1Selon Deborah Bräutigam, l’éminente économiste spécialiste de la Chine en Afrique et parmi les premières à avoir souligné l’idiosyncrasie du système de l’aide chinoise, la question « comment la Chine se transforme-t-elle ? » qui animait les observateurs au début des années 1980, a laissé place depuis une décennie à un nouveau sujet d’interrogation : « comment la Chine change-t-elle le monde ? » (Brautigam 2015 : xv).
2Cette interrogation a tout particulièrement cours en Asie du Sud-Est où, articulant étroitement projection financière et objectifs de politique extérieure, Pékin apparaît désormais à un large public comme la puissance la plus influente régionalement (Seah 2022). Sa présence se lit à travers ses entreprises, ses chantiers de construction, ses ambassades et ses représentants, ses produits et ses plateformes de commerce en ligne, ses opérations navales. Elle est à l’origine d’effets économiques, sociaux et politiques multiples et de transformations qui restent encore largement à déchiffrer. Mais aux côtés des interventions de nature commerciale, industrielles ou militaires, un autre volant des activités chinoises s’est fortement déployé au cours des deux dernières décennies, au titre de la coopération extérieure pour le développement et, plus précisément, de l’aide étrangère.
- 1 Depuis sa création et jusqu’en 2019, la RPC affirme avoir fourni à 166 pays et organisations intern (...)
3Cette aide étrangère, dont la Chine récuse à la fois le terme et l’idée (Sun & Zhou 2014), est multiforme : elle passe par l’aide médicale et l’aide d’urgence (ainsi l’envoi de 200 équipements pour opération de la cataracte au Myanmar en 2013 ou de six équipes médicales à l’hôpital national Guido du Timor en 2016, longtemps avant la diplomatie des masques et des vaccins de la période covid) ou des équipes de secours dépêchées sur place dans des situations d’inondation (sur les rives du Mékong au Laos, en 2008 ; au Myanmar en 2015, avec l’Armée de libération populaire ; en Malaisie en janvier 2015), l’envoi régulier au Laos de Jeunes volontaires chinois (Youth Volunteers) : une dizaine entre 2002 et 2016, à la suite du tsunami en Thaïlande en 2005, au Myanmar à maintes reprises ou au Cambodge, toujours au titre de l’aide technique gratuite ; à la fourniture de camions et de matériel divers, de professeurs de langue chinoise, de livres rares (Singapour). Les formes plus conventionnelles de la remise de dette ou son rééchelonnement ont aussi été répertoriées, essentiellement entre 2002 et 2006 pour le Laos, le Myanmar et le Vietnam (pour une somme totale équivalente à 330 millions de dollars actuels), en Indonésie. Le Cambodge à son tour en a bénéficié en 2010 et en 2016 (USD 100 millions)1. Elle prend aussi la forme de prêts à taux zéro ou de prêts concessionnels (crédits à taux préférentiels) aux administrations locales et à leurs agences, comme ce prêt accordé par l’Export-Import Bank of China en 2011 pour la construction par le Vietnam de la ligne de chemin de fer entre Cat Linh et Ha Dong, USD 248 millions) ou au Laos en 2018 pour le transport d’électricité (Banha-Sekong, USD 300 millions), ou encore un prêt pour la reconstruction de l’usine de bouteilles en verre à Thanlyin (Myanmar) en 2013, accordé par la seconde banque institutionnelle de Chine, la China Development Bank, etc.
4Reconnue relativement tôt dans son ampleur et ses effets sur les États bénéficiaires (Bräutigam 2009), suscitant d’importants débats et de multiples travaux sur l’évaluation de son apport économique réel, en particulier en Afrique (Mandon & Woldemichael 2022), l’aide chinoise encourt depuis plus d’une décennie le reproche récurrent de son manque de transparence. La question des chiffres de l’aide chinoise a fait dès lors l’objet de réflexions critiques (Grimm et al. 2011 ; Sears 2019), de luttes sur les termes généraux de la comptabilité (Besherati & MacFeely 2019 ; Waibish 2022), de travaux de mesure parallèles (Kitano 2014, 2016, 2018 ; Kitano & Miyabayashi 2020) et de décryptage de l’architecture chinoise de la mise en œuvre de cette aide (Davies et al. 2008 ; Deleanu 2015 ; Zhang & Smith 2017 ; PNUD 2019 ; Lynch et al. 2020). Mais dès lors que l’on parvient à stabiliser des chiffres, on peut conduire des comparaisons entre régions (notamment avec l’Afrique) ou bien, si l’on se situe au niveau de l’Asie du Sud-Est elle-même, entre donateurs : en raison des rivalités en jeu, le travail de clarification vaut le détour.
5À partir des textes officiels des agences et des acteurs en charge de l’aide et de la coopération étrangère de la Chine, de travaux de recherches spécialisés réalisés par la Japanese International Cooperation Agency (JICA) et à partir des projets décomptés dans les espaces nationaux sud-est asiatiques prenant la forme de l’aide publique au développement, le présent texte s’emploie à cerner le déploiement et les récentes évolutions de l’aide au développement chinoise en Asie du Sud-Est.
6En quoi cette aide chinoise, dont les montants sont en essor rapide localement depuis 2000, est-elle un phénomène nouveau ? Cette question sera traitée en première partie d’article. Ensuite, le problème de sa mesure, de ses principes propres et des montants de cette aide sera abordé avec les précautions qui s’imposent : on tentera de chiffrer les grandes tendances et d’y situer comparativement l’Asie du Sud-Est, notamment pour relativiser l’importance de l'aide chinoise à l'échelle internationale. Enfin, en jonglant avec les limites des ressources statistiques à notre disposition, une lecture plus fine mettant l’accent au sein de la région sur les pays bénéficiaires permet d’en préciser la répartition et de souligner certains traits de la conduite de l’aide chinoise et de souligner les fines différenciations à l'œuvre au sein de l’Asie du Sud-Est.
7Face à l’essor de l’aide étrangère chinoise, l’Agence française de développement avait utilisé fin 2013 l’expression de « bailleur émergent », mais ce terme a été aussitôt récusé par certains chercheurs chinois présents rappelant que l’aide a été quasi contemporaine de la proclamation de la République populaire de Chine : elle s’amorce en effet dès 1950 lorsque la République fournit de l’assistance matérielle à la Corée du Nord et au Vietnam (Sun & Zho 2014). Ainsi, cette coopération de la Chine populaire avec les pays en développement apparaîtrait-elle plus ancienne que celle des pays développés membres du Comité de l’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), notamment le Japon et la Corée du Sud. Dans le même temps, la Chine souligne dans ses communications officielles son appartenance aux pays du Sud et rappelle à juste titre qu’elle longtemps bénéficié elle-même de l’aide internationale (SCIO 2021).
8Ainsi, épousant tous les paradoxes, l’aide chinoise apparaît aujourd’hui complexe et empreinte de contradictions. On résume ici son histoire en mettant en relief certains éléments qui, dès l’origine, la relient à l’espace sud-est asiatique.
- 2 Il s’agit d’un accord portant sur 8 millions de livres sterlings de dons en biens et matériels pour (...)
9Au lendemain de sa proclamation par Mao Zedong en octobre 1949, la République populaire est à la recherche de reconnaissance sur la scène internationale : s’ouvre ici la première période de l’histoire de l’aide chinoise (1950-1976) qui peut être caractérisée par des efforts faits en direction des pays décolonisés pour soutenir leur modernisation, leur aspiration à l’indépendance et à l’autosuffisance. Contrainte par des ressources matérielles et financières extrêmement limitées, la Chine s’allie cependant un certain nombre de pays amis, dont, en Asie du Sud-Est, le Cambodge, vis-à-vis duquel elle a commencé par un premier accord d’aide économique au milieu de la décennie 19502.
Fig. 1. Cinq périodes de l’histoire de l’aide étrangère chinoise
10La seconde période de l’aide (1978-1999) s’ouvre avec l’ère des réformes engagées par Deng Xiaoping : l’approche dite de la « transfusion sanguine » est utilisée dans la coopération avec les pays bénéficiaires. La stratégie d’aide devient plus globale et combine, dans le cadre de l’ouverture, l’aide et l’investissement, déjà associés à un plus grand nombre de projets commerciaux et contractuels (Zhang 2017 : 79). La Chine ajuste alors progressivement l’échelle, l’organisation, les structures et la répartition sectorielle de ses efforts (Sun & Zhou 2014 : 27) et la politique officielle s’adresse aux pays partenaires avec des projets de développement « mutuellement bénéfiques ». Faute d’avoir encore les moyens de dons importants, la Chine explore diverses options pour l’aide étrangère comme l’illustre la création en 1993 du Fonds de l’aide étrangère pour les joint-ventures et pour les projets de coopération (destiné aux PME chinoises à la recherche de partenariats dans les pays tiers) ou la création en 1994 des deux grandes banques institutionnelles (dites policy banks) qui seront à la base de la plus grande partie des prêts et crédits commerciaux chinois à destination des pays du Sud : la China Development Bank et l’Export-Import (Exim) Bank of China. Cette dernière commence à opérer pour le compte du gouvernement chinois dans les pays en développement en 1995 à travers à la fois des prêts de moyen et long terme à faibles taux d’intérêt et des crédits à l’export (crédits acheteurs en premier lieu, mais aussi crédits fournisseurs). Très bien mis en évidence dans l’analyse de l’aide en Afrique, qui se déploie rapidement au cours de cette période (Davies et al. 2008), ce rôle central des banques institutionnelles, fortement dominé par l’Exim Bank, dans le financement de la coopération au développement sera aussi illustré par les statistiques des projets chinois à vocation de développement en Asie du Sud-Est à partir de 2000.
11Le tournant du xxie siècle voit en effet l’avènement d’une nouvelle donne de l’aide dont le budget croît alors très vite (+ 30 % par an entre 2004 et 2009) et dont l’institutionnalisation progresse, avec l’Afrique encore au premier rang des interventions (Chaponnière 2009). Mais plus généralement, et suite aux expériences de la première phase, la Chine accorde désormais une grande attention aux questions de transparence et de coopération en matière d’aide avec les pays bénéficiaires d’Asie, d’Afrique et d’Amérique latine. Elle développe aussi une pratique propre du multilatéralisme (non sans essuyer les critiques voire, selon Anthony Carty et Jing Gu [2021], en générant incompréhensions et malentendus sur la scène internationale). Au cours de la décennie 2000, une série de forums est établie avec en premier lieu le Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC, 2000) puis le China-ASEAN Forum on Social Development and Poverty Reduction (en 2008, semble-t-il), des mécanismes diplomatiques qui préfigurent aussi le Forum of China and Community of Latin American and Caribbean States (China-CELAC Forum, 2014).
- 3 En mettant en commun les ressources de la Chine et de la communauté internationale, le SSCAF prome (...)
12Selon Ye Yu (2017), la crise de 2008 a modifié substantiellement l’engagement de la Chine dans les organisations multilatérales, et notamment vis-à-vis de la Banque mondiale dont elle s’est rapprochée. Les divergences entre Pékin et Washington en termes de représentation ou de priorisation des objectifs du millénaires (infrastructures versus volets sociaux) se sont alors largement aplanies, allant jusqu’au Memorandum of Understanding (MoU) entre les deux pays à ce sujet et l’annonce par Xi Jinping en septembre au Sommet des Nations unies sur le développement durable de 2015, de la création du Fonds Sud-Sud d’aide à la coopération (South-South Cooperation Assistance Fund [SSCAF]3). Mais l’arrivée au pouvoir de Donald Trump fin 2016 et le recul net des États-Unis en matière de multilatéralisme qui s’est ensuivi ont gelé la progression des collaborations dans ce domaine (Yu 2017 : 38). Pour autant, le SSCAF reste une plateforme très active qui promeut, depuis le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) et dans sa large sphère d’intervention, les actions chinoises en matière de développement et de coopération Sud-Sud, à commencer par l’Afrique.
- 4 Pour l’Asie du Sud-Est, voir l’article de Manuelle Franck et Nathalie Fau, dans ce volume.
13À côté des mesures d’aide technique gratuite et des interventions humanitaires (aux montants comparativement limités), l’aide financière sous forme de dons et de prêts concessionnels est complétée – parfois au niveau d’un même projet sur le terrain (Taillard, dans ce volume) – par l’octroi de crédits acheteur à l’exportation – accordés par l’Exim Bank le plus souvent – qui offrent aux partenaires des pays du Sud (autorités ou entreprises locales) des facilités de règlement des entreprises chinoises impliquées dans la mise en œuvre des projets. Dans l’offre financière chinoise, l’aide vient en sus et permet aux gouvernements ou aux entreprises qui contractent avec les entreprises chinoises de financer leurs emprunts. En effet, depuis l’ère des réformes engagées par Deng Xiaoping, l’objectif central de l’aide extérieure est le soutien au développement économique chinois, en cohérence avec la stratégie d’ouverture de la Chine et accéléré par la politique d’internationalisation des grandes entreprises chinoises (go-out policy, 1999). Dès lors, à partir de 2000, les flux d’investissements directs étrangers, d’aide, de prêts plus ou moins concessionnels et de prêts commerciaux suivent des courbes relativement synchrones : orientés très fortement à la hausse des montants, accélérant encore après 2010, ces flux se déploient de manière différenciée entre les grandes régions du monde, mais également au sein de celles-ci4.
14La période suivante, marquée par l’exercice du pouvoir par Xi Jinping et la création de la BRI, s’ouvre en 2013. L’aide prend une nouvelle tonalité, plus affirmative et témoigne d’une orientation stratégique visant à renforcer la position de la Chine dans une économie mondiale en promouvant une nouvelle géographie économique et commerciale de la mondialisation sur laquelle le pays entend peser (Scott 2017). Selon Zhang Haibing, après avoir longtemps opéré en coulisses, la Chine passe désormais sur le devant de la scène : après 2013, « la Chine devient progressivement un important pays donateur, qui se concentre davantage sur le partage d’idées, d’expériences et de valeurs en matière de développement que sur une aide purement pécuniaire et matérielle » (Zhang 2017 : 7), laquelle pourtant va s’élargir encore sur le plan financier comme l’indiquent les chiffres.
15Enfin, après 2019 l’aide étrangère est devenue un pilier de la diplomatie chinoise, avec, comme repère temporel, la création de la China International Development Cooperation Agency (CIDCA) en 2018. L’institution occupe désormais le centre de la bureaucratie de l’aide chinoise (Cheng 2019), à défaut sans doute d’en être le cœur (Rudyak 2019).
- 5 La mise en œuvre par la bureaucratie chinoise de l’aide bilatérale est opérée essentiellement par l (...)
16Plusieurs niveaux d’autorité sont en charge de l’aide (fig. 2) : le gouvernement central, intervenant à travers un grand nombre de ministères – au premier rang : le ministère du Commerce (MOFCOM)5, lui-même engagé à travers plusieurs départements ; au second rang : le ministère des Affaires étrangères – et des institutions généralistes (Banque centrale), dédiées au développement (Centre international pour le développement des connaissances, CIKD, Centre de recherche sur le développement, DRC) ou thématiques (Commission de la famille et de la planification de la santé) ; enfin, les gouvernements locaux et la représentation diplomatique (bureaux des conseillers économiques et commerciaux).
Fig. 2. La structure de la mise en œuvre de l’aide étrangère chinoise depuis 2018
Les flèches jaunes matérialisent les flux financiers ou en nature de type aide (bilatérale ou multilatérale). En rose, les crédits à l’exportation, en blanc (moins clair), les crédits vendeurs (éventuellement concessionnels).
Source : Kitano (2018 : 92).
17Cette représentation de la bureaucratie de l’aide chinoise met bien en évidence tout à la fois la nébuleuse d’intervenants (dont l’Association des jeunes volontaires chinois qui dépend de la Ligue de la jeunesse communiste) et la pluralité des niveaux politiques impliqués. Elle donne à voir la réalité de la multilatéralisation de l’aide chinoise (voir aussi l’annexe 3) et la division du travail entre organismes chinois pour assumer ces liens (ainsi, Banque asiatique d’investissement pour les infrastructures [AIIB], la Banque mondiale et la Banque asiatique de développement dépendent-elles du ministère des Finances quand les autres banques régionales, le FMI et le Fonds de développement de la Route de la soie [SRF] sont sous la responsabilité de la Banque populaire de Chine). Elle distingue les divers types de flux (et les principales banques créditrices), mentionne les acteurs chinois intermédiaires (notamment les entreprises chinoises) entre cette bureaucratie et les pays bénéficiaires, et enfin elle rappelle les différentes formes de l’aide étrangère apportée aux pays partenaires.
- 6 L’auteur salue le travail de recherche effectué par Xavier Delannay sur la bureaucratie chinoise de (...)
- 7 Sur la scène de la coopération internationale, la CIDCA représente le gouvernement chinois dans les (...)
18La CIDCA6, située à la jonction des prérogatives du MOFCOM et du ministère des Affaires étrangères, a été créée dans un souci d’efficacité en termes de coordination en interne et d’impact sur le terrain et symbolise cette nouvelle ère voulue par le président Xi. Cette dernière correspond à une rupture dans la perception que la Chine a d’elle-même en tant que contributeur majeur et promoteur de premier ordre des nouvelles normes de développement, en particulier celle des objectifs du développement soutenable (SDG 2030) de l’ONU à l’échelle du monde (Johnson & Zühr 2021). La CIDCA est ainsi mise au service d’une recentralisation et politisation de l’aide chinoise (Kitano 2018 ; Rudyak 2020). S’apparentant, par son intitulé et ses fonctions, aux agences de l’aide américaine (USAID), française (AFD) ou japonaise (JICA), elle confère au système de l’aide chinoise un autre niveau de lisibilité sur la scène internationale7. Placée sous l’autorité du Conseil des affaires de l’État, elle a remplacé le Département de l’aide étrangère qui opérait au sein du MOFCOM et elle coordonne les divers programmes d’aides et d’investissements chinois, dont BRI.
19L’allocation des fonds, la définition des projets d’aide, la supervision de leur mise en œuvre et leur évaluation font partie de ses missions, à côté des examens de la politique d’aide. Créatrice de normes enfin, elle a été chargée de rédiger une loi nationale sur l’aide et une réglementation cohérente de l’aide pour les ministères et autres organismes gouvernementaux chargés de l’exécution des projets. Et il est aussi attendu de la CIDCA qu’elle formule des grandes orientations stratégiques au plus haut niveau de l’État chinois.
- 8 Elle fait suite aux Measures for the Administration of Foreign Aid (19 décembre 2014) du MOFCOM. Le (...)
20À partir de 2019, plusieurs documents officiels définissent alors une version de l’aide chinoise à la fois plus étendue, plus cohérente et plus politique : illustrant la volonté d’intégrer à son action les grandes orientations stratégiques chinoises en matière de politique économique étrangère, la CIDCA publie en 2021 Measures for the Administration of Foreign Aid8 et opérationnalise le China’s International Development Cooperation in the New Era, troisième livre blanc du Conseil des affaires de l’État (SCIO 2021) qui fait suite aux deux précédents Livres blancs du gouvernement sur le sujet (Chen et al. 2022). Avec des prérogatives élargies vis-à-vis du MOFCOM qui jusqu’à présent supervisait l’aide chinoise comme les investissements directs sortants, et dans un cadre accordant aussi plus de place au ministère des Affaires étrangères, l’agence chinoise devient en mesure d’opérer selon un registre d’action et une échelle d’interventions inégalés jusque-là : à la fois plus opérationnelle, plus efficace elle apparaît aussi plus politique et géopolitique (Pornet 2020).
21L’une des prérogatives centrales de la CIDCA est de développer et de coordonner des politiques d’aide sur-mesure, « par pays » (Lynch, Andersen & Zhu 2020 : 9). Dans ce schéma renouvelé de l’administration de l’aide chinoise, l’Asie, dont l’Asie du Sud-Est, occupe une place intéressante au niveau des élites de la CIDCA. C’est en tout cas ce qui ressort de l’examen du parcours des dirigeants de cette institution dont les trajectoires de carrière démontrent la multi-dimensionalité des profils et des missions. À sa création en 2018, le premier président fut Wang Xiaotao, nommé après dix ans de vice-présidence de la Commission nationale du développement et de la réforme (NDRC) et 7 ans (de 2001 à 2008) au Département d’investissement des actifs de la Commission nationale de planification. Luo Zhaohui, qui l’a remplacé en avril 2021, est un diplomate et a fait toute sa carrière au MAE (dont Inde, Pakistan, Singapour). On note ici la place croissante conférée au ministère des Affaires étrangères par rapport aux départements d’économie, au MOFCOM ou à la valorisation de carrières plus politiques encore. Par ailleurs l’Asie est bien représentée au sein des carrières diplomatiques des dirigeants de la CIDCA, témoignant ainsi aujourd’hui du déploiement au-delà de la seule Afrique de l’aide chinoise (Delannay 2022).
22À travers le rapide résumé de l’histoire de l’aide chinoise, un mouvement de balancier s’observe donc dans ce qui présente successivement une époque marquée par les objectifs idéologiques où les valeurs sont l’objectif premier et la priorité, celle de consolider les relations politiques et diplomatiques (1950-1978) ; puis à partir des années 1980, l’aide étrangère devient économique : elle est désormais mise au service de l’économie et du commerce (1978-1999 et 2000-2013). Cette phase est suivie par une séquence à nouveau plus politique et diplomatique (2014-2018) qui ne néglige pas pour autant sa nature commerciale. Enfin, sur la période récente depuis 2019, dont les années covid sont un bon exemple (Maude & Fraser 2022), l’aide s’intègre directement à la stratégie de politique étrangère et de diplomatie au service des ambitions de la Chine.
23Pour entrer dans le détail de l’aide chinoise, on doit préciser ce qui la compose et quels en sont les principes directeurs car la Chine ne fait pas partie du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE ce qui lui permet de s’affranchir du cadre strict fixé par l’organisation. Le CAD ne comptabilise pas comme de l’aide les prêts commerciaux à taux préférentiels, à la différence de la Chine qui en fait massivement usage. La sémantique aussi est différente : en 2021, l’aide étrangère des deux livres blancs de 2011 et 2014 (SCIO 2011, 2014) a laissé place à la coopération internationale pour le développement :
La coopération internationale au développement fait référence aux efforts bilatéraux et multilatéraux de la Chine, dans le cadre de la coopération Sud-Sud, pour promouvoir le développement économique et social par le biais de l’aide étrangère, de l’assistance humanitaire et d’autres moyens. (SCIO 2021.)
- 9 Ces derniers sont généralement assortis d’un délai de grâce d’au moins deux ans et les remboursemen (...)
- 10 State Council Information Office (SCIO 2014 : point 1).
24La coopération au développement de la Chine est fournie sous huit formes différentes, allant des « projets clés en main », et projets d’infrastructure, à la remise de dette en passant par le volontariat, l’aide en nature, les projets techniques, à l’aide humanitaire. Et elle peut être financée de trois manières, 1) par subvention ou « don » (principalement utilisés pour aider le gouvernement du pays bénéficiaire à construire des projets d’aide sociale tels que des hôpitaux, des écoles et des logements). Ces dons sont également utilisés pour fournir des biens et du matériel, pour apporter une aide humanitaire d’urgence en cas de catastrophe et pour former du personnel ; 2) via des prêts à taux zéro, généralement accordés lorsque les pays bénéficiaires souhaitent construire un projet « clé en main » (quand la Chine annule des dettes, c’est souvent pour ce type de prêt) ; 3) à travers des prêts concessionnels (prêts à taux préférentiels, soit des taux plus favorables que les taux du marché)9. Ils sont souvent accordés pour de grands projets d’infrastructure par la Banque d’import-export de Chine (EximBank)10.
- 11 Maintenus au fil du temps, ces principes renvoient à l’énoncé des « Huit principes de l’aide chinoi (...)
- 12 Après avoir comparé les pratiques chinoises avec le régime actuel de l’aide étrangère et du finance (...)
25À l'échelle globale, la coopération pour le développement constitue un domaine qui a été soumis à des profonds changements avec la fin de la guerre froide, la mondialisation, la montée en puissance du multilatéralisme (Gabas et al. 2014) : c'est ce même contexte qui a porté l’essor économique de la Chine et son affirmation comme pays donateur. Fixant aujourd'hui à son tour le cap de sa coopération au développement, le gouvernement chinois officialise en 2021 une combinatoire complexe et dense des moyens de la coopération internationale fondée sur des principes fondamentaux : la priorité donnée à la coopération Sud-Sud ; le principe de non-ingérence ; la promesse d’une stratégie gagnant-gagnant pour les États bénéficiaires autant que pour la Chine11. Liés à l’histoire politique de la RPC, ces principes continuent à renvoyer à une posture de marginalité assumée forgée dans l’affirmation anticolonialiste des origines, le non-alignement (Conférence de Bandung en 1955) et les logiques de guerre froide. Sa capacité à financer sans condition (« no politiacl string ») les projets des pays partenaires – qui doivent reconnaître diplomatiquement la RPC – est mise en avant comme caractéristique propre (Cheng 2015 : 201). Pour autant, l’essor de la Chine s’inscrit dans un ensemble de règles, de normes et d’institutions qui constituent l’architecture mondiale de l’aide internationale. Des normes desquelles elle semble souvent s’affranchir, notamment à l'endroit des standards respectifs de transparence, de déliement, des clauses sociales et environnementales, de la conditionnalité de bonne gouvernance (corruption, démocratie, droits de l’homme) et, jusqu’à l’orée de la décennie 2020 du moins, des enjeux de gestion de la dette12.
26Ambivalents, ces principes fondent aujourd’hui le modèle d’« une aide aux caractéristiques propres » et légitiment la posture d’une Chine dont l’implication extérieure s’accroît et s’étend aujourd’hui très largement, tout en esquivant les lourdes critiques d’impérialisme dont l’aide publique au développement a fait l’objet depuis sa création (Rist 2001 ; Servet 2010). En effet, dès l’origine, la Chine a formulé la distinction entre l’aide qu’elle dispense et un don et ne s’accorde pas avec l’idée qualifiée d’occidentale de l’aide publique au développement. Pourtant, elle a largement bénéficié de cette dernière, elle prend part aux mécanismes et aux actions internationales en matière d’aide au titre de la sécurité humaine d’une part (Foot 2020) et participe concrètement et de manière très substantielle aux objectifs du millénaire des Nations unies et à leur financement. Notamment, elle emboîte le pas de la réorientation globale des Nations unies vers la durabilité ou la soutenabilité du développement (SDG) en 2015. Refusant de s’engager, comme les pays industrialisés, dans une relation de type « donneur-receveur » asymétrique et inégale, la Chine met l’accent sur le développement mutuel et resitue ses actions dans un projet commun de développement entre pays du Sud (Sun & Zhou 2014 : 30).
27Le rappeler régulièrement et se présenter comme « le plus grand pays en développement du monde », quelle que soit sa supériorité économique manifeste, vis-à-vis des partenaires du Sud, permet à la Chine d’afficher une différence de fond entre son aide et les pratiques, présentées comme paternalistes, voire néocoloniales, des pays occidentaux. Ceci a pu lui conférer, à soutien financier équivalent ou même inférieur, un avantage comparatif symbolique souvent considérable.
28Plusieurs sources nous permettent de dessiner les grandes lignes de la progression de l’aide chinoise, et d’en chiffrer les montants en comparaison avec les donateurs du CAD, et enfin de proposer une estimation de sa répartition par région et par pays.
- 13 Dans cette discussion, une boussole est fournie par le travail rigoureux de l’équipe du China-Afric (...)
- 14 Les débats sur la mesure et l’efficacité de la coopération Sud-Sud ont fait rage entre 2009 et 2019 (...)
29Consentir à ce détour par le quantitatif s’avère important tant cette aide chinoise, dont une partie n’est pas sans créer un endettement parfois extrêmement lourd pour les pays (on parle même de « diplomatie chinoise du piège de la dette ») représente un enjeu pour le débat public13. Pour autant, la question de la mesure fait elle-même l’objet de débats depuis une dizaine d’années, où la Chine et d’autres bailleurs émergents (Brésil et Inde), le CAD et l’OCDE, le PNUD, mais aussi des pourvoyeurs de données alternatives de l’aide chinoise (AidData ; CARI) renvoient dos à dos leurs propres conventions en matière de concept (Aide, Coopération internationale au développement, Coopération Sud-Sud) et de mesure14.
30La mesure de l’aide selon les sources officielles chinoises repose sur les rapports et livres blancs successifs du Conseil des affaires de l’État de la Chine. Ces sources donnent à lire essentiellement les ordres de grandeur de l’aide agrégée sur quelques années relativement aléatoirement : livre blanc 1 (SCIO 2011) : 2004-2009 ; livre blanc 2 (SCIO 2014) : 2010-2012 ; livre blanc 3 (SCIO 2021) : 2013-2018.
31Entre 2013 et 2018, l’aide étrangère aura concerné 20 agences multilatérales régionales et internationales et bénéficié à 122 pays. En valeur cumulée sur ces six années, elle représente 270 milliards RMB versés sous la forme des dons, prêts à taux zéro et prêts concessionnels (soit environ 42 milliards USD, contre 14,41 milliards USD de 2010 à 2012, dont un tiers de dons à l’époque). Selon le dernier document disponible (SCIO 2021), la période 2013-2018 voit la priorité accordée aux pays les moins avancés d’Asie et d’Afrique et aux pays en développement participant à l’initiative « Belt and Road ». Les pays les moins avancés (PMA) concentrent ainsi 45,7 % de l’aide extérieure chinoise.
- 15 Le rapport indiquait aussi le nombre de pays concernés par cette aide entre 2010 et 2012 : sur 121 (...)
32Par région, la ventilation de 2013 à 2018 s’établit ainsi : Afrique : 44,8 % ; Asie : 36,8 % ; Amérique latine et Caraïbe : 7,2 % ; Organisations multinationales : 4,2 % ; Océanie : 3,7 % et Europe 3,3 %. Du point de vue de l’aide extérieure chinoise, l’Asie semble engagée dans une trajectoire de rattrapage vis-à-vis de l’Afrique qui représentait 52 % sur la période précédente (30 % pour l’Asie) selon le deuxième livre blanc (SCIO 2014)15.
33Il est devenu possible de rendre l’aide chinoise non seulement chiffrée et détaillée mais aussi commensurable grâce aux minutieux travaux de Naohiro Kitano de l’agence japonaise de l’aide publique au développement, la JICA à Tokyo (Kitano 2014, 2018) qui publie les séries de données remontant au début de la décennie 2000. En effet, ses estimations révisées et actualisées de l’aide étrangère de la Chine de 2001 à 2015 (publiées entre 2014 et 2017) peuvent être utilisées comme une approximation de l’aide publique au développement (APD) de la Chine car elles sont comptabilisées selon les mêmes termes que ceux retenus par le CAD.
34Il apparaît alors (voir tableau et graphique en annexe 1 et 2) que l’aide étrangère chinoise nette, additionnant l’aide bilatérale (la plus importante et la plus dynamique) et l’aide multilatérale (en progression soutenue et régulière), augmente considérablement entre 2000 et 2020. Selon les estimations successives de N. Kitano, elle d’abord doublé en cinq ans, entre 2001 (700 millions USD) et 2006 (1 400 millions USD). Elle a effectué un saut en 2007 (2,2 milliards USD) avant de doubler à nouveau en quatre ans (4,6 milliards USD en 2011) (annexe 1). Elle continue sa progression jusqu’à 2013 (5,2 milliards USD) avant de se stabiliser entre 5 et 6 milliards jusqu’à la fin de la décennie.
- 16 Kitano & Miyabayashi (2020). Les données de 2020 sont des projections.
- 17 Ceci équivaut à 225 milliards RMB, à comparer aux 270 mds RMB des sources chinoises (SCIO 2021), so (...)
35Pour la période suivante (2015-2020), et ce selon une nouvelle série d’estimations16, l’aide étrangère totale nette de la Chine est passée de 6 milliards de dollars US en 2015 à 6,2 milliards de dollars US en 2020, après un pic de 6,8 milliards en 2018 et 2019. Sur la période 2013-2018, elle totalise 34,9 milliards17.
Tableau 1. L’aide étrangère chinoise nette de 2001 à 2020 (en milliards de USD)
2001 |
2006 |
2011 |
2016 |
2020 |
0,7 |
1,1 |
3,7 |
5,2 |
6,2 |
Source : Kitano & Miyabayashi (2020).
36Enfin, les estimations pour 2020 (première année de la crise COVID) prévoient une diminution, tout en restant sensiblement à l’étiage des six milliards (6,2 milliards).
37Dès lors, il apparaît que le lancement de la BRI, qui a représenté une poussée financière de la Chine vers le monde en développement et en matière de coopération internationale, est intervenu après une première poussée, effectuée celle-ci dans le champ de l’aide au développement, où l’on a assisté à la multiplication par un facteur 7 ou 8 de cette forme d’engagement financier.
38La progression de l’aide multilatérale, accompagnant l’engagement croissant de la Chine dans le financement du système des Nations unies est tout à fait notable. Mais la clé de répartition entre l’aide de type bilatéral (de la Chine à un pays tiers) et multilatéral, via sa contribution aux organisations multilatérales, n’a que peu évolué en raison de l’accroissement des montants sur les deux fronts. En effet, deux tendances se combinent ici : d’une part, l’aide multilatérale se démultiplie entre 2001 et 2013, passant de 100 à 700 millions de USD. En conséquence de ces financements accrus et d’une diplomatie très active en ce sens, à la fin de la période, la Chine ne dirige pas moins de quatre agences onusiennes dans le domaine des télécommunications, du développement industriel, de l’aviation civile et, sans doute la plus importante d’entre elles, la Food and Agriculture Organization (FAO) où son représentant est élu en 2019.
- 18 La Chine aurait versé 6 milliards USD au capital de l’AIIB en cinq versements annuels d’environ 1,2 (...)
39D’autre part, la création de l’Asian Investment for Infrastructure Bank (AIIB, 2015), la banque de développement multilatérale dont la Chine est à l’initiative et sera le premier contributeur au capital, induit un changement d’échelle de sa participation à l’aide multilatérale. Depuis 2015, le montant de l’aide multilatérale18 chinoise dépasse le milliard de dollars et aurait atteint 1,8 milliard en 2019 (Kitano 2021).
40L’aide chinoise peut être située dans le paysage global de l’aide publique au développement, tel que les statistiques du CAD le construisent, année après année. Les dernières données disponibles sont fournies dans le tableau 2.
Tableau 2. L’Aide publique au développement versée par les principaux donateurs du Comité de l’aide au développement (2019-2020)
APD Nette |
Millions USD courants |
|
2019 |
2020 |
Union européenne (Institutions) |
14 937 |
19 967 |
France |
11 984 |
16 013 |
Allemagne |
24 122 |
29 320 |
Japon |
11 720 |
13 660 |
Corée du Sud |
2 517 |
2 293 |
Grande-Bretagne |
19 354 |
19 253 |
États-Unis |
32 981 |
35 396 |
Suède |
5 205 |
6 348 |
Total CAD |
146 520 |
162 586 |
Source : OCDE, Statistiques du CAD, 202219.
- 20 Kitano & Miyabayashi (2020 : 15, fig. 4 et 5). L’aide étrangère de la Chine y est définie comme la (...)
41Il est alors possible de comparer les montants de l’aide au développement chinoise (fournis par les travaux japonais) avec ceux du CAD et des premiers bailleurs émergents qui ont fait le choix de rapporter leur aide publique au comité (Turquie, Arabie saoudite, Émirats arabes unis) : on peut situer la Chine au 7e rang des pays donateurs dans le monde en 2019, que ce soit au niveau de l’aide publique nette versée ou de son équivalent-don20 (annexe 2).
42Si l’on décompose cette aide selon ses composantes financières, en 2019, la part respective des dons bilatéraux et des prêts sans intérêt (48 %), des prêts concessionnels du gouvernement chinois (21 %) et des contributions aux organisations internationales (30 %) souligne la place importante de l’aide bilatérale sous forme de dons et prêts à taux zéro dans le cas de l’aide chinoise. En termes de montants, elle se situerait ainsi à niveau proche de la Suède.
- 21 Il aurait été de 0,09 en 2014, sans doute un maximum historique, selon l’indication ponctuelle de Z (...)
- 22 En 2020, la moyenne du ratio APD en équivalent-don/RNB des pays donateurs du CAD est de 0,32 % (OCD (...)
- 23 L’objectif de consacrer 0,7 % du RNB à l’aide fut retenu en 1970 par les pays de l’OCDE et est réaf (...)
43Poursuivant la comparaison internationale, on peut également s’intéresser à l’effort de l’aide chinoise – un effort dont l’intensité est mesurée par le rapport entre le revenu du pays donateur et l’aide versée (APD/RNB) – (tableau 3) : il représente 0,044 % du RNB nominal de la Chine en 201921. Il s’agit là d’un niveau d’effort dix fois plus faible que la moyenne des pays donateurs22, qui, au niveau du CAD, visent – et parfois atteignent et dépassent – l’objectif mondial de 0,7 %23.
Tableau 3. Effort de l’aide au développement (en % du revenu national brut) (2019-20202)
Japon |
0,31 % |
Allemagne |
0,71 % |
États-Unis |
0,17 % |
France |
0,53 % |
Moyenne CAD |
0,32 % |
Chine |
0,044 % |
Source : Kitano (2020) pour la Chine et OCDE, CAD (2022).
44Ainsi, sur la base de ces estimations minutieuses et concordantes, il apparaît que l’aide chinoise a fortement augmenté sur les deux dernières décennies et a enregistré une montée en charge non seulement inédite mais indiscutable. Cependant, les montants chinois, qui oscillent entre 5 et 6 milliards en fin de période ne sont pas singuliers, ni particulièrement généreux, là où les États-Unis, l’Allemagne, l’Union européenne, le Japon ou la France déboursent entre le double et le sextuple (voir tableau 2). Il en est de même pour la part du revenu national (0,044 %) que la Chine consacre à cet engagement international politique et diplomatique en direction des pays du Sud (tableau 3).
45Enfin, une dernière comparaison qui permet de préciser les contours de l’aide chinoise : rapportée aux ordres de grandeur établis (5 à 6 milliards de USD par an depuis 2012, voire 9 milliards si l’on intègre à cette aide nette l’élément don des crédits commerciaux), les montants associés aux autres dimensions de l’exportation de capital chinois au cours de la même période sont très supérieurs.
46Que ce soient les flux d’IDE sortants chinois, soient 128 milliards USD en 2020 ; 145 en 2021 soit le 4e rang mondial (CNUCED, 2022), ou les engagements dans la construction d’infrastructures et les investissements de la BRI, ils apparaissent incomparablement plus élevés que l'aide (tableau 4).
Tableau 4. L’aide chinoise (définition stricte et élargie) rapportée aux autres flux financiers chinois 2019-2021
Estimations (en milliards USD) |
Flux |
Stocks cumulés |
2019 |
2020 |
2021 |
IDE chinois (CNUCED 2022) |
137 |
154 |
145 |
2 580 |
Investissements BRI (Green Finance & Development Center) (Nedopil 2022) |
110 (est.) |
60 (est.) |
70 (est.) |
932 |
Aide publique au développement nette (Kitano & Miyabayashi 2020) |
5,8 |
5,2 |
(nd) |
|
APD nette & crédits commerciaux (en équivalent-don) (ibid.) |
9,3 |
9,3 |
(nd) |
|
47Depuis 2013, selon le Green Finance and Development Centre, l’engagement cumulé de la BRI s’élèverait à 932 milliards USD (dont environ 561 milliards en contrats de construction, et 371 milliards en investissements non financiers) et représente sur les six premiers mois de 2022 un flux de 28,4 milliards USD, deux fois inférieurs aux montants décaissés en 2019 (48,5 milliards sur les six premiers mois de l’année) (Nedopil 2022 : 5). La vue en stocks s’avère encore plus éloquente.
48Bien plus que par l’aide dont les liens avec ces flux restent encore largement à comprendre, c’est par ses grands investissements que la présence chinoise est devenue décisive dans l’économie, la finance et la gouvernance mondiale.
49Si les politiques d’aide au développement de la Chine vont dans le sens d’un élargissement, d’une amplification et d’une coordination plus cohérente de l’influence du pays sur la scène internationale, il semble cependant que le gouvernement de Pékin ne soit pas en mesure, pour autant qu’il le recherche, de renouveler les règles du jeu du financement de l’aide internationale à l’échelle mondiale, ni d’en poursuivre indéfiniment la croissance (Pornet 2020).
- 24 « Although China’s posture of late has been largely reassuring to the region, its past behavior has (...)
50L’Asie du Sud-Est a été impliquée dès l’origine dans l’histoire de l’aide chinoise qui s’est jouée dans un cadre longtemps ambivalent, un contexte de méfiance, voire de conflits24. Aujourd’hui cette histoire partagée permet à Pékin de jouer, en permanence et alternativement, sur les trois tableaux des anciennes amitiés, de la solidarité des pays en développement et de la promesse d’un avenir commun plus performant (prospérité collective et affaires courantes lucratives). Cependant, mettre en regard les données de l’aide chinoise avec celles du Comité (OCDE) de l’aide au développement, permet de cerner avec plus de finesse les contours d’une coopération qui ne tient pas nécessairement de la manne. Jetant un éclairage sur la pluralité des partenaires de l’aide, la mise en regard des différentes quantifications montre des disparités régionales certaines.
51En 2020, les pays d’Asie du Sud-Est ont reçu 9 milliards d’aide nette au développement de la part des pays développés et des agences multilatérales. Trois pays de l’ASEAN (Indonésie, Birmanie, Philippines) figurent parmi les dix premiers pays receveurs au monde en 2019 : cette partie du monde fait ainsi (toujours) l’objet d’une forte attention de la part des bailleurs traditionnels de l’aide au développement.
Tableau 5. L’aide publique au développement (APD) versée par l’ensemble des pays du CAD reçue par l’Asie du Sud-Est (2016-2020)
|
Recettes nettes d’APD (millions USD) |
RNB/habitant |
Population |
RNB aux prix |
APD/RNB |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2020 |
2020 |
2020 |
2020 |
|
|
|
|
|
USD |
million |
USD million |
per cent |
Cambodge |
728 |
856 |
783 |
966 |
1 373 |
1 490 |
16,72 |
24 281 |
5,66 |
Indonésie |
- 108 |
280 |
962 |
- 668 |
1 233 |
3 870 |
273,52 |
1 029 919 |
0,12 |
Malaisie |
- 52 |
- 29 |
- 35 |
- 3 |
- 5 |
10 580 |
32,37 |
330 425 |
-0,00 |
Birmanie |
1 537 |
1 542 |
1 712 |
2 043 |
2 870 |
1 260 |
54,41 |
73 922 |
3,88 |
Philippines |
284 |
160 |
547 |
886 |
1 456 |
3 430 |
109,58 |
389 324 |
0,37 |
Laos |
399 |
480 |
587 |
621 |
529 |
2 480 |
7,28 |
18 094 |
2,92 |
Thaïlande |
228 |
250 |
- 419 |
- 352 |
198 |
7 050 |
69,80 |
487 772 |
0,04 |
Timor-Leste |
224 |
232 |
208 |
230 |
250 |
1 830 |
1,32 |
2 438 |
10,24 |
Viet Nam |
2 906 |
2 401 |
1 641 |
1 086 |
1 168 |
2 660 |
97,34 |
256 921 |
0,45 |
Source : OCDE, Statistiques du CAD, 2022.
52En 2020, le plus important bénéficiaire du comité de l’aide au développement (en termes absolus) a été le Myanmar avec 2,9 milliards USD (soit près d’un tiers du total), devançant les Philippines (1,45 milliards USD), le Cambodge (1,37 milliards USD), l’Indonésie (1,23 milliards USD) et le Vietnam (1,17 milliards USD). Ce dernier a longtemps été le premier pays récipiendaire de l’aide publique au développement en Asie du Sud-Est, et ce jusqu’en 2018, où, du fait du niveau de développement atteint, sa place dans l’ordre des priorités de l’aide internationale recule.
53En termes relatifs, si l’on considère le ratio entre le revenu national et le montant de l’aide reçue, c’est le Timor Leste dont l'économie repose le plus lourdement sur cette aide internationale. Dans ce pays, un dixième du revenu national est constitué par cette manne (10,24 % exactement), suivi, en termes de dépendance à l’aide extérieure, par le Cambodge (5,66 % en 2020), la Birmanie (3,88 %) et le Laos (2,92 %).
- 25 Selon les données AidDataDataset 2.0, 2021 (AidData 2021 ; Custer et al. 2021). Rappelons ici que l (...)
- 26 Le chiffre total, sur l’année 2020 pour l’aide chinoise n’est pas fourni par AidData dont la derniè (...)
54Comparer les montants de l’aide chinoise avec ceux-ci requiert de se tourner vers les chiffres fournis par la base de données AidData dont on ne retient ici que les flux de type APD25. Le total pour l’année 2017 se monte pour le CAD à 8,6 milliards, contre 947 millions pour la Chine selon les données AidData, soit le neuvième de l’aide CAD26. La comparaison entre les deux ensembles laisse immédiatement comprendre que les flux ne sont pas du même ordre. Pour autant, le caractère ponctuel d’une somme sur une année particulière ne prend pas correctement la mesure de l’implication chinoise en Asie du Sud-Est à travers l’aide.
- 27 En comparaison, les crédits préférentiels à l’export, accordés en complément des projets d’aide et (...)
55Cumulés, les montants de tous les projets de type aide (725) financés par la Chine entre 2000 et 2017 en ASEAN atteignent un total de 12,6 milliards USD (en dollars constants de l’année 2017)27.
56Les montants et la hiérarchie des récipiendaires sont indiqués dans le tableau 6 : Indonésie, Birmanie, Cambodge et Laos sont en première place, le Vietnam représentant moins de 10 % de la totalité des flux d’aide cumulés.
Tableau 6. L’aide chinoise (de type APD) en Asie du Sud-Est, par projet et montants cumulés (2000-2017)
Pays receveur |
Montant total (USD constants 2017) |
Nombre de projets |
Part des montants |
Indonésie |
424 739 994,04 |
81 |
35 % |
Myanmar |
2 721 122 123,62 |
160 |
22 % |
Cambodge |
2 195 883 920,23 |
168 |
17 % |
Laos |
1 711 453 866,17 |
134 |
14 % |
Vietnam |
1 366 596 604,57 |
48 |
11 % |
Timor-Leste |
93 079 363,28 |
59 |
1 % |
Philippines |
62 343 218,89 |
44 |
0 % |
Thaïlande |
16 247 901,00 |
21 |
0 % |
Malaisie |
3 803 445,94 |
10 |
0 % |
Total Asie du Sud-Est |
12 595 270 438 |
725 |
100 % |
Source : AidData, V2. 2021.
57Néanmoins, à une échelle plus fine, les contrastes apparaissent et la position de l’aide chinoise n’est plus nécessairement mineure.
58Si l’on retient par exemple l’aide du Japon à l’Indonésie, qui est le premier pays contributeur pour ce pays, la moyenne du montant versé en 2019-2020 est 1 017 millions USD, soit un quart de l’aide chinoise reçue sur toute la période 2000-2017.
59Aux Philippines, de même, l’aide japonaise arrive en premier et elle est très élevée (1 076 millions USD en moyenne sur 2019-2020) comparativement à ce qu’a versé la Chine à ce pays selon la base AidData.
60Idem pour la Birmanie où le Japon affirme une présence considérable (925 millions USD en moyenne sur 2019-2020). Il est suivi d’assez loin par l’International Development Association (264 millions USD), les États-Unis (162 millions USD) et l’Union européenne (149 millions USD).
61Au Laos, les premiers donateurs en 2020 sont la Banque asiatique de développement qui a versé 126 millions USD et le Japon, qui a versé 83 millions USD : des sommes relativement proches de ce qu’a versé la Chine cette même année.
- 28 Un travail d’analyse spécifique devra être réalisé sur la nouvelle série « Military aid » de la bas (...)
62L’ASEAN occupe une place intermédiaire entre les différentes zones en développement de l’Asie Pacifique (Asie du Sud : Inde, Pakistan, Bangladesh d’une part ; Pacifique de l’autre) marquées par des besoins et une faiblesse des ressources beaucoup plus pressantes d’un côté, de forts enjeux stratégiques associés à une grande vulnérabilité économique et écologique de l’autre. Dans cette interface proche, pivot au sein de la mondialisation et clé de la sécurisation des routes du commerce maritime et du transit des hydrocarbures (Myanmar), les priorités de la Chine ont beaucoup évolué en 20 ans : sur la dernière période, l’Indonésie et le Cambodge concentrent à eux seuls plus de 70 % des flux de l’aide ; et comme le Cambodge, le Laos voit sa part doubler dans la répartition de l’aide chinoise en l’ASEAN28.
63Ces inflexions ne se lisent pas pour autant à l’échelle des territoires de l’intervention chinoise où, discontinus et juxtaposés, les projets paraissent nombreux (près de 300 en 5 ans et 725 répertoriés par AidData sur les 18 années couvertes par la base de données), mais on peut les observer au niveau agrégé en étudiant les évolutions de la répartition des montants.
- 29 Souvent critiquées pour cette raison, notamment à ses débuts (voir leur très vive remise en cause p (...)
64La montée en puissance financière chinoise n’est pas linéaire au cours des deux dernières décennies, elle connaît des accélérations et des réorientations à l’intérieur de l’espace régional, comme l’ont montré d’ailleurs Manuelle Franck et Nathalie Fau dans ce volume. Il se pourrait aussi que l’ASEAN ne soit plus aussi importante aujourd’hui qu’il y a dix ans pour l’aide chinoise : selon les données AidData 2.0 2021 en effet, l’ASEAN perdrait de sa centralité à ce niveau car cette région qui pesait 8 % de l’aide étrangère chinoise entre 2000 et 2012, n’en représente guère plus que 3 % pour 2013-2017. Mais ces indications sur la valeur relative de l’aide chinoise doivent être prises avec beaucoup de précaution29.
- 30 À l’échelle de l’ensemble de l’Asie, la progression entre les deux périodes serait beaucoup plus ra (...)
65Plus robuste est l’indication en valeur absolue : en passant de 8 milliards versés en 12 ans à 4,6 milliards USD en 6 ans, on assiste à une poussée de l’aide chinoise sur la dernière période. En effet, l’aide chinoise apportée à l’Asie du Sud-Est était en moyenne de 600 millions USD par an entre 2000 et 2012, contre près d’un milliard (920) par an de 2013 à la fin de l’année 2017, soit + 50%30.
66Elle s’est aussi récemment concentrée sur l’Indonésie et le Cambodge (représentant ensemble 71 % de l’aide totale), tandis que la Birmanie en transition démocratique a vu parallèlement (et certainement temporairement) les attentions chinoises se relâcher (tableau 7).
Tableau 7. Évolution de l’ordre des premiers pays récipiendaires de l’aide chinoise en Asie du Sud-Est (2000-2017) en USD constants (2017)
2000-2012 |
2013-2017 |
Myanmar |
33 % |
Indonésie |
45 % |
Indonésie |
30 % |
Cambodge (1,2 milliard USD, soient 240 millions USD par an, en moyenne) |
26 % |
Cambodge (1,02 milliard USD, soient 78 millions USD par an, en moyenne) |
13 % |
Laos |
20 % |
Vietnam |
13 % |
Vietnam |
6 % |
Laos |
10 % |
Myanmar |
2 % |
Timor-Leste |
10 % |
Philippines |
1 % |
Philippines |
0 % |
Timor-Leste |
0 % |
Thaïlande |
0 % |
Malaisie |
0 % |
Malaisie |
0 % |
Thaïlande |
0 % |
ASEAN (8 milliards USD) |
100 % |
ASEAN (4,6 milliards USD) |
100 % |
Source : base AidData 2.0, 2021. Calculs de l’auteur.
67Les Philippines de Rodrigo Duterte (2016-2022) et la Malaisie de Najib Razak (surtout la période 2013-2018) ont bénéficié d’une attention plus soutenue (à défaut de montants importants, le nombre de projets fait un bond). Mais dans le contexte de tension croissante en mer de Chine du Sud, la dimension symbolique ne fonctionne plus de la même façon : l’aide au Vietnam recule sensiblement au cours de la dernière période (de 1,1 milliard à moins de 300 millions).
68La position du Vietnam, qui est resté au second plan des bénéficiaires de l’aide chinoise sur toute la période étudiée, est aussi une indication non triviale. Elle est confortée par l’écart entre le relatif sous-investissement chinois et la sur-implication occidentale et japonaise. En effet, parallèlement, au cours de la seule année 2020, le Vietnam a reçu du CAD un montant plus élevé que 17 ans de projets chinois cumulés.
- 31 Cette section s’appuie à nouveau sur les données de l’OCDE-CAD, 2022 : les profils des pays receveu (...)
69Au Cambodge, la Chine est devenue le premier pays donateur selon les dernières données du Comité de développement du Cambodge. Pour sa part, le Japon a apporté 223 millions USD d’aide publique par an sur 2019 et 2020, derrière la Banque asiatique de développement (296 millions USD), tandis que la France, troisième donateur, a contribué pour 146 millions USD31.
70Entre 2000 et 2012, la Chine aurait apporté 1,02 milliard USD (2017) au pays, mais la période récente a été beaucoup plus marquée par son empreinte avec une moyenne de 240 millions USD par an. Si l’histoire contemporaine du Royaume du Cambodge va de pair avec cette aide chinoise, force est de constater qu’elle s’est intensifiée, ce que confirment les données officielles du pays.
71Rappelons qu’au Cambodge, l’accord initial de coopération avec la Chine avait été suivi par une aide militaire considérable entre 1956 et 1989. Puis, après les accords de Paris de 1991, on a assisté à une progression globale forte, encore que très heurtée : les montants annuels de l’aide chinoise au Cambodge sont passés de 0,9 million en 1992 à 16,3 millions USD en 2001, une progression d’un facteur 18. Sur la même période, l’aide chinoise était entrée dans sa logique de « bénéfices mutuels » articulant l’apport d’aide aux capacités chinoises et surtout à ses propres stratégies.
- 32 Sur le plan de la nature de l’aide sur cette période, sur les 44 projets de l’aide chinoise, 6 proj (...)
- 33 Royal Government of Cambodia (2010). Sur les logiques de la réception locale de cette aide, voir l’ (...)
72Au Cambodge, la décennie 2002-2013 a vu les montants s’accroître encore considérablement : de 32 millions en 2004 (soit le double du maximum de la période précédente) à 241 millions USD en 2011 si l’on se réfère à la base de données de l’aide du Conseil de développement du Cambodge (CDC) (Sun & Zhou 2014 : 33). Entre 2004 et 2012, période sur laquelle ces auteurs accèdent aux données du CDC, 57 % des montants financés par la Chine sont liés à des projets relatifs au transport suivis par 18 % pour l’agriculture, 5 % pour l’électricité (alors que les infrastructures économiques ne représentent qu’un quart des projets des donateurs du CAD, et les secteurs productifs, 10 %), 5 % pour les communautés, tandis que pour le CAD, la santé (21 %) et les autres services sociaux (24 %) sont en première ligne pour le Cambodge32. En 2010 et 2011, toujours selon cette même source, la Chine est devenue le premier pays donateur du pays et, avant même la mise en œuvre du programme BRI, a contribué en 10 ans (2003-2013) à construire 2 000 kilomètres de routes et sept ponts à travers le pays33.
73Cette progression de l’aide chinoise au Cambodge doit être lue d’abord à l’aune de la dynamique d’extraordinaire croissance des montants de l’aide internationale chinoise, mais elle a des effets politiques relativement spécifiques dans la mesure où ces flux, s’ajoutant à l’investissement, s’inscrivent dans un système politique autoritaire et hégémonique tout à fait propre. Ici, cette position spécifique de la Chine comme donateur joue donc un rôle de révélateur, à la fois de la configuration politique à Phnom Penh et des potentialités d’ouverture, à travers l’aide, de marges et de latitudes d’action pour la Chine, en terrain si favorable.
74Les éléments chiffrés imposent donc de reconsidérer les arguments officiels chinois mettant en avant sa rivalité avec le modèle d’aide dominant (ou « hégémonique ») et l’invocation de la très générale et rhétorique solidarité Sud-Sud. À la lumière des besoins objectifs en termes de développement, décrypter les mécanismes institutionnels et les choix politiques et économiques qui prévalent derrière la focalisation de l’aide chinoise sur le Cambodge, ou dans une moindre mesure, le Laos, n’est pas simple. D’autant qu’il faut, dans le même temps, expliquer l’accent important mis sur l’Indonésie et la Birmanie qui, par ailleurs, bénéficient aussi d’une attention très soutenue de la part de la communauté internationale.
75Tandis que l’aide chinoise semble s’inscrire désormais non seulement comme un instrument d’influence, mais comme un véritable outil de la politique étrangère chinoise, il apparaît que les ordres de grandeurs sont souvent peu comparables entre l’aide étrangère du CAD et l’aide chinoise à l’échelle de l’Asie du Sud-Est, ce qui conduit à relativiser le caractère verrouillé et irréversible de la dépendance de certains de ces États à leur grand voisin.
76Dans le domaine de l’aide au développement, l’aide chinoise peut donc apparaître singulière pour trois raisons principales, la première tenant à sa définition et à la continuité de ses principes, la deuxième à sa mesure, en marge de la comptabilité internationale telle que définie par le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, la troisième à sa mise en œuvre réalisée à travers une galaxie d’institutions et d’acteurs au caractère composite, les deux derniers aspects étant liés. L’Asie du Sud-Est bénéficie de cette manne mais de manière fortement différenciée selon les pays : l’Indonésie occupe la première place en raison de nombreux projets massifs, et notamment des projets menés dans le cadre de la BRI, au cours de la dernière période (2013-2017), suivie par le Myanmar, le Laos et les Philippines. En revanche, on saurait conclure pour autant que la Chine occupe ici une position hégémonique ou dominante à travers son aide : sauf pour le cas particulier et remarquable du Cambodge, les flux de l’aide par les grands donateurs classiques de l’OCDE (Japon, Europe, États-Unis) répertoriés par le CAD sont non seulement plus anciens mais aussi beaucoup plus élevés, en particulier pour ceux en provenance du Japon. Le champ de l’aide rejoint ici la conclusion d’Anna Booth au sujet du commerce et des IDE bilatéraux (étudiés entre 2000 et 2014), démontrant que la Chine n’est pas en position dominante en Asie du Sud-Est du fait de la variété des partenaires économiques de cette région, une variété qui, in fine, limite la dépendance de la région vis-à-vis d’une seule puissance étrangère.
77Depuis le milieu de la décennie 2010, il semblerait qu’une forme de maturité de l’aide chinoise ait été atteinte, avec notamment, sur le plan de l’effort financier, une stabilisation des montants accordés entre 5 et 6 milliards UDS par an, quelle que soit la conjoncture (crise COVID, ralentissement chinois). La Belt and Road Initiative, qui, dans la période la plus récente, a pris sa place au cœur du dispositif, témoigne de l’articulation désormais étroite entre les dimensions et les objectifs de l’aide, du commerce et de l’investissement, le tout étant placé au service et en cohérence avec les aspirations de grandeur de la Chine. Ici encore, l’Asie du Sud-Est apparaît sur la carte et le Cambodge est un très bon exemple. Enfin, en 2018, la création de la CIDCA (l’Agence chinoise de coopération internationale au développement) annonce l’entrée de l’aide chinoise dans sa nouvelle ère : on assiste ici clairement à une politisation de l’aide, celle-ci s’articulant plus étroitement désormais aux ambitions de la politique étrangère. Publié en décembre 2021, le dernier livre blanc sur l’aide permet de lire l’aboutissement d’une réflexion sur la place de l’aide au développement dans la politique (économique) étrangère de la Chine, mettant en évidence une forte communication entre les principes et les pratiques, une multi-dimensionnalité bien instrumentalisée, qui permet de jouer sur les différentes échelles de la coopération internationale (bilatérale comme multilatérale), tout en poursuivant un processus d’institutionnalisation dont les acteurs clés restent à étudier.