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Recensions

Christophers, B. (2018), The New Enclosure. The Appropriation of Public Land in Neoliberal Britain, Londres

Brooklyn, NY, Verso
Marie Piganiol
Référence(s) :

Brett Christophers

Christophers, B. (2018), The New Enclosure. The Appropriation of Public Land in Neoliberal Britain, Londres, Brooklyn, NY, Verso.

Texte intégral

1La libéralisation de l’économie observée ces quarante dernières années en Grande-Bretagne semblait être une affaire connue. Pourtant, la plus grande privatisation de l’histoire du Royaume-Uni a échappé au grand public comme aux spécialistes des politiques économiques. La vente des terrains publics – définis comme des terrains possédés par des autorités publiques locales ou nationales – a représenté le plus grand transfert de biens jamais observé vers le secteur privé. Depuis 1979, date à laquelle Margaret Thatcher arrive au pouvoir, 2 millions d’hectares publics (soit 10 % de la surface du territoire britannique) ont été vendus, pour un montant estimé à 400 milliards de livres, excédant ainsi de très loin le record des 32 milliards annoncés lors de la privatisation de la Royal Bank of Scotland en 2015. Le phénomène est massif à l’échelle de l’État : la moitié du patrimoine public des années 1970 a été cédée au secteur privé, en priorité les terrains les plus lucratifs, c’est-à-dire ceux situés dans les espaces urbains. En effet, en 1979, les autorités locales et nationales possèdent entre 25 % et 65 % du foncier de Londres, Glasgow, Birmingham ou encore de Manchester. Depuis, des terrains militaires, des hôpitaux, des écoles, des logements sociaux et des équipements sportifs sont passés aux mains de banques, de compagnies d’assurances, de promoteurs immobiliers et de sociétés foncières. C’est à cette dépossession massive et silencieuse du foncier public que Brett Christophers, professeur de géographie à l’Université d’Uppsala, consacre son dernier ouvrage.

2L’objectif de Christophers n’est pas seulement de dévoiler un phénomène laissé dans l’ombre. Il s’agit d’expliquer les raisons d’un tel transfert, de retracer les processus concrets par lesquels le patrimoine public a pu être vendu et d’analyser les conséquences d’une privatisation qui touche aux lieux de vie même de la population britannique. Or, si la vente du foncier public s’inscrit bien dans le projet des conservateurs de l’époque, déterminés à déléguer au marché nombre de services publics assurés jusqu’alors par l’État, rien ne permettait initialement de préjuger du succès d’une telle politique. En 1979, le patrimoine public est en effet distribué entre plusieurs centaines d’institutions publiques, locales et nationales, fonctionnant de façon plus ou moins indépendante et n’ayant, pour la plupart, aucun registre recensant précisément les biens fonciers et immobiliers en leur possession. Christophers montre que la privatisation massive du foncier public est le résultat d’un véritable projet politique, nourri par les milieux d’affaires et façonné, au plus haut sommet de l’État par l’Office du Cabinet (Cabinet Office), le Cabinet du Premier Ministre et le Trésor. En quarante ans, ces derniers parviennent à organiser le transfert massif et quasi-ininterrompu (bien que moins prononcé pendant les années de la « nouvelle gauche » de 1997 à 2010) du foncier public vers le privé.

  • 1 L’auteur s’appuie notamment sur une tradition marxiste d’analyse de la propriété foncière, dans le (...)

3Nourri des travaux de géographie économique et d’économie politique1, Christophers pousse l’argument plus loin encore : la privatisation du foncier public signe une nouvelle étape du capitalisme et du néolibéralisme britanniques. Cette nouvelle appropriation des terrains publics est, comme le souligne le titre de l’ouvrage, un écho du « mouvement des enclosures », épisode crucial du développement du capitalisme britannique. Les raisons avancées aujourd’hui pour privatiser le foncier public entretiennent de frappantes similitudes avec celles qui ont justifié la clôture des terres communales au XVIIIe siècle et poussé la population rurale alors privée de ses moyens de subsistance à vendre sa force de travail aux industries naissantes. Suivant David Harvey (2005), Christophers souligne que les privatisations ont, comme les enclosures trois siècles plus tôt, favorisé les processus « d’accumulation par dépossession » au cœur des dynamiques capitalistes et participé à la marchandisation de la terre, de la société et de l’économie en général. Et puisque les privatisations, soutient l’auteur, constituent la spécificité du néolibéralisme depuis 1979 – plus que la financiarisation, la marchandisation ou « l’économicisation » déjà à l’œuvre dans le libéralisme économique des siècles passés – il y a tout lieu de penser que la plus grande privatisation de son histoire a affecté l’économie politique britannique tout entière.

4Cinq chapitres composent cet ouvrage qui éclaire de façon didactique et vivante un sujet – le foncier – que d’aucuns qualifieraient d’aride et austère. Les deux premiers chapitres théoriques et historiques analysent les enjeux politiques de la propriété foncière et reconstituent le contexte dans lequel le projet de privatisation émerge en 1979. De la fin du XIXe siècle jusqu’aux années 1970, libéraux et travaillistes placent les questions foncières au cœur de leurs programmes politiques et de leurs clivages. La constitution d’un large patrimoine public, permise par le développement de régulations favorables aux autorités publiques, se renforce après la Seconde Guerre mondiale grâce au volontarisme des gouvernements travaillistes. Ces derniers poursuivent à un rythme soutenu les programmes de construction de logements sociaux et de rénovation urbaine entrepris durant l’entre-deux-guerres, nationalisent des entreprises (et leurs fonciers) et acquièrent des terrains pour construire des infrastructures publiques sur le territoire britannique. Le patrimoine public est considérable en 1979 : il atteint 20 % du territoire britannique, les logements sociaux représentent 32 % des résidences principales du pays et un tiers des terrains détenus par les autorités locales sont des « communs », dont l’accès et l’usage sont ouverts à tous (p. 115-117).

5Les trois chapitres suivants constituent le cœur de l’ouvrage et répondent successivement aux questions suivantes : pourquoi, comment, et avec quelles conséquences la privatisation du foncier public a-t-elle été menée jusqu’à présent ? Le troisième chapitre revient sur les raisons qui ont motivé la vente du foncier public au tournant des années 1980. Christophers montre que celle-ci résulte de la convergence d’intérêts politiques et économiques autour d’un projet idéologique commun. Les sociétés financières et de promotion immobilière qui soutiennent les campagnes des conservateurs entreprennent une intense activité de lobbying. Adaptant le discours de la supériorité du marché et de l’inefficacité de l’État en matière foncière, ils persuadent les conservateurs de vendre du foncier public au nom de la croissance économique, de l’emploi, de l’équilibre des comptes publics et, bien sûr, de la crise du logement, entretenue par la rareté du foncier privé constructible. Les parlementaires, eux-mêmes convaincus de la mauvaise gestion du foncier par le secteur public, prennent ces propositions d’autant plus au sérieux que nombre d’entre eux sont propriétaires fonciers (p. 122). Les think tanks qu’ils mobilisent (l’Adam Smith Institute notamment) produisent alors un arsenal de rapports qui passent au peigne fin les propriétés publiques et épinglent les déficiences des autorités locales et nationales en la matière. Aux yeux du privé, les acteurs publics sont toujours fautifs. Tantôt, ces derniers sont accusés de posséder des « surplus », c’est-à-dire du foncier inutilisé, ce qui en justifie la vente à des fins plus utiles. Tantôt, il leur est reproché de ne pas en posséder, signe qu’ils n’occupent pas leur foncier de façon optimale. Dans tous les cas, ils gèrent mal leur patrimoine, comme d’ailleurs tous les acteurs qui gèrent leurs biens en dehors des règles du marché. Christophers montre que le discours des conservateurs n’est pas simplement contradictoire. Sa dimension idéologique ne résiste pas à l’épreuve des faits : le secteur privé détient largement plus de surplus (10% du foncier privé) que le secteur public (3 %), soulignant par la même que la crise du logement ne saurait être renvoyée à une insuffisante quantité de terrains privés.

  • 2 Une succession d’agences publiques se succèdent dès les années 1970, mais elles prennent de l’impor (...)

6Le quatrième chapitre analyse les moyens par lesquels les terrains publics ont été privatisés à grande échelle. Le répertoire de dispositifs gestionnaires s’enrichit au cours de la période pour encourager les privatisations. Quatre séries de mesures sont développées par le gouvernement pour (i) créer du surplus, (ii) identifier les surplus, (iii) les mettre en marché et (iv) les vendre prioritairement au privé. Le National Health Service (NHS), bien connu des travaux sur le new public management (Bevan et Hood, 2006), est aussi un terrain d’expérimentation foncière pour les conservateurs au début des années 1980. C’est en son sein qu’est par exemple développé le « loyer fictif » (notional rent, p. 178), une ligne budgétaire qui déduit le loyer qu’une administration devrait payer sur le marché privé. Des objectifs de réduction des espaces de travail apparaissent également : de 15 m2 par agent au début des années 1980, la surface à atteindre est réduite à 13, puis à 11 et désormais à 7 m2 par agent. Pour identifier les surplus dégagés, les acteurs publics sont tenus de recenser leurs biens et de remplir des registres fonciers consultables par le gouvernement et les acteurs privés dès 1981. Ces registres permettent notamment aux acteurs privés de contester l’utilisation des terrains publics lorsque cette dernière est jugée sous-optimale. Des dispositifs incitatifs puis plus coercitifs sont développés pour accélérer la vente des fonciers publics. Initialement versées dans leur intégralité au Trésor, les recettes des ventes foncières sont (en partie) réorientées vers les propriétaires publics, par exemple. Ce mécanisme d’enrôlement est d’autant plus efficace que les budgets publics sont drastiquement réduits pendant la période. Signe d’une centralisation de la gestion du patrimoine public, le gouvernement devient de plus directif à partir des années 1990 : il fixe des objectifs annuels de vente, transfère le patrimoine des institutions publiques récalcitrantes à des agences publiques ad hoc et finit par attribuer la vente de tous terrains publics à ces dernières au cours des années 20002. Enfin, en obligeant les autorités publiques à vendre leurs terrains au prix du marché et en destinant en priorité les terrains vendus à la construction de logements, le gouvernement privilégie de fait le secteur privé – le seul qu’il juge à même de gérer efficacement le foncier – au détriment d’autres acteurs publics, dépourvus de moyens, mais aussi du secteur associatif.

7Le dernier chapitre analyse les conséquences de la privatisation du foncier public depuis 1979. Bien que le processus soit toujours en cours et que ses répercussions ne soient sans doute pas toutes visibles, Christophers en identifie quatre principales. La première est une immense perte de richesse publique. Les institutions publiques britanniques ont vendu leurs actifs pendant une période d’explosion inédite des prix fonciers. Les finances publiques pourraient s’en réjouir si les biens s’étaient vendus au prix du marché. Or, beaucoup de biens ont été vendus à un prix inférieur et se sont parfois soldés par de mauvaises affaires. La deuxième conséquence est la constitution d’immenses réserves foncières par le secteur privé. Le gouvernement n’ayant assorti la vente du foncier public d’aucune obligation de construction (notamment de logements), le secteur privé a accumulé du foncier qu’il peut garder en réserve et exploiter au moment opportun. La troisième conséquence est le développement d’un capitalisme de rentier. Les principaux bénéficiaires de cette privatisation sont des institutions financières et des sociétés foncières qui traitent le foncier comme des actifs financiers et qui ont participé à augmenter les loyers sur la période (p. 309). La quatrième conséquence est une dislocation sociale généralisée. Non seulement le foncier privatisé tend à privilégier l’installation de locaux tertiaires et de logements pour classes supérieures (comme à Canary Wharf, édifié sur du foncier public à Londres), mais les institutions publiques locales et nationales, privées d’une partie de leurs moyens matériels, ne peuvent plus assurer les services qui leur incombaient auparavant, comme la construction de logements sociaux, la préservation des espaces publics et des espaces verts ainsi que l’entretien des écoles.

8The New Enclosure, premier ouvrage à retracer la privatisation du foncier public à l’échelle d’un État, inaugure avec brio un immense chantier de recherche. Le succès public et académique – bien mérité – de l’ouvrage tient notamment aux qualités didactiques de Christophers qui parvient à restituer de façon limpide, et parfois même avec humour, un récit bien documenté et largement convaincant. On pourrait certes regretter que l’auteur ne recoure principalement qu’à des sources secondaires (comme des rapports et des revues de presse) et qu’il ne dispose pas de données plus complètes pour analyser plus finement les conséquences économiques, sociales et politiques, plus souvent inférées que systématiquement prouvées dans le cinquième chapitre. Par ailleurs, l’échelle macroscopique, pleinement justifiée dans un ouvrage séminal sur la question, éclipse de fait les différences et les hiérarchies entre les institutions publiques qui disposent sans doute de ressources inégales pour faire face aux injonctions du gouvernement. En outre, bien que privilégiant le point de vue de l’État, l’auteur explore peu les conséquences de la privatisation foncière sur le pouvoir régalien de ce dernier : en dehors des difficultés des autorités locales à entretenir les écoles et les logements sociaux, on en sait peu sur la capacité de l’État à garantir les décisions de justice là où les tribunaux ont été vendus, à faire respecter l’ordre public là où les commissariats ont été cédés, sans parler des services de santé, en première ligne des privatisations. Enfin, et en dépit des comparaisons étrangères utilisées ponctuellement par Christophers, le cadre national privilégié dans l’ouvrage suscite d’autres interrogations. Le gouvernement britannique a-t-il été à l’avant-garde de cette politique néo-libérale ou a-t-il emprunté, à certaines périodes, aux politiques similaires menées à l’étranger, aux États-Unis et en Europe de l’Ouest notamment ? Les privatisations foncières massives qui ont touché les pays ex-socialistes au tournant des années 1990 – et auxquelles les institutions financières britanniques ont activement participé – ont-elles inspiré, en retour, les gestionnaires du patrimoine public britannique ? Toutes ces remarques constituent moins des critiques que des pistes que l’on souhaiterait voir explorer à l’avenir.

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Bibliographie

Gwyn, B. et Hood, C. (2006), « What’s Measured is What Matters: Targets and Gaming in the English Public Health Care System. », Public Administration, 84, 3, p. 517-538.

Harvey, D. (2005), The new imperialism, Oxford, Oxford University Press.

Massey, D. B. et Catalano, A. (1978), Capital and Land: Landownership by Capital in Great Britain, Londres, Edward Arnold.

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Notes

1 L’auteur s’appuie notamment sur une tradition marxiste d’analyse de la propriété foncière, dans le sillage de Massey et Catalano (1978).

2 Une succession d’agences publiques se succèdent dès les années 1970, mais elles prennent de l’importance avec l’Office of Government Commerce (OGC) créé en 2000, devenant le Government Property Unit (GPU) en 2010 puis la Government Property Agency (GPA) en 2018.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Marie Piganiol, « Christophers, B. (2018), The New Enclosure. The Appropriation of Public Land in Neoliberal Britain, Londres »Métropoles [En ligne], 27 | 2020, mis en ligne le 25 janvier 201, consulté le 14 mai 2021. URL : http://journals.openedition.org/metropoles/7715 ; DOI : https://doi.org/10.4000/metropoles.7715

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Auteur

Marie Piganiol

IRISSO, université Paris Dauphine-PSL

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