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Varia

Aménager les territoires des énergies en Suède : rivalités de pouvoirs et limites d’un processus démocratique1

Teva Meyer
p. 95-108

Résumés

En modifiant les sources d’approvisionnement, les transitions énergétiques entraînent un réaménagement des territoires des énergies. Les conflits locaux que la construction ou la fermeture d’infrastructures pourraient déclencher représentent une menace pour la réalisation des transitions. Dans les projets d’aménagement, la participation du public et plus globalement du niveau local dans le processus décisionnel est traditionnellement perçue comme un outil de minimisation des risques de conflits. En Suède, les communes jouissent d’un pouvoir important dans l’aménagement de leur territoire. Néanmoins, l’encadrement législatif de la consultation du public demeure largement partiel et permissif. Comme le renouvellement du parc électronucléaire le montre, les porteurs de projet disposent de différentes opportunités pour orienter ou contourner la démocratie participative à leur profit. De plus, les rapports entre les centrales nucléaires et leurs territoires d’implantation tendent à réduire les probabilités de voir émerger localement des voix discordantes.

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Texte intégral

  • 1 Des éléments de cet article ont été présentés lors du premier congrès de l’Association pour les étu (...)
  • 2 Nicolas Escach, « Le modèle énergétique nordique n’est pas une utopie », Le Monde, 3 septembre 2015 (...)
  • 3 Marquis W. Childs, Sweden. The Middle Way, Londres, Faber and Faber, 1936.
  • 4 Bo Stråth, « La construction d’un modèle nordique : pressions externes et compromis interne », Revu (...)
  • 5 Nous entendons ici le terme géopolitique au sens de « rivalités de pouvoir pour le contrôle ou l’us (...)
  • 6 Evert Vedung, Vattenkraften, staten och de politiska partierna, Nora, Nya Doxa, 2001.

1La vingt et unième conférence de l’ONU sur le climat organisée à Paris en 2015 a donné lieu à une inflation de références faites dans les médias à l’existence supposée d’un modèle énergétique nordique2. Celui-ci reposerait sur des politiques volontaristes engagées en faveur du développement des énergies renouvelables ainsi que sur une production d’électricité décarbonée. Si dans l’ouvrage classique du journaliste américain Marquis Childs3, l’évocation d’une exception suédoise ne sert pas tant à parler de la Suède que du New Deal aux États-Unis4, l’allusion récurrente faite aujourd’hui au modèle énergétique nordique sert de miroir pour l’expérience des transitions énergétiques en France. Pourtant, de grandes différences existent entre les bouquets énergétiques suédois, danois, norvégiens, finlandais et islandais. Ainsi, à titre d’exemple, alors que l’hydroélectricité représente près de 95 % de la production électrique en Norvège, elle plafonne à moins de 50 % en Suède. Si des caractéristiques de géographie physique peuvent expliquer cette différence, il faut également y voir des conditions géopolitiques5. En effet, à la suite d’un conflit entamé dans les années 1950, près d’un tiers des bassins-versants suédois sont interdits à la construction de barrages hydroélectriques6. Les mix énergétiques sont le produit de rivalités de pouvoir constantes entre partisans et opposants des différentes sources d’énergie. Pour comprendre les politiques énergétiques de ces pays et dépasser l’incantation du modèle, il faut analyser les conflits qui participent à la recomposition permanente des systèmes énergétiques nordiques.

  • 7 Sur ce sujet, nous dirigeons le lecteur vers Jamil Kahn, Local Politics of Renewable Energy Project (...)
  • 8 La coalition de centre droit, appelée l’Alliansen rassemble les centristes (Centerpartiet), les mod (...)
  • 9 La prohibition de nouvelles centrales fut votée suite à un référendum national organisé en mars 198 (...)

2La Suède offre un cas d’étude particulièrement pertinent. Tandis que la renégociation du statut de protection des bassins-versants est un tabou politique, le débat sur l’avenir énergétique du pays se concentre aujourd’hui principalement sur l’énergie éolienne7 et sur le nucléaire. Constitué de dix réacteurs sur trois sites, le parc électronucléaire suédois produit environ40 % de l’électricité du pays. Si en France, seule EDF est en charge d’exploiter les centrales, plusieurs entreprises publiques et privées opèrent le parc nucléaire en Suède, principalement l’allemand E.On, le finlandais Fortum et le groupe public suédois Vattenfall. En 2011, la majorité parlementaire composée par l’Alliansen, la coalition de centre droit8, a abrogé la loi qui, depuis 1980, prohibait la construction de nouveaux réacteurs en Suède9. Ce changement législatif a ouvert la possibilité au remplacement des centrales, dont la moyenne d’âge était en 2015 de 37 ans. Dès l’été 2012, Vattenfall engagea le renouvellement de la centrale nucléaire de Ringhals, située dans la commune de Varberg au sud de Göteborg, dont il détient 70 % des parts. Suite aux élections générales de septembre 2014, qui ont porté au pouvoir le Parti social-démocrate et les écologistes, l’énergéticien a décidé de geler temporairement son projet. Peu après les élections, les Socialdemokraterna ont installé une commission interpartis devant réfléchir à l’avenir énergétique du pays et dont les conclusions sont attendues pour 2017. Néanmoins, c’est à l’échelle locale que l’avenir de l’électronucléaire suédois semble devoir se décider. Toute modification du système énergétique entraîne un réaménagement des territoires des énergies potentiellement conflictuel, que ce soit par la construction de nouvelles infrastructures ou par la fermeture d’anciennes. Ces conflits, s’ils ne sont pas résolus ou encadrés, ont la capacité de retarder, voire de bloquer, les projets.

3En analysant les rivalités entre acteurs à l’échelle locale dans les communes abritant des centrales nucléaires, cet article souhaite interroger les processus d’aménagement du territoire en Suède. Il s’agira de questionner l’articulation entre démocratie participative et démocratie représentative dans le contexte suédois en étudiant l’intégration du public dans le processus décisionnel ainsi que la distribution des pouvoirs entre acteurs à différentes échelles. Alors que les communes suédoises disposent d’importantes compétences dans l’aménagement de leur territoire, les entreprises du nucléaire ont mis en place de multiples stratégies afin d’assurer la pérennité future de leur activité. On verra également que, si la participation du public est légalement encadrée, elle demeure encore partielle et laisse une large marge de manœuvre aux porteurs de projets.

L’aménagement du territoire en Suède : une démocratie en apprentissage

  • 10 Göran Sundqvist, « Constrained Deliberation : Public Involvement in Swedish Nuclear Waste Managemen (...)
  • 11 Evert Vedung, op. cit., p. 55.
  • 12 La Svensk Kärnbränslehantering Aktiebolag (SKB) est une entreprise fondée dans les années 1970 par (...)

4À l’étranger, la Suède jouit de la réputation d’un pays quasi exempt de conflits. Depuis l’accueil de la première Conférence des Nations unies sur l’environnement à Stockholm en 1972, le pays a également systématiquement défendu son image de leader global du développement durable, en faisant un marqueur de son soft power. Ces deux représentations ont formé une barrière cognitive à l’étude des rapports de force qui y structurent l’environnementalisme10. Pourtant, le pays n’est pas moins confronté à l’augmentation des contestations des projets d’aménagement du territoire que subit l’Europe depuis les années 1970. Pour Evert Vedung, le mouvement environnementaliste suédois est d’ailleurs né d’un conflit d’aménagement, celui contre l’anthropisation des rivières du Norrland11. Le corpus législatif suédois s’est graduellement enrichi de mesures intégrant les acteurs dans les processus de planification des projets infrastructurels. Cet apprentissage de démocratie participative a été longuement analysé dans le cadre de la recherche d’un site d’enfouissement des déchets nucléaires par la Svensk Kärnbränslehantering Aktiebolag12. Le renouvellement des réacteurs nucléaires de Ringhals offre un cas d’étude unique afin de comprendre les dynamiques de débats dans le cadre d’un projet d’aménagement du territoire.

Un pouvoir distribué entre l’État central…

  • 13 Un flou légal existe quant à l’appréciation géographique du terme « sur le site » (på en plats).
  • 14 Cette date correspond à la fermeture de la centrale nucléaire de Barsebäck en Scanie non loin de Ma (...)

5Plusieurs raisons expliquent le choix de Vattenfall de privilégier le site de Ringhals pour renouveler son parc. La relance du nucléaire votée par l’Alliansen intègre différentes restrictions. Celles-ci sont le fruit des dissensions existantes au sein de la coalition. Alors que les Moderaterna et les Liberalerna sont ouvertement favorables à la prolongation, voire au renouvellement du parc électronucléaire, les chrétiens-démocrates et les centristes sont plus réservés et sont eux-mêmes très divisés en interne. Entre autres limitations, le Code de l’environnement stipule qu’un nouveau réacteur ne pourra être construit que sur l’un des trois sites13 où un réacteur nucléaire était en fonction après le 31 mai 200514, soit les communes de Varberg (comté de Halland), Östhammar (comté d’Uppsala) et Oskarshamn (comtéde Kalmar). Vattenfall n’étant pas propriétaire du site d’Oskarshamn et une incertitude y existant quant à la disponibilité de terrains, le choix s’est restreint à Varberg et Östhammar. Les précédents conflits déclenchés à Östhammar par les projets de construction de nouvelles lignes à très haute tension ont incité Vattenfall à préférer Ringhals. Placée entre les agglomérations de Malmö et Göteborg, la commune de Varberg était également considérée comme stratégiquement plus importante pour l’approvisionnement du pays en électricité. Ce point est politiquement d’autant plus prégnant depuis la division du pays par le gouvernement en 2011 en quatre zones de tarification de l’électricité (elområden) à l’intérieur desquelles le prix de vente dépend du ratio entre offre et demande et donc, prosaïquement, entre capacité de production et concentration de peuplement. Cette division fait suite à une plainte déposée par l’opérateur danois de transport d’électricité devant la Commission européenne contre l’État suédois accusé d’avoir délibérément limité les exportations d’électricité vers le Danemark afin de minimiser l’augmentation des prix en Suède lors de périodes de forte consommation. La géographie suédoise est telle que, si le peuplement se concentre entre les trois agglomérations méridionales, l’hydroélectricité est implantée majoritairement au nord. Les déséquilibres entre production et consommation existant entre ces quatre zones ont entraîné une augmentation des prix dans le sud du pays pouvant aller jusqu’à doubler ponctuellement par rapport aux comtés du nord. L’absence de concertation du public, ou même de débat au Parlement, a entraîné la création d’un mouvement de protestation, principalement en Scanie, encadré entre autres par l’association fédérative des propriétaires immobiliers.

  • 15 Arne Kaisjer, « Redirecting Power : Swedish Nuclear Power Policies in Historical Perspective », Ann (...)
  • 16 Pour une liste complète, voir le chapitre 14, section 1 du Code de l’environnement.

6En déposant en juin 2012 un dossier auprès de la Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM), l’autorité de sûreté nucléaire suédoise, Vattenfall a initié la démarche d’autorisation de construction d’un ou deux nouveaux réacteurs. Depuis ses débuts, le programme atomique suédois est majoritairement porté par le secteur privé15. Dans ce cadre libéralisé, aucun débat public national sur l’intérêt du projet en lui-même n’est organisé en amont par l’État ou n’est requis par la loi. La construction est considérée comme une stratégie d’entreprise que le marché de l’électricité et les normes environnementales réguleront d’eux-mêmes. Ce n’est qu’au niveau local que se déroulent les débats sur le projet. Pour une centrale nucléaire, le processus d’autorisation suit simultanément trois procédures différentes. La première examine le projet en vertu des lois de radioprotection et n’intègre aucune participation d’acteurs autres que les experts de la SSM. C’est dans la seconde procédure, qui examine l’impact environnemental du projet, que les acteurs locaux sont associés au processus décisionnel. L’instauration du Code de l’environnement en 1999 inscrit dans le droit suédois la consultation du public pour les projets d’aménagement du territoire. Toutefois, celle-ci n’est pas systématique. Premièrement, elle ne concerne que certaines grandes infrastructures nécessitant un accord gouvernemental : cimenterie, fabrique de pâte à papier, aéroport, centrale nucléaire, etc16. Deuxièmement, elle est conditionnée à la demande, par la préfecture du comté, de la rédaction d’une étude d’impact environnemental. Celle-ci, dont la rédaction est à la charge du porteur de projet, est alors soumise à une consultation du public, des autorités municipales et des associations. L’étude accompagnée du compte-rendu détaillé de la consultation est transmise à la Cour environnementale (Mark- och miljödomstol) qui rend un avis consultatif sur le projet. Il revient ensuite au gouvernement de donner ou de refuser l’autorisation en prenant en compte ou non l’avis de la Cour. À différentes reprises, le gouvernement a pris une décision contraire à l’avis de la Cour environnementale. En 2005 et en 2006, deux projets d’augmentation de la puissance des centrales nucléaires furent autorisés malgré un avis défavorable de la Cour.

7Ainsi, dans le cadre de l’étude d’impact environnemental, l’État, directement ou par son administration préfectorale, jouit d’un pouvoir décisionnel quasi complet et régit la participation du public.

… et l’autonomie de gestion des municipalités

8La troisième et dernière procédure examine le projet en vertu des différentes législations régissant l’aménagement du territoire. En Suède, chaque commune est sommée, une fois tous les dix ans, d’élaborer un plan global d’aménagement de son territoire servant de guide pour l’utilisation future des terres. Celui-ci doit prendre en compte les zonages d’intérêt national (riksintresseområde) produits par les administrations centrales et qui permettent à l’État central de conserver un levier d’action sur l’aménagement des communes. La rédaction des plans donne lieu à une consultation des habitants, entreprises et associations de la municipalité. Pour chaque projet d’infrastructures, les services communaux doivent émettre un avis sur leur conformité avec ce plan. Ce dernier n’est toutefois pas contraignant.

  • 17 Cette modification s’inscrit dans le processus de décentralisation de l’État suédois débuté en 1966 (...)
  • 18 Loi sur l’aménagement du territoire et la construction, chapitre 5, section 20. Un veto passif empê (...)
  • 19 Göran Cars, Nya regler för ökat bostadsbyggande och bättre infrastruktur, Stockholm, SNS Förlag, p. (...)
  • 20 Voir partie 2.

9Les communes suédoises disposent néanmoins d’un monopole sur l’aménagement de leur territoire (planmonopolet). Alors que les prémices de cette compétence se retrouvent dès la loi de planification de 1907, c’est la réforme de la loi d’aménagement de 1987 qui, en décentralisant le processus décisionnel, a fortement renforcé le pouvoir des communes17. Jusqu’alors, si un projet d’infra- structure était considéré comme ayant un impact territorial significatif par la Planverket, l’administration gouvernementale responsable de l’aménagement, celle-ci devait produire un plan détaillé analysant ses caractéristiques techniques. La rédaction de ce plan était une étape préalable obligatoire à la construction. La Planverket rendait ensuite une décision contraignante sur le projet. La réforme de 1987 a transféré l’ensemble de ces compétences aux administrations municipales. Cette décentralisation a donné aux communes un droit de veto sur tout projet d’aménagement envisagé sur leur territoire. Celui-ci peut prendre plusieurs formes. Le conseil municipal peut ne pas demander la réalisation d’un plan détaillé à son administration, sans avoir à justifier sa décision. Ce veto passif empêche de facto la poursuite du projet. La rédaction d’un plan détaillé par l’administration communale s’accompagne d’une consultation des résidents de la commune, des associations et plus globalement « de l’ensemble des personnes ayant un intérêt dans le projet »18. Il revient alors au conseil municipal d’adopter ou de refuser le plan. Un refus s’apparente à un veto actif et met un terme au projet. Cette décision ne peut être ni contournée ni annulée par le gouvernement, à l’exception des projets d’enfouissement de déchets nucléaires. Les municipalités suédoises disposent ainsi d’un pouvoir décisionnel presque inégalé dans les autres pays industrialisés. Le planmonopolet est considéré par certains comme un outil d’égoïsme local, un frein à l’aménagement, voire parfois comme la cause de la crise du logement que connaît le pays19. Son abrogation, qui revient de manière récurrente dans les débats, demeure un tabou politique. La construction initiale du parc nucléaire suédois s’est faite avant la réforme de 1987, échappant ainsi au regard des communes. L’importance actuelle du pouvoir municipal a forcé les entreprises du nucléaire à mettre en place des stratégies locales afin de pérenniser leur activité20.

10En Suède, l’évolution de la législation dédiée à l’aménagement du territoire a équilibré les pouvoirs décisionnels entre le niveau communal et le niveau gouvernemental, l’un ne pouvant outrepasser la décision de l’autre. Les textes ont également encadré la participation du public. Cependant, celle-ci n’est systématisée que pour un nombre restreint d’infrastructures et la décision de l’organiser ou non revient aux autorités préfectorales et communales. De surcroît, les modalités concrètes des consultations restent très confuses et sont sujettes à interprétations, voire à contournements.

Une organisation confuse de la consultation qui renforce les porteurs de projet

11Après la publication d’une première étude d’impact environnemental, Vattenfall a entamé la consultation publique à Ringhals au printemps 2014. L’entreprise a été confrontée tôt à un problème d’organisation. Le Code suédois de l’environnement menace d’attribuer un avis négatif aux projets dans lesquels la consultation n’aurait pas été réalisée correctement. Toutefois, il ne définit pas en détail le déroulement de la consultation et ne mentionne pas les critères pouvant l’invalider. Ce manque de précision a obligé Vattenfall à créer ses propres procédures en s’appuyant sur l’observation d’autres projets. L’absence de cadre légal a également permis à l’entreprise d’orienter la consultation pour éviter de potentiels conflits avec le public.

  • 21 Emil Gåhlin, Tillståndsprövning för kärnkraft, Luleå, Elforsk, 2011, p. 56.

12Pour Vattenfall, Ringhals est la première expérience de démocratie participative sur la construction d’une grande infrastructure politiquement sensible. Le droit suédois ne donne que quelques indications sur les modalités d’organisation de la consultation. Il est fait mention à la tenue obligatoire d’une ou plusieurs réunions publiques ainsi que d’une exposition présentant le projet. Il doit aussi être possible de soumettre des questions et commentaires écrits aux porteurs de projet et à la municipalité auxquels ces derniers doivent répondre. Concrètement, Vattenfall s’est inspiré des retours d’expérience des consultations publiques hautement conflictuelles de Svenska Kraftnät, l’opérateur du réseau suédois de transport d’électricité. Alors qu’une large part des infrastructures hydroélectriques se situe dans le nord du pays et que la population se concentre au sud, la Suède souffre d’un déficit en capacité de transport d’électricité. Dans un pays où 68 % du territoire est recouvert de forêts, dont 85 % de forêts productives, les travaux d’agrandissement du réseau ont attiré l’opposition des associations environnementalistes et des sylviculteurs. Jusqu’alors, Vattenfall a organisé quatre réunions publiques dans la commune de Varberg. S’appuyant sur le vécu de Svenska Kraftnät avec l’industrie du bois, Vattenfall a dédié deux réunions aux pêcheurs ainsi qu’à leurs associations professionnelles afin de désamorcer de potentiels conflits. La côte de Ringhals est classée comme zone d’intérêt national pour la pêche commerciale et les travaux pourraient y déranger les stocks halieutiques. De plus, les pêcheurs ont été les principaux opposants locaux à la construction de la centrale dans les années 197021.

  • 22 Loi sur l’aménagement du territoire et la construction, chapitre 5, section 20.

13Le Code de l’environnement oblige « tout porteur de projet à envoyer les informations par voie postale aux populations affectées » sans définir qui elles sont22. Pour une centrale nucléaire où les conséquences potentielles d’un accident sont difficilement cartographiables, il est d’autant plus hasardeux de délimiter une zone impactée. Après avoir envisagé de tracer arbitrairement un périmètre de deux kilomètres de rayon autour du site qui est bordé par la mer au nord et à l’ouest, les juristes de Vattenfall ont décidé d’établir les limites de deux manières. Premièrement, ils ont utilisé un léger relief au sud du site derrière lequel il n’est plus possible de voir l’actuelle centrale et ont exclu toutes les maisons se situant au-delà de sa ligne de crête. Deuxièmement, ils ont repéré, à l’est du site, une route au bord de laquelle sont installés plusieurs lieux d’accueil d’enfants et qui devraient subir une augmentation du trafic des poids lourds pendant les travaux. Percevant cette situation comme conflictogène, Vattenfall a placé la limite d’envoi légèrement avant la route afin d’éviter d’en faire un élément de blocage de la consultation.

14Comme le cas de Ringhals le montre, l’absence d’une définition des modalités de la consultation permet au porteur de projet de l’orienter, voire de la contourner à son profit. Au regard d’autres mécanismes de consultation que l’on peut trouver en Europe, comme la procédure du débat public français, l’encadrement légal de la démocratie participative dans l’aménagement du territoire en Suède demeure très permissif et ne concerne que l’aval des projets. Devant s’exprimer uniquement sur des aspects techniques (l’impact environnemental et l’intégration dans le territoire communal), le public n’est pas consulté sur le bien-fondé même des infrastructures.

Quelle démocratie participative en territoire mono-industriel ?

15L’analyse des réunions publiques tenues à Varberg ainsi que des questions écrites reçues par Vattenfall est particulièrement instructive. À la surprise des organisateurs, aucune critique antinucléaire n’a été formulée. Les craintes portées par les riverains du site se sont inscrites en dehors du champ de l’atomique et concernent principalement les risques de baisse du prix des propriétés ainsi que les nuisances lors du chantier. Cette absence témoigne de l’atonie actuelle du mouvement antinucléaire suédois. Mais elle est également le résultat, plus profond, d’une longue stratégie mise en place par les opérateurs des centrales afin de pérenniser localement leur activité. Celle-ci reflète une prise en charge quasi complète du développement économique local par l’industrie atomique.

  • 23 Ebba Lisberg-Jansen, « La colonie interne du Norrland suédois : modèle d’une périphérie extractive  (...)

16Le cas des communes du nucléaire doit nous interroger sur les conditions de la démocratie participative dans les territoires dominés par une mono-industrie (dominés par cette industrie ?). Comment peut-on entrer en conflit contre l’acteur dominant, voire structurant, du territoire ? Cette question est d’autant plus pertinente en Suède où une partie des municipalités, en particulier dans les zones les moins peuplées, se sont développées autour de l’implantation d’une industrie lourde23.

Les racines du plébiscite local du nucléaire en Suède

  • 24 Emil Gåhlin, op. cit., p. 48.
  • 25 Louise Potterton, « Vivre avec le nucléaire », IAEA Bulletin, n° 52, avril 2010, p. 28-31.
  • 26 Ibid.
  • 27 Teva Meyer, « Du “pays perdu” du Blayais à l’“émirat de Saint-Vulbas” : les territoires de dépendan (...)

17Quelle que soit leur appartenance politique, les élus locaux accueillirent positivement l’arrivée des centrales nucléaires dans leurs communes, même après le houleux débat du référendum de 198024. Aujourd’hui encore, la présence de l’industrie atomique fait consensus au sein des conseils municipaux. Ce soutien n’est pas l’apanage du personnel politique. Dans une interview donnée en 2010 au bulletin de l’Agence internationale à l’énergie atomique, Peter Wretlund, maire d’Oskarshamn, décrivait sa commune comme la région la plus favorable à l’énergie atomique dans le monde25. Dans un sondage réalisé en 2007, 84 % des habitants de la commune se disaient favorables à l’accueil à Oskarshamn du futur site d’enfouissement des déchets nucléaires de haute activité contre seulement 41 % à l’échelle nationale26. Le quotidien Dagens Nyheter titra d’ailleurs un article dans son édition du 2 juin 2009, « Ensamt att vara kärnkraftsmotståndare i Oskarshamn » (« Seul comme un antinucléaire à Oskarshamn »). Cette situation paraît alors proche des « territoires de dépendance au nucléaire »27 que constituent les communes hôtes des centrales en France.

  • 28 Lena Andersson-Skog, Kärnkraftetableringens socioekonomiska effekter i Oskarshamn och Östhammar 196 (...)

18Les racines de ce plébiscite local renvoient aux conditions de l’implantation des centrales nucléaires en Suède. L’industrialisation du pays s’est faite dans les régions rurales et l’énergie atomique n’a pas échappé à cette règle. Toutefois le gouvernement suédois souhaitait initialement développer un parc de très petits réacteurs nucléaires situés dans les villes afin de fournir du chauffage urbain28. À Östhammar, Oskarshamn et Varberg, l’électronucléaire a remplacé les secteurs industriels en crise au cours des années 1970. La crise des chantiers navals a frappé durement la commune d’Oskarshamn où le secteur représentait le principal employeur jusqu’à la fin des années 1960. À Östhammar, la mécanisation croissante de la sylviculture avait laissé sans emploi un nombre croissant d’habitants. Enfin, malgré sa localisation en périphérie de Göteborg, la commune de Varberg demeurait peu industrialisée. L’arrivée de la centrale devait entraîner l’installation de nouvelles usines de pâte à papier attirées par la proximité d’une source abondante d’énergie. Globalement, ces communes subissaient une crise économique ainsi qu’une hémorragie démographique que l’industrie atomique a permis d’inverser. Les réacteurs étant des investissements non délocalisables, elles ont mieux résisté à la désindustrialisation qui a touché le pays.

  • 29 Notons la présence depuis 1946 à Oskarshamn d’une usine du constructeur automobile Scania. Le racha (...)
  • 30 Ibid.

19La situation n’est pas bien différente aujourd’hui. Dans les comtés ruraux d’Halland et de Kalmar, l’énergie atomique constitue le premier employeur privé. Le reste du tissu industriel local est majoritairement composé d’entreprises énergivores, principalement dans le secteur papetier, profitant de la proximité des centrales29. À Östhammar, la centrale nucléaire est un outil d’attractivité économique pour la commune concurrencée par la proximité d’Uppsala. Dans chacune des trois municipalités, environ 10 % de la population active travaille directement dans le secteur de l’énergie contre seulement 1 % à l’échelle nationale30. Différentes formations techniques ont été créées afin de permettre un recrutement local des futurs employés. Regroupant plusieurs laboratoires de recherches sur la gestion des déchets, Oskarshamn est devenu un des principaux clusters de l’industrie nucléaire en Suède. Symbole de cette fusion de l’identité de la commune avec l’atome civil, Oskarshamn a adopté comme slogan « Kommunen med Energi » (« Une commune avec de l’énergie »). La ville ambitionne de devenir un centre international de référence dans le domaine des énergies en candidatant pour abriter un futur réacteur nucléaire de recherche, des instituts de formation, mais aussi en nouant des partenariats ciblés à l’étranger. Ainsi, la directrice de la commission énergie au sein de l’Union des villes de la Baltique, Eva Hjälmered, est native d’Oskarshamn où elle occupe le poste de chargée des relations internationales à la municipalité.

Quand le nucléaire devient le promoteur de l’avenir du territoire

  • 31 Lena Andersson-Skog, op. cit., p. 50.
  • 32 La centrale nucléaire d’Oskarshamn a été construite par un consortium d’entreprises énergointensive (...)

20Selon Andersson-Skog, les communes suédoises du nucléaire ne présentent pas d’exceptionnalité budgétaire qui pourrait affecter la vie quotidienne de leurs habitants31. Actionnaire de la centrale jusqu’en 2001, la commune d’Oskarshamn percevait toutefois une partie des dividendes de son exploitation32. Au contraire de l’Allemagne ou de la France, il n’existe aucune taxe en Suède sur l’activité des centrales dont le produit abonderait aux budgets communaux. L’instauration d’un impôt local sur la production d’électricité est une revendication récurrente des collectivités territoriales du Norrland qui déplorent le peu de richesses locales produites par les barrages hydroélectriques y étant implantés. Les recettes financières des municipalités suédoises se composent à près de 65 % de l’impôt sur le revenu de ses habitants. L’unique influence des centrales provient donc des salaires de ses agents qui, en moyenne, sont plus élevés que ceux des autres résidents. Diluée dans la masse des habitants de la commune, cette différence n’influence pas les budgets.

  • 33 La centrale de Ringhals fut l’objet d’une tentative de sabotage par engin explosif en 1976.
  • 34 Nils Forsgren, Från ingenting alls till Ringhals. Om tillkomsten av Sveriges största kraftverk, Var (...)

21S’il n’existe pas de transferts d’argent systématisés par l’impôt, force est de constater que les exploitants des centrales nucléaires ont mis en place des stratégies d’acceptabilité locale qui dépassent largement les simples actions de sponsoring et qui ont fait d’eux les véritables promoteurs économiques de ces territoires. Dès les années 1970, les constructeurs ont répondu à l’opposition de certains riverains par le financement d’infrastructures perçues tant comme une contrepartie aux dérangements que comme un moyen de minimiser les conflits. Les tensions étaient alors fortes33. Tandis que des contentieux naissaient sur l’utilisation de l’eau et des routes, les entreprises financèrent la construction et l’entretien de systèmes d’adduction d’eau, de lieux de baignade ainsi que d’infrastructures routières34.

22Aujourd’hui, les exploitants continuent d’utiliser cette stratégie de prise en charge du territoire. Dans les trois communes, les entreprises ont pris possession du patrimoine bâti se trouvant à proximité afin de l’utiliser à leur profit. À Östhammar, Vattenfall a fait l’acquisition des bâtiments de Forsmarks bruk, un village de forge du XVIIsiècle. Rénové et mis en scène par l’énergéticien, il est ouvert aux touristes. À Oskarshamn, E.On et Fortum sont propriétaires de Simveramp, un village agricole du XVIIIsiècle lui aussi dédié aux touristes. À Varberg, Vattenfall a racheté et restauré plusieurs fermes et chapelles dont elle a transféré l’usufruit à une association locale de protection du folklore. En plus du bâti, les opérateurs ont également mis à profit le patrimoine naturel des sites. Dans les trois communes, des sentiers ont été aménagés autour des centrales afin de promouvoir leurs richesses floristiques et faunistiques. Vattenfall a même créé de toutes pièces une réserve naturelle à côté de la centrale de Ringhals où elle entretient un programme de réintroduction d’espèces en danger en partenariat avec le WWF. En plus de renforcer l’image d’entreprise socialement et environnementalement responsable, ces investissements participent au développement touristique des communes.

23En sus de cette utilisation stratégique des ressources territoriales, l’industrie nucléaire finance directement un ensemble de projets d’aménagement à Östhammar et Oskarshamn. Les deux communes furent présélectionnées lors du processus de recherche d’un site d’enfouissement des déchets nucléaires de haute activité. En contrepartie, elles négocièrent la création d’un fonds de 2 milliards de couronnes suédoises abondé par les producteurs d’électricité nucléaire. Appelé « Programme de valeur ajoutée » (Mervärden), il fut attribué à 25 % à Östhammar et 75 % à Oskarshamn, la seconde obtenant plus en compensation de son éviction du processus de sélection. Cet argent est considéré par les industriels comme une reconnaissance de la nation à ces communes, mais aussi comme un outil pour favoriser l’intégration territoriale de l’électronucléaire. Il doit permettre le financement de projets de construction de nouvelles infrastructures dans la municipalité ainsi qu’au développement de son attractivité. L’analyse de son utilisation à Oskarshamn, représentée en carte 1, révèle l’étendue de l’influence de l’industrie nucléaire sur ces communes. Il prévoit une rénovation urbaine complète du centre-bourg, la construction d’un nouvel écoquartier (Inre hamnen) en lieu et place de l’actuel port de marchandises, la construction d’un nouveau terminal de ferries permettant d’ouvrir des lignes régulières dans la Baltique, la rénovation de routes, l’ouverture de lignes de bus au départ d’Oskarshamn, le développement de la fibre optique dans les zones rurales, l’ouverture d’une école d’ingénieurs dédiée aux énergies ou encore l’implantation d’infrastructures de loisir. À Östhammar, le fonds va permettre la construction d’un nouveau port commercial, de plusieurs établissements hôteliers, d’une pépinière d’entreprises, l’agrandissement du réseau routier, l’ouverture de nouvelles filières dans le lycée technologique, etc.

Carte 1. Quand l’argent du nucléaire aménage la commune d’Oskarshamn.

Carte 1. Quand l’argent du nucléaire aménage la commune d’Oskarshamn.

Réalisation : Teva Meyer, IFG, Paris, 2005
Source : OKG, SKB, Oskarshamn Kommun, étude de terrain mai 2014

24La relation entre les communes et l’industrie nucléaire semble alors paradoxale. En investissant massivement dans leur territoire, les exploitants ont créé un environnement propice à l’existence d’un soutien politique et populaire local. Les centrales ont participé à structurer l’identité, les liens sociaux, les solidarités quotidiennes et plus globalement les modes d’habiter au sein des collectivités d’implantation. Dans cette situation, comment pourrait-on imaginer l’émergence d’une voix dissonante dans le cadre d’un exercice de démocratie participative ? Pourtant, il semble évident que cette attitude proactive du nucléaire envers son territoire est une réponse à la menace du droit de veto détenu par les communes qui agit comme une épée de Damoclès sur l’avenir des centrales. Prévu comme un outil d’autonomisation du local, le droit de veto suédois semble en réalité avoir un effet contradictoire. Dans le cas de l’énergie atomique, il participe à la création d’une sorte de dépendance territoriale au nucléaire qui limite la démocratie participative plus que ne le fait la faiblesse du cadre légal.

25Avec l’égalité des genres, les relations professionnelles ou l’organisation du travail, la démocratie est un des nombreux domaines dans lesquels la Suède jouit du titre de modèle. En 2014, le quotidien The Economist lui attribuait ainsi un 9,75 sur 10 dans son Indice de démocratie, à peine dépassée par son voisin norvégien. À titre de comparaison, la France n’y obtient qu’un 7,77. Notre propos n’est évidemment pas de nier le caractère profondément démocratique de la société suédoise, mais d’y apporter néanmoins une nuance. Le cas de Ringhals, et plus globalement de l’énergie atomique, montre que les mécanismes d’intégration du public dans l’élaboration des politiques d’aménagement du territoire y sont incomplets. L’organisation dépend encore beaucoup des porteurs de projet alors même que la loi n’encadre que très lâchement la procédure laissant la part belle à une grande improvisation qui parfois dissimule des stratégies d’évitement du conflit. La temporalité de la consultation constitue une autre limite. Elle n’est réalisée qu’une fois le projet engagé et ne permet pas au public de s’exprimer préalablement sur son bien-fondé.

26Dans l’aménagement du territoire, la Suède se démarque par un équilibrage des pouvoirs décisionnels entre l’État central et les collectivités territoriales, qui rendrait envieux nombre d’élus locaux même dans les systèmes les plus fédéraux. Pourtant, le droit de veto, qui constitue le cœur de cette autonomie locale, pâtit des multiples défauts dont nous n’avons fait qu’effleurer l’existence dans cet article. L’analyse de conflits en cours, comme celui de Gállok dans le Norrbotten contre l’ouverture d’une mine de fer ou encore l’opposition à l’exploitation de gaz non conventionnels sur l’île d’Öland, permettrait d’approfondir ce travail d’appréhension du modèle démocratique d’aménagement en Suède.

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Notes

1 Des éléments de cet article ont été présentés lors du premier congrès de l’Association pour les études nordiques organisé à l’université de Lille 3 les 5 et 6 juin 2015.

2 Nicolas Escach, « Le modèle énergétique nordique n’est pas une utopie », Le Monde, 3 septembre 2015, http://www.lemonde.fr/idees/article/2015/12/03/le-modele-energetique-nordique-n-est-pasune-utopie_4822862_3232.html# (consulté le 06 décembre 2015).

3 Marquis W. Childs, Sweden. The Middle Way, Londres, Faber and Faber, 1936.

4 Bo Stråth, « La construction d’un modèle nordique : pressions externes et compromis interne », Revue internationale de politique comparée, vol. XIII, nº 3, 2006, p. 391-411.

5 Nous entendons ici le terme géopolitique au sens de « rivalités de pouvoir pour le contrôle ou l’usage du territoire » (Yves Lacoste, Dictionnaire de géopolitique, Paris, Flammarion, 1992).

6 Evert Vedung, Vattenkraften, staten och de politiska partierna, Nora, Nya Doxa, 2001.

7 Sur ce sujet, nous dirigeons le lecteur vers Jamil Kahn, Local Politics of Renewable Energy Project. Planning, Siting Conflicts and Citizen Participation, thèse de doctorat en étude environnementale, Université de Lund, octobre 2004, 1 vol., 184 p.

8 La coalition de centre droit, appelée l’Alliansen rassemble les centristes (Centerpartiet), les modérés (Moderaterna), les libéraux (Liberalerna) ainsi que les chrétiens-démocrates (Kristdemokraterna).

9 La prohibition de nouvelles centrales fut votée suite à un référendum national organisé en mars 1980.

10 Göran Sundqvist, « Constrained Deliberation : Public Involvement in Swedish Nuclear Waste Management », STAGE, vol. XXV, avril 2004, p. 2-35.

11 Evert Vedung, op. cit., p. 55.

12 La Svensk Kärnbränslehantering Aktiebolag (SKB) est une entreprise fondée dans les années 1970 par les entreprises suédoises productrices d’électricité afin d’assurer la gestion des déchets nucléaires produits dans le pays. Jonas Anshelm, « (Re-)constructing Nuclear Waste Management in Sweden : The Involvement of Concerned Groups », Integrated Waste Management, vol. II, août 2011, p. 401-430.

13 Un flou légal existe quant à l’appréciation géographique du terme « sur le site » (på en plats).

14 Cette date correspond à la fermeture de la centrale nucléaire de Barsebäck en Scanie non loin de Malmö.

15 Arne Kaisjer, « Redirecting Power : Swedish Nuclear Power Policies in Historical Perspective », Annual Review of Energy and the Environment, vol. XVII, novembre 1992, p. 437-462.

16 Pour une liste complète, voir le chapitre 14, section 1 du Code de l’environnement.

17 Cette modification s’inscrit dans le processus de décentralisation de l’État suédois débuté en 1966 par la réforme des collectivités locales.

18 Loi sur l’aménagement du territoire et la construction, chapitre 5, section 20. Un veto passif empêche donc la tenue d’une consultation publique puisque celle-ci est liée à la rédaction d’un plan détaillé.

19 Göran Cars, Nya regler för ökat bostadsbyggande och bättre infrastruktur, Stockholm, SNS Förlag, p. 89.

20 Voir partie 2.

21 Emil Gåhlin, Tillståndsprövning för kärnkraft, Luleå, Elforsk, 2011, p. 56.

22 Loi sur l’aménagement du territoire et la construction, chapitre 5, section 20.

23 Ebba Lisberg-Jansen, « La colonie interne du Norrland suédois : modèle d’une périphérie extractive ? », L’Espace politique, n° 2, août 2007, http://espacepolitique.revues.org/741 (consulté le 15 mars 2016).

24 Emil Gåhlin, op. cit., p. 48.

25 Louise Potterton, « Vivre avec le nucléaire », IAEA Bulletin, n° 52, avril 2010, p. 28-31.

26 Ibid.

27 Teva Meyer, « Du “pays perdu” du Blayais à l’“émirat de Saint-Vulbas” : les territoires de dépendance au nucléaire en France », Hérodote, n° 155, janvier 2015, p. 153-169.

28 Lena Andersson-Skog, Kärnkraftetableringens socioekonomiska effekter i Oskarshamn och Östhammar 1960-2000, Stockholm, Svensk Kärnbränslehantering AB, 2007.

29 Notons la présence depuis 1946 à Oskarshamn d’une usine du constructeur automobile Scania. Le rachat de l’entreprise par le groupe Volkswagen en 2014 a soulevé plusieurs craintes sur la pérennité du site d’Oskarshamn.

30 Ibid.

31 Lena Andersson-Skog, op. cit., p. 50.

32 La centrale nucléaire d’Oskarshamn a été construite par un consortium d’entreprises énergointensives et de régies municipales d’électricité.

33 La centrale de Ringhals fut l’objet d’une tentative de sabotage par engin explosif en 1976.

34 Nils Forsgren, Från ingenting alls till Ringhals. Om tillkomsten av Sveriges största kraftverk, Varberg, Vattenfall AB Ringhals, 1994.

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Table des illustrations

Titre Carte 1. Quand l’argent du nucléaire aménage la commune d’Oskarshamn.
Crédits Réalisation : Teva Meyer, IFG, Paris, 2005Source : OKG, SKB, Oskarshamn Kommun, étude de terrain mai 2014
URL http://journals.openedition.org/nordiques/docannexe/image/4133/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 545k
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Pour citer cet article

Référence papier

Teva Meyer, « Aménager les territoires des énergies en Suède : rivalités de pouvoirs et limites d’un processus démocratique »Nordiques, 31 | 2016, 95-108.

Référence électronique

Teva Meyer, « Aménager les territoires des énergies en Suède : rivalités de pouvoirs et limites d’un processus démocratique »Nordiques [En ligne], 31 | 2016, mis en ligne le 18 mars 2022, consulté le 21 juillet 2024. URL : http://journals.openedition.org/nordiques/4133 ; DOI : https://doi.org/10.4000/nordiques.4133

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Auteur

Teva Meyer

Teva Meyer est ATER en géographie à l’université de Haute-Alsace et doctorant à l’Institut français de géopolitique (Université Paris 8)

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