Introduction

2Dans les faits, la BRI paraît cependant insaisissable, tant elle semble davantage empreinte de discours que de réalités tangibles. Le terme même de « Nouvelles routes de la soie » (Cabestan 2019 ; Lasserre et al. 2015 ; Bondaz 2020), un terme inventé par le géographe Ferdinand von Richthofen au xix^e siècle pour désigner les anciennes routes de commerce entre la Méditerranée et la Chine et qui transforme la réalité historique en un « grand récit romancé », renforce d’ailleurs ce flou car il renvoie à un héritage culturel collectif empreint d’imaginaire positif (Winter 2020). Le document chinois censé servir de feuille de route pour la BRI, « Vision and Actions on Jointly Building Silk Road Economic Belt and 21st Century Maritime Silk Road », publié en 2015, détaille davantage les ambitions de la Chine, sa vision du monde et ses valeurs que des initiatives concrètes (Thaler 2021). Le gouvernement chinois n’a d’ailleurs établi aucune liste des projets estampillés BRI ni même produit une unique carte officielle représentant le tracé des routes de ce programme stratégique. La BRI est « avant tout un slogan » et un « récit stratégique » (Shichor 2018) simple à diffuser et à s’approprier par les administrations chinoises, par les gouvernements locaux chinois se revendiquant comme étapes stratégiques sur les Nouvelles routes de la soie, par les entreprises chinoises ou même par les pays récipiendaires d’investissements, ou même par les journalistes et les chercheurs, attirés par ce nouveau concept. Évaluer la stratégie chinoise et la réalité de sa montée en puissance internationale nécessite ainsi de dépasser les discours et les récits et de partir d’analyses de données concrètes.

5Cet article interroge les différences de temporalités de ces flux chinois par pays et par période, le lancement de la BRI en 2013 constituant potentiellement un événement majeur pour le déploiement des projets chinois à l’ensemble de la région. Il étudie aussi les différenciations en termes de secteurs économiques et d’acteurs entre ces deux grandes parties de l’Asie du Sud-Est et entre les pays qui la composent, du fait des intérêts stratégiques propres à la Chine et de leur articulation avec les intérêts et stratégies des pays récipiendaires. Des analyses à l’échelle des pays puis à l’échelle des projets nous ont ensuite conduites à mettre en évidence les configurations spatiales de l’aide chinoise en Asie du Sud-Est, interrogeant notamment l’impact de la proximité de la frontière et de la localisation des corridors de transport continentaux et maritimes (Fau, Sirivanh & Taillard 2013). Une telle analyse, sur l’Asie du Sud-Est, a pour objectif de dégager des lignes de forces des flux financiers publics chinois en Asie du Sud-Est et constitue une première entrée, permettant ensuite d’approfondir les questionnements à partir d’études de cas, sectorielles ou nationales notamment, et d’en dégager les spécificités. Cet article a également une vocation méthodologique, en soulignant, à partir de quelques exemples, l’intérêt et les limites de cette base de données.

6Après avoir présenté l’approche méthodologique du traitement de la base, la localisation des projets – et les configurations spatiales qui en découlent – leurs temporalités et les acteurs chinois de leur financement, cet article analyse, à partir d’une approche sectorielle, les stratégies chinoises et leur adaptation aux différents enjeux, contextes et politiques nationaux.

L’analyse de la base de données : approche méthodologique

8Les programmes de coopération les plus récents, comme ceux figurant dans le Livre blanc 2021 de Pékin, évoqué plus haut, ou dans « L’initiative de développement mondial », proposée par Xi Jin Ping pour succéder à la BRI en septembre 2021 et intégrant une nouvelle doctrine, prenant davantage en compte les dimensions écologiques et ouvrant une nouvelle phase de l’aide chinoise, excèdent les limites temporelles de cette base et ne figurent donc pas dans l’analyse. Il en est de même concernant les conséquences de la création de la banque de développement chinoise CIDCA en 2018.

10Cette base est analysée dans cet article à partir de traitements statistiques et cartographiques simples conduits à l’échelle des pays et des projets. Les projets sont localisés sur les cartes par des points ou des cercles proportionnels à leur valeur en US$ constants de 2017. Les projets de forte valeur sont plus structurants localement, sur le plan économique et socio-spatial, qu’un nombre élevé de petits projets, marqueurs quant à eux surtout du soft power chinois. C’est pourquoi les analyses portent plus souvent sur les valeurs que sur le nombre de projets. La valeur des dons et de nombreux projets n’est pas toujours renseignée, notamment pour les petits projets. Ils apparaissent sur les cartes avec la valeur 0, de façon à les visualiser également. Dans la plupart des cartes, nous utilisons des catégories de valeurs afin d’éviter que les valeurs extrêmes n’écrasent visuellement les autres.

11Cartographier la base à l’échelle des projets a nécessité d’effectuer un certain nombre de choix et arbitrages. Lorsque les projets concernent plusieurs lieux, nous avons choisi de les faire figurer dans la localisation la plus importante en termes de valeur. Lorsque les projets faisant l’objet de financements ne sont pas spécifiés, dans le cas de lignes de crédits pour développer un secteur ou de programmes de réduction de la pauvreté par exemple, nous avons localisé le projet à l’emplacement de la capitale nationale. Enfin, lorsque le projet concerne un axe linéaire (routes, voies ferrées, etc.), nous l’avons représenté par un point situé à l’extrémité de l’axe, ou, plus rarement au centre de l’axe selon la pertinence. Les projets concernant l’ensemble de la région ont été exclus de l’analyse.

12Enfin, certains projets ont fait l’objet de plusieurs financements et sont indiqués dans la base sous plusieurs lignes et numéros de projets. Pour les plus gros projets (les 100 premiers), nous avons choisi d’additionner les valeurs des différentes lignes, à condition que toutes les variables, et notamment les bailleurs, soient semblables, à l’exception des temporalités, ces projets étant en fait décomposés en plusieurs phases et opérations.

Une inégale répartition des projets chinois en Asie du Sud-Est

Le soft power chinois à l’origine de la multiplication des projets en Asie du Sud-Est

15Le classement des pays selon le nombre et la valeur de projets ne coïncide pas (fig. 2 et 3) car de nombreux projets ont une faible valeur, en particulier dans les secteurs de l’éducation, de la culture ou de l’humanitaire. Ils sont souvent financés par des dons et leur valeur n’est pas toujours quantifiée dans la base. Ces projets ne doivent cependant pas être négligés car ils constituent un marqueur fort d’influence chinoise. Ils sont également de puissants outils de soft power auprès des populations et surtout auprès des élites décisionnaires, gouvernementales et entrepreneuriales. Ils ouvrent la voie à de nouveaux marchés pour les entreprises chinoises, favorisent l’accès à de nouvelles ressources et accompagnent le plus souvent les investissements les plus importants (Custer et al. 2018). Ce n’est qu’en 2007, lors du 17^e Congrès national du parti, que la Chine s’approprie le concept de soft power, ou puissance douce, conceptualisé par Joseph Nye (1990). Lors d’un discours officiel, Hu Jintao identifie le soft power comme un moyen de changer l’image de la Chine, trop souvent présentée dans les médias étrangers comme une menace, et « de convaincre le monde des intentions pacifiques de la Chine » (Barr 2014 ; Courmont 2009). À l’échelle de l’Asie du Sud-Est, cette stratégie se double d’une politique dite « de bon voisinage » inaugurée lors de la crise financière de 1997 et relancée au printemps 2013 avec une nouvelle « diplomatie avec les frontières méridionales » ou « diplomatie du pourtour » (Tréglodé 2014 ; Boisseau du Rocher 2014 ; Tréglodé & Frécon 2018 ; Colin 2011). Cette politique vise à promouvoir, auprès des dirigeants sud-est asiatiques, le bénéfice mutuel d’un rapprochement avec la Chine, à lever la méfiance des partenaires et à approfondir les relations internationales par des moyens non-coercitifs comme la culture, l’éducation, le commerce et la diplomatie.

16De façon générale, les pays d’Asie du Sud-Est continentale bénéficient d’un plus grand nombre de projets que dans la partie insulaire, mais pas des plus fortes valeurs (tableau 1). Deux exceptions complexifient cependant cette opposition entre l’Asie du Sud-Est continentale et insulaire. L’Indonésie apparaît comme une exception dans la partie insulaire. Ce pays reçoit le financement (34 %) le plus élevé de toute l’Asie du Sud-Est et un nombre également important de projets (17,8 %, en 3^e position dans la région). Cette singularité s’explique par la taille et le poids de son économie et par son rôle géopolitique majeur au sein de l’ASEAN et de l’Indo-Pacifique (Allès 2013 ; Allès & Frécon 2019). À l’inverse, la Thaïlande constitue une exception continentale par la faiblesse en nombre et en valeur des projets chinois. Les raisons en sont à la fois économiques, la Thaïlande ayant un niveau de développement économique supérieur à ceux de ses voisins, et de politique intérieure : les gouvernements thaïlandais des années 2000 (depuis le gouvernement de Taksin Shinawatra entre 2001-2006 à celui de YingLuck Shinawatra de 2011 à 2014) étaient plutôt « anti-Chinois ». Ce n’est que depuis le coup d’État de 2014 qu’un nouveau rapprochement entre le gouvernement thaïlandais et chinois est à l’œuvre : Prayut Chan-O-Cha a ainsi repris les discussions avec la Chine, notamment au sujet du financement d’un tronçon thaïlandais de la ligne à grande vitesse reliant Kunming à Bangkok via le Laos, suspendues par ses prédécesseurs. Les discussions ayant abouti en 2018, ce projet est en cours de réalisation mais ne figure pas dans la base qui s’arrête en 2017 (Taillard 2019).

Tableau 1. Nombre et valeur des projets par pays (valeur en millions US$ constants de 2017)

Pays receveurs	Valeur des projets	Nombre de projets
Indonésie	35 038	222
Viet Nam	18 485	98
Laos	14 566	204
Myanmar	10 325	241
Cambodge	10 236	261
Malaisie	10 062	28
Philippines	2 225	63
Brunei	1 975	26
Thaïlande	429	47
Timor-Leste	93	59
Total	10 3434	1 249

17En Indonésie, au Vietnam voire en Malaisie, la valeur des projets l’emporte largement sur leur nombre alors que l’inverse se produit au Cambodge, au Myanmar, où le nombre des projets est élevé mais les valeurs totales sont faibles au regard du nombre de projets (fig. 2). À l’exception de l’Indonésie, rares sont les pays qui cumulent nombre et valeur élevés et seul le Laos peut se prévaloir d’un relatif équilibre entre les deux, ainsi que Brunei, mais pour ce pays à des niveaux très faibles. Les Philippines, la Thaïlande et Timor Leste, ainsi que Brunei, pays pourtant de niveaux de richesses très différents, ont comme caractéristique commune de recevoir peu de projets chinois et de faible, voire très faible, valeur comparée aux autres pays d’Asie du Sud-Est. Si dans le cas de la Thaïlande et des Philippines, la méfiance des gouvernements vis-à-vis de la Chine est un des facteurs d’explication, à Timor les projets sont cependant proportionnellement nombreux eu égard à la jeunesse et à la pauvreté du pays. La Chine y est un des principaux pourvoyeurs d’aide au développement.

Une concentration sur les corridors et dans les zones centrales ?

18L’analyse de la localisation des projets permet d’identifier les stratégies spatiales d’implantation des projets chinois tant à l’échelle de l’Asie du Sud-Est qu’au sein de chaque État (cartes 1 et 2).

19En Asie du Sud-Est continentale, les projets, que ce soit en valeur ou en nombre, se concentrent dans les espaces frontaliers et septentrionaux (nord du Laos, centre et nord du Myanmar) ainsi que dans les plaines deltaïques, principaux centres économiques et politiques des pays : deltas du fleuve rouge, du Mékong et de l’Irrawaddy notamment. Dans la partie insulaire, l’île de Java en Indonésie constitue le deuxième pôle pour l’importance et la valeur des projets, tandis que Luzon aux Philippines et la péninsule malaise ne localisent qu’un nombre modeste de projets, mais ceux de la Malaisie se distinguent par de très fortes valeurs. Un zoom sur la localisation des projets (carte 3) fait également apparaître des configurations très concentrées dans certains pays (au nord et dans la plaine de Vientiane au Laos, au nord et sud du Vietnam, sur la côte est de la péninsule malaise en Malaisie, à Java en Indonésie, à Luzon aux Philippines), quand d’autres présentent des configurations plus dispersées, notamment au Myanmar et au Cambodge.

20Par ailleurs, si à l’échelle mondiale, les Chinois concentrent souvent leurs investissements dans les pays périphériques et dans les périphéries des territoires nationaux disposant de ressources encore peu exploitées, les centres ayant déjà été investis par d’autres acteurs, la situation est plus nuancée en Asie du Sud-Est. À l’exception du Laos, où les principaux projets en valeur sont situés dans la périphérie septentrionale, les projets se localisent tant dans les zones centrales et que dans les périphéries, et parfois même se concentrent presque uniquement dans les zones centrales, comme au Vietnam, Indonésie, Malaisie et Philippines.

21Dans la partie continentale, les stratégies de localisation sont guidées par l’implantation des corridors transnationaux de la RGM. Ces derniers ont contribué à renforcer les axes méridiens dominants qui relient le Yunnan puis le Guangxi aux grands ports des deltas sud-est asiatiques, ainsi qu’à l’émergence d’axes transversaux à travers la péninsule (Taillard 2009), revivifiant l’activité de villes petites et moyennes situées sur ces axes (Franck 2013). Parallèlement, la mise en place d’un système commun de règles et de normes et la réduction des barrières douanières ont permis de faciliter et de fluidifier les flux tout en valorisant des régions frontalières jusqu’alors économiquement peu développées : l’installation aux frontières de zones industrielles, zones économiques spéciales ou activités marchandes ou de loisirs (casinos), profite de l’augmentation des flux et de l’exploitation par les entrepreneurs des différentiels de niveaux de développement.

22Vingt ans après le début du programme de la RGM, les projets d’infrastructures élaborés dans le cadre de la Belt and Road Initiative (BRI), confirment ces corridors et les prolongent pour répondre plus directement aux enjeux d’accès chinois aux ports et aux mers, mer de Chine méridionale et océan Indien. La polarisation des projets sur ces corridors est particulièrement visible au Laos, mais également au Myanmar et au Nord-Vietnam. Au Cambodge, les projets se concentrent sur les corridors méridiens et transversaux, avec également de fortes concentrations aux frontières dans des régions où se trouvent notamment, côté vietnamien, des zones industrielles et côté thaïlandais, des ensembles de casinos. On les trouve également sur le corridor qui relie la frontière avec le Laos à Phnom Penh, et sur le littoral, où des projets chinois dans l’énergie et dans une zone économique spéciale créent les infrastructures nécessaires au déploiement chinois dans l’immobilier et les loisirs en cours dans la région de Sihanoukville. Dans la partie insulaire, où les corridors transnationaux n’ont pas eu les mêmes effets structurants (Fau et al. 2013), les projets se concentrent à l’ouest et à l’est de Java (carte 3).

Montée en puissance et diffusion des flux chinois

Une accélération du déploiement de l’aide chinoise depuis 2015

23La montée en puissance de l’aide chinoise est régulière et s’accélère au cours des dernières années. Le nombre de projets a doublé en fin de période, depuis 2010, et ceux-ci ont plus que triplé en valeur (fig. 3), ce qui est cohérent avec l’évolution de la projection chinoise à l’international. Celle-ci se manifeste dès les années 2000, période où a été lancée la going out policy, mais les projets sont encore peu nombreux et peu coûteux, plus ciblés que par la suite. Ils se déploient sur l’ensemble de la région surtout à partir de 2010 (carte 4), date de la signature de l’accord de libre-échange entre l’ASEAN et la Chine, qui facilite les échanges et l’expression du soft power chinois à travers de nombreux projets. La forte augmentation de la valeur des projets au cours de la dernière période, post BRI, s’explique particulièrement par la diplomatie du rail chinoise visible par le financement de projets de voies ferrées à partir de 2016 au Laos, en Malaisie et en Indonésie, en adéquation avec les enjeux de connectivité de la Chine.

Des temporalités contraintes par les politiques nationales

24À l’échelle sud-est asiatique, la BRI a certes ouvert la voie à des projets de plus forte valeur, particulièrement en Indonésie, en Malaisie et au Laos. Cette trajectoire n’est cependant pas celle de tous les pays (Emmerson 2020). Au Vietnam, la valeur des projets avait progressé à partir de 2011 et au Cambodge, Myanmar, Philippines, elle a même diminué en dernière période (fig. 4).

27Au Myanmar, si le nombre de projets chinois a augmenté depuis les années 2000 à mesure que l’économie chinoise montait en puissance, une forte baisse des financements chinois est notable après le pic de la période 2009-2010. Comme en Malaisie, cette rupture s’explique par des changements de politique interne. Après cinquante ans de régime militaire et de sanctions imposées par l’Europe et les États-Unis, favorisant de fait un rapprochement avec la Chine malgré la réticence des militaires birmans, le Myanmar entame en 2012 une transition démocratique. Cette ouverture favorise l’émergence de nouveaux partenariats et de nouvelles relations diplomatiques (visite historique du président américain Barak Obama à Rangoon en novembre 2012) et sort le pays de sa forte dépendance vis-à-vis de la Chine. Cette nouvelle donne se concrétise dès septembre 2012 avec la demande par le président birman Thein Sein de suspendre la construction du barrage controversé de Myitsone dans l’État Kachin. Entre 2012 et jusqu’au coup d’État militaire du 1^er février 2021, qui voit son retour en force, la Chine n’était ainsi plus en mesure d’imposer ses projets et ses volontés.

Des financements publics chinois

Des montages financiers complexes

28La Chine propose plusieurs outils de financement des projets, qui sont fréquemment combinés dès lors que les financements sont élevés. Les dons et prêts à taux d’intérêt plus ou moins subventionnés, sont attribués par les banques de développement (policy banks), qui négocient des prêts de gouvernement à gouvernement ou les attribuent directement à des organismes ou entreprises des pays récepteurs, le plus souvent publiques. Les crédits commerciaux (crédits d’exportation, crédits fournisseurs, crédits acheteurs) sont accordés par des banques commerciales publiques chinoises ou par des entreprises chinoises nationales ou régionales, des ministères techniques ou d’autres organisations et agences gouvernementales.

La domination des banques de développement

30Les principaux acteurs du financement des projets sont les banques de développement (policy banks) chinoises, créées en 1994 sous l’autorité du Conseil d’État et qui interviennent directement à l’étranger en appui aux stratégies d’aide chinoise (Bertuzzi et al. 2019). En Asie du Sud-Est, elles financent 71 % de la valeur des projets. Export Import Bank of China (Exim), la seule banque chinoise autorisée à proposer des prêts concessionnels à l’étranger, finance à elle seule 45 % de la valeur totale des projets et ce à toutes les périodes, sauf 2011-2014. Elle est omniprésente au Laos et en Malaisie, où elle finance près de 71 % de la valeur des projets, et autour de la moitié des projets cambodgiens et vietnamiens. L’autre grande banque de développement, China Development Bank (CDB), qui intervient via des prêts non concessionnels (Bertuzzi et al. 2019 : 27), monte en puissance à partir de 2010 et finance en moyenne 29 % de la valeur des projets, et jusqu’à la moitié pour les projets indonésiens et birmans (carte 6).

31Les auteurs de la base de données notent que les banques commerciales publiques chinoises participent davantage au financement des projets d’aide depuis la BRI (Malik et al. 2021). La Bank of China (BOC), l’Industrial and Commercial Bank of China (ICBC), la Construction Bank of China (CBC) et l’Agricultural Bank of China (ABC), qui sont les quatre plus grandes banques commerciales publiques, contribuent, en Asie du Sud-Est, bien plus modestement au financement public chinois que les banques de développement (10,6 % de la valeur totale des projets contre 71 %). Mais 63,6 % de leur contribution est intervenue entre 2015 et 2017. Parmi elles, la Bank of China se détache par l’importance de ses financements (5,3 % de la valeur totale des projets et à elle seule la moitié de la valeur des projets financés par les banques publiques commerciales) et ce dès les années 2000, bien avant la BRI, finançant essentiellement des projets énergétiques et miniers. Au Vietnam, la Bank of China finance même, seule ou en partenariat, jusqu’à 31 % de la valeur des projets (carte 6).

Des flux concentrés dans des secteurs stratégiques pour la Chine

32Énergie, transports et communications, et les secteurs productifs regroupés dans une catégorie « agriculture et industrie », sont les principaux secteurs économiques financés par les flux financiers publics chinois. Les autres catégories regroupent des projets dans les domaines financiers et budgétaires (catégories autres), des services et infrastructures sociaux, et dans le domaine humanitaire. Enfin, une catégorie multi-secteurs regroupe des lignes budgétaires destinées à plusieurs objectifs, qui concernent majoritairement divers projets d’infrastructures, par exemple en Indonésie (carte 7).

Connectivité, accès aux ressources et internationalisation des entreprises chinoises

34Ces corridors traduisent aussi la seconde stratégie chinoise : faciliter l’accès aux ressources minières, énergétiques et agricoles de l’Asie du Sud-Est et sécuriser leur transport vers la Chine (Lasserre, Mottet & Courmont 2019) : l’oléoduc et le gazoduc construits le long du corridor Chine-Myanmar-Economic-Corridor, un des corridors de la BRI, relie ainsi les gisements de gaz offshore de Shwe et le futur terminal pétrolier du port de Kyaupkyu dans l’Arakan à Kunming au Yunnan. Les importants investissements chinois dans le secteur de l’hydroélectricité, 10,4 % de la valeur totale des projets, en particulier au Myanmar et au Laos, ou, plus modestes, dans le secteur minier (2,4 % de la valeur totale), essentiellement en Indonésie, apparaissent dans la base de données AidData alors même que les investissements dans ces secteurs sont majoritairement le fruit d’IDE, qui n’y figurent pas. En effet, en Asie du Sud-Est, la part des IDE chinois dans le secteur minier est passée de 9,7 % en 2008 à 28 % en 2012 des IDE chinois, soit une proportion similaire désormais à ces investissements chinois en Afrique, 31 % (Morris-Jung 2018 : 13). Par ailleurs les projets miniers n’apparaissent dans la base que s’il s’agit de projets impliquant des multinationales travaillant le plus souvent en coopération avec l’État chinois, ses banques de développement et ses agences gouvernementales. Les investissements importants sous forme d’IDE portés uniquement par le secteur privé n’y figurent donc pas. De même, les petits projets sont absents comme ceux, nombreux, aux Philippines : afin d’échapper à la surveillance des autorités nationales et d’éviter de subir les contrecoups des revirements dans les relations diplomatiques, les investissements chinois dans le secteur minier sont dominés par des entreprises artisanales chinoises. Souvent informelles et exportant leur production de façon illégale, ces entreprises contournent les deux États en s’appuyant sur des réseaux communautaires ou familiaux, tout en bénéficiant d’une forte implication des élites locales. Elles sont donc totalement invisibilisées et ne figurent pas dans les bases de données (Camba 2018).

35Une troisième stratégie chinoise vise à l’exportation de savoir-faire et de normes techniques chinoises, et à l’internationalisation de ses entreprises, dans le contexte de la going out policy et du constat d’une surcapacité de l’appareil industriel chinois (Séhier 2018). L’objectif poursuivi est d’ouvrir de nouveaux marchés et de créer de nouvelles opportunités d’investissement. Dans le cadre de stratégies considérées par la Chine comme « gagnant-gagnant », les pays récepteurs développent leurs infrastructures tout en confiant la réalisation des projets aux entreprises chinoises : production d’électricité et plus largement d’énergie en Indonésie, au Laos, au Cambodge ou au Vietnam, transports en Indonésie, en Malaisie, au Laos et au Myanmar, irrigation au Cambodge et aux Philippines. Les investissements chinois dans le secteur ferroviaire devraient également favoriser la diffusion des normes chinoises en Asie du Sud-Est en matière d’écartement : 1, 435 m, soit le même écartement qu’en Europe, alors que les réseaux des pays d’Asie du Sud-Est utilisent encore un écartement métrique (1 m). De même, les aides prennent la forme dans un premier temps de dons de matériels roulants avant de se concentrer sur le financement d’usines de fabrication de matériels roulants (locomotives et wagons) reprenant les normes chinoises (comme dans les villes Myitnge, dans la région de Mandalay et de Naypyidaw au Myanmar). Ainsi, comme le soulignent L. Huang, F. Lasserre et E. Mottet (2018 : 131) :

La construction de ces lignes nouvelles viendrait appuyer le développement de ces liaisons ferroviaires de fret, tout en offrant à la Chine un puissant levier d’exportation de ses normes ferroviaires, et constituer ainsi un facteur d’influence non négligeable sur le secteur des transports chez ses voisins.

36De même, l’enjeu de diffusion de ces normes chinoises et la recherche de nouveaux débouchés pour les entreprises chinoises, associés aux rapprochements diplomatiques, expliquent l’importance des investissements ferroviaires répondant aux besoins de connectivité intérieure des pays hôtes. La ligne indonésienne entre Jakarta et Bandung est ainsi un projet d’aménagement de la principale aire métropolitaine du pays.

Diversité et concentrations sectorielles nationales

37Répondant à tout ou partie de ces trois enjeux, les projets chinois sont porteurs de fortes différenciations spatiales à l’intérieur des pays (carte 7) et entre les pays, qui se distinguent par la part qu’y occupent ces trois secteurs. Une approche comparative des structures par pays permet d’établir la typologie suivante (fig. 5).

38Un premier type rassemble des pays où l’emporte un seul secteur économique, autour de 80 % de la valeur totale des projets. Malgré des différences de poids économiques à l’échelle régionale, le Vietnam et le Brunei se différencient des autres par la domination de l’énergie, la Thaïlande par celle de l’agriculture-industrie, et Timor-Leste par celle des services et infrastructures sociaux. Un deuxième type de pays se caractérise par la domination d’un secteur principal associé à un secteur secondaire. Les transports dominent en Malaisie et au Cambodge (autour de 50 % de la valeur totale des projets), associés à l’énergie ainsi que dans une moindre mesure au secteur agriculture-industrie. Inversement, au Laos, l’énergie est le secteur principal, associé aux transports et plus modestement au secteur agriculture-industrie. Le Myanmar se caractérise également par un secteur énergie en position dominante mais associé cette fois au secteur agriculture-industrie et aux transports. Enfin, l’Indonésie et les Philippines présentent un profil plus diversifié. Aux Philippines, les trois secteurs principaux, agriculture-industrie, énergie et transport, sont de poids équivalent, représentant près de 30 % chacun de la valeur des projets. En Indonésie, où la valeur totale des projets est de loin la plus élevée, un important secteur de l’énergie est associé aux transports, au secteur agriculture-industrie et au multi-secteur.

Des stratégies sectorielles ciblées

L’énergie, secteur dominant des flux financiers publics chinois

39L’Indonésie, le Laos et le Vietnam sont les trois principaux pays récepteurs de projets énergétiques. Ce secteur est caractérisé par l’ancienneté des projets, dont la valeur était déjà élevée dans les années 2000, mais a connu une montée en puissance avec la BRI, comme pour tous les secteurs. Au Vietnam et en Indonésie, sont financées des centrales thermiques au charbon. L’Indonésie a notamment fait appel à la Chine pour investir dans des centrales thermiques à partir de 2006, date du lancement d’un vaste programme intitulé fast track program, amendé en 2009, visant à développer 33 centrales électriques à charbon afin de porter la puissance installée nationale à 10 000 MW à l’horizon 2013. Une deuxième phase prévue en 2010 prévoit l’ajout de 10 000 MW supplémentaires à partir de sources d’énergie renouvelables, une troisième phase, en 2015, l’addition de 35 000 MW supplémentaires en 2019 (Tharakan 2015 ; ADB 2016). Au Laos, la Chine participe à la construction de centrales hydroélectriques aux côtés de nombreux autres pays asiatiques (Thaïlande, Malaisie, Vietnam, etc.) mais aussi européens (France, Norvège, etc.), le pays ambitionnant de devenir la « pile électrique » de la région par l’exploitation des barrages situés d’abord sur les affluents du Mékong, puis sur le cours principal du fleuve lors de la dernière décennie. Comme au Laos, tous les projets de centrales répertoriés dans la base au Cambodge et au Myanmar sont des centrales hydroélectriques, de moindre coût qu’au Laos cependant (carte 8).

41Une comparaison avec d’autres sites recensant les investissements chinois permet d’évaluer la qualité de la base AidData pour le secteur énergétique. Le site China’s Global Power (CGB) Database, centré uniquement sur les investissements dans les ressources énergétiques, comptabilise les projets depuis 2000. Contrairement à AidData, il ne met pas en avant la valeur des investissements mais les capacités de production énergétique envisagées et créées. Le parti pris est ainsi de souligner le rôle de ces investissements chinois dans le développement économique des pays. Une comparaison systématique des projets de centrale à charbon recensés montre qu’un seul projet de la CGB n’est pas mentionné dans la base AidData car il a été lancé en 2019. Inversement, quatre projets de la base AidData ne sont pas mentionnés dans la base CGB. Si les deux bases mentionnent bien leurs sources, permettant d’avoir le détail des projets, la base CGB ne permet pas de suivre les différentes phases d’investissements : la centrale de Cilacap en Indonésie n’est mentionnée qu’une fois alors qu’elle apparait à quatre reprises dans la base AidData (2003, 2013 et deux fois en 2016) ce qui permet de mesurer l’approfondissement des relations entre les partenaires et la complexification des montages financiers, tant en nombre d’acteurs qu’en montant investi.

Un approfondissement des projets de transport dans le cadre de la BRI

42Dans le second secteur par importance, celui des transports et communications, la Chine n’a pas attendu le programme BRI pour investir dans les infrastructures routières et ferroviaires, en particulier dans la partie continentale, en liaison avec les projets de la RGM (Taillard 2019) : 40 % de la valeur des projets avant 2015 concernaient déjà les transports. De nombreux projets concernaient la construction ou la reconfiguration d’axes routiers en Asie du Sud-Est continentale, notamment au Cambodge, ou la construction d’autoroutes à péage en Indonésie. De même, la « diplomatie du rail » chinoise a débuté dès les années 2000. Ainsi en 2003, le vice-ministre vietnamien de la Planification et des Investissements et l’ambassadeur de Chine au Vietnam signaient un accord-cadre de prêt préférentiel concernant le projet de modernisation de la signalisation ferroviaire des lignes Hanoi-Dong Dang, Hanoi-Thai Nguyen et Hanoi-Lao Cai. L’objectif était déjà d’améliorer les liaisons ferroviaires entre Hanoi et la frontière chinoise.

44Si la connectivité terrestre a des effets directement visibles sur les transformations économiques et socio-spatiales de la Région du Grand Mékong, la connectivité maritime se traduit surtout à l’échelle mondiale par des investissements portuaires en Europe et en Asie du Sud (prises de participation dans les opérateurs, construction de ports, etc.), mais curieusement peu en Asie du Sud-Est. Les projets portuaires initiés par la BRI n’y concernent pas les principaux pays maritimes, Indonésie et Philippines, mais l’Asie du Sud-Est continentale, avec par exemple la construction du port charbonnier de Duyen Hai dans le delta du Mékong au Vietnam pour alimenter la centrale du même nom, ou d’un terminal de porte containers à Phnom Penh (carte 9). En Indonésie, ces investissements se heurtent à la stratégie protectionniste du gouvernement et à sa réticence vis-à-vis d’investissements étrangers dans ce secteur, les infrastructures portuaires étant stratégiques dans un pays archipélagique. Avec un secteur maritime fragilisé par la concurrence internationale très vive, le gouvernement indonésien cherche à protéger ses compagnies nationales : la loi maritime de 2008 refuse ainsi l’accès des navires étrangers au marché du cabotage. Sa législation favorise également une amélioration de la connectivité nationale au détriment de la connectivité régionale (Fau 2016 ; Fau & Tréglodé 2018). Les seuls financements publics chinois relatifs au secteur maritime en Indonésie, mentionnés dans la base de données, concernent la mise en place et l’exploitation d’un système de surveillance maritime par satellite dans le détroit de Malacca, bénéficiant d’une subvention de 5,3 millions $. Ce projet s’inscrit cependant dans le cadre du « Système de coopération », un système de financement international de gestion du détroit mis en œuvre par l’Organisation mondiale du commerce en 2007, qui prévoit que les financeurs n’aient aucun pouvoir de décision ni aucune possibilité d’ingérence dans la gestion du détroit, qui demeure une prérogative exclusive des États riverains. Par ailleurs, la qualité des infrastructures portuaires déjà existantes dans le détroit de Malacca dispense de nouveaux investissements. Contrairement aux nombreux discours, le lancement de « la route maritime de la soie » ne permet ni à la Chine de contrôler le détroit de Malacca, ni de faire émerger de nouvelles routes maritimes. Pour résoudre ce que le président Hu Jintao qualifiait en 2003 de « dilemme de Malacca », c’est-à-dire la dépendance de la Chine vis-à-vis du détroit de Malacca pour ses exportations de produits manufacturés et ses importations de ressources énergétiques, le gouvernement opte ainsi davantage pour des investissements dans des infrastructures routières et ferroviaires dans la partie continentale que dans la route maritime, pour ce qui concerne sa section sud-est asiatique.

Coopération agricole et projets industriels intégrés

45Le troisième secteur, en importance, dans la base AidData, celui du secteur productif composé principalement par l’agriculture et l’industrie, compte pour 17 % de la valeur totale des projets : les sous-secteurs de l’industrie, des mines et de la construction rassemblent 53 % de la valeur du secteur ; le sous-secteur de l’agriculture, des forêts et de la pêche 39 %, et celui des réseaux de traitement et de distribution d’eau potable 8 %.

46Pour l’agriculture, les projets concernent essentiellement le Cambodge, puis par ordre décroissant les Philippines, l’Indonésie et le Myanmar. Ce sont essentiellement des projets de développement et de coopération : centres de recherche ou de vulgarisation, petits projets d’irrigation, ou bien des unités de transformation des produits agricoles (carte 10). Le développement de plantations à capitaux chinois, souvent associé à la problématique de l’accaparement des terres, telles qu’elles existent à Mindanao aux Philippines, au nord du Laos ou du Myanmar étant plutôt le fait d’IDE, n’apparait donc pas dans cette base (Tan 2011 ; Mellac 2019 ; Ingalls et al. 2018).

48Ces flux financiers s’expliquent notamment par les stratégies chinoises d’accès aux ressources, d’internationalisation des entreprises chinoises depuis les années 2000 et de mise en place à l’étranger d’unités de production intégrées, allant de l’extraction de la ressource à sa transformation. Ces stratégies sont particulièrement visibles dans le secteur de l’acier. Selon l’Association mondiale de l’acier, la Chine est le premier producteur d’acier dans le monde en 2021. Or dès le début des années 2000, ses capacités de production sont excédentaires du fait d’un décalage entre la croissance de la production et la demande intérieure. Pour sortir de cette surcapacité et de la dégradation de leur revenu sur les marchés chinois, les entreprises ont suivi l’injonction des autorités à « l’internationalisation des capacités de production ». Les fermetures d’usines liées à la restructuration du secteur en Chine sont ainsi compensées, tout en permettant aux entreprises chinoises de se positionner efficacement sur les marchés publics d’infrastructures dans les pays tiers.

Secteurs humanitaire et social, outils majeurs du soft power chinois

50En Asie du Sud-Est, le secteur humanitaire et celui des services et équipements sociaux, flux classiques de l’aide au développement (ODA), représentent à eux seuls 48 % du nombre de projets de la base de données. Cette multiplication des projets, souvent de faible valeur lorsque celle-ci est évaluée, n’est certes pas structurante dans l’organisation spatiale des territoires mais elle joue un rôle majeur dans le déploiement des relations diplomatiques et géopolitiques entre la Chine et les pays de l’Asie du Sud-Est.

51Le secteur humanitaire seul représente 13 % du nombre des projets de la base (200 projets) dont 95 % consistent en des aides pour répondre à des situations d’urgence. Si les premières aides d’urgence apportées par le gouvernement chinois pour la gestion de catastrophes naturelles datent du début des années 2000 (dons pour l’aide aux victimes d’inondations au Vietnam et au Cambodge), elles deviennent plus massives durant la période 2005-2008 (38 % des projets d’aide sur la période 2000-2019). Cette concentration temporelle s’explique par les concomitances de deux catastrophes naturelles qui ont marqué l’Asie du Sud-Est : le tsunami de l’océan Indien du 26 décembre 2004 qui a fait 170 000 morts en Indonésie et en Thaïlande et le cyclone Nargis, une tempête de catégorie 4, qui a frappé le Myanmar en 2008 et causé des dégâts considérables : le nombre de morts et de disparus est estimé officiellement à 146 000 et plus de 800 000 personnes déplacées. Lors de ces deux crises, le gouvernement chinois a cherché à bâtir l’image d’un « bon voisin » et de grande puissance bienveillante capable d’apporter rapidement une aide humanitaire aux victimes. Son mode d’action varie selon les contextes. En Indonésie, cette aide s’est inscrite surtout dans le cadre de la coopération internationale, par des dons aux organisations internationales comme l’Organisation mondiale de la santé, le Bureau de coordination des affaires humanitaires des Nations unies ou encore l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO). Cependant, bien que la Chine ait été prompte à réagir dès le lendemain du tsunami, son aide a été relativement modeste comparée aux énormes campagnes d’aide américaines, japonaises, européennes et canadiennes qui ont dépassé les 4 milliards de dollars (Dillon & Tkacik 2005). Dans la bataille d’images, la contribution chinoise a été éclipsée par les flottes d’hélicoptères américains transportant de vastes cargaisons de fournitures médicales, alimentaires et de matériaux de construction. En 2008, lors du cyclone Nargis, la donne est différente : le gouvernement chinois a été un des rares pays autorisés à envoyer de l’aide sur place alors que l’accès aux zones sinistrées demeurait interdit pendant les trois premières semaines aux équipes de recherche et de sauvetage des organisations humanitaires occidentales. Le refus, de la part de la junte, d’une intervention internationale est emblématique des enjeux et implications politiques de l’aide humanitaire en général. L’aide chinoise a également été active aux Philippines après le passage des typhons (Durian de 2006, Haynan de 2013 ou encore Haima de 2016), en Indonésie lors de chacune des catastrophes naturelles et dans l’ensemble des pays de la RGM lors des épisodes récurrents d’inondations. On peut noter que les aides proviennent non seulement du gouvernement chinois mais aussi des gouvernements provinciaux du Yunnan et du Guangxi, les deux provinces chinoises intégrées à la RGM. L’aide humanitaire de la Chine, comme celle des pays occidentaux, vise à renforcer son pouvoir d’influence et à légitimer son action internationale.

53En Thaïlande, en Malaisie et à Brunei, la totalité des dons et des projets du secteur des services et infrastructures sociaux est concentrée dans la diplomatie culturelle. Dans ces pays à plus haut revenu, l’objectif du soft power n’est pas d’accompagner les investissements chinois mais de diffuser une image positive de la Chine. Au Cambodge, au Laos et au Myanmar en revanche, les dons et les projets chinois du secteur des services et infrastructures sociaux sont fréquemment directement liés aux intérêts sécuritaires, géopolitiques et économiques de la Chine. Les zones frontalières de la Chine avec le Myanmar et le Laos font ainsi l’objet de projets visant à éradiquer la culture du pavot à opium dans les hautes terres : soit par don de semences et d’assistances techniques pour des cultures de substitution (surtout dans la période 2000-2005), soit par le financement en équipement des polices aux frontières ; plusieurs projets liés à la lutte contre la drogue sont financés par le gouvernement provincial du Yunnan, et non par Pékin. Toujours dans les zones frontières, en mars 2011, le ministère chinois de la Santé et son homologue laotien ont signé un protocole d’accord pour le don de laboratoires de dépistage du sida dans la province de Luang Namtha afin de limiter la diffusion de cette maladie vers les régions frontalières chinoises. Sur le plan géopolitique, le financement par la Chine d’équipements permettant l’organisation, par les pays de la région, d’évènements internationaux comme les sommets de l’ASEAN ou les Jeux de l’Asie du Sud-Est, n’est pas non plus anodin et révèle la forte influence exercée par la Chine sur ces pays (Musil et al. 2015). Sur le plan économique, les intérêts chinois se traduisent par le financement, l’équipement et la formation de nombreux fonctionnaires des différents ministères laotiens, cambodgiens et birmans qui contribuent ensuite à la diffusion des normes chinoises, notamment de planification, et le recours aux experts et aux services de conseils chinois. Lorsqu’une aide médicale ou une formation est apportée, elle est souvent localisée dans l’environnement immédiat d’entreprises et d’intérêts économiques chinois : par exemple le centre de formation implanté dans la Zone économique de Sihanoukville, zone dominée par les entreprises chinoises (2015), ou encore la reconstruction de l’hôpital de Kyaukpyu situé à proximité de la tête de l’oléoduc et du gazoduc Chine-Myanmar, ainsi que la construction d’hôpitaux le long du gazoduc (2011)

54La Chine exerce enfin une diplomatie sanitaire dans de nombreux pays d’Asie du Sud-Est. Bien avant que l’on ait qualifié de « diplomatie du vaccin ou des masques » la démarche entreprise par Xi Jinping lors de la pandémie de la Covid-19 (Bondaz 2020 ; Bonnet 2021), les autorités chinoises utilisent l’envoi d’aides, de dons et de professionnels médicaux pour rendre visible leur politique de bon voisinage avec leurs alliés d’Asie du Sud-Est. En Indonésie, la diplomatie sanitaire chinoise prend la forme de don de matériel pour la prévention et le contrôle de la grippe aviaire (2004 et 2006), de fourniture de médicaments antipaludéens (récurrent depuis 2007), mais aussi et de manière moins classique, de financement de projets de recherche portant sur la médecine et la pharmacopée traditionnelles. Au Laos, le gouvernement chinois accorde depuis 2002 des subventions récurrentes pour la construction de l’hôpital de l’amitié Lao-Chine dans la province de Luang Prabang. Au Cambodge, au Laos et au Myanmar, des équipes mobiles de médecins volontaires chinois (généralistes, ophtalmologistes, spécialistes de lutte contre la malaria ou la dengue) sillonnent les zones rurales pour offrir des consultations et des opérations gratuites aux populations les plus pauvres.

Conclusion

55Au terme de cette première analyse de cette base de données AidData pour l’Asie du Sud-Est, il est possible d’en dégager des atouts et des limites. Outre la richesse des informations recueillies, AidData est la seule base de données qui répertorie, avec une recherche d’exhaustivité, des projets financés par des dons et de la dette (prêts à taux concessionnels ou non), financés par des banques et par des organismes et entreprises publics chinois. Les projets favorisant le soft power, souvent non quantifiables, y figurent, alors qu’ils sont invisibilisés dans la plupart des autres bases de données. La base prend également en compte la temporalité, qui permet d’identifier les périodes de rupture et d’accélération des flux financiers publics chinois, à l’échelle de l’Asie du Sud-Est et de chacun des pays. Elle permet aussi de suivre les étapes des projets, entre l’annonce et la réalisation effective et de mettre en valeur les différentes phases d’un projet lorsqu’y entrent de nouveaux acteurs ou lors d’une extension du projet d’origine. Elle traduit également la nécessité pour la Chine de composer avec les contraintes locales et de s’adapter aux changements géopolitiques régionaux, et politiques nationaux. Les acteurs chinois mentionnés sont des acteurs nationaux mais aussi provinciaux (essentiellement des provinces frontalières chinoises du Yunnan et du Guangxi), ce qui souligne l’importance de la proximité géographique dans les coopérations. Des formes originales ont également pu être mises en évidence dans le secteur industriel, les projets les plus importants prenant souvent la forme de projets intégrant extraction et transformation de la ressource au sein d’une zone industrielle dédiée, équipée en infrastructures sociales. En plus des limites de la base signalées en introduction (choix des projets de la part des auteurs de la base, absence des IDE, sens très large de l’aide au développement), l’analyse plus détaillée des secteurs révèle le flou de certaines catégories, un même type de projet pouvant être associé à des catégories différentes. De la même façon, comme le montre l’exemple des projets immobiliers, un type de projet peut être pris en compte dans la base pour un pays, mais pas dans un autre.

56Les flux financiers publics chinois participent bien à la différenciation entre les composantes continentale et insulaire de l’Asie du Sud-Est, mais cette constatation demande à être nuancée aux échelles nationales, en raison des exceptions indonésienne et thaïlandaise. Ainsi l’Asie du Sud-Est continentale, et en particulier sa partie orientale, est caractérisée par l’ancienneté et l’intensité des projets financés par la Chine. La logique de connectivité avec la Chine joue à plein dans cette partie continentale, où les projets sur et à proximité des corridors terrestres concentrent de lourds investissements dans le domaine ferroviaire et routier, et facilitent l’extraction de ressources énergétiques et minières. On note cependant deux exceptions dans deux pays ayant été plus réticents, pour des raisons différentes, à accueillir des investissements lourds chinois dans le domaine stratégique des infrastructures de transport. Au Vietnam d’abord, où les projets de coopération concernent plutôt les domaines énergétique et industriel, bien moins sensibles. En Thaïlande ensuite où il a fallu attendre l’arrivée au pouvoir des militaires pour que les négociations du financement de la ligne à grande vitesse aboutissent. C’est ce retard qui explique en partie la faiblesse des financements chinois dans ce pays par rapport aux autres pays de la péninsule indochinoise (Taillard 2019). Il n’existe pas de véritable spécificité insulaire, ni dans les secteurs économiques des projets, ni en termes de temporalités ou encore d’acteurs. En Indonésie, qui arrive largement en tête des financements, les projets sont anciens et diversifiés. Ils s’inscrivent essentiellement dans le cadre de programmes indonésiens de développement d’infrastructures de transport, énergétiques ou industrielles. En Malaisie, les projets sont récents et très peu nombreux mais de forte valeur donc porteurs d’un important potentiel de déstabilisation pour l’économie nationale. Quant aux Philippines, le petit nombre de projets montre l’importance du facteur politique, les gouvernements philippins ayant été longtemps méfiants vis-à-vis de la Chine en raison notamment du conflit portant sur les archipels de la mer de Chine méridionale.