. Le décret qui suit immédiatement l’ordonnance supprime en outre de façon provisoire la possibilité de faire appel des jugements concernant des autorisations de construire dans les zones immobilières tendues (Billet, 2014 ; Noguellou, 2013). Ces textes prennent place dans un plan global pour la construction de logements lancé par le Gouvernement et interviennent en même temps que six autres ordonnances destinées à accélérer la production de logements.
- 8 Loi no 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques (...)
- 9 Loi no 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, JORF du 28 janvier 201 (...)
24Par la suite, la loi Macron pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques8 restreint les possibilités d’obtenir la démolition d’une construction dont le permis de construire est annulé devant le juge civil. Le but poursuivi est encore ici de rassurer les opérateurs économiques en rendant la démolition juridiquement exceptionnelle. Ce mouvement de réforme se manifeste encore récemment avec la loi Egalité et citoyenneté9 , qui introduit un nouveau délai de trois mois pour fournir les pièces nécessaires au jugement de l’affaire, sous peine de caducité.
25Bien que l’impact de ces réformes soit difficile à évaluer en raison de leur caractère récent (notamment celles introduites par les textes de 2013), leurs conséquences sur les pratiques contentieuses apparaissent variables suivant les juridictions. Une étude réalisée auprès du tribunal administratif de Marseille identifie un usage important des nouveaux outils procéduraux visant à restreindre l’accès au prétoire (Ibanez, 2015). Dans notre échantillon basé sur les affaires traitées par une juridiction voisine (tribunal de Nîmes), en revanche, l’intérêt à agir des tiers n’est disqualifié que de manière exceptionnelle : c’est donc essentiellement autour d’un contentieux de riverains soulevant un préjudice effectif que s’articulent les recours de tiers.
Encadré 2 : méthodologie de l’enquête
La recherche présentée porte sur l’analyse statistique des demandes adressées au tribunal dans une perspective de sociologie juridique. Elle ne vise donc pas à proposer une analyse de doctrine sur la jurisprudence, mais à étudier le contentieux comme phénomène social (Lascoumes et Serverin, 1988). L’étude est basée sur l’analyse d’une base de données de 1247 arguments de droit soulevés à l’occasion de l’ensemble des recours contre les permis de construire dans le département du Vaucluse, sur une période de 5 ans (de 2012 à 2016, soit 314 affaires). Le choix du département du Vaucluse se justifie par le fait qu’il compte parmi les tout premiers départements français pour ce qui est du volume d’affaires traitées en la matière.
L’étude s’appuie sur la consultation des archives du tribunal administratif de Nîmes, juridiction avec laquelle une convention d’étude a été conclue pour permettre l’accès à la documentation pour l’équipe de recherche, réunissant des compétences en droit et sociologie. L’enquête a été réalisée avec le soutien de l’Agence d’urbanisme de l’agglomération d’Avignon : une dizaine de communes frontalières au département du Vaucluse, mais relevant du périmètre de l’agglomération d’Avignon, ont ainsi été intégrées au périmètre de l’étude.
Une grille d’une quarantaine de variables a été conçue pour la recherche, suivant la méthodologie couramment utilisée en sociologie juridique pour l’étude statistique des décisions des juridictions du fond (Serverin, 1993). Afin de permettre une analyse détaillée, non seulement du profil des requérants et des biens litigieux, mais aussi des arguments utilisés, l’unité de compte retenue a été celle des moyens de légalité soulevés par les demandeurs.
26Si les recours de tiers sont la préoccupation principale des rapports officiels et des réformes adoptées récemment, il est faux de penser que le contentieux des permis de construire est uniquement absorbé par les contestations de riverains des projets litigieux. En premier lieu, les demandeurs d’autorisation eux-mêmes (les pétitionnaires de permis) alimentent largement les juridictions en recours en attaquant les refus d’autorisation qui leur sont opposés, mais aussi les permis assortis de contraintes qu’ils estiment trop importantes. Si ce type d’affaires n’est pas abordé dans le cadre de cet article, une recherche réalisée dans une autre zone d’étude évalue ce contentieux des refus d’autorisation à près d’un recours sur trois en matière de litiges d’urbanisme (Melot, 2015).
27Par ailleurs, l’administration dans ses prérogatives de contrôle de légalité fait partie des auteurs de recours et contribue également à l’activité des juridictions administratives en matière d’urbanisme. Dans le cadre de notre étude, la part occupée par les déférés préfectoraux dans les contentieux des permis de construire est très élevée, puisqu’elle représente presque la moitié des affaires jugées, alors que, dans d’autres territoires, l’usage du tribunal apparaît moins mobilisé par l’administration (Melot et Paoli, 2016). Ce constat empirique amène deux observations.
- 10 Rapport du Gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori exercé par le représentant de l’ (...)
28En premier lieu, il conduit à nuancer fortement les conclusions des rapports officiels, lesquels tendent à présenter la voie gracieuse comme systématiquement privilégiée par les services déconcentrés10. De toute évidence, les pratiques administratives en la matière varient suivant les territoires et donnent lieu à des attitudes différentes sur l’usage du déféré.
- 11 Circulaire no 2009-09 du 1er septembre 2009 relative au contrôle de légalité en matière d’urbanism (...)
- 12 Rapport du Gouvernement…, op. cit.
29Par ailleurs, au-delà du principe même du recours au tribunal, les services de l’État sont amenés à établir des priorités entre des enjeux d’application du droit qui donnent lieu à un arbitrage en faveur ou non du déféré. En effet, les lignes directrices tracées par les textes nationaux en la matière laissent une latitude importante aux services administratifs locaux pour l’élaboration d’une doctrine interne. A titre d’exemple, une circulaire de 2009 définit très largement les sujets prioritaires pour le contrôle de légalité, en énumérant successivement les risques naturels et technologiques, la protection de l’environnement, les objectifs de production de logements et de mixité sociale, ainsi que le principe de gestion économe de l’espace11. Il en résulte un arbitrage local en matière de contrôle de légalité qui s’avère d’autant plus nécessaire que le nombre d’actes transmis est trop important pour que l’administration puisse opérer un contrôle complet de l’ensemble des actes transmis, dans un contexte de réduction des moyens humains disponibles. Les dossiers d’urbanisme absorbent une part substantielle des missions de contrôle de légalité par l’administration, puisque le nombre d’actes transmis en la matière représente 25 % du total des actes transmis en 201212.
30De plus, les déférés du préfet se caractérisent par deux spécificités par rapport aux recours des tiers riverains des projets. L’administration est tout d’abord la principale utilisatrice des procédures de référé (69 % des recours la matière) : elle affirme ainsi son rôle de garante de l’ordre public, en cherchant à obtenir en amont la suspension d’actes considérés comme contraires à la légalité. En outre, les taux d’annulation consécutifs à un déféré sont bien supérieurs, en référé (57 %) comme au fond (67 %), aux résultats obtenus par les tiers (respectivement 7 % et 25 % dans les deux procédures).
31En dépit de cette présence marquée de l’administration dans le prétoire, les riverains tiers aux projets de construction sont à eux seuls à l’origine de la moitié des affaires traitées par les juges. Si les mobilisations associatives sont souvent mises en lumière et fortement médiatisées, elles ne représentent qu’une part très réduite des saisines de tiers et seulement 2 % de l’ensemble des recours. La position des autres tierces personnes morales renvoie moins à des formes d’action collective qu’à la juxtaposition d’intérêts individuels dans le cadre de copropriétés (associations syndicales), de sociétés civiles immobilières, en dehors du cas spécifique des sociétés du secteur marchand. Très majoritairement cependant, les tiers auteurs de recours sont des personnes physiques agissant de manière non coordonnée et sans le support apparent d’une structure associative.
Fig. 1 : auteurs des recours par catégories
32Dans un article ayant connu une forte postérité dans les études de sociologie juridique, le chercheur américain Marc Galanter opposait les usagers réguliers du tribunal ou « joueurs récurrents » (repeat players) aux usagers occasionnels (one shotters), les premiers se distinguant des seconds par une position institutionnelle, professionnelle ou militante qui leur confère un « intérêt à la règle » sur le long terme et une stratégie sélective en matière de recours à la justice (Galanter, 1974). Dans le cas des litiges d’urbanisme, les services de l’État et les associations sont tous les deux en position de joueurs récurrents, mais avec des conséquences différentes en matière de pratiques contentieuses sur le territoire étudié.
33L’administration utilise fréquemment le tribunal, tout en sélectionnant les dossiers à soumettre au juge en fonction d’intérêts protégés qu’elle estime prioritaires : c’est cette posture sélective qui explique notamment le taux de succès important obtenu. Par leur rapport stratégique au droit et au suivi sur le long terme d’un nombre important de dossiers, les associations opèrent également des choix sélectifs, mais qui sont d’une autre nature : elles ne s’engagent que sur un petit nombre de recours concernant des autorisations individuelles et concentrent davantage leurs efforts sur le contentieux des actes règlementaires, de portée plus large en la matière, en l’occurrence les documents d’urbanisme (dans la zone étudiée, les recours associatifs sont à l’origine, comme cela est indiqué plus haut, de seulement 2 % des recours contre les permis, mais de 14 % dans le cas des contestations visant les documents d’urbanisme).
34Le fait que l’essentiel des recours soit la résultante d’initiatives individuelles explique le taux de succès beaucoup plus modeste des « recours de voisins » devant le tribunal, lesquels ont un caractère à la fois massif et occasionnel, les auteurs de recours n’ayant dans ce cas affaire au tribunal que dans le cadre d’un litige isolé qui n’impacte le plus souvent que le voisinage immédiat.
35Par rapport aux autres départements du pourtour méditerranéen français, le Vaucluse a pour particularité de cumuler deux caractéristiques : une dynamique d’artificialisation rapide (l’aire urbaine d’Avignon détient notamment à l’échelle nationale le record d’extension géographique durant la décennie 2000) et une part importante de son territoire encore dédiée à l’activité agricole (le Vaucluse est le département méditerranéen le plus agricole). L’aire urbaine principale (l’agglomération d’Avignon) est par ailleurs marquée par une forte proportion de ménages modestes et la recherche de terrains à bâtir à un prix abordable alimente un étalement important du périurbain.
36Par ailleurs, sur le plan des politiques publiques, les choix réalisés dans ce département en matière de planification locale cristallisent de fortes controverses. Dans le cadre de notre étude, nous avons collecté auprès des services de l’État des documents sur deux types de procédure qui illustrent ces antagonismes : les rapports d’enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les avis des commissions de préservation des espaces agricoles et naturels sur les plans locaux d’urbanisme (PLU).
37Concernant le premier point, à titre d’exemple, les rapports des commissaires enquêteurs sur les schémas de la région de Cavaillon (SCOT du bassin de vie de Cavaillon) et de Carpentras (SCOT de l’arc Comtat Ventoux) rendent compte des divergences qui opposent les élus chargés des schémas, d’une part, et, d’autre part, les personnes publiques associées (services de l’État, mais aussi conseil régional et chambre d’agriculture). Ces divergences portent sur deux enjeux qui se retrouvent de manière saillante dans l’analyse du contentieux : la densification des espaces bâtis existants et l’étalement urbain sur les espaces agricoles.
38Sur ces deux territoires, les objectifs de densification des espaces urbanisés retenus par les élus sont ainsi remis en cause par les commissaires-enquêteurs, sur la base des avis des personnes publiques associées. Le rapport sur le schéma de la région de Cavaillon note « un objectif de production de logements […] qui permet de constater une densité nettement inférieure à celle prévue en extension urbaine » et souligne le souhait d’élus communaux de « revoir encore à la baisse des objectifs de densification » à la base pourtant peu ambitieux (dix logements par hectare). À propos du schéma de la région de Carpentras, les commissaires-enquêteurs considèrent que les densités prévues « correspondent à un habitat de type pavillonnaire par nature consommateur d’espace et paraissent insuffisantes pour contenir le phénomène de périurbanisation ».
39La limitation de l’étalement urbain sur les espaces agricoles fait aussi l’objet de controverses importantes. Le rapport d’enquête sur le SCOT de la région de Carpentras conclut que 20 % des enveloppes urbanisables « ont été surdimensionnées en englobant soit des zones agricoles, soit des zones sous-équipées ou encore des hameaux ». Dans le rapport sur le SCOT de la région de Cavaillon, les commissaires indiquent que la révision du schéma a cependant permis de limiter le nombre de hameaux initialement prévus pour accueillir des extensions urbaines. Le rapport cite l’exemple de la commune touristique de Gordes, dont les hameaux « s’étendent sur une emprise importante avec un tissu lâche et difficilement maîtrisable ». Il s’agit précisément d’une des communes concentrant le nombre le plus important de recours sur notre échantillon d’étude.
- 13 Nous avons consulté les 12 avis rendus par la commission départementale en 2013 (première année de (...)
40Au niveau communal également, cette question des droits à construire résiduels sur les espaces agricoles est fréquemment soulevée par les avis de la Commission de préservation des espaces agricoles et naturels sur les plans locaux d’urbanisme13. Les avis soulignent la pratique existante consistant à prévoir l’urbanisation d’espaces agricoles en dehors des secteurs d’urbanisation préférentiels identifiés par le SCOT (« le développement de secteurs constructibles hors zone d'urbanisation préférentielle doit être évité », avis sur le PLU de Saint-Didier).
41Par ailleurs, la multiplication de micro-opérations fragilise le tissu agricole en suscitant des anticipations spéculatives sur la conversion des terres (« la dispersion des sites à urbaniser génère une consommation excessive. Elle crée de plus des opportunités de changements de destination agricole des terrains voisins, source de conflits d’usage et de complications pour l’activité agricole », avis sur le PLU de Monteux). Enfin, la création de dérogations au sein des zones agricoles brouille les frontières entre espaces constructibles et inconstructibles (« le pastillage des constructions existantes en zone agricole ne doit pas être généralisé, car il porte en soi atteinte à la vocation agricole de ces espaces », avis sur le PLU de Bonnieux). Ces pratiques règlementaires marquées par une attribution flexible de droits à bâtir a vraisemblablement alimenté des revendications de permis de construire et suscité en retour des litiges sur l’allocation de ces droits, portés tant par les riverains des projets de construction que par les services de l’État.
42En matière d’urbanisme, les logiques spatiales du recours au tribunal sont directement liées à la distribution inégale des autorisations de construction suivant les territoires. Les communes du pôle urbain de l’agglomération d’Avignon, où la fréquence annuelle des délivrances de permis de construire est la plus élevée, concentrent ainsi logiquement une part importante des litiges. Cependant, des espaces moins pourvoyeurs en permis de construire, mais supports d’aménités paysagères et d’enjeux environnementaux forts, sont également marqués par une certaine intensité conflictuelle : c’est le cas des communes de l’est du département, appartenant au parc naturel du Luberon. C’est notamment dans ce territoire que se focalise l’activité contentieuse associative, au demeurant discrète dans le reste du département.
43D’une manière générale, cependant, la logique spatiale des recours est la conséquence du modèle d’urbanisation diffuse, dominant dans la production de logements française et particulièrement marqué dans les départements du pourtour méditerranéen : la plupart des recours émanent de petites communes de la couronne périurbaine. Ces communes, si elles comptent peu de recours (1 à 5), sont très nombreuses et couvrent l’essentiel du territoire départemental, seules les franges rurales du Vaucluse se distinguant par l’absence de litiges (carte 1).
Carte 1 : localisation des affaires étudiées dans le département du Vaucluse
44Les recours en matière d’urbanisme sont très souvent présentés comme des signaux de résistance des populations à la densification des tissus urbains et notamment au refus de l’habitat collectif. Mais cette représentation des choses correspond en définitive assez peu à l’observation empirique des litiges portés devant les tribunaux. Il faut à cet égard distinguer entre l’autorisation juridique (le permis) et le nombre de logements autorisés par le permis. De fait, dans notre échantillon, le nombre de logements concernés par des recours visant des projets d’immeubles collectifs est supérieur au nombre de logements correspondant à des recours qui ciblent l’habitat individuel. Les recours visant des permis de construire déposés par des promoteurs (en logements collectifs ou individuels groupés) concernent 850 logements, alors que les recours visant la construction de maisons individuelles représentent seulement une cinquantaine de logements.
45Cependant, ces recours contre l’habitat collectif ne représentent qu’une part très minoritaire des affaires (une quarantaine, soit 25 % de l’échantillon). Ils sont par ailleurs géographiquement très concentrés dans les pôles urbains. Il s’agit essentiellement d’Avignon et des communes limitrophes, comme le montre la carte 2. Centralisant la majorité de la construction neuve, Avignon concentre aussi le plus grand nombre de logements attaqués (292 au total sur la période) (carte 2).
Carte 2 : volume de logements attaqués
46Et si le risque contentieux en matière de quantité de logements semble a priori considérable, les permis effectivement annulés sont très peu nombreux (4 sur l’échantillon). Certes, ces projets de plus grande ampleur impliquent souvent des montages juridiques et financiers complexes pour les opérateurs et le délai de jugement, estimé à 1 an et 9 mois en moyenne (éventuellement allongé en cas d’appel), participe également au blocage sur le long terme de ces projets.
47Mais il n’en reste pas moins que l’essentiel des comportements de recours émanent de requérants qui résident dans des communes périurbaines dont le tissu urbain est pavillonnaire, voire correspond à de l’habitat diffus. Ils agissent contre des projets de constructions individuelles dont l’impact en matière de densification est limité. Dans ces tissus urbains peu denses, les recours ont un réel impact sur la production de la ville, puisque le taux d’annulation des permis attaqués relevant de l’habitat individuel pur atteint 46 % (cf. tableau 1).
Tableau 1 : volume et taux d’annulations par catégorie de permis de construire
|
Habitat collectif ou individuel groupé |
Individuel pur |
Constructions agricoles, logements saisonniers |
| Nombre de permis annulés |
4 |
24 |
10 |
| Nombre de logements impactés par l’annulation |
107 |
24 |
8 |
| Taux d’annulation des permis |
10 % |
46 % |
50 % |
| Taux de logements impactés |
12 % |
45 % |
20 % |
48Paradoxalement, cette dissémination de la conflictualité dans des recours ciblés sur des opérations individuelles dans des communes périurbaines et rurales ne signifie pas que ceux-ci soient éparpillés spatialement. Au contraire, on peut observer des logiques de concentration spatiale de ces litiges contre l’habitat individuel. Ces logiques sont vraisemblablement guidées par des variables liées aux politiques d’urbanisme locales. Cette concentration concerne à la fois les recours eux-mêmes et les taux d’annulation des permis attaqués (carte 3).
Carte 3 : nombre de permis de construire annulés
49Seulement 7 communes concentrent plus de 5 recours et plus de 2 annulations. Parmi celles-ci, on peut citer le cas de Gordes déjà évoqué plus haut à propos du rapport d’enquête sur le SCOT du Bassin de Cavaillon, qui concentre à elle seule 11 annulations de permis. Commune touristique ayant axé son développement sur l’économie résidentielle, elle a identifié de nombreux hameaux destinés à accueillir des extensions urbaines. Ces politiques d’allocation peu restrictive de droits à construire en habitat individuel diffus suscitent de nombreuses demandes et, en retour, des contestations des résidents voisins des projets de construction.
50L’examen de la nature des biens litigieux et des zonages concernés permet d’affiner l’analyse à l’échelle infracommunale. Il confirme le lien évident entre la conflictualité d’urbanisme et la filière dominante d’urbanisation en diffus. Les litiges portent très majoritairement sur des projets liés à de l’habitat individuel, dont une part importante de constructions par simple extension du bâti existant, lesquelles occasionnent visiblement des conflits de voisinage qui alimentent le contentieux de l’urbanisme. Ce sont donc avant tout les microprojets résidentiels, résultant vraisemblablement d’initiatives individuelles, qui apparaissent comme le moteur des litiges.
51À l’échelle de la commune, les franges des zones urbaines apparaissent en outre comme des espaces conflictuels. Les zones naturelles, en particulier les secteurs de ces zones dotés de possibilités de construction résiduelles (zones dites « Nh »), suscitent quelques affaires. Ces secteurs sont souvent les héritiers des « zones d’habitat diffus » (zones dites « NB ») « issues » des plans d’occupation des sols, un zonage qui n’est plus admis dans les plans locaux d’urbanisme. Le reclassement de ces espaces, parfois largement mités, au sein des zones naturelles, explique la présence de ces secteurs bâtis dans des zones dont la vocation dominante est théoriquement d’être inconstructible.
52Cependant, bien plus que les zones naturelles, ce sont les zones agricoles qui concentrent les recours localisés en dehors des espaces densément urbanisés. Pour une part, ces litiges sont attachés aux bâtiments d’exploitation (hangars, silos, etc.). Mais, la majorité d’entre eux concernent le bâti d’habitation. La possibilité de pouvoir se loger à proximité de son exploitation est une revendication courante des agriculteurs au niveau communal. Elle est souvent perçue par ces derniers comme légitime en raison des contraintes liées à leur activité, jusqu’à être parfois considérée comme un droit attaché à l’exploitation. Dans les zones périurbaines des départements méditerranéens, le coût du logement est en outre un élément important de ces revendications locales. Les enquêtes sociologiques menées sur les expériences de hameaux agricoles dans les zones viticoles de l’Hérault ont par exemple bien mis en évidence les controverses locales et les enjeux de justice spatiale que suscitent les demandes de logements émanant des agriculteurs (Nougarèdes, 2013).
- 14 « En zone A peuvent seules être autorisées : les constructions et installations nécessaires à l’ex (...)
53Or, l’évolution du droit va dans le sens d’une plus grande rigidité pour ce qui concerne l’allocation de droits à construire à l’intérieur des zones ayant fait l’objet d’un classement agricole. Dans le régime juridique des plans locaux d’urbanisme, les autorisations d’urbanisme, auparavant simplement « compatibles » avec l’exploitation agricole dans le cadre des anciens plans d’occupation des sols, doivent désormais être « nécessaires » dans le cadre des plans locaux d’urbanisme14.
- 15 CE, 7 novembre 2012, no 334424, B. : JurisData no 2012-024984 ; RD rur. 2013, comm. 102, note D. G (...)
54Pour obtenir des autorisations de construction, les demandeurs de permis de construire doivent en premier lieu faire la preuve de leur qualité d’exploitant et de la réalité de leur activité agricole, mais surtout établir un lien de nécessité. La jurisprudence administrative a opté pour une interprétation restrictive de cette notion, les exploitants devant ainsi établir qu’une présence rapprochée et permanente les contraint à résider sur place. Globalement, ces contraintes ne sont véritablement admises par le Conseil d’État que pour les activités d’élevage ou pour des cultures délicates du point de vue du conditionnement et de la récolte15. À l’inverse, des exploitants céréaliers, mais aussi des viticulteurs, se sont vu refuser le bénéfice de droits à construire au regard du principe de nécessité.
55Si ces conflits dans les franges urbaines soulignent l’existence de tensions foncières importantes dans les espaces ouverts, la majorité des litiges renvoient cependant plus classiquement à des situations de conflits en zone urbaine. C’est là que s’exprime l’archétype du « contentieux de voisinage » alimenté par les riverains des projets de construction nouvelle ou d’extension. Même en zone urbaine, la majorité des recours ciblent avant tout l’habitat individuel et semblent donc relever davantage de secteurs pavillonnaires que des cœurs des villes ou des bourgs.
56Comme nous l’avons vu plus haut, l’administration est le principal utilisateur des procédures d’urgence : les recours en référés émanent à 69 % du préfet. L’argumentation déployée par les services de l’État devant le prétoire est donc largement liée à des recours visant à suspendre en amont des autorisations que ces derniers considèrent comme illégales. Le rôle de l’État comme garant de l’ordre public et de la légalité explique cette surreprésentation des déférés préfectoraux dans les procédures d’urgence. A l’inverse, seule une petite partie des recours en référés proviennent des riverains. Nous ne proposons donc ici une analyse approfondie des registres d’argumentation mobilisés dans les procédures de référé que pour les seuls recours intentés par le représentant de l’État.
57Le principal enseignement de cette analyse de la « doctrine » de l’État en matière de recours est que l’administration privilégie l’usage de cette procédure d’urgence dans deux cas de figure : la sécurité des personnes et la lutte contre le mitage des espaces ouverts. Dans le premier cas, les recours visent des projets de construction qui impactent la protection des populations. En effet, la moitié des référés du préfet (35 recours) soulèvent un argument lié à la problématique des risques en matière d’urbanisme. La référence au risque s’appuie soit sur des dispositions générales de la loi (règlement national d’urbanisme) suivant lesquelles les autorisations délivrées ne doivent pas porter atteinte à « la salubrité et la sécurité publiques » (C. urb., art. R-111-2), soit sur le renvoi à des prescriptions règlementaires faisant l’objet d’arrêtés préfectoraux. C’est le cas des règles fixées par les plans de prévention des risques d’inondation, documents de planification élaborés par l’administration et auxquels les règles et autorisations d’urbanisme décidées par les collectivités locales sont tenues de se conformer.
58L’autre priorité de politique publique qui transparaît au vu des saisines du juge des référés concerne les dispositions générales des règlements de zones qui fixent les conditions d’occupation des sols (soit de manière positive les occupations autorisées, soit de manière négative les autorisations interdites). Comme nous l’avons évoqué plus haut, les recours engagés par l’administration sont souvent dirigés contre des projets en zone agricole et naturelle. L’action en référé du préfet a donc très souvent pour objet de faire suspendre des travaux entrepris dans ces zones où les possibilités de construction sont censées être résiduelles et soumises à des conditions très spécifiques. La protection d’espaces ouverts (agricoles et naturels) exposés à des dynamiques de mitage relève ainsi d’une des principales préoccupations des services de l’État.
Encadré 3 : un déféré préfectoral contre un permis autorisant deux bâtiments en zone agricole
Dans la commune de Beaumont-du-Ventoux, située dans la couronne périurbaine d’Avignon, le préfet attaque un permis de construire portant à la fois sur un bâtiment agricole et une maison d’habitation au profit de M. R. Le tribunal considère que l’exploitant agricole fait état de besoins de stockage qui justifient l’octroi d’un permis pour un hangar agricole. En revanche, le tribunal estime que les cultures pratiquées par M. R. « n’impliquent pas, par elles-mêmes, que l’agriculteur ait son habitation permanente sur l’exploitation ». Le tribunal considère alors que le permis de construire en litige, autorisant l’édification d’une maison d’habitation et d’un bâtiment agricole en deux bâtiments distincts, présente un caractère divisible et annule l’arrêté du maire en tant qu’il autorise le bâtiment à usage d’habitation.
59Dans les deux cas de figure que nous avons relevés, la réussite contentieuse de l’administration en référé est manifeste, puisque les moyens soulevés par le préfet sont reçus par le tribunal dans un cas sur deux environ, qu’il s’agisse des arguments concernant la sécurité et la salubrité publiques (reçus dans 15 affaires sur 35 où ils sont soulevés) ou de ceux relatifs aux conditions d’occupation des sols (reçus dans 22 affaires sur 41 où ils sont soulevés). Ces situations de recours laissent transparaître, en filigrane, le type de dossiers à propos desquels les mécanismes habituels de discussion entre services de l’État et collectivités échouent à fonctionner normalement pour donner lieu à des blocages insolubles par la négociation.
60Les riverains et associations orientent avant tout leurs stratégies contentieuses vers une saisine du juge sur le fond : les recours en référé, comme nous l’avons vu plus haut, ne représentent en effet qu’une minorité des actions engagées par des tiers. Par conséquent, alors que les procédures d’urgence sont fortement investies par le préfet, les procédures au fond permettent davantage de comparer les stratégies argumentatives de ces deux catégories de requérants que sont les tiers et l’administration. Devant le prétoire, ces tiers opposés aux projets de construction développent à la fois des arguments sur les illégalités de forme (la légalité externe) et sur les illégalités de fond des décisions attaquées (la légalité interne).
61Les recours de tiers sont souvent accusés de mettre en péril des projets de construction en pointant des illégalités mineures que sont les simples irrégularités de forme. On a vu plus haut que c’est sur la base de cette hypothèse que plusieurs réformes successives ont visé à réduire l’impact des illégalités de forme de manière à éviter que des permis ne soient annulés pour des motifs liés à la légalité externe. L’analyse empirique des argumentaires soulevés par les tiers conduit à un constat plus nuancé en la matière. Il apparaît en effet que les moyens soulevant des vices de forme sont de loin ceux qui sont les plus fréquemment mobilisés dans les mémoires des tiers. Les arguments relatifs aux défaillances du pétitionnaire de permis (dossier de demande insuffisant ou incomplet) ou des services instructeurs (irrégularité de la procédure d’instruction du permis) reviennent dans la très grande majorité des recours de tiers (77 %), alors que le préfet utilise ces arguments de manière plus circonstanciée (26 %). Mais ces références quasi systématiques dans les mémoires des tiers semblent davantage relever d’une routine d’avocats que d’une véritable stratégie, puisque ces arguments sont très rarement validés par les juges (moyens reçus dans 10 affaires sur 101 où ils sont soulevés). La vision d’un « harcèlement procédural » des riverains à l’encontre des pétitionnaires semble donc devoir être relativisée.
62En revanche, les arguments sur le fond sont mobilisés de manière plus ciblée et sont accueillis plus favorablement par les juges que les arguments de forme. C’est le cas, d’une part, des arguments relatifs à l’équipement des terrains (moyens reçus dans 11 affaires sur 69), aux règles qui concernent les possibilités de construction (moyens reçus dans 10 affaires sur 62) ou encore aux arguments en relation avec la protection du cadre de vie (moyens reçus dans 9 affaires sur 64).
63Dans l’ensemble, la « performance » des arguments soulevés par les tiers dans le cadre de ces saisines au fond peut apparaître modeste par rapport aux résultats obtenus par le préfet. Mais il n’en reste pas moins que les riverains arrivent à la marge à remettre en cause des projets de construction qui lèsent leurs intérêts. Au-delà de leur capacité à convaincre le tribunal, on peut également noter une spécialisation de leur registre d’argumentation.
64En effet, si l’on entre davantage dans le détail des moyens soulevés, au-delà des catégories générales, il apparaît que les moyens de légalité soulevés par les riverains, à la différence de ceux invoqués par l’administration, concernent davantage à l’impact des projets sur leur environnement immédiat. Pour ce qui est de la protection du cadre de vie, les recours des tiers ciblent beaucoup plus la qualité esthétique des constructions (prescriptions architecturales et patrimoniales), là où l’administration est bien plus attentive aux risques induits pour la sécurité des personnes (salubrité et sécurité publiques), à l’instar des arguments mobilisés dans les procédures de référé. Concernant les possibilités de construction, les déférés préfectoraux posent la question du principe même de la constructibilité (conditions d’occupation des sols), tandis que les tiers se soucient davantage des préjudices que peuvent leur causer l’insertion des bâtiments dans leur environnement urbain.
65Par ailleurs, c’est sans doute le poids de l’habitat individuel dans les logiques de recours qui explique pourquoi les contestations visant les règles de densité, si elles sont bien présentes dans les mémoires juridiques des riverains, n’apparaissent pas comme l’argumentaire unique des recours. Les répertoires d’argumentation ciblent aussi bien l’impact sur le cadre de vie et la sécurité quotidienne (en particulier l’augmentation du trafic routier que peuvent susciter les règles concernant la desserte des logements) que l’insertion architecturale et paysagère des projets (aspect extérieur des constructions). Plus que les règles quantitatives fixant des conditions de densité (hauteur, emprise au seul, règles de recul), il s’agit en outre de règles qualitatives qui se prêtent davantage à la controverse juridique et qui peuvent donner lieu plus facilement à annulation des permis. C’est en définitive autant la perturbation du cadre de vie et la perte d’aménités qui semblent guider majoritairement les recours que le refus de la densité.
Tableau 2 : catégories d'arguments soulevés dans les procédures au fond par type de requérant
|
Requérant |
| Tiers |
Préfet |
| Catégorie d’argument soulevé |
|
Nombre d'affaires où le moyen est soulevé |
Fréquence en % (sur 130 recours au fond initiés par des tiers) |
Nombre d'affaires où le moyen est soulevé |
Fréquence en % (sur 91 recours au fond initiés par des tiers) |
| protection du cadre de vie |
salubrité et sécurité publiques |
33 |
25,4 |
40 |
salubrité et sécurité publiques |
| prescriptions architecturales et protection du patrimoine |
43 |
33,1 |
9 |
prescriptions architecturales et protection du patrimoine |
| équipement des terrains |
raccordement aux réseaux |
27 |
20,8 |
8 |
raccordement aux réseaux |
| desserte routière des terrains |
42 |
32,3 |
10 |
desserte routière des terrains |
| aires de stationnement et espaces libres |
36 |
27,7 |
1 |
aires de stationnement et espaces libres |
| possibilités de construction |
conditions d'occupation des sols |
23 |
17,7 |
62 |
conditions d'occupation des sols |
| densité des constructions |
50 |
38,5 |
5 |
densité des constructions |
Encadré 4 : deux recours de riverains contre des projets de densification du bâti
Dans la commune de Menerbes, des riverains s’opposent à la construction d’une maison supplémentaire par le propriétaire d’un terrain de 3000 m2. Les requérants s’appuient sur les dispositions, alors en vigueur, du Code de l’urbanisme qui permettent au règlement d’édicter une superficie minimale pour les terrains d’assiette des constructions. Le règlement de la zone urbaine imposant une superficie de 5000 m2 pour tout nouveau permis de construire, le tribunal annule l’autorisation accordée.
Dans la commune de Gordes, le voisin d’un projet visant à réhabiliter un bâtiment attaque le permis en arguant des règles du plan d’occupation des sols sur les hauteurs des constructions. Sans fixer de hauteur chiffrée, le règlement garantit le maintien de l’environnement pavillonnaire existant, en édictant de manière qualitative que « la hauteur à l'égout des toitures de toute construction doit être sensiblement égale à la hauteur moyenne des constructions voisines ». Après avoir pris en compte la configuration des lieux, le tribunal donne gain de cause au requérant et annule le permis litigieux.
66À cela s’ajoute que les argumentaires développés se caractérisent par une autre spécialisation, qui relève d’une dimension spatiale. C’est ce que montrent les résultats de l’analyse factorielle, réalisée à partir des arguments qui ont fait l’objet d’une codification dans notre base de données, à partir des 314 affaires étudiées. Chaque argument a été croisé avec le zonage dont relève le permis litigieux (lorsque l’information était disponible, soit pour 1 101 arguments sur 1247). Il ressort de cette analyse, en premier lieu, que les argumentaires visant les prescriptions architecturales, essentiellement portés par les riverains, concernent avant tout les zones urbaines. C’est également, le cas, de manière attendue, des moyens relatifs aux règles de densité. Les moyens soulevés relatifs à la salubrité et la sécurité publiques, dont on a vu qu’ils étaient mobilisés surtout par l’administration, sont quant à eux assez peu discriminés en fonction des zonages : ils relèvent d’une préoccupation générale d’ordre public. En revanche, les arguments concernant les conditions d’occupation des sols sont clairement associés à un type de secteur particulier, les zones agricoles, dont on a vu qu’elles faisaient l’objet d’une vigilance particulière de la part des services de l’État.
Fig 2 : arguments soulevés et zonage des projets attaqués (analyse factorielle des correspondances, n = 1101)
67Par conséquent, on peut parler d’une véritable spécialisation spatiale des registres d’argumentation mobilisés par les requérants dans le cadre du contentieux des autorisations d’urbanisme. Cette spécialisation ne relève pas des mêmes logiques d’usage du tribunal. Dans le cas des déférés du préfet, l’administration, en tant que demandeur institutionnel, choisit de concentrer ses efforts sur des espaces définis comme prioritaires par une doctrine interne (qui peut varier en fonction des territoires). Dans le cas des riverains, l’analyse statistique des arguments soulevés nous offre une image synthétique des intérêts lésés qui sont le moteur des recours. L’expression de ces intérêts renvoie majoritairement à un refus de la densité et à une défense de la qualité du cadre de vie dans des espaces anciennement bâtis.
68À partir de cette d’étude basée sur un échantillon d’affaires constitué dans le département du Vaucluse, nous avons mis en évidence une bipolarisation des recours contre les permis de construire autour de deux catégories d’acteurs, les riverains tiers aux opérations et l’administration représentée par le préfet.
69Notre étude ne permet pas de démontrer que les recours visant les permis de construire vont jusqu’à permettre une reformulation du projet urbain. Nos résultats montrent en revanche que la nature des litiges portés devant les tribunaux est la résultante de choix politiques en matière règlementaire (notamment, la flexibilité des possibilités de construction, en particulier dans les espaces agricoles et d’habitat diffus). Par ailleurs, si les recours ne contribuent qu’assez peu à remettre en cause la production de la ville dans les espaces denses, ils ont en revanche un impact important dans les espaces où prédomine l’habitat individuel (tissu pavillonnaire et diffus), puisque le taux d’annulation est dans ce cas important.
70Les affaires analysées ne se limitent pas à remettre en cause les modalités de construction et la nature des projets. Elles peuvent cibler précisément la constructibilité des parcelles et les usages résidentiels affectés aux permis attaqués. Les contestations visant les vocations des sols en zone agricole et naturelle en fournissent l’illustration la plus parlante. A cet égard, les recours remettent en cause directement les choix de gestion foncière réalisés par les municipalités.
71Les tiers contribuent de manière importante aux demandes adressées aux juridictions administratives, puisqu’ils sont dans un cas sur deux à l’initiative des saisines. Leurs demandes se concentrent sur les procédures au fond et développent, avec l’appui de leurs avocats, des arguments détaillés sur les caractéristiques des projets attaqués. L’analyse des pratiques de recours invite donc à dépasser le seul constat d’un syndrome « Nimby ». Au-delà de l’identification d’oppositions locales, il importe de mieux comprendre les conflits en caractérisant les registres d’argumentation portés par les riverains.
72Seule une minorité de recours débouche sur une annulation effective du permis. Cependant, cette minorité joue un rôle important, dans la mesure où, au-delà de l’abandon du projet attaqué, elle amène les maires, auteurs des autorisations, à intégrer dans leurs décisions futures les motifs d’annulation adoptés par les tribunaux. Dans cette perspective, les actions en justice des tiers ont un impact réel sur la manière dont est règlementée la fabrique urbaine. Cet impact sur la production locale de règles n’est que très partiellement le fruit de stratégies collectives. Les mobilisations associatives demeurent ponctuelles et délimitées à des projets particulièrement sensibles sur le plan environnemental. A l’inverse, la grande majorité de l’activité des tribunaux échappe aux initiatives coordonnées. A cet égard, l’analyse des pratiques contentieuses donne une autre image de la conflictualité locale, centrée sur les régularités d’action qui caractérisent les comportements individuels de recours, à la fois isolés et récurrents. En effet, ces comportements, bien qu’isolés, sont marqués par une certaine logique que met en évidence l’étude des registres d’argumentation.
73Le matériau empirique de la présente étude se prête peu à la mise en évidence des enjeux d’inégalités spatiales et environnementales qui sont sous-jacentes aux conflits judiciarisés. Certains résultats de notre étude font néanmoins allusion à ces enjeux, dans la mesure où ils relativisent la portée des recours « Nimby » contre des projets d’habitat collectif (les recours ayant essentiellement un impact sur l’habitat individuel). Nos résultats soulignent également l’importance des revendications sur les droits à construire dans les espaces agricoles (notamment de la part des exploitants agricoles qui considèrent comme légitime la revendication d’habiter sur le territoire de leur exploitation).
74Nous avons vu par ailleurs que l’impact des changements législatifs et règlementaires visant à restreindre l’accès au prétoire apparaît limité au regard de l’évolution des affaires sur la période analysée : les recours de tiers sont le fait de riverains disposant bien d’un intérêt à agir qui leur confère des droits d’action au vu des derniers standards législatifs. De plus, les nouvelles dispositions réprimant les recours abusifs n’ont pas donné lieu à application sur le territoire d’étude.
75Comme nous l’avons montré, le répertoire d’argumentation des tiers est très large. A l’instar des recours du préfet, les riverains ne se contentent pas d’invoquer le non-respect des règles édictées localement par les documents d’urbanisme. Ils s’appuient aussi très fréquemment sur des dispositions législatives et règlementaires de portée plus générale, en particulier celles issues du règlement national d’urbanisme. À cet égard, par le contrôle juridictionnel qu’ils déclenchent, les recours de tiers contribuent à l’application des règles nationales.
76Cependant, cette contribution demeure sélective. La spécialisation contentieuse de l’administration dans la contestation de certains projets en particulier a son pendant du côté des riverains. Les déférés préfectoraux s’orientent surtout vers la remise en cause de projets situés en dehors des espaces dont la vocation principale est d’être dédiés à la construction de logements : espaces à constructibilité réduite en raison de risques spécifiques, zones naturelles et surtout agricoles. A l’inverse, ce sont dans les espaces déjà urbanisés que se concentrent les actions en justice de « voisins ». Enfin, c’est avant tout dans la mobilisation des règles destinées à défendre le cadre de vie immédiat que se singularisent les recours de tiers.