1Les travaux récents sur la territorialisation des systèmes alimentaires attirent l’attention à la fois sur le potentiel que recèle l’alimentation pour un développement territorial se voulant « durable » et sur les défis que constitue la mise en œuvre d’une gouvernance de ces systèmes, qui associent une multiplicité d’acteurs, intégrant différents enjeux jusqu’ici pensés de manière sectorielle et engageant des dynamiques inter-territoriales ou supra-territoriales (Loudiyi, Houdart, 2019, Brand, 2018). Ces constats soulignent l’enjeu du rôle de l’acteur public et de la mobilisation des acteurs issus de la société civile (Billion, 2017, Perrin, Soulard, 2014, Lardon, 2015). En instaurant le projet alimentaire territorial (PAT), la loi d’avenir pour l’agriculture qui encourage leur développement (2014) donne un cadre pour la mise en place d’une telle gouvernance par les acteurs locaux.
- 1 Loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt du 13 octobre 2014.
- 2 C’est-à-dire le système d’acteurs en charge du PAT que tentent de mettre en place les services de N (...)
- 3 Organisé pour la première fois en 2017 par la SPL Le voyage à Nantes, le Nantes Food Forum, constit (...)
- 4 « Vers des productions alimentaires contribuant à la transition écologique », « optimiser l’approvi (...)
- 5 La Présidente de Nantes Métropole, Johanna Rolland, associe régulièrement dans ses discours politiq (...)
2En s’engageant dans l’élaboration de son PAT à partir de septembre 2015, Nantes Métropole ambitionne ainsi de se positionner en acteur légitime de l’alimentation – et non seulement de l’agriculture urbaine et périurbaine, ce dont témoigne l’évolution entre le Diagnostic des terres nourricières élaboré en 2015, réalisé avec l’AURAN, et l’affirmation d’un projet transversal visant une « alimentation locale, durable, et accessible à tous ». Dans le passage de l’agriculture urbaine à l’alimentation, l’évolution sémantique n’est pas sans importance. L’alimentation permet d’élargir les cercles de concernement en articulant les questions de production avec celles de la distribution et de l’approvisionnement, la question de la qualité avec celle de l’accessibilité, les enjeux environnementaux et les enjeux politiques et sociaux (Morgan, Sonnino, 2010, Célerier, Paddeu, 2018). Conformément à la loi, l’élaboration des PAT doit procéder d’une démarche « concertée avec l’ensemble des acteurs d’un territoire » et se veut appuyée sur l’élaboration d’un « diagnostic partagé1 ». Sur le plan de la « gouvernance »2, c’est ainsi une diversité d’acteurs – et de réseaux d’acteurs – qui est convoquée dans une démarche de participation ouverte à « l’ensemble des acteurs de l’alimentation du territoire », selon les termes de l’institution métropolitaine. Une première séquence de « co-construction de la feuille de route » du PAT se déroule du 29 mai 2018 jusqu’à la présentation publique du document au Nantes Food Forum3 début octobre de la même année. Une deuxième phase démarre en février 2019 avec la mise en place de groupes de travail pour « chiffrer les objectifs » du PAT, et aboutit en décembre à « l’installation du Conseil Métropolitain des Acteurs de l’Alimentation », instance de suivi des objectifs du PAT. Parmi les différents axes du PAT nantais4, un en particulier mérite ici l’attention : l’axe « Manger à sa faim, manger sain » (d’après sa formulation initiale en février 2019), dédié aux questions de précarité. L’identification de cet enjeu traduit la volonté, portée par Nantes Métropole, d’articuler la relocalisation des activités agricoles et la promotion d’un système alimentaire contribuant à la transition écologique avec les enjeux sociaux d’accessibilité à une alimentation de qualité5. Nantes Métropole s’inscrit ainsi dans un mouvement de fond à l’échelle internationale, plus précocement engagé et repéré dans le monde anglo-saxon (Sonnino, 2014). Plus généralement, l’entrée par la précarité alimentaire constitue une opportunité pour réinsérer la question sociale au cœur de la problématique des transitions, alors que cet enjeu est souvent oblitéré dans les récits d’action de transformation des territoires « par le durable » (Boissonade, 2019). Certes, des travaux soulignent que nombre d’actions en faveur de systèmes alimentaires durables peinent à répondre aux enjeux de justice sociale (Laisney, 2013). Néanmoins les initiatives d’agriculture urbaine solidaire existent (Noel, Darrot, 2018) et les solidarités alimentaires sont historiquement mises en œuvre par des réseaux associatifs (Retière, Le Crom, 2018). Pour ces différentes raisons, les questions de précarité posent de manière prégnante la question des modalités d’inclusion des acteurs par la « gouvernance alimentaire ».
- 6 Deux cadres complémentaires ont permis cette enquête. D’une part, nous avons participé à l’axe alim (...)
- 7 L’enquête est fondée sur une observation des ateliers du PAT et des différents temps collectifs qui (...)
3Construite dans un premier temps comme un cadre d’analyse permettant d’accompagner l’élargissement du regard des chercheurs sur l’action publique locale (Rey-Valette et al., 2014), la gouvernance est parfois proposée comme un idéal de participation au gouvernement local à construire et accompagner (Perrin, Toussain-Soulard, 2014 ; Darrot, 2018). L’idée directrice d’une « gouvernance territoriale » (Lardon et al., 2008) repose en effet sur une plus grande coordination par la participation face au constat de la diversité des acteurs locaux, publics et privés, et de la segmentation des enjeux. Cette coordination suppose la recherche de consensus sur le contenu et les attendus d’une politique publique. Cette recherche de consensus mérite cependant d’être interrogée, à double titre. D’une part, elle n’exclut pas les malentendus et une coopération minimale (Hochedez, 2014). D’autre part, « l’aspect consensuel et partagé du constat que l’alimentation est un enjeu politique incontournable » va de pair avec des tensions qui fragilisent ce consensus (Fouilleux, Michel, 2020). Ainsi Ève Fouilleux et Laura Michel attirent-elles l’attention sur « les importants conflits de valeurs, qui se font jour dès lors qu’il s’agit d’entrer dans la définition précise des objectifs et des instruments des politiques alimentaires ». Par ailleurs, l’idée qu’il existe un modèle de « bonne gouvernance » n’est pas si consensuelle (Sencébé, Rivière-Honneger, 2018). Pour deux raisons, nous laisserons l’approche par la « gouvernance » aux acteurs qui proposent de la déployer en situation. D’une part, pour éviter la confusion récurrente entre l’usage analytique et la promotion d’une gouvernance a priori vertueuse. D’autre part, pour nous focaliser sur l’analyse d’une de ses nombreuses promesses, celle de la participation, pour laquelle d’autres approches nous semblent plus adaptées. Nous proposons l’analyse d’un dispositif de « gouvernance alimentaire » issue d’une ethnographie de la participation6 (Cefaï et al., 2012 ; Cefaï, 2016). Dans cette perspective, en portant attention à ce que disent et font les différents acteurs, nous avons été amenés à suivre et tracer le parcours de différentes mesures de lutte contre la précarité alimentaire. Si nous envisageons donc principalement ce qui se joue au sein du dispositif du PAT, et notamment dans le groupe de travail souvent réduit au terme « précarité »7, il apparaît que les acteurs et les actions qu’ils portent circulent plus largement dans l’espace des politiques alimentaires locales. Ainsi sommes-nous tout aussi attentifs à ce qui se passe autour du PAT, que dans des projets ou initiatives engagés dans le cadre d’une lutte contre la précarité alimentaire. Dans le double contexte de la crise sanitaire et des élections municipales de 2020, c’est notamment le cas de la démarche « Paysages nourriciers », qui émane des services de la Ville de Nantes. Elle consiste en une mise en culture potagère des espaces verts de la commune et met en œuvre une mesure discutée puis écartée dans le cadre du PAT.
4Nous nous intéressons donc à la « gouvernance » en actes, à ce qu’elle se donne pour objectifs et ce qu’elle réalise concrètement, au regard de ce que d’autres initiatives locales mettent en œuvre. Notre analyse articule deux dimensions des travaux sur la démocratie alimentaire. La première porte spécifiquement sur les enjeux de l’accès aux nourritures (Chiffoleau, Paturel, 2016) dont se saisissent les projets étudiés. La seconde interroge les processus d’interactions entre les participants et les politiques alimentaires dans leur ensemble (Zask, 2016). Dans cet article, nous examinons les modalités, les degrés et les effets d’engagement dans l’action métropolitaine participative des personnes et des collectifs impliqués dans l’accès aux nourritures. De ce point de vue, se dégage une double hypothèse. Tout d’abord, le PAT constitue pour la Métropole un moyen de s’affirmer en acteur légitime de l’alimentation en s’appuyant sur le principe d’une gouvernance participative. Ensuite, cette « gouvernance » abrite en fait une pluralité de régimes d’action qui cohabitent et entrent en tension dans la fabrique de l’action publique en matière alimentaire.
5Deux points sont ici mis en discussion. Dans quelle mesure l’enjeu de l’action contre la précarité rassemble une diversité d’acteurs et comment le dispositif participatif dimensionne les parties prenantes de la gouvernance alimentaire en matière de précarité ? Comment la mise en œuvre d’actions concrètes active aujourd’hui des canaux classiques de l’action publique et mobilise les réseaux associatifs ?
- 8 Le CLSA est un contrat entre la ville de Nantes, en particulier le Centre Communal d’Action Sociale (...)
- 9 L’implication de ces associations est aussi une traduction locale de l’inscription plus ancienne de (...)
- 10 Ces relations nous ont été décrites par la personne mentionnée en entretien le 23 juillet 2020.
6Dans la continuité de la logique participative du PAT détaillée en introduction, le groupe précarité met en relation des acteurs classiques de l’aide alimentaire, investis pour l’éducation à la santé et à la nutrition, et d’autres qui tentent d’y exister, issus de l’agroécologie. Ce sont des acteurs déjà inscrits dans le territoire via des actions ou des dispositifs concrets qui convergent autour de la table, pour tenter d’identifier des actions à mettre en œuvre dans ce nouveau cadre. Deux exemples peuvent être mentionnés. Tout d’abord, les membres d’associations de nutritionnistes impliqués dans le PAT sont par ailleurs engagés avec la ville de Nantes dans la mise en œuvre conjointe du Contrat Local de Santé (CLSA)8, dont l’attribution des missions et des budgets est réalisée en même temps que la mise en place du groupe de travail du PAT. Les relations entre la Ville et ces associations sont formalisées par un autre « groupe de travail », qui participe au déploiement d’une stratégie concertée à travers les différentes fenêtres d’opportunité qu’offrent les politiques locales9. Ce groupe est animé par la chargée de projets Nutrition de la Direction à la Santé de la ville de Nantes10, qui participe elle aussi au groupe du PAT.
- 11 Une déclinaison alimentaire des « défis familles à énergie positive » mise en œuvre par le GAB de R (...)
7Plus récemment, une instance départementale du syndicat des agriculteurs biologiques, le GAB 44, a intégré le réseau nantais des politiques publiques qui associent nutrition et santé. En quête d’une action en la matière pour les quatre quartiers prioritaires de Nantes Nord, les services concernés, santé publique, CCAS et équipe de quartier, ont accueilli favorablement l’initiative « défi famille à alimentation positive »11. Le GAB 44 participe à plusieurs groupes de travail du PAT, dont celui dédié à la précarité.
- 12 Dans l’annexe à la délibération du Conseil Métropolitain du 5 septembre 2019, la feuille de route d (...)
8La convergence de ces différents acteurs a une influence stratégique sur les orientations du groupe précarité du PAT. Assez peu visible dans les documents d’orientation tels que la « feuille de route » du PAT, elle se révèle dans le choix des projets mis en avant, susceptibles de recevoir le label PAT. Ainsi, les enjeux et dispositions engagées dans le cadre du Contrat local de santé (CLSA) et ceux du « Défi famille à alimentation positive » sont importés au sein du groupe de travail du PAT, où s’opère un travail de réarticulation, de mise en cohérence et parfois d’accélération12. Il s’agit principalement de trouver des « solutions » pour que les personnes pauvres puissent manger des produits de qualité.
- 13 « Par ordre de classement lors d’un vote préférentiel, le groupe identifie les actions suivantes : (...)
- 14 Il existe plusieurs modalités de vote préférentiel, plus ou moins qualitatives et complexes. Dans c (...)
9En quête d’un projet concret à destination des précaires et des quartiers populaires, le groupe précarité du PAT évoque de nombreuses possibilités d’action13. Paradoxalement, dans le cadre d’un vote préférentiel de priorisation14 il finit par s’arrêter sur celle qui connaît le plus d’engagement de la part des réseaux alimentaires lui préexistant (AMAPs, plusieurs start-up, les paniers solidaires, les micromarchés, Scopéli, les Groupes Achat Solidarité Épicerie) : la mise en place de groupements d’achat par Nantes métropole.
- 15 La quête d’originalité, ici exprimée en réunion du groupe « précarité » le 21 mars 2019 par une sal (...)
10De ce point de vue, c’est plutôt la priorisation d’une solution ayant fait ses preuves auparavant qui est privilégiée. À cette époque, un projet lyonnais de commande groupée d’aliments biologiques et à prix coûtant dans un quartier populaire connaît une importante mise en visibilité. « Vers un Réseau d’Achat en Commun 89 » (VRAC) ouvre d’ailleurs une antenne à Nantes au moment d’écrire ces lignes, sans que les membres du PAT ne soient directement impliqués dans ce choix d’implantation. Le « tableau de propositions » sur lesquelles les participants étaient amenés à se positionner contenait cependant des propositions plus originales à l’échelle d’une grande ville, correspondant au souhait exprimé par différents acteurs publics de « dépasser l’état des lieux et la valorisation d’expériences intéressantes »15. Le groupe écarte ainsi plusieurs options qui dépendent des compétences de la métropole, notamment l’obligation de définir des espaces à cultiver dans les espaces verts des constructions nouvelles, qui pourrait être inscrite au Plan Local d’Urbanisme Métropolitain, ou encore la mise en culture des espaces verts publics. Figurant tout en bas du classement issu du vote, ce projet sera mis en œuvre un an plus tard par un service communal qui ne participe pas au PAT (cf. infra).
- 16 Titre de la table ronde inaugurale du Nantes Food Forum 2018. Depuis l’ambition du PAT et du NFF a (...)
11Cette hiérarchisation des actions qui aboutit à privilégier une mesure finalement peu originale tranche avec les ambitions du PAT, aussi bien du point de vue des vertus attribuées à un dispositif jetant les bases d’une gouvernance élargie, que de celui du positionnement de Nantes Métropole dans une compétition métropolitaine à l’échelle nationale, pour faire de Nantes la « capitale européenne de l’alimentation16 » comme y aspiraient les exécutifs marseillais, lyonnais ou bordelais. On observe ainsi un décalage entre, d’une part, la vitalité des discussions entre réseaux d’aide alimentaire et agro-écologique sur la matérialité de l’aide alimentaire et ses conditions économiques, et d’autre part, le caractère générique ou timide des propositions. Tout se passe comme si le PAT ne réalisait que partiellement son ambition : la mise en réseau des acteurs est manifeste, mais elle ne débouche pas sur des mesures ambitieuses ou spécifiques.
12Pour comprendre cette incapacité temporaire du groupe précarité à faire émerger des propositions originales au regard des politiques alimentaires déjà mises en œuvre sur le territoire, il convient de porter l’analyse au cœur de la participation dont procède le PAT, sur ses dynamiques et sur les effets d’interactions qu’elle instaure.
13Alors que la plupart des acteurs qui élaborent des dispositifs participatifs ont l’ambition de « faire participer tout le monde » – souhaitant par-là valoriser leur action et n’acceptant pas la dimension nécessairement conflictuelle, plurielle et multi-située de l’exercice démocratique (Blondiaux, 2009) – le groupe précarité a bien réuni certains participants et pas d’autres. L’absence de plusieurs réseaux actifs sur ces enjeux, dont certains étaient attendus et souhaités, a des effets et des enseignements. Elle signale un décalage entre les attentes des organisateurs, et le dispositif proposé.
- 17 Selon l’expression du président de la SCIC « Le début des Haricots » qui était chargé de développem (...)
14Pourtant, ils sont presque tous approchés par les services en charge de l’émergence du PAT, lors d’une « tournée des popotes17 » en 2016-2017 qui a pour but de les enrôler. Le cercle des participants se recompose également au fil de la dynamique du dispositif participatif lui-même autour des deux grandes séquences précisées en introduction : une phase « ouverte » dédiée à la rédaction de la feuille de route du PAT, puis une phase de travail en groupes thématiques, visant à hiérarchiser et à chiffrer les objectifs.
15Parmi les absents, les distributeurs ne participent à notre connaissance que très peu aux ateliers de la démarche participative globale, alors même que l’ambition de les impliquer au titre de leur centralité et de leurs prix accessibles est régulièrement affichée. Une action avec des enseignes à très bas prix est envisagée lors des discussions du groupe « précarité » sans que cela n’ait abouti. Leur absence dans le groupe est regrettée à plusieurs reprises par l’animateur principal.
- 18 Les informations qui suivent sont issues de l’observation et de la lecture de compte rendu de réuni (...)
16Des réseaux associatifs alimentaires participent aux ateliers en amont de la constitution des groupes, et donc aux discussions sur l’ensemble des thèmes, sans poursuivre leur engagement sur cet axe précarité en particulier18, ce alors même que les distributeurs urbains alternatifs comme les AMAP ou les coopératives s’intéressent particulièrement à l’accès.
17Surtout, différents réseaux associatifs ou informels dédiés spécifiquement aux enjeux de l’accessibilité alimentaire approchent la démarche pour s’en retirer ou s’en tiennent d’emblée à l’écart. Plusieurs acteurs des banques et des redistributions alimentaires, ou de solidarité avec les migrants, sont présents lors de la phase la plus ouverte du dispositif, en 2018, qui consiste à passer des grandes orientations généralistes et consensuelles délibérées en Conseil Métropolitain aux actions à mettre en œuvre. Lorsque les groupes de travail thématiques resserrent le travail collectif vers la rédaction d’objectifs chiffrés et l’éventuel début de mise en œuvre en 2019, ces acteurs arrêtent leur contribution. Ni les associations de quartiers, ni les cantines solidaires ne contribuent directement au dispositif dans son ensemble.
18Si ces nombreuses absences n’empêchent pas la vitalité des échanges sur les conditions matérielles de la précarité alimentaire, elles soulignent un effet de resserrement, qui tient à un double positionnement de l’acteur public. D’une part, en mettant en œuvre une démarche participative, la métropole affirme une position de dépassement des oppositions pour « travailler avec tout le monde ». D’autre part, à travers des orientations telles que la viabilité financière des projets soutenus, elle défend un modèle agro-alimentaire hybride empreint de références marchandes, publiques et environnementales. Évoquant les installations d’agriculteurs que la métropole accompagne en même temps qu’elle réalise le PAT, notamment avec le GAB qui participe aussi au groupe précarité, le principal responsable du projet établit les priorités :
- 19 Extrait entretien Chef de projet PAT – 21 février 2019.
L’objectif des installations c’était le plus possible PAT compatible. Donc on n’a pas fixé de cahier des charges, on n’a pas dit « il faut que ça soit X % en bio, telle distance maximum, tels types de débouchés ». On a rien dit de tout ça. On a dit « lisez les objectifs, la stratégie du PAT et puis proposez-nous quelque chose qui soit le plus possible en adéquation ». On a reçu une cinquantaine de propositions. Le fait est que toutes sont bio, ou à tendance bio. Toutes ont au moins une partie de débouchés en circuits-courts voir intégralement. Ça c’est intéressant. En termes de PAT compatibilité, on y est complètement. L’autre point positif c’est que, le premier critère c’est des projets viables économiquement. Si c’est pas viable économiquement, on regarde même pas si c’est PAT compatible19.
19Lorsqu’il s’agit de convertir ces orientations générales en objectifs à mettre en œuvre à travers les groupes de travail, des participants ne s’y reconnaissent pas suffisamment pour poursuivre leur engagement, notamment ceux qui promeuvent la gratuité ou espèrent trouver un soutien à long terme. En d’autres termes, le PAT est certes caractérisé par une hétérogénéité d’acteurs impliqués dans le territoire de la Métropole. Mais le projet lui-même est largement informé par une vision spécifique du développement territorial bien ancrée à Nantes Métropole, qui associe l’environnement à une performance entrepreneuriale (Béal, 2017). Lorsqu’il s’agit de choisir le projet à mettre en œuvre prioritairement, il n’est alors pas étonnant que les participants choisissent la commande groupée qui favorise l’accessibilité par des économies d’échelles plutôt que par d’importants financements publics. À ce stade, seuls les acteurs qui partagent cette vision sont susceptibles d’embarquer. La « gouvernance » du PAT s’en trouve de fait plus étroite et les visions alternatives placées à sa marge. De fait, les seuls participants qui demeurent actifs à l’issue des deux phases sont soit des acteurs publics – comme la direction santé de la ville de Nantes –, soit des acteurs associatifs dont les activités étaient déjà financièrement autonomes ou soutenues avant le PAT – comme les nutritionnistes.
20Que produit donc cette participation ? Certes des acteurs convergent et des enjeux de transformation des systèmes alimentaires circulent : entre acteurs issus d’horizons divers au sein des groupes de travail du PAT, mais aussi via les acteurs eux-mêmes impliqués dans d’autres dispositifs participatifs, notamment des PAT amorcés dans des territoires de la région nantaise et surtout des groupes de travail opérant à l’échelle communale. De ce point de vue, il est sans doute trop tôt pour mesurer ce qui pourrait être identifié comme des effets transactionnels indirects, liés à des carrières ou itinéraires d’acteurs impliqués dans des projets participatifs de génération et de périmètres territoriaux multiples. Mais parallèlement, dans la phase de hiérarchisation des projets et de définition des objectifs, s’opère un filtrage des actions et des acteurs qui réduit le périmètre de la participation et tend à « canaliser » les controverses ou alternatives possibles (Fouilleux, Jobert, 2017). De façon paradoxale au regard des ambitions participatives du PAT, on assiste à des formes de réassurance des acteurs publics, via des canaux préexistants, et qui relèvent de la commune plutôt que de la métropole.
21Au-delà des dynamiques d’élargissement et de resserrement du cercle « PAT compatible » des acteurs impliqués dans les solidarités alimentaires sur le territoire nantais, il convient de se pencher sur les actions ou projets engagés. Alors que le PAT entre tout juste dans sa phase opérationnelle, et à rebours des ambitions portées dans le cadre de la démarche participative, les initiatives les plus manifestes semblent en fait passer par des canaux plus classiques de l’action publique, qu’il s’agisse de leur conception ou de leur mise en œuvre. Le double contexte récent, celui de la campagne électorale municipale de 2020 et celui de la crise sanitaire liée à l’épidémie de COVID-19, constitue de ce point de vue un facteur de recomposition et de mise en visibilité de ces tendances, que deux situations éclairent tout particulièrement : le projet de « carte blanche alimentaire », une mesure d’aide alimentaire qui focalise les débats de la campagne municipale, et la démarche « paysages nourriciers », particulièrement médiatisée dans le contexte de confinement. Dans ces deux cas, les ambitions d’un projet-cadre partagé par une large diversité d’acteurs coexistent avec deux dynamiques distinctes de réassurance de l’action publique (Donzelot et Epstein, 2006). Dans le premier cas, le caractère participatif du dispositif métropolitain devient un élément stratégique pour que des acteurs publics municipaux valorisent une proposition controversée à la ville de Nantes. Dans le second, un autre service communal nantais contourne délibérément le jeu participatif pour aller à l’encontre de l’orientation entrepreneuriale du PAT, et en intégrer les principaux acteurs par la suite.
- 20 Chargée de projet nutrition à la direction santé de la ville de Nantes, participant au groupe préca (...)
- 21 Au motif d’un risque de confusion avec un autre dispositif existant et bien identifié par le public (...)
22Pour comprendre le processus de réassurance de l’acteur public à l’œuvre parallèlement à la démarche participative, il est tout d’abord possible de suivre le chemin d’une mesure d’aide alimentaire jusqu’à la campagne municipale : la « carte blanche alimentaire ». Cette mesure vise à offrir un accès facilité à l’alimentation pour les plus précaires. Dans la délibération métropolitaine du 5 octobre 2019, elle est présentée comme un résultat du PAT, un fruit du travail du groupe précarité. Elle est en fait élaborée à sa marge, avec une partie seulement des membres du groupe de travail, dont le CCAS et la direction de la santé publique de la commune de Nantes, qui jouent ici un rôle essentiel. D’après les entretiens que nous avons conduits20, des membres de la direction de la santé publique imaginent ce dispositif début 2019. À ce stade, le CCAS ne donne pas de suite opérationnelle au projet21. Cette proposition circule néanmoins via le PAT entre mai et juin 2019 à travers des échanges de mails entre les acteurs publics évoqués du groupe précarité. Lors de l’atelier de présentation des résultats des groupes de travail de juin 2019, la mesure est alors présentée comme une proposition issue du travail du groupe. L’événement concluant la séquence des ateliers a achevé de convaincre la direction de la santé publique de la ville de la qualité du projet, mais aussi de sa place dans l’agenda de l’action publique locale. En effet, la présentation de la mesure en juin 2019 constitue un moment de mise en visibilité et permet de mesurer l’écho trouvé dans une instance métropolitaine, auprès d’une diversité d’acteurs. Le PAT joue ici un rôle d’accélérateur dans la fabrique d’une action pensée en dehors de ce dispositif. Suite à une note argumentée rédigée au début de l’été par les promoteurs de la « carte blanche alimentaire », le cabinet de la Maire de Nantes et Présidente de Nantes Métropole demande, au cours de l’été, plus d’informations sur sa faisabilité. Suite à ces échanges, la mesure est discutée par les groupes politiques de la majorité pour être enfin présentée à la délibération par les services de la métropole en charge du PAT, des participants à la démarche et un binôme d’élus socialistes et écologistes. Au cours de la session, la mesure est décrite, comme l’un des quatre résultats de la démarche PAT. Enfin, elle réapparaît au printemps 2020 entre les deux tours des élections municipales comme un enjeu de l’alliance électorale rose-verte dans le cadre de leur programme commun.
23Le PAT apparaît principalement ici comme le catalyseur de l’action municipale et de ses équilibres politiques. Alors qu’il devrait accorder la primauté à la délibération de l’ensemble des participants, le PAT est le vecteur d’une mesure d’abord pilotée par et depuis les services de la commune. Dans ce cas précis, l’usage du dispositif qui est fait par les acteurs publics a moins pour objectif de mobiliser des réseaux d’acteurs pour l’élaboration d’une politique publique partagée que d’activer les qualités communicationnelles d’une démarche labellisée comme participative au service d’une communauté d’acteurs qui renforce ses capacités stratégiques.
- 22 Nous avions nous-mêmes tenté de l’introduire dans la feuille de route du PAT lors d’un comité de ré (...)
24La deuxième situation imbrique quant à elle l’actualité électorale et la crise sanitaire. Alors que l’épidémie de COVID-19 exacerbe à Nantes comme ailleurs les inégalités sociales et spatiales, la question de l’aide alimentaire accède à une nouvelle acuité médiatique et politique. Avec les mesures imposées par le confinement, un grand nombre de réseaux et circuits constitutifs du tissu de la solidarité alimentaire devient inopérant. Notamment, les banques alimentaires ont très fortement réduit leurs distributions et les bénévoles de ces dispositifs, majoritairement retraités, sont touchés par un absentéisme massif. La ville de Nantes, qui a conservé la compétence de l’aide sociale, tente de réorganiser des circuits de distributions vers lesquels le CCAS réorienterait les personnes qui s’y réfèrent de manière croissante. Essentiellement par téléphone, les services en contact avec des associations qui pourraient jouer ce rôle essayent de pallier le déficit des réseaux existants, déjà structurellement « en miettes » avant le confinement généralisé (Retière, Le Crom, 2018). Dans ce contexte, émerge à Nantes l’action « Paysages nourriciers », qui consiste en une mise en culture potagère des espaces verts nantais. Comme son nom le sous-entend, il s’agit à la fois de faire image, de mettre en visibilité en agissant dans et par l’espace et d’assurer une production agricole, au service de l’aide alimentaire. D’emblée, l’action occupe le paysage urbain et se déploie dans l’ensemble des espaces verts dont des lieux emblématiques (Jardin des plantes, douves du Château des Ducs de Bretagne…), mais aussi plus ordinaires. Fait tout aussi remarquable, cette action relativement novatrice est menée sous l’égide du SEVE : le Service des Espaces Verts et de l’Environnement de la ville Nantes, constitué en régie. Cette action, qui présente à la fois un caractère manifeste et un potentiel nourricier réel réalise un des objectifs du groupe précarité PAT – la fourniture d’une alimentation qualitative et accessible puisque gratuite –, mais n’en est pas l’émanation. C’est pourtant une mesure qui avait été envisagée et qui avait fini au bas du classement lors du vote préférentiel du groupe précarité un an plus tôt22. La proposition avait aussi été faite auparavant dans des phases participatives antérieures, sans être retenue par les services en charge du PAT lors des réécritures entre ateliers.
- 23 Lors d’une rencontre entre animateurs du PAT et de Paysages Nourriciers, l’un des premiers demande (...)
25« Paysages nourriciers » apporte un éclairage pluriel sur la « gouvernance » des politiques de solidarité alimentaire et sa territorialisation à Nantes. Tout d’abord, la focalisation médiatique sur cette initiative plus que sur tout autre en matière d’aide alimentaire, voire en matière alimentaire tout court, permet de souligner une nouvelle fois la cristallisation des enjeux dès lors que leur manifestation dans l’espace, l’espace public qui plus est ici, leur donne une visibilité et contribue ainsi à la légitimité de l’action. En creux, ce succès médiatique à court terme souligne aussi la difficulté à jouer ce rôle de mise en visibilité pour des « espaces charnières », situés aux franges de la métropole, ceux-là même où se déploient nombre d’initiatives et de projets susceptibles de concourir à la transformation des systèmes territoriaux alimentaires mais qui se trouvent pris en tension avec des risques d’instrumentalisation (Bonin, Poulot, 2020). Et cette capacité des espaces publics centraux à rendre visible l’action n’est pas sans effet sur le plan des rapports de pouvoir locaux. En effet, « Paysages nourriciers » révèle également les fragilités de la construction du consensus autour d’une politique alimentaire métropolitaine via le PAT. Cette construction, qui passe nécessairement par la convergence d’une diversité d’acteurs exige en effet des compromis, notamment entre différents mondes de l’agriculture, mais aussi entre acteurs publics et mondes de l’agriculture23. Assurer ces compromis constitue sans doute un des enjeux majeurs du PAT. Avec « Paysages nourriciers », l’urgence liée à la COVID-19 met à l’agenda une action qui procède d’une tout autre dynamique d’action, plus descendante, et qui se traduit par une réaffirmation de l’échelle communale.
26Si elle participe d’une dynamique de réassurance de l’action publique, la démarche « Paysages nourriciers » se déploie cependant dans des lieux d’action où interagissent une pluralité d’acteurs, y compris ceux qui ont pu se retrouver à la marge du dispositif participatif du PAT.
- 24 Ecos s’engage en tant qu’animatrice depuis une dizaine dans la mise en culture de jardins partagés (...)
27Dans la conception du dispositif « Paysages nourriciers », on retrouve ainsi certains traits de l’action publique qui, malgré la communication sur la démocratie participative, demeurent dans des rapports utilitaristes descendants vis-à-vis des réseaux associatifs. Depuis 2015, les demandes des réseaux nantais de l’agriculture urbaine portent explicitement sur la mise en culture d’espaces verts de plusieurs communes du territoire métropolitain pour une alimentation à destination des habitants précaires. Par exemple, l’association Ecos24 a activement cherché des terres à mettre en culture dans une perspective solidaire, sans succès. En 2015, les communes de Nantes et de Rezé ont bien proposé des espaces à cultiver. Néanmoins, dans les deux cas, les terres étaient proposées en contrepartie de l’acceptation d’un rôle de médiation ou de légitimation dans des conflits urbains opposants des jardiniers sans-titres déjà présents à des promoteurs immobiliers. L’association pionnière de l’agriculture urbaine se retrouvait face au paradoxe d’accéder à des terres pour les détourner de leurs usages agricoles existants, ou pour servir de caution participative à la transformation de terres agricoles en quartier d’habitation.
- 25 Installés à la faveur de « Nantes capitale verte de l’Europe », plusieurs jardins inspirés du princ (...)
28Dès janvier 2015, un forum de l’agriculture urbaine organisé par le collectif Nantes Ville Comestible, monté par une dizaine d’associations dont Ecos, réunit plus d’une centaine de participants, dont des élus et les services de la métropole en charge de la politique agricole foncière. L’une des fondatrices de Nantes Ville Comestible propose lors d’une conférence de presse la création « d’une entreprise d’insertion qui va gérer des espaces publics, comme des pelouses vertes inutiles transformées en micro-fermes ». Aucune démarche globale partenariale ne verra le jour suite aux rencontres entre les services de la ville, de la métropole et ces réseaux. Des associations signent bien des conventions d’usage de l’espace public avec la ville sans que les enjeux de solidarité alimentaire constituent une ambition forte. Des membres de ces collectifs finiront par occuper des espaces verts vacants pour créer des jardins écologiques ou permaculturels25. À défaut d’associer ces collectifs à la mise en culture, le dispositif « Paysages Nourriciers » mobilise des bénévoles pour la récolte des légumes. Grâce à une sollicitation par le CCAS d’associations en contact avec les équipes de quartiers de la ville, ou de partenaires historiques des maisons de quartier, des personnes précaires ont participé à des animations autour de l’agriculture urbaine et de la cuisine, en plus de recevoir les paniers de légumes récoltés. Dans un second temps, les associations qui gravitent autour de Nantes Ville Comestible sont elles aussi associées. Ce sont donc le SEVE et le CCAS qui réalisent structurellement ce lien tant convoité par les réseaux associatifs écologiques entre cultures de la terre urbaine et précaires.
29Cette situation tend à montrer que la réassurance de l’acteur public local n’est pas incompatible avec l’inclusion des acteurs associatifs et la circulation de projets alternatifs, notamment lorsqu’elle se fait au nom du consensus autour de la lutte contre la précarité alimentaire et lorsqu’elle s’incarne dans des lieux où ces différents acteurs interagissent. Mais cette inclusion se fait ici selon une logique descendante. De ce point de vue, il y a à la fois contraste et continuité avec ce qui se joue au sein du PAT. Le contraste s’exprime du point de vue de la gouvernance et réside dans l’écart constaté avec le parti pris participatif du PAT. La continuité réside dans la recherche de consensus et l’euphémisation de la controverse et des conflits d’acteurs sur la manière dont la lutte contre la précarité peut interroger le système alimentaire territorial dans ses principes. Ainsi demeure ouverte la question de la « mise à échelle » métropolitaine d’une telle démarche, aujourd’hui restreinte au périmètre et aux potentiels fonciers de la commune : dans quelle mesure la gouvernance du PAT saurait-elle déployer « Paysages nourriciers » sur l’ensemble des territoires de la Métropole sans accepter en son sein la controverse ?
30Ce qui se joue actuellement autour de l’action publique métropolitaine en matière de solidarité alimentaire apparaît ainsi paradoxal à plusieurs titres. D’une part, en tant que dispositif participatif, le PAT semble bien jouer son rôle de mise en réseau d’acteurs issus d’horizons variés. Cela se traduit par des effets d’accélération de démarches jusqu’ici préfigurées et par des effets de circulation au-delà et en-deçà du PAT via des acteurs impliqués dans des dispositifs de génération et de périmètres territoriaux variés. Mais le PAT se traduit aussi par des effets de resserrement ; il échoue en partie à impliquer tous ces acteurs dans des actions concrètes et d’envergure métropolitaine en matière de solidarité. D’autre part, du point de vue des projets mis en œuvre et des processus qui orientent l’action, on assiste à une forme de réassurance de l’acteur public et de ses canaux classiques notamment à l’échelle de la commune. Mais l’attention portée à ces projets conduit à identifier des configurations variables d’implication des collectifs associatifs ou habitants : d’un rapport utilitariste descendant à la délégation d’une partie de l’action publique. Mettre en regard ces modalités d’interactions déployées au sein du PAT avec d’autre registres permet de prendre en compte des rapports entre l’institution métropolitaine et les acteurs associatifs qui se révèlent à la fois plus « verticaux » et parfois plus conflictuels. Néanmoins, à la faveur de la situation d’urgence créée par la crise sanitaire, s’esquisse une recomposition de ces relations, où l’on peut voir la métropole s’appuyer sur le potentiel de mobilisation des différents acteurs.
31Pour aller plus loin, deux types de situations mériteraient une analyse plus fine. Tout d’abord, que se passe-t-il concrètement au sein des lieux dans lesquels les projets se déploient ? Dans quelle mesure les activités de mise en culture initiées par l’acteur public s’accompagnent-elles d’une forme d’empowerment des collectifs mobilisés susceptible d’irriguer le débat public et d’infléchir les politiques publiques métropolitaines ? Pour répondre à ces questions, une enquête ethnographique au long cours serait indispensable. Ensuite, il conviendrait d’étendre l’analyse à d’autres formes de participation des acteurs, notamment lorsque ces derniers se positionnent dans un rôle d’interpellation et de critique de l’action publique – à l’image du rôle joué par le collectif « L’Autre cantine » en matière de solidarité alimentaire avec les exilés à Nantes.
32De telles enquêtes permettraient en effet de tester l’hypothèse selon laquelle la possibilité d’actualiser le droit à l’alimentation dépend non seulement des conditions matérielles ou des procédures d’accès, mais aussi des conflits de légitimités inhérents à l’exercice démocratique.