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Déceler le discours d’autorité dans les communiqués de presse de la Commission européenne (2011-2013)

The authority discourse in the European Commission’s press releases (2011-2013)
Descubrir el discurso de autoridad dentro los comunicados de prensa de la Comisión Europea (2011-2013)
Oana Marina Panait
p. 105-122
Traduction(s) :
The authoritative discourse in European Commission press releases (2011-2013)

Résumés

Le présent article se propose de déceler le discours d’autorité que la Commission européenne choisit d’adopter dans ses discours politiques sur le processus de transposition et de mise en œuvre du droit européen par les États membres. À partir d’une analyse des communiqués de presse de la Commission européenne, l’étude identifie le contenu et les objectifs que les communiqués de presse de la CE semblent viser.

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Texte intégral

  • 1  Jusqu’à présent, la Commission européenne a publié 29 Rapports annuels concernant l’état de l’appl (...)
  • 2  Commission européenne, 28e Rapport annuel sur le contrôle de l’application du droit de l’Union eur (...)

1La non-conformité des États européens vis-à-vis du processus d’application du droit européen, notamment dans la transposition en droit interne et dans la mise en œuvre des directives européennes, n’est pas un phénomène nouveau. Elle a été débattue, dans la littérature scientifique, principalement sous deux angles. Les recherches en rapport avec cette littérature se sont tout d’abord concentrées sur la problématique de la non-conformité des États européens vis-à-vis du processus de transposition et de mise en œuvre du droit européen (Kaeding, 2006 ; Thomson et al., 2007 ; Guigner, 2011). Il s’est ensuite agi de comprendre les actions et les stratégies utilisées par la Commission européenne (CE) pour combattre les infractions des États en la matière Tallberg, 2002 ; Steunenberg, 2010). En effet, dans ses rapports annuels sur l’application du droit de l’Union européenne (UE)1 – ainsi que dans la réforme de la gestion des infractions des États membres entamée en 2007, adaptée et finalisée en 20112 –, la CE rend compte de l’application du droit européen par ces derniers.

  • 3  « Est politique tout discours qui s’inscrit dans un type d’activité de communication (conférence d (...)

2Dans ce contexte, les communiqués de presse que la Commission publie sont interprétés comme l’expression de stratégies « name and shame » (Tallberg, 2002 ; Steunenberg, 2010). Une telle approche implique que ces communiqués ont pour fonction de faire pression sur l’État afin de l’amener à retourner dans le « droit chemin ». Cependant, nous considérons que cette lecture des objectifs des communiqués de presse ne prend pas en compte le fait que toute action politique doit être analysée dans ses dimensions sociales et idéologiques (Gobin, Deroubaix, 1989). De plus, le communiqué de presse est avant tout un discours politique dont l’analyse doit prendre en compte « la situation d’interaction » entre l’émetteur et le(s) récepteur(s) (de Chanay, Turbide, 2011, p. 5)3. Nous soutenons qu’il faut compléter cette analyse et prendre en compte l’existence d’autres objectifs que ces communiqués pourraient remplir. La Commission n’est pas uniquement un « agent » au sens normatif du terme, c’est-à-dire un simple acteur neutre qui veille au respect et à la bonne application du droit européen et du droit dérivé. Elle est aussi un acteur politique (Steunenberg, 2010, p. 360). La nature politique du rôle de la CE ne se reflète pas uniquement dans le mécanisme de contrôle qu’elle utilise pour combattre les infractions des États, mais aussi dans les objectifs recherchés à travers les communiqués de presse. Pour en avoir une image plus complexe, nous avons étudié un corpus de 77 communiqués de presse publiés de septembre 2011 à septembre 2013, où la CE se prononce sur le processus de transposition et de mise en œuvre du droit européen par les États membres.

3Le présent article analyse le contenu et les objectifs stratégiques du discours politique de la Commission européenne sur le processus de transposition et de mise en œuvre du droit européen par les États membres. Il relève tout d’abord les mécanismes légaux que la CE applique aux États récalcitrants afin qu’ils se conforment à la norme – qui est ici leur appropriation de la législation de l’UE. L’article considère ensuite les communiqués de presse de la Commission comme un instrument dont les effets attendus seraient d’influencer le comportement des États récalcitrants et qui, dans la sphère publique, a pour stratégie la dénonciation. Cet instrument stratégique prend la forme d’un discours d’autorité dont le contenu comporte un caractère normatif, organisé et structuré. L’article montre enfin que cet instrument stratégique a aussi d’autres objectifs complémentaires : le renforcement des fondamentaux du projet européen, la dissuasion et la prévention, la légitimation de l’action entreprise par la CE devant les citoyens européens et la consolidation de son pouvoir devant les États membres.

Processus de transposition et de mise en œuvre du droit européen par les États membres

  • 4  Version consolidée du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, Journal officiel de l’Un (...)

4Le cadre juridique qui prévoit la nécessité de transposer et de mettre en œuvre les directives européennes est le Traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE)4 : « La directive lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens » (art. 288). Le même Traité établit, dans son article 297, que les États membres sont obligés de prendre « toutes les mesures de droit interne nécessaires pour la mise en œuvre des actes juridiquement contraignants de l’Union ». En cas de manquement de la part des États membres, la CE a le pouvoir discrétionnaire de prendre des mesures :

Si la Commission estime qu’un État membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu des traités, elle émet un avis motivé à ce sujet, après avoir mis cet État en mesure de présenter ses observations. Si l’État en cause ne se conforme pas à cet avis dans le délai déterminé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de Justice de l’Union européenne. (TFUE, art. 258)

5L’article 258 retient les trois étapes de la procédure d’infraction que la CE peut engager à l’encontre de l’État qui a violé le droit communautaire : la mise en demeure, l’envoi de l’avis motivé et la saisine de la Cour européenne de Justice (CEJ).

6Différentes approches de la littérature sur l’européanisation identifient une variété d’éléments qui influent sur le processus de transposition du droit européen dans les systèmes juridiques internes des États membres (Kaeding, 2006 ; Thomson et al., 2007 ; Guigner, 2011). Il y a tout d’abord des éléments de nature européenne – tels le niveau de complexité de la directive, les délais imposés, la nature de la directive – ainsi que le type de processus de décision. Ensuite, il s’agit ici des facteurs nationaux – administratifs ou institutionnels – qui influencent aussi la conduite que les États européens vont adopter en matière de transposition et de mise en œuvre du droit européen (Keading, 2006). Enfin, la même littérature soutient l’hypothèse selon laquelle la conformité des États au droit européen dépend de la « préférence » que les gouvernements nationaux manifestent par rapport aux prévisions de la directive en question et du degré de liberté qu’elle laisse aux États pour ce qui est de son application (Thomson et al., 2007, p. 688).

  • 5  Le choix d’accepter une interprétation nationale de la législation européenne peut s’expliquer par (...)
  • 6  Il s’agit de la variable relative au nombre d’États.

7Dans ses actions de suivi et de contrôle, la CE mobilise des stratégies qui suivent quatre types de logique : la sanction, l’incitation positive, la persuasion et le contentieux (Börzel, Cichowski, 2003). Cependant, la Commission manifeste une discrétion dans ses actions : elle a le choix entre ces différentes options. Ce choix se réalise en fonction de préférences qu’elle-même manifeste par rapport à la mise en œuvre d’une interprétation nationale de la législation européenne (Steunenberg, 2010)5. Ensuite, la démarche de la Commission dépend en partie de la présence ou de l’absence de soutien politique qu’elle reçoit de la part d’autres États membres pour entamer une procédure d’infraction. Confrontée à une opposition considérable des États6 ou à l’impossibilité de mobiliser leur soutien, la Commission peut choisir de ne pas entamer la procédure d’infraction (ibid.). Enfin, la CE entame cette procédure lorsque « la non-conformité est devenue suffisamment proéminente pour que la Commission puisse remarquer et justifier l’action nécessaire » (Thomson, 2007, p. 686-687).

  • 7  Il s’agit du « système de conformité décentralisé » qui assure aux compagnies et individus le droi (...)
  • 8  Voir la Décision du Parlement européen, du Conseil et de la Commission du 19 avril 1995 portant mo (...)

8Ainsi, les infractions dont la Commission se saisit ne couvrent pas la totalité des infractions commises au sein des États membres. Les cas d’infraction par rapport auxquels la CE agit relèvent de l’autosaisine ou de l’action que les compagnies ou les individus entament à l’encontre d’un État qui ne transpose pas les directives européennes dans son droit national (Tallberg, 2002)7. Cela relève aussi des procédures d’enquête du Parlement européen, lequel peut saisir la CE en usant de son droit d’enquête8. L’article 2, paragraphe 1 de la Décision du 19 avril 1995 stipule que

[…] le Parlement européen peut, à la demande d’un quart de ses membres, constituer une commission temporaire d’enquête pour examiner les allégations d’infraction ou de mauvaise administration dans l’application du droit communautaire qui seraient le fait soit d’une institution ou d’un organe des Communautés européennes, soit d’une administration publique d’un État membre, soit de personnes mandatées par le droit communautaire pour appliquer celui-ci. (TFUE)

9La même Décision établit que, dans un délai de deux mois après que la Commission ait

[…] pris connaissance d’une allégation, faite devant une commission temporaire d’enquête, d’une infraction au droit communautaire commise par un État membre, la Commission peut notifier au Parlement européen qu’un fait visé par une commission temporaire d’enquête fait l’objet d’une procédure précontentieuse communautaire. (TFUE).

10Il s’agit aussi d’observer que les formes verbales utilisées dans la présente Décision, dans son article 3, ainsi que dans l’article 258 du TFUE, offrent une marge de discrétion à la Commission et ne la contraint pas formellement à agir : respectivement, « la Commission peut notifier au Parlement européen » et « si la Commission estime qu’un État membre a manqué à une des obligations ».

Transposition et mise en œuvre du droit européen : non-conformité des États et stratégies d’action de la Commission européenne

11Sous ce point, l’article présentera brièvement le système de gestion, de suivi et de contrôle mis en place au niveau européen pour encadrer les actions de la CE à l’encontre des États qui enfreignent la norme européenne. L’article s’attardera aussi sur les stratégies d’action de la CE pour assurer la conformité des États à la norme européenne.

  • 9  29e Rapport annuel sur le contrôle de l’application du droit de l’Union européenne, doc. cité.
  • 10  28e Rapport annuel sur le contrôle de l’application du droit de l’Union européenne, doc. cité.

12Comme cela a été évoqué précédemment, la non-conformité des États européens dans la transposition et la mise en œuvre des directives européennes fait l’objet de rapports annuels publiés par la CE sur l’application du droit de l’Union européenne. Dans son 29e Rapport publié à la fin de l’année 20129, elle faisait état des résultats obtenus après l’application de nouveaux instruments mis en place en septembre 201110. Ces derniers étaient censés contribuer à une meilleure application du droit européen par les États membres. Lorsque la CE analyse l’application de la législation communautaire, elle s’intéresse au comportement des États membres par rapport au processus de transposition de directives européennes. Cela serait lié au fait qu’une transposition tardive de ces directives produit des manquements au respect des obligations par les États (Commission, 2012, p. 3). La Commission s’intéresse aussi à la transposition incorrecte ou incomplète de directives européennes, ainsi qu’à leur application inexacte (ibid., p. 6).

  • 11  29e Rapport annuel, doc. cité. Dans l’ordre décroissant du nombre d’infractions : la Pologne (46 i (...)

13Dans son Rapport de 2012, la CE soulignait qu’il y avait lieu d’observer une croissance significative du nombre d’infractions pour l’année 2011 en ce qui concerne la procédure de transposition de directives européennes (ibid.)11. Il s’agit précisément d’une augmentation de 60 % par rapport à l’année 2010 (ibid., p. 3) – au cours de laquelle une baisse d’environ 30 % avait été enregistrée par rapport à l’année 2009 (Commission, 2011, p. 3). Si, pour l’année 2010, les infractions par rapport au droit communautaire se manifestaient dans les domaines de l’environnement, du marché intérieur et de la fiscalité (ibid., p. 4), en 2011, les domaines les plus touchés ont été les transports, le marché interne et les services, la santé et les consommateurs (Commission, 2012, p. 5).

14L’attention que la Commission porte à l’application du droit européen par les États membres remonte à 2007, date à laquelle elle s’est engagée à mettre en place des mesures préventives pour favoriser une gestion plus efficace de l’application du droit communautaire dans les États membres (Commission, 2011, p. 13). En 2008, un nouvel instrument, « EU-Pilot », a été mis en place en vue de trouver des solutions pour répondre aux défis que les États rencontrent en matière de transposition des directives européennes (ibid., p. 8). Fin 2011, la réforme a été finalisée, l’instrument EU-Pilot ayant été adopté par 25 des 27 États (Commission, 2012, p. 8).

15Les mesures prises dans le cadre de l’instrument EU-Pilot font référence aux stratégies de management existant au niveau européen et qui ont pour but d’assurer la conformité des États. Il faut préciser que le système employé au niveau européen pour assurer la conformité résulte d’une interaction entre deux logiques : celle de la mise en œuvre et celle du management (Tallberg, 2002 ; Börzel, Cichowski, 2003). Ce système est présent tant à travers sa dimension centralisée qu’à travers sa dimension décentralisée (Tallberg, 2002). Dans sa dimension centralisée, la logique managériale du système s’appuie sur des instruments comme les fonds européens, les arrangements transitionnels, la coopération entre les autorités administratives des États membres et les lignes directrices interprétatives (ibid., p. 615).

16Le Traité de l’UE prévoit dans son article 258 les trois étapes de la procédure d’infraction que la CE peut mettre en place en cas de transgression de la part des États membres par rapport à la mise en vigueur des directives européennes. Les trois étapes de cette procédure – la mise en demeure, l’envoi de l’avis motivé et la saisine de la CEJ – sont censées « faire monter la pression, faisant de la conformité une option de plus en plus attrayante pour les États membres » (ibid., p. 617). À ces stades, dans la même logique de « faire monter la pression », la CE va aussi recourir à des communiqués de presse ou à des rapports réguliers (ibid.). Si les stratégies de négociation ne produisent pas d’effets, la saisine de la CEJ devient alors la dernière option à laquelle la Commission peut recourir. Par ailleurs, arrivés à ce stade, les États vont se voir aussi contraints de subir des sanctions financières prévues dans l’article 228 du Traité sur l’Union européenne de 1993 (ibid., p. 618-619).

17Les bases normatives du système décentralisé de contrôle des infractions des États européens se retrouvent dans deux principes fondamentaux forgés par la CEJ : le « principe de l’effet direct » et le « principe de la suprématie de la loi de la CE », qui offrent aux individus et aux compagnies le droit « d’invoquer les prévisions européennes directement devant les cours nationales » (Tallberg, 2002, p. 620). Ces mêmes cours peuvent demander des clarifications de procédure à la CEJ lorsque c’est nécessaire.

18Dans ses dimensions centralisée et décentralisée, la CE utilise quatre types de stratégies ou de mécanismes pour assurer la gestion, le suivi et le contrôle des infractions : « la sanction (les incitations négatives), le renforcement des capacités (les incitations positives), la persuasion (l’apprentissage), l’internalisation juridique (le contentieux) » (Börzel, Cichowski, 2003, p. 197). Néanmoins, Börzel et Cichowski estiment que leurs effets et leur efficacité restent difficilement mesurables sur le plan empirique, mais établissent que le choix de la CE parmi ces stratégies dépend de la persistance de l’infraction et se fera en fonction du nombre d’États qui résistent (ibid., p. 198). En fonction du type de recherche menée, les chercheurs soutiennent qu’un nombre élevé d’États qui résistent au changement peut entraîner des réactions différentes de la CE. Soit la Commission va agir de manière plus intrusive en faisant appel au contentieux (ibid.), soit elle va choisir de « fermer les yeux » et de ne pas agir (Steunenberg, 2010). Cette dernière réaction s’explique dans le sens où une saisine de la Cour de Justice risque d’impliquer des risques trop élevés pour la CE, à savoir l’effort que la CE doit fournir pour présenter le cas, mais aussi les conséquences négatives sur la réputation de la Commission en cas d’arrêt favorable aux États (ibid., p. 371).

19Cela montre qu’en matière de contrôle, de suivi et de gestion des infractions des États européens dans le processus de transposition et de mise en œuvre de la législation européenne, l’autorité de la Commission européenne repose principalement sur deux leviers. D’un côté, cette autorité découle du cadre juridique européen, plus précisément des prérogatives que les États membres lui ont conférées à travers les articles 297 et 258 du TFUE. De l’autre côté, l’autorité de la CE se consolide sur des bases non juridiques, qui tiennent plutôt à sa marge de manœuvre et à la discrétion dont elle bénéficie dans le choix des infractions qu’elle va traiter.

Communiqués de presse de la Commission européenne : discours d’autorité et finalités

20Les communiqués de presse utilisés par la CE constituent des instruments de pression politique sur le(s) État(s) qui ont commis une infraction, comme l’ont montré certains chercheurs (Tallberg, 2002 ; Steunenberg, 2010). Nous considérons que cette grille de lecture de divers communiqués de presse doit être complétée par deux aspects clés qui guident cette analyse.

  • 12  Le concept de « risque de réputation » est apparu à la fin des années soixante et a été développé (...)

21Premièrement, il se révèle utile d’étudier ces communiqués en termes de « risque de réputation » (Gaultier-Gaillard, Pratlong, 2011, p. 273). L’application de ce concept, essentiellement économique12, au cas des États européens confrontés au discours d’autorité de la CE, apporte des éclaircissements sur les effets négatifs que ce discours peut avoir sur l’image de l’État, mais aussi dans ses relations de confiance avec ses pairs (Scott, Walsham, 2005). Les effets au niveau de l’image des acteurs peuvent être analysés aussi dans le sens inverse. Dans notre cas, il s’agit des effets que ces communiqués peuvent avoir sur l’image et la crédibilité de la Commission devant les autres États, mais également devant les populations européennes. Charaudeau (2011) met en évidence le fait que dans tout contexte politique d’énonciation, caractérisé par la présence d’une instance politique et d’une instance citoyenne, l’instance politique usera de diverses stratégies discursives. Ces stratégies discursives de l’acteur politique sont orientées selon deux logiques qui recherchent la « construction d’image de lui-même, de façon à se rendre, d’une part, crédible aux yeux de l’instance citoyenne (ethos de crédibilité), d’autre part attractif (ethos d’identification) ; présentation des valeurs, de sorte que le citoyen adhère à celles-ci avec enthousiasme » (ibid., p. 105).

22Deuxièmement, la relation établie entre la CE et les États membres n’est pas une relation classique qui s’établit entre un bailleur et ses bénéficiaires, où le bailleur européen vise simplement l’atteinte de résultats optimaux en termes de respect des principes européens. Cette visée s’inscrit plus largement dans un jeu entre le bailleur européen et ses bénéficiaires, où « les structures […] doivent participer à la diffusion d’une représentation du monde conforme aux intérêts ou aux convictions de leurs bailleurs de fonds » (Charlier, 2007, p. 113). À la lumière de ces aspects, nous soutenons que les communiqués de presse de la Commission sont des discours politiques d’autorité, qui forment un ensemble de contenus à caractère normatif, organisé et structuré.

Communiqués de presse et discours d’autorité

23Pour mieux saisir les tendances du discours d’autorité de la Commission, nous avons analysé 77 communiqués de presse de la CEparus entre septembre 2011 et septembre 2013 à partir d’une base de données en ligne qui les regroupe13. La sélection de notre corpus d’analyse a été faite en fonction de trois critères : la période, le terme clé, le domaine politique14. Dans un premier temps, nous avons trié les communiqués de presse de la CE en fonction de la période choisie, qui correspond à la finalisation du processus de réforme de la gestion d’infractions entamé par la Commission en 200715 (septembre 2011) et, respectivement, au début des recherches pour la réalisation de cet article (septembre 2013). Après ce premier tri, une base de données de 10 082 communiqués de presse a été retenue. Dans un deuxième temps, nous avons utilisé comme critère de tri l’expression clé « procédure d’infraction ». Cette expression a été appliquée aux trois domaines les plus touchés par les infractions commises par les États membres durant la période choisie : le marché interne et les services, l’environnement, la coopération judiciaire et les droits fondamentaux16. Ainsi, sur les 77 communiqués de presse retenus comme base de notre analyse qualitative, 18 communiqués concernent la coopération judiciaire et des droits fondamentaux, 23 sont relatifs à l’environnement et 36 au marché interne et aux services.

24En analysant les arguments mobilisés par la CE dans les trois domaines étudiés, nous avons observé qu’en termes d’objectif communicationnel, la Commission choisit de transmettre des informations qui mettent en évidence le manque de conformité des États membres dans le processus de transposition et de mise en œuvre de la législation européenne. Plus précisément, ce manque de conformité se traduit par quatre éléments que nous allons illustrer chaque fois par un exemple tiré des communiqués de presse faisant partie de notre corpus d’analyse :

25– l’absence d’harmonisation entre la législation nationale et la législation européenne. Par exemple, dans un communiqué de presse du 27 octobre 2011 relatif au domaine de l’environnement, nous pouvons lire :

  • 17  « Crimes contre l’environnement : la Commission continue à poursuivre les États membres ». Communi (...)

La directive aurait dû être transposée en droit interne à la date du 26 décembre 2010. 11 pays n’ont cependant pas encore procédé à cette transposition à ce jour et la Commission a adressé des avis motivés à huit d’entre eux, à savoir l’Allemagne, Chypre, la Grèce, l’Italie, la Lituanie, Malte, le Portugal, la République tchèque et la Slovénie.17

26– la mise en œuvre incomplète de directives européennes. Dans un autre communiqué de presse relatif au même domaine, du 27 octobre 2011, il est dit :

  • 18  « Environnement : la Commission demande instamment à la Pologne de se mettre en conformité avec la (...)

[…] la Commission a recensé plusieurs lacunes dans la transposition de la législation de l’UE en matière de gestion des déchets des industries extractives dans la législation polonaise.18

27– l’existence de procédures nationales qui entravent l’application de principes fondamentaux de l’UE. Dans un communiqué de presse relatif à la coopération judiciaire et aux droits fondamentaux, du 17 janvier 2012, il est mentionné :

  • 19  « La Commission européenne ouvre une procédure d’infraction accélérée contre la Hongrie concernant (...)

[…] la législation hongroise est contraire au droit de l’Union en ce qu’elle remet en cause l’indépendance de la Banque centrale et des instances nationales de protection des données et comporte des mesures affectant le système judiciaire.19

28– la possible violation des engagements européens par les autorités nationales soumises aux règles du Traité de l’UE. Un communiqué de presse du même domaine, du 21 juin 2012, annonce :

  • 20  « Libre circulation : la Commission invite l’Autriche, l’Allemagne et la Suède à respecter les dro (...)

La Commission européenne a imparti à l’Autriche, l’Allemagne et la Suède un délai de deux mois pour se conformer aux règles de l’Union européenne relatives à la libre circulation des citoyens de l’Union et des membres de leur famille sur le territoire de l’UE.20

29Les communiqués étudiés se caractérisent par une homogénéité des contenus, structurés selon une même logique de présentation. Une analyse qualitative approfondie nous a permis d’identifier deux catégories de discours d’autorité dans le cadre de ces communiqués de presse.

30D’un côté, il s’agit du discours politique dans lequel la Commission européenne adopte une position d’autorité par rapport à l’infraction commise par l’État. Tout d’abord, la CE annonce le type d’infraction que l’État a commis, la persistance de l’infraction ainsi que la mesure et la justification de la mesure que la Commission a choisi de prendre. Par exemple, dans un communiqué de presse du 17 janvier 2012, toujours sur la coopération judiciaire et les droits fondamentaux, la CE précise qu’elle

  • 21  « La Commission européenne ouvre une procédure d’infraction accélérée contre la Hongrie concernant (...)

a donc décidé aujourd’hui d’envoyer trois lettres de mise en demeure à la Hongrie (ce qui correspond à la première étape de la procédure d’infraction de l’UE) et d’évoquer d’autres problèmes connexes avec les autorités hongroises afin de déterminer si d’autres mesures seraient justifiées dans le cadre du droit de l’UE, notamment en ce qui concerne l’indépendance du système judiciaire.21

31Souvent, la CE choisit de mobiliser des déclarations officielles de différents acteurs clés tels que les vice-présidents de la CE. Cela peut être interprété comme une stratégie de légitimation du discours ou de renforcement du discours d’autorité que le communiqué doit présenter. Par exemple, deux communiqués de presse, du 29 septembre 2011 et du 17 janvier 2012, reprennent les déclarations de la commissaire européenne chargée de la justice, Viviane Reding, par rapport à l’infraction commise :

  • 22  « Consommation : la Commission européenne prend des mesures pour faire appliquer les dispositions (...)

Les États membres ont eu plus de deux ans pour accomplir leur part du travail. C’est donc avec une vive déception que je constate que certains d’entre eux, dont l’Espagne, qui est une destination touristique majeure et représente une part importante du marché de la multipropriété en temps partagé, n’offre toujours pas la protection requise à nos concitoyens.22

  • 23  « La Commission européenne ouvre une procédure d’infraction accélérée contre la Hongrie concernant (...)

J’ai signalé les problèmes juridiques sérieux que posait le risque d’atteintes à l’indépendance du système judiciaire et de l’autorité chargée de la protection des données en Hongrie, dès que j’ai pris connaissance de ces projets de lois pour la première fois, début décembre.23

32Ensuite, la CE présente soit un historique de l’infraction, soit une description de la directive transgressée et la nécessité de la mettre en application. Enfin, les délais de réponse sont indiqués aux États qui ont commis une infraction par rapport au droit communautaire :

  • 24  Ibid.
  • 25  « Crimes contre l’environnement : la Commission continue à poursuivre les États membres ». CP, Bru (...)

Les autorités hongroises ont maintenant un mois pour répondre aux préoccupations exprimées par la Commission.24
En l’absence de réponse satisfaisante dans un délai de deux mois, la Commission pourra déférer ces pays devant la Cour de Justice de l’Union européenne.25

33De l’autre côté, un autre type de communication de presse peut être identifié. Il s’agit des discours qui ont un caractère gratifiant, dans lesquels la Commission présente la clôture des procédures d’infraction qu’elle avait entamées à l’encontre de certains États membres. Par exemple, dans un communiqué de presse du 27 février 2012 :

  • 26  « Indemnisation des victimes de la criminalité : la Grèce se conforme à l’arrêt de la Cour de Just (...)

La Commission européenne se félicite que la Grèce ait transposé dans son droit interne une directive de l’Union européenne relative à l’indemnisation des victimes de la criminalité. La Grèce s’est conformée à l’arrêt de la Cour de Justice de l’Union européenne du 31 mars 2011 et a versé à la Commission une amende de trois millions d’euros pour ne pas avoir tenu compte d’un arrêt antérieur de la Cour pour non‑transposition de règles de l’UE. La Commission met donc fin à la procédure d’infraction engagée contre la Grèce.26

34Ces communiqués s’accompagnent souvent des reprises de déclarations officielles appartenant à des acteurs clés de la CE ainsi que de l’historique de l’infraction. Ce type de discours politique pourrait avoir deux objectifs complémentaires : d’un côté, il pourrait s’agir d’une gratification accordée aux États membres qui se sont finalement conformés à la ligne de conduite préconisée par la CE ; de l’autre, il pourrait s’agir d’une stratégie de la Commission visant à démontrer sur la scène publique que son autorité a finalement prévalu.

Communiqués de presse et discours d’autorité

  • 27  Pour plus d’information sur les effets de l’utilisation de procédures légales sur les États qui ne (...)

35En réaffirmant le respect des principes à travers ses communiqués de presse, la CE vise tout d’abord à sanctionner l’État qui, volontairement ou non, transgresse la norme européenne. Le communiqué de presse devient alors un instrument de contrôle ou de sanction qui pourrait impliquer les mêmes coûts, pour l’État, en termes de crédibilité politique et de réputation, que l’utilisation d’autres procédures légales27. Ensuite, ce communiqué de presse remplira à la fois deux fonctions : sanction et persuasion/dissuasion. La sanction de l’État en faute aura comme effet de persuader d’autres États de suivre la voie de la conformité au droit européen et, inversement, de les dissuader de ne pas le faire. Le communiqué de presse de la Commission est avant tout un « discours politique […] où ce qui compte n’est pas tant la vérité de cette parole lancée publiquement, que sa force de persuasion, sa véracité » (Charaudeau, 2011, p. 105 – nous soulignons). Il s’agit de saisir la force sociale que le discours homogène des communiqués de presse de la CE peut présenter. Il est ici question de comprendre la persuasion comme une force de « séduction, voire [de] manipulation » (Amossy, Koren, 2010, p. 17) exercée sur le public ciblé par la CE.

  • 28  C’est une problématique récurrente qui entoure les structures institutionnelles européennes, pas s (...)
  • 29  Sur le développement de ces deux aspects, voir Gautron, 2012, respectivement p. 30-33 et p. 34-38.
  • 30  Ces négociations informelles restent pourtant confidentielles et peu étudiées (Börzel, Cichowski, (...)

36Enfin, le communiqué de presse de la CE peut se présenter comme un outil stratégique de recherche de légitimité : « Dès le début des années quatre-vingt-dix, la Commission est en proie à une quête de légitimité » (Gautron, 2012, p. 30). Cette quête de légitimité se poursuit même après l’adoption du Traité de Lisbonne, vu la constance des critiques sur le « déficit démocratique »28 de la Commission européenne (ibid.). Ces critiques témoignent de la présence « d’une crise directe de légitimité […] mais aussi d’une crise indirecte de légitimité »29 de la CE. Dans ce sens, le communiqué de presse sert à la Commission européenne à légitimer son action et à réaffirmer la légitimité du projet européen devant les citoyens européens. Ce qui peut paraître un exercice de justification de sa part n’est en effet qu’une recherche pour légitimer son autorité devant les populations européennes. De plus, la relégitimation du projet européen sur la scène européenne présente un intérêt constant pour la CE. Même « pendant les consultations informelles30 à des stades préliminaires, la Commission utilise aussi des arguments sur l’effectivité et la légitimité du droit européen pour persuader les États membres de se conformer » (Börzel, Cichowski, 2003, p. 208).

  • 31  Voir aussi Gautron (2012, p. 29-30), qui souligne qu’à côté de la prévision du Traité de Lisbonne (...)

37De l’autre côté, à travers ses communiqués de presse, la CE cherche à réaffirmer son autorité et à consolider son pouvoir au sein de l’architecture institutionnelle de l’Union européenne, à un moment où son pouvoir est en partie fragilisé. Depuis le Traité de Lisbonne, la Commission européenne se situe dans un champ institutionnel particulier, caractérisé par une reconfiguration des compétences du Parlement européen et du Conseil européen. Il s’agit de « la parlementarisation de l’UE » (Bauer, Ege, 2012, p. 431) et de « la gouvernementalisation de la structure du Conseil » (ibid.). Pour ce qui est de « la parlementarisation de l’UE », il s’agit du renforcement de l’influence politique du Parlement européen sur la CE, à travers son nouveau rôle dans la définition de l’agenda politique européen, dans la confirmation des candidats au poste de commissaire et dans l’approbation des commissions31. Du côté intergouvernemental, le rôle du Conseil européen a été aussi renforcé, celui-ci devenant « une institution européenne formelle » (ibid.). Si, auparavant, le « monopole d’initiative » appartenait à la Commission européenne, après Lisbonne, ce n’est plus le cas. Dès lors, le Conseil européen peut aussi définir « des programmes stratégiques détaillés qui doivent ensuite être “mis en œuvre” par les autres institutions » (ibid.). De plus, la gestion de la crise économique dans certains États européens et des crises politiques en Géorgie et dans les pays arabes, a favorisé un renforcement du Conseil européen au détriment de la Commission européenne (Quermonne, 2011). À cela s’ajoute la présence constante de certains États sur la scène européenne pendant la période de la crise économique, États qui, à travers des pratiques de leadership ou des pratiques de nature populiste, nationaliste, s’imposent au détriment de la CE. La « parlementarisation » du PE et la « gouvernementalisation » du Conseil fait que la Commission européenne est perçue comme étant « de plus en plus mise sur la touche » (Bauer, Ege, 2012, p. 431).

  • 32  Voir Quermonne (2011) et Bauer, Ege (2012).
  • 33  Le rôle de la Banque centrale a été renforcé pendant la crise économique. Voir Quermonne (2011).
  • 34  Il s’agit des réformes « Kinnock ». Voir à ce sujet Bauer, Ege, 2012, p. 432-433.

38Toutefois, en dépit de ces défis, qui sont examinés en termes de pressions32 venues de certains États membres, du Conseil ou même de la Banque centrale33, la Commission européenne s’oriente aussi vers un processus de « présidentialisation » de sa structure (ibid.). La consolidation de l’autorité du président de la CE sur le plan de l’organisation interne, ainsi que les réformes institutionnelles internes portant sur le renforcement des capacités des directions ou sur le réaménagement des structures technocratiques et politiques de l’institution34 marquent une évolution des rôles de la Commission (ibid., p. 432). À cela s’ajoute la mise en place du semestre européen et des nouvelles structures dans le domaine de la gouvernance économique, bancaire et financière (Quermonne, 2011). Ce processus de réforme interne et de redéfinition des capacités organisationnelles montre que la Commission européenne n’est pas monolithique et témoigne aussi d’une « crise indirecte de légitimité » (Gautron, 2012, p. 30), qui se traduirait par « la recherche d’une configuration ou d’une structure qui traduise au mieux sa véritable identité » (ibid.).

  • 35  Nous nous appuyons ici sur la définition du pouvoir retenue par Bourgeois et Nizet, 1995. Le pouvo (...)

39Dans ce contexte de transformations institutionnelles, la capacité de la Commission européenne à faire faire des choses ou à imposer une certaine manière de faire se voit minée par les pressions des États membres. Le manque de transposition du droit européen peut être ici considéré comme la manifestation de ces pressions. Les communiqués de presse servent alors d’outil pour la réaffirmation de l’autorité et du pouvoir que la CE détient. La consolidation du pouvoir par la CE se manifeste sous la forme des actions que la Commission met en place pour inciter les États à transposer et à mettre en œuvre les directives européennes35. Le discours d’autorité, à prétention neutre, que la CE met en avant est censé souligner qu’elle ne fait qu’exercer non arbitrairement les prérogatives de sa mission. Il s’agit de la défense des valeurs essentielles de l’Union européenne telles que la liberté de circulation, l’indépendance du judiciaire et des institutions bancaires nationales, le respect de l’État de droit, dont la violation mettrait en danger le lien qui unit les membres du projet européen. Par ailleurs, son discours d’autorité se construit aussi sur des arguments d’ordre normatif relatifs à l’obligation pour chaque État européen de transposer en droit interne les textes de la législation européenne relatifs aux déchets ou à la pollution environnementale, présentés sous la forme des directives.

 

40Le présent article s’est proposé de réaliser une interprétation de la nature normative ainsi que du caractère structuré et organisé des discours politiques mobilisés par la Commission européenne en situation de non-conformité des États européens dans le processus de transposition et de mise en œuvre des directives. Cette interprétation nous a permis de saisir d’autres fonctions que les communiqués de presse de la CE peuvent remplir, à part celle de pression sur les États en faute.

41La relation entre la CE et les États n’est pas une relation où le bailleur européen vise simplement le respect des principes européens. Le respect de ces principes engage aussi un processus de diffusion d’une certaine représentation européenne du monde, où la Commission essaie d’assurer une non-remise en cause des fondamentaux de son projet.

42L’article considère les communiqués de presse de la CE comme étant des discours particuliers. Ce sont des instruments appartenant à un système européen de contrôle et de suivi des infractions des États. Ceux-ci ont, dans la sphère publique, pour stratégie le discours de dénonciation. L’analyse de 77 communiqués de presse dans la période 2011-2013 a mis en évidence le fait que ces communiqués se caractérisent par un registre d’autorité qui forme un ensemble homogène dont le contenu comporte un caractère normatif, organisé et structuré. Dans le discours qu’elle avance, la Commission vise à défendre et à imposer le respect des valeurs clés du projet européen, à travers des actions stratégiques qui essaient d’amener les États à appliquer les directives européennes conformément aux prévisions du Traité. La non-application de ces directives par les États est vue comme un écart, sujet à une procédure d’infraction. Les infractions identifiées sont principalement la non-transposition et le manque de mise en œuvre des directives, ainsi que les incompatibilités entre la législation nationale et la législation européenne. Il s’agit d’une non-application de règles du jeu européen acceptées initialement par tous les acteurs. Ce non-respect des règles équivaut à une contestation des fondamentaux du projet européen.

43En fait, à côté d’autres éléments hétérogènes – les lettres formelles, les avis motivés, les contentieux, les rapports, les réformes, les différents instruments –, les communiqués de presse font partie d’un système relativement homogène du point de vue de l’organisation, du fonctionnement, de la répartition des tâches des acteurs. C’est le système centralisé et décentralisé de contrôle et de gestion que la Commission a mis en place au fur et à mesure pour gérer les écarts des États membres. Ces différents éléments sont censés guider la conduite des États membres en fonction d’un cadre donné. Ce cadre, initialement fixé dans les différents traités de l’Union européenne, a été adapté au fil du temps par la CE, en concertation avec d’autres acteurs institutionnels comme le Conseil, le Parlement et les acteurs étatiques. La modulation du cadre s’est faite à travers des décisions communes, des réformes mises en place, etc.

44Pour ce qui est des communiqués de presse de la CE, ceux-ci peuvent présenter différentes finalités stratégiques. Tout d’abord, c’est un outil de sanction destiné aux États qui transgressent la norme européenne. Ce mécanisme de sanction implique des coûts relatifs à la crédibilité politique et à la réputation de l’État qui enfreint la norme européenne. Ensuite, la force des communiqués de presse consiste dans leur pouvoir de persuader les autres États membres de suivre la ligne de la conformité à la norme européenne. Ils deviennent des outils de dissuasion pour d’autres États. Enfin, ce sont des outils stratégiques à travers lesquels la CE cherche une légitimité venant des populations européennes. La Commission cherche ainsi à confirmer son autorité et à consolider son pouvoir dans un contexte où ils sont affaiblis par la non-application du droit européen par les États membres.

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Bibliographie

Ouvrages

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Documents institutionnels

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Notes

1  Jusqu’à présent, la Commission européenne a publié 29 Rapports annuels concernant l’état de l’application du droit communautaire par les États membres. Le 29e Rapport date du 30 novembre 2012. Voir les références complètes en fin d’article.

2  Commission européenne, 28e Rapport annuel sur le contrôle de l’application du droit de l’Union européenne, Bruxelles, 29 septembre 2010, p. 2 (idem).

3  « Est politique tout discours qui s’inscrit dans un type d’activité de communication (conférence de presse, débat, allocution partisane, etc.) dont la conjonction du cadre spatio-temporel, des statuts et des rôles des acteurs, des finalités et des actions produit des effets politiques possibles. » (De Chanay, Turbide, 2011, p. 5)

4  Version consolidée du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, Journal officiel de l’Union européenne, C83/47, 30 mars 2010.

5  Le choix d’accepter une interprétation nationale de la législation européenne peut s’expliquer par le fait que cette législation est le résultat d’un rapport de pouvoir entre le Conseil, le Parlement européen et la Commission. La balance du pouvoir s’inclinera en faveur d’un de ces trois acteurs. Voir aussi Kaeding (2006) et Thomson et al. (2007).

6  Il s’agit de la variable relative au nombre d’États.

7  Il s’agit du « système de conformité décentralisé » qui assure aux compagnies et individus le droit de saisir les Cours nationales dans le cas où l’État viole la norme européenne.

8  Voir la Décision du Parlement européen, du Conseil et de la Commission du 19 avril 1995 portant modalités d’exercice du droit d’enquête du Parlement européen (en ligne).

9  29e Rapport annuel sur le contrôle de l’application du droit de l’Union européenne, doc. cité.

10  28e Rapport annuel sur le contrôle de l’application du droit de l’Union européenne, doc. cité.

11  29e Rapport annuel, doc. cité. Dans l’ordre décroissant du nombre d’infractions : la Pologne (46 infractions), la République Tchèque (41), la Belgique (40), Chypre (39), l’Italie (39), l’Autriche (37), la Grèce (37), la Finlande (37), la Grande-Bretagne (36) et la Slovénie (32) occupent les dix premières places.

12  Le concept de « risque de réputation » est apparu à la fin des années soixante et a été développé à partir des années quatre-vingt-dix dans le champ des théories sur l’organisation et la gestion de leur image. Voir Gaultier-Gaillard, Pratlong (2011) et Scott, Walsham (2005).

13  Voir : http://europa.eu/rapid/search-result.htm?locale=FR.

14  http://europa.eu/rapid/search.htm?refine=1.

15  25 des 27 États membres avaient alors adopté les nouveaux instruments de dialogue avec la CE, plus précisément EU Pilot.

16  Commission européenne, 29 septembre 2010, doc. cité, p. 4. Consulter aussi Commission européenne, « Smart tools improve the application of EU law », Bruxelles, 29 septembre 2011.

17  « Crimes contre l’environnement : la Commission continue à poursuivre les États membres ». Communiqué de presse (CP), Bruxelles, 27 octobre 2011.

18  « Environnement : la Commission demande instamment à la Pologne de se mettre en conformité avec la législation de l’Union sur les déchets ». CP, Bruxelles, 27 octobre 2011.

19  « La Commission européenne ouvre une procédure d’infraction accélérée contre la Hongrie concernant l’indépendance de sa banque centrale et de ses instances de protection des données et concernant certaines mesures relatives à son système judiciaire ». CP, Bruxelles, 17 janvier 2012.

20  « Libre circulation : la Commission invite l’Autriche, l’Allemagne et la Suède à respecter les droits des citoyens de l’Union ». CP, Bruxelles, 21 juin 2012.

21  « La Commission européenne ouvre une procédure d’infraction accélérée contre la Hongrie concernant l’indépendance de sa banque centrale et de ses instances de protection des données et concernant certaines mesures relatives à son système judiciaire ». CP, Bruxelles, 17 janvier 2012.

22  « Consommation : la Commission européenne prend des mesures pour faire appliquer les dispositions de protection en matière de multipropriété en temps partagé ». CP, Bruxelles, 29 septembre 2011.

23  « La Commission européenne ouvre une procédure d’infraction accélérée contre la Hongrie concernant l’indépendance de sa banque centrale et de ses instances de protection des données et concernant certaines mesures relatives à son système judiciaire ». CP, Bruxelles, 17 janvier 2012.

24  Ibid.

25  « Crimes contre l’environnement : la Commission continue à poursuivre les États membres ». CP, Bruxelles, 27 octobre 2011.

26  « Indemnisation des victimes de la criminalité : la Grèce se conforme à l’arrêt de la Cour de Justice et adopte la législation de l’UE ». CP, Bruxelles, 27 février 2012.

27  Pour plus d’information sur les effets de l’utilisation de procédures légales sur les États qui ne transposent pas correctement le droit communautaire, voir Börzel, Cichowski, 2003.

28  C’est une problématique récurrente qui entoure les structures institutionnelles européennes, pas seulement la Commission européenne.

29  Sur le développement de ces deux aspects, voir Gautron, 2012, respectivement p. 30-33 et p. 34-38.

30  Ces négociations informelles restent pourtant confidentielles et peu étudiées (Börzel, Cichowski, 2003).

31  Voir aussi Gautron (2012, p. 29-30), qui souligne qu’à côté de la prévision du Traité de Lisbonne quant au partage du pouvoir d’initiative avec le Parlement européen, les compétences de la Commission européenne sont aussi limitées en matière de politique étrangère et de sécurité commune.

32  Voir Quermonne (2011) et Bauer, Ege (2012).

33  Le rôle de la Banque centrale a été renforcé pendant la crise économique. Voir Quermonne (2011).

34  Il s’agit des réformes « Kinnock ». Voir à ce sujet Bauer, Ege, 2012, p. 432-433.

35  Nous nous appuyons ici sur la définition du pouvoir retenue par Bourgeois et Nizet, 1995. Le pouvoir s’exerce dans un contexte où un individu a la capacité de déterminer un autre individu à faire des choses qu’autrement il ne ferait pas. Cette capacité se présente sous la forme de tentatives d’influence et elle ne tient pas à une hiérarchie, mais au type de relation établie entre les individus (p. 20-21).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Oana Marina Panait, « Déceler le discours d’autorité dans les communiqués de presse de la Commission européenne (2011-2013) », Mots. Les langages du politique [En ligne], 106 | 2014, mis en ligne le 31 décembre 2016, consulté le 28 novembre 2021. URL : http://journals.openedition.org/mots/21824 ; DOI : https://doi.org/10.4000/mots.21824

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Auteur

Oana Marina Panait

Université catholique de Louvain

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Droits d’auteur

© ENS Éditions

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