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L’ombre sur la mesure. L’efficacité de Pôle emploi face aux pressions politiques, managériales et productives

Tailor-made shadows. Job centre effectiveness in the face of political, managerial and productive pressure
La sombra en la medición. La eficacia de Pôle emploi frente a las presiones políticas, empresariales y productivas
Jean-Marie Pillon

Résumés

Cet article s’intéresse à la mesure de l’efficacité de l’État dans le champ de la politique de l’emploi en général et de Pôle emploi en particulier. En décrivant les chaînes statistiques qui se tissent depuis le ministère du Travail jusqu’au bureau de chacun des conseillers de Pôle emploi, cet article cherche à expliquer les ressorts les plus prégnants du traitement des chômeurs. Notamment, les modalités d’émergence d’un jugement d’employabilité sont analysées comme une conséquence de la pression qu’exercent les indicateurs de performance. Apparaît alors un paradoxe latent entre l’apparent engagement de Pôle emploi dans la lutte contre le chômage et la pénurie d’offres d’emploi qui caractérise en fait le quotidien de cet établissement.

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Texte intégral

1Les travaux sur les usages de la statistique à l’ère néo-libérale ont révélé l’existence de boucles de rétroaction particulièrement courtes entre procédures de mesure et objets mesurés. Contraints d’agir en fonction du calcul de leur performance, les acteurs cherchent à conformer leurs actes aux instruments qui quantifient leur travail (Bruno et Didier, 2013 ; Desrosières, 2006). Dans le prolongement de ces travaux nous étudiions ici comment la rencontre entre les chômeurs et leurs institutions de médiation, notamment Pôle emploi, peut être influencée par des procédures gestionnaires. Pour reprendre des termes consacrés, nous proposons une analyse des effets du new public management sur l’évaluation de « l’employabilité » des chômeurs.

2La mesure de l’efficacité de Pôle emploi participe d’un processus plus large de reconfiguration des États. Qualifiées de « néo-managériales » (Hood, 1995), de « gestionnaires » (Ogien, 1995) ou de « néolibérales » (Dreyfus, 2010), ces évolutions partagent le souci de privilégier l’amélioration du résultat à la dépense de moyens. Dans leur sillage se sont développés différents outils de mesure visant l’optimisation des budgets (Pollitt, 1990). Alors que les statistiques traditionnelles informaient la décision en décrivant le monde social (Bardet et Jany-Catrice, 2010 ; Desrosières, 2005), les indicateurs de gestion internes aux administrations se sont mués en « instruments d’action publique » qui relient gouvernants et gouvernés (Lascoumes et Le Galès, 2004).

3Afin de saisir la portée de ces transformations, nombre d’auteurs appellent à étudier au plus près des agents de l’État, les évolutions de leurs pratiques de travail (Bezes et al., 2011 ; Alber, 2013). Les cas de l’hôpital (Belorgey, 2009), de la police (Matelly et Mouhanna, 2007) ou de l’enseignement supérieur (Barrier et Musselin, 2015) suggèrent en effet que les dispositifs de gestion s’imposent en se combinant à des règles professionnelles de traitement des cas ou des dossiers. De plus, les dispositions gestionnaires les plus poussées demeurent soumises à la discrétion des subordonnés. Les petits bureaucrates interprètent les consignes selon leurs ressources (Weller, 1999), leurs propriétés sociales (Dubois, 1999) et leurs jugements privés (Spire, 2008) pour produire l’action publique. Précieux quant à l’exposition des arbitrages quotidiens entre différents registres d’action, ces derniers travaux sur la street level bureaucracy proposent moins d’éléments pour saisir comment les contraintes d’inspiration gestionnaire infusent le long de la pyramide administrative. Ces travaux peuvent alors conduire à schématiser l’action des managers (Evans, 2011). La discrétion s’étend au-delà du guichet et les décisions de l’encadrement participent à renforcer certaines orientations.

4En matière de lutte contre le chômage, les indicateurs statistiques ont par ailleurs un poids spécifique, le taux de chômage représentant un indicateur de résultat du personnel politique (Garraud, 2000). Les politiques européennes mobilisent elles-mêmes ces données, dans le cadre de la stratégie européenne de l’emploi initiée en 2000. Au moyen d’un palmarès des performances nationales, ce programme a promu une forme continentale de workfare incitant les services publics de l’emploi de l’Union à dépenser moins pour assister les chômeurs et davantage pour les pousser à retrouver un emploi (Raveaud, 2006). La mise en œuvre de ces politiques dites « d’activation des dépenses de chômage » est aujourd’hui bien documentée. Par le jeu de la contractualisation avec l’ANPE et le Fond social européen (FSE), des associations créées dans les années 1980 autour de la problématique de « l’aide à la recherche d’emploi » se sont spécialisées au tournant des années 2000 dans « l’accompagnement » individualisé des chômeurs (Divay, 2012). À partir de 2005, de nouveaux acteurs institutionnels sont apparus sur ce marché du placement (Vivés, 2013), tandis que s’opérait une rationalisation générale du travail des intervenants (Divay, 2008).

5Ces reconfigurations institutionnelles du service public de l’emploi sont allées de pair avec une évolution des doctrines soutenant l’intervention de l’État auprès des chômeurs (Colomb, 2012). Depuis les années 1980, l’acception collective de la notion d’employabilité – mesure empirique des probabilités de retour à l’emploi de grandes catégories de population (Ledrut, 1966) – a disparu au profit d’une définition individuelle selon laquelle les chances de retour à l’emploi de chaque chômeur pourraient être pronostiquées (Gazier, 2011). L’employabilité a pris la forme d’une distance à l’emploi mesurable (Lavitry, 2012). Une telle approche s’est développée sur différents plans qui ont chacun fait l’objet d’analyses critiques minutieuses. Les instruments quantifiant le risque de chômage de longue durée ont pu être interprétés comme insinuant les intérêts de l’assurance chômage au cœur de la relation conseillers-chômeurs (Georges, 2006). L’évaluation des chômeurs sur des bases informationnelles s’est vue reprochée son formalisme et le manque d’ajustement aux caractéristiques de la personne (Bonvin et Rosenstein, 2011). Les analyses des composantes langagière (Glady et Demazière, 2011) et clinique (Orianne, 2005) de l’évaluation de l’employabilité ont souligné le report de la responsabilité du chômage sur les chômeurs. Ces différents travaux partagent un questionnement aval : quelles conséquences de ces catégorisations pour les chômeurs ? Sans contester leurs apports, nous souhaitons poser le regard vers l’amont. Nous étudions alors la façon dont les dispositifs et orientations gestionnaires s’incarnent et affleurent au quotidien dans les situations de travail pour venir influencer le jugement des conseillers à l’emploi.

6Si le projet d’une analyse de l’articulation entre le fait gestionnaire et le travail quotidien des conseillers porte le risque de schématiser ces deux réalités concomitantes, il nous semble que les défauts de cette démarche sont compensés par l’intérêt d’une pensée d’ensemble du phénomène, qui prête évidemment à la critique et à la nuance. Nous présentons d’abord les effets de la mesure de la performance sur la relation de conseil. Nous analysons ensuite l’évolution du jugement porté sur les chômeurs et ses effets sur leur trajectoire au sein du service public de l’emploi.

Encadré méthodologique

Cet article repose sur une enquête menée entre 2008 et 2015 qui décline deux méthodes d’investigation. D’une part, une série d’entretiens semi-directifs a été conduite auprès des contrôleurs de gestion de Pôle emploi (n = 14), des développeurs informatiques (n = 11), des directeurs d’agences (n = 15) et de leurs managers régionaux ou départementaux (n = 9). D’autre part, cet article s’appuie sur les carnets de terrain constitués lors de deux périodes d’observation directe des pratiques des conseillers à l’emploi dans deux agences de deux régions distinctes en 2011 et 2012. Ces deux séquences ont duré deux mois chacune et consistaient à observer, par tranche d’une demi-journée, l’activité d’un conseiller de Pôle emploi. Pour des raisons de confidentialité, les noms et les lieux ont été modifiés.

Le traitement industriel de la demande d’emploi.

7L’introduction du new public management au sein du service public de l’emploi français a eu lieu en deux temps. Dans les années 1980 et 1990, des indicateurs statistiques mesurant l’activité ont été introduits à l’ANPE pour contrer les critiques quant à son efficacité. Ce processus était organisé par des contrôleurs de gestion, sorte d’ingénieurs de la mesure, dénués de pouvoir hiérarchique direct. Au cours des années 2000, les managers qui décident de la stratégie de l’établissement – directeur général, directeur régional, directeur départemental et directeur d’agence locale – obtiennent l’accès à ces mesures au moyen de progiciels de gestion intégrés représentant l’ensemble de l’activité de l’établissement. La pression sur les conseillers à l’emploi s’est alors faite plus forte. L’objectif de recevoir tous les chômeurs tous les mois, conséquence d’une loi votée en 2005, a par exemple conduit à mettre les plannings sous pression. L’indicateur de placement, élaboré en 1992, a lui été mis sous pression par la crise de 2008. Nous analysons ici les mécanismes à la faveur desquels la pression sur les résultats se transmet depuis les ministères jusque dans les agences locales où sont reçus les chômeurs.

Le management scientifique à Pôle emploi : de l’objectivation à la négociation

Figure 1 : les rapports entre gestionnaires et managers à Pôle emploi

Figure 1 : les rapports entre gestionnaires et managers à Pôle emploi

Correspondant pilotage : contrôleur de gestion départemental ; SIAD : Progiciel de gestion intégré ; IOP : Infocentre opérationnel (logiciel de mesure du travail par équipe)

8Les liens entre l’État et Pôle emploi sont formalisés dans un contrat signé tous les trois ans. Cosigné par l’Unedic, ce texte précise les objectifs de l’établissement. Pour la période 2015-2018, ce contrat contient, par exemple, les indicateurs suivants :

  • Nombre de retours à l’emploi
  • Nombre de demandeurs d’emploi restés 12 mois en catégorie A pendant les 15 derniers mois, parmi les demandeurs d’emploi de catégories ABC
  • Temps consacré au suivi et à l’accompagnement personnalisé des demandeurs d’emploi

9Au sein de Pôle emploi, la pression de ces indicateurs opère en cascade, depuis la direction générale jusqu’aux agents par l’entremise du même principe de contractualisation. Tous les ans, en janvier, chaque directeur régional signe avec le directeur général un « contrat annuel de performance » stipulant les résultats qu’il compte obtenir au cours des douze mois suivants. Ces résultats sont calculés tout au long de l’année par des contrôleurs de gestion du siège qui produisent des tableaux de bord représentant l’efficacité des vingt-six régions.

10L’addition des résultats de chaque région doit permettre d’atteindre les objectifs nationaux négociés avec les tutelles. Au sein de chacune des vingt-six directions régionales, un service de contrôle de gestion régional effectue le suivi des résultats des directeurs départementaux de Pôle emploi. Enfin, dans les directions départementales, un contrôleur de gestion supervise les résultats des différents directeurs d’agence locale. Les contrôleurs de gestion sont donc présents à tous les niveaux hiérarchiques où ils sont subordonnés au manager de chaque échelon (voir Figure 1). Ils additionnent les actions des conseillers pour fournir aux managers des tableaux de bord de synthèse.

11En théorie, cette direction par objectifs contractualisés constitue la pierre angulaire d’un management scientifique : les managers doivent prendre des décisions rationnelles en s’appuyant sur des chiffres supposés objectifs. Les tableaux de bord comparent par exemple les résultats en matière de placement et le nombre d’heures de travail qui ont été nécessaires pour les réaliser afin de fournir aux managers la productivité de leurs équipes. Cette organisation repose sur une division théorique du travail : les managers assument les choix stratégiques de l’établissement tandis que les contrôleurs de gestion s’assurent que les chiffres sont « justes ». Mais chaque contrôleur reste subordonné au manager de son échelon et leur relation diffère si l’on s’intéresse non plus au travail prescrit mais au travail réel. L’utilisation des indicateurs de performance engendre en fait de continuelles négociations à propos des cibles à atteindre et des moyens pour ce faire.

12La signature d’un contrat annuel de performance en janvier fait suite à un processus de négociation qui se tient l’année précédant sa réalisation. Dès le mois de juin, tous les contrôleurs de gestion sont informés par le directeur général des cibles à atteindre au terme de l’année suivante, soit dix-huit mois plus tard. À compter de ce jour, les contrôleurs de gestion du siège vont demander à chaque directeur régional comment il entend contribuer à ces objectifs. Ce dernier commande aux contrôleurs de gestion régionaux une prévision des indicateurs pour l’année suivante. Au mois de septembre, chaque directeur régional rend alors une première version de ses engagements. De septembre à janvier, les contrôleurs de gestion du siège vont chercher à convaincre chaque directeur régional d’augmenter sa contribution à l’effort de l’établissement. À l’image des négociations budgétaires, l’échelon supérieur propose des objectifs trop ambitieux et l’échelon inférieur des objectifs trop modestes, chacun ayant en tête qu’il faudra converger vers un chiffre accepté par les deux parties (Siné, 2006). Au cours de ce processus de négociation, les contrôleurs de gestion du siège font en sorte de compenser les écarts entre les régions pour parvenir à des engagements conformes avec les engagements pris par la direction générale auprès des ministères du Travail et du ministère du Budget.

13Ce processus de répartition et de compensation des objectifs se déploie à chaque échelon, jusque dans les agences locales de Pôle emploi. Si les contrôleurs de gestion demeurent les secrétaires de ces négociations, les signataires restent in fine les managers. Or, les discussions portant sur des cibles à atteindre et non sur des données existantes, des jeux de pouvoir s’instaurent progressivement en lieu et place des échanges sur le réalisme des objectifs. La norme devient alors « idéale », sans lien direct avec les conditions effectives de travail (Dujarier, 2006). Le caractère atteignable des objectifs, défendu par les contrôleurs de gestion, se trouve en dernier ressort supplanté par l’importance politique d’afficher des objectifs ambitieux. De ce fait, le suivi des indicateurs repose a priori sur une mesure tangible de l’activité des conseillers mais les objectifs sur lesquels s’engage chacun des directeurs découlent eux d’un savant dosage entre ce que les contrôleurs de gestion jugent réaliste et la pression émise par le siège pour respecter les ambitions des ministères. Bien qu’abstraits, ces objectifs annuels influencent l’organisation du travail effectué auprès des chômeurs.

Évolution du rapport des managers aux indicateurs au fil de l’année : les plans d’action correctifs

14Les relations nouées autour des indicateurs de performance sont scandées au fil de l’année par des rencontres trimestrielles, les revues de performance, qui réunissent en binôme les managers signataires d’un contrat de performance. Chacun d’entre eux est accompagné de son contrôleur de gestion. Ces rencontres se jouent entre chaque niveau jusque dans les agences. Là, faute de contrôleurs locaux, les chefs d’équipe et le directeur d’agence dépouillent au préalable les données fournies par le progiciel. Lors de ces discussions, l’ensemble des objectifs pour l’année est comparé à la situation à l’instant t. Ces réunions rappellent tout au long de l’année que les indicateurs ne sont pas l’affaire des seuls contrôleurs de gestion mais bien une priorité de la ligne managériale. Entre deux revues de performance, les échanges avec les contrôleurs de gestion acquièrent ainsi un poids qui n’est pas formellement hiérarchique, mais qui peut être perçu comme tel. Lorsque les chiffres d’une agence ne sont pas bons, les contrôleurs de gestion contactent le directeur d’agence « incriminé » pour le prévenir. Ces « alertes » peuvent être transmises de manière informelle, par téléphone, par e-mail ou faire l’objet d’une injonction plus ferme, mettant le manager de l’échelon supérieur en copie.

15La différence entre une alerte indulgente et un sévère rappel à l’ordre tient d’abord de la capacité du manager dont les chiffres sont en chute libre à devancer l’alarme, en informant de lui-même les contrôleurs du niveau d’au-dessus de ses mauvais résultats. Cela tient ensuite à sa faculté à justifier ses mauvais chiffres. Cela tient enfin à sa disposition à proposer des solutions pour résoudre la chute des indicateurs. Les solutions élaborées pour redresser la barre sont appelées « plans d’action correctifs » et constituent une réorganisation du travail articulée à des procédures d’évaluation. Il ne s’agit pas de stratégies de long terme mais de réactions épisodiques conçues pour rectifier une situation comptable non conforme. Une fois définis, ces plans d’action se concrétisent par une modification de l’organisation du travail sur une courte période (Pillon et Quéré, 2014). En contrepartie des efforts fournis sur les objectifs prioritaires, il est toléré que d’autres missions se trouvent dégradées. Pour autant, ces négociations sont rarement à l’avantage des échelons subordonnés.

La dévitalisation de la notion de conseil en période de rush

16Au cours de l’année, l’échéance du contrat de performance annuel approche, et les managers respectent de moins en moins la neutralité théorique des contrôleurs. Ils imposent aux contrôleurs de valider des comptes qui s’éloignent de la réalité. Il ne s’agit pas de faux calculs mais de façons d’enregistrer les données qui s’écartent de la norme. Au bout de la chaîne, les conseillers travaillant en agence doivent assurer des opérations pour « faire du chiffre » : en délivrant un maximum de prestations, en effectuant un maximum de placements, en remplissant les dossiers pour faire accroire au système d’information qu’un maximum d’entretiens ont été menés. Quoiqu’ils en pensent, les directeurs d’agence sont alors contraints d’assumer ces choix :

Il y a pas que les conseillers qui le vivent mal. Pour consolider les organisations, il faut qu’il y ait du sens derrière. Sur les derniers mois de l’année passée, il fallait quasiment réajuster notre planning au quotidien. Parce qu’on nous disait : « vous mettez tout le monde sur cet indicateur ». Mais du coup, ils s’aperçoivent après qu’il y a un autre indicateur qui décroche. Du coup, ils disent : « Mettez tout le monde là-dessus ! » Et ça dégrade forcément un autre indicateur. Et là, pour donner du sens… c’est de la haute voltige. Cravacher sur du court terme : ok ! Ça va marcher, pas de souci. Mais si on ne donne pas du sens, si on n’assied pas les organisations… Pfiou, ça dure pas longtemps. (Jean-Baptiste, directeur d’agence)

17Les plans d’action correctifs visent à ajuster les chiffres à la stratégie. Au cours de ces périodes de rush, le travail des agents doit apparaître le plus efficace possible dans les tableaux de bord. C’est pourquoi des managers de proximité réexpliquent aux conseillers comment utiliser leur ordinateur pour être sûr que la réorganisation améliore la productivité mesurée.

Voilà, donc j’ai regardé un peu les chiffres, on est à 25 % de services rendus aux demandeurs d’emploi reçus dans le cadre du plan. Cela ne signifie pas que le boulot n’est pas fait, bien au contraire. Certes, vous bossez, mais au-dessus c’est lu comme un seul service rendu pour quatre demandeurs. Donc, essayez de les envoyer en prestation ! Je vais me pencher plus précisément sur les entretiens en question, histoire de voir s’il s’agit d’erreurs de saisie ou de codification. (Christophe, chef d’équipe)

18La modification de l’organisation du travail par la hiérarchie modifie le rapport des conseillers au temps. En effet, dans la mesure où l’enjeu du travail prescrit devient la maximisation des résultats, l’activité de conseil aux demandeurs d’emploi se trouve contractée et perd de sa substance. Le travail semble tourné vers le résultat – tel que défini et mesuré par les outils statistiques. Chaque conseiller voit son autonomie réduite, qu’il soit porteur d’un éthos de l’aide ou d’un éthos du contrôle (Lavitry, 2015). Pour maximiser le nombre d’entretiens effectués, par exemple, les chômeurs vont être contactés par téléphone, et en quelques minutes, le conseiller va chercher à récolter des informations pour remplir le dossier comme si un entretien avait eu lieu. En revanche, peu d’informations seront délivrées en retour. Les demandeurs d’emploi peuvent être reçus en réunion collective sur un sujet donné. L’enjeu est de pouvoir signifier dans les dossiers qu’il leur a été fourni un service et cette activité ne mobilise qu’un seul conseiller. Tous les agents ne sont pas égaux face à ces réorganisations. Contrairement à nos attentes, les conseillers les plus légitimes (en termes d’ancienneté ou de compétence) ne mènent pas de résistance ouverte contre ces procédures comptables mais cherchent à s’en défaire. Les conseillers qui possèdent des compétences rares et que l’encadrement ne peut s’aliéner peuvent négocier leur investissement dans ce genre de manœuvre. À grands traits, on trouve ainsi à un bout du spectre des agents presque « sublimes » qui peuvent refuser de « se prostituer » comme ils disent. À l’autre bout, on trouve des travailleurs précaires, en contrat temporaire de 6 mois, mobilisés pour envoyer un maximum d’offres d’emploi au maximum de personnes.

19Cette organisation du travail tournée vers le chiffre est à la fois marginale dans le travail de la plupart des conseillers titulaires – quelques semaines sur l’ensemble de l’année, quelques heures par semaine – mais elle concerne un grand nombre de chômeurs. L’objectif est de toucher le plus grand nombre de personnes, même pour ne rien leur dire, et un grand nombre de lettres, de mails ou de coups de téléphone sont effectués en comparaison du nombre de personnes reçues physiquement. Face à ces procédures, les demandeurs d’emploi peinent à comprendre les raisons pour lesquelles ils sont sollicités et l’intérêt de ces démarches. Ces situations dérogatoires sont d’autant plus illisibles que les documents alors transmis – pourtant vides de contenu – portent les marques des politiques d’activation des chômeurs, les enjoignant à la plus grande docilité sous peine de radiation.

20Face aux plans d’action imposés par la hiérarchie, les conseillers modifient leurs pratiques pour éviter que l’ensemble de leur métier ne soit déterminé par la pression des résultats. À l’image des conseillers wallons, ils cherchent à humaniser leur métier (Orianne, 2005), à lui donner plus de sens que les injonctions gestionnaires ne le permettent. L’enjeu est de consacrer le moins de temps possible aux cas qui ont le moins besoin de leurs efforts. Pour ce faire, ils mettent en place différentes stratégies. D’abord, ils laissent les personnes qu’ils jugent les plus proches de l’emploi se débrouiller seuls. Ensuite, ils font en sorte de disposer d’offres d’emploi faciles à pourvoir, qui auraient de toute façon trouvé preneur, afin de comptabiliser un grand nombre de placements. En faisant cela, les conseillers assurent à leur manager d’agence de bons résultats et considèrent cela comme un échange de bons procédés :

Les chiffres c’est un peu obligatoire, c’est ça qui donne des moyens à notre agence. Alors si on veut que l’agence ait plus de moyens et ben on fait du chiffre pour la chef. C’est du donnant donnant. (Marie, conseillère à l’emploi)

21Ainsi, les dispositifs de mesure de la productivité ne conduisent pas, seuls, à modifier les situations de conseil aux demandeurs d’emploi. C’est davantage la configuration articulant une mesure de la productivité et l’existence de contrats annuels précisant à l’avance le niveau de résultats à atteindre, indépendamment des évolutions de la demande d’emploi au niveau macro-économique ou au niveau local. Dans ce contexte, le regard porté sur les chômeurs, et en conséquence le concours apporté à leurs démarches de retour à l’emploi, est structuré par la conjonction de deux régimes de pression : la pression aux résultats et l’augmentation du nombre de demandeurs d’emploi.

Une reconfiguration de la notion d’employabilité influencée par la rationalisation

22Malgré la contraction des temps de conseil due à la pression sur les chiffres, des zones d’autonomie demeurent au cœur du travail des conseillers. En effet, de par la loi, les conseillers à l’emploi sont encore reconnus comme les juges les plus pertinents pour orienter les demandeurs d’emploi : ils sont mandatés pour choisir les personnes qui bénéficieront d’un service. La pression des résultats n’est alors pas sans influence sur leurs jugements et leurs décisions à l’égard des demandeurs d’emploi.

Trois registres d’évaluation des chômeurs : le droit, le marché du travail et le marché des prestations d’aide au retour à l’emploi

23L’activité prescrite aux conseillers dans leurs relations avec les travailleurs privés d’emploi repose sur une évaluation de la « qualité » de leurs dossiers, notion qui doit être entendue au sens le plus large possible. Les conseillers traduisent la situation du demandeur d’emploi selon trois registres de qualité qui ne sont pas toujours compatibles : sa situation au regard du droit du travail, du marché du travail et des prestations disponibles. Ces trois registres sont pondérés par des indicateurs de performance en fonctions des objectifs prioritaires du moment.

24Les différents registres dans lesquels les conseillers traduisent la situation des demandeurs d’emploi peuvent être compris comme des registres de valorisation des chômeurs : ce sont des solutions pour qu’ils ne soient plus au chômage. Un premier registre de valorisation des dossiers pourrait être qualifié de réglementaire. Il correspond à l’application des droits et des devoirs des demandeurs d’emploi : le demandeur d’emploi peut être sanctionné, pour manque d’effort ou être aidé financièrement, pour faciliter sa recherche d’emploi. Dans le second registre, plus économique, les conseillers à l’emploi doivent favoriser le placement. Le travail des conseillers consiste alors à comprendre les mécanismes d’embauche dans différents secteurs, géographiques et productifs, pour en instruire les demandeurs d’emploi et les inciter à postuler sur les emplois vacants. Un dernier registre de valorisation, que nous appellerons institutionnel, consiste à prescrire aux demandeurs d’emploi des « prestations » de service, sous la forme de formations professionnelles ou d’ateliers d’aide à la recherche d’emploi. Les trois registres de valorisation des demandeurs d’emploi constituent autant de produits que les conseillers doivent réaliser au cours des entretiens de conseil.

25Ces registres de valorisation prescrits ont donné lieu à l’émergence de critères d’évaluation propres au groupe professionnel des conseillers. Ces derniers, par jurisprudence et formation par les pairs – ce qui induit des variations locales ou entre différents segments du groupe professionnel (Benarrosh, 2006 ; Lavitry, 2015) – cherchent à établir le degré de conformité du demandeur d’emploi à chacune de ces arènes (le droit, le marché du travail, l’institution). Le jugement ainsi porté permet de déterminer des actions spécifiques (Lavitry, 2015). Lorsque le conseiller reçoit un demandeur d’emploi en rendez-vous de conseil, la situation de l’agence au regard des indicateurs de performance – rouge ou vert dans les tableaux de bord – se superpose à cette évaluation de la qualité du demandeur d’emploi, comme une grille de pondération. Les objectifs confèrent plus ou moins de valeur aux différents registres de valorisation des dossiers.

26Le registre que l’on pourrait supposer le plus influencé par le management par objectif est le registre règlementaire : activation et new public management ne poussent-ils pas à radier les chômeurs des listes ? De façon contre-intuitive, les indicateurs exercent une pression à la baisse sur les exclusions. Il existe bien un objectif de radiation des listes, mais, relativement faible – autour de 8,5 % par an –, il contribue en fait à empêcher que des managers malintentionnés ne gonflent leurs résultats en utilisant cette méthode. Croiser l’étude des dispositifs de new public management et du conseil aux chômeurs offre donc peu d’éléments pour comprendre comment les radiations font baisser le chômage. En revanche, une telle approche nous semble féconde pour mieux comprendre la mise en circulation de flux de demandeurs d’emploi entre les différents dispositifs d’aide à la recherche d’emploi et la façon dont les conseillers s’investissent dans cette mise en circulation.

27En matière de placement, d’abord, il convient de distinguer les placements effectués pour les chiffres et ceux pour lesquels les conseillers cherchent à donner leur chance à des personnes éloignées de l’emploi. Dans le premier cas, des conseillers spécialisés entretiennent des rapports constants avec les employeurs qui recrutent en nombre, quitte à les aider dans l’organisation des procédures d’embauche, afin de codifier ensuite un grand nombre de placements. Dans le second cas, des conseillers moins pressurisés par les indicateurs de suivi (parce qu’ils s’occupent de publics plus en difficulté, par exemple) prennent un temps important pour améliorer les chances d’embauche de leur public. Pour ce faire, ils cherchent à développer des relations de confiance avec les employeurs à la manière des liens faibles de M. Granovetter (Granovetter, 1995). Une fois cette relation nouée, ils cherchent à obtenir l’exclusivité du recrutement c’est-à-dire que l’employeur accepte de confier au conseiller la sélection des personnes reçues en entretien d’embauche. Ils envoient alors un panel de candidats qui ne font pas partie des personnes les plus demandées sur le marché du travail. Ce faisant, ils permettent à des personnes d’habitudes évincées des procédures de recrutement dès le tri de curriculum vitae, d’atteindre l’entretien et d’avoir ainsi plus de chances d’être recrutés. Il s’agit d’opérations chronophages mais celles-ci ont l’intérêt de remettre à l’emploi des demandeurs d’emploi qui n’en auraient pas eu l’opportunité sans l’intervention du service public. De tels cas sont rares, les conseillers ayant le monopole sur la constitution du panel de candidats proposés à l’employeur étant peu nombreux. Mais il existe en fait parmi les conseillers et au sein des différents dossiers de chaque conseiller, un dégradé des modes de coopération avec les employeurs depuis le libre-service – l’employeur dépose une petite annonce à Pôle emploi – jusqu’à l’ingénierie de recrutement – où Pôle emploi s’acquitte de l’intendance laissant à l’employeur le soin de choisir in fine les personnes qu’il souhaite recruter parmi la sélection proposée. Plus on se rapproche de cette seconde borne du dégradé, plus les conseillers consacrent de temps à l’employeur et au demandeur d’emploi. Plus la pression sur les indicateurs de placement, moins les conseillers disposent de marges de manœuvre pour s’en rapprocher.

28Les pratiques de travail des conseillers, pour apparier l’offre et la demande d’emploi ou pour faire bénéficier aux chômeurs de prestations d’aides au retour à l’emploi se double d’un travail destiné à alimenter la mesure de la productivité de chaque agence de Pôle emploi. Les procédures d’évaluation étant effectuées en temps réel, ce n’est cependant pas la mesure elle-même qui bouscule la profession mais bien la pression émise par le management sur certains objectifs. Les conseillers doivent apporter la preuve que leur agence reçoit, oriente et place des chômeurs. Cette administration de la preuve constitue une part déterminante de leur activité qui noue ainsi à maille fine un travail et la mise en scène de ce travail à travers des actes de catégorisations inscrits dans des dossiers. Mais ce travail de mise en scène permet aussi aux conseillers qui le souhaitent de dégager des marges de manœuvre vis-à-vis des obligations gestionnaires qui pèsent sur leur quotidien de travail.

L’identification des dossiers qui méritent du temps

29Lorsque les conseillers reçoivent un demandeur d’emploi, ils doivent évaluer sa valeur sur le marché du travail et sa valeur sur le marché des prestations. La valeur d’un demandeur d’emploi sur le marché du travail peut être comprise comme la rareté de ses qualifications par rapport au nombre d’employeurs qui recherchent ces caractéristiques (Salais, 1980). Les ouvriers spécialisés dans la forge sont par exemple rapidement placés, car malgré les difficultés de l’industrie le nombre de postes vacants baisse moins vite que le nombre de travailleurs disponibles dans ce secteur. À l’inverse, les secrétaires sont moins demandées, du fait de la démocratisation des outils de traitement de texte. Les connaissances des conseillers en la matière reposent sur une articulation de différents types d’informations. D’abord, parce qu’ils inscrivent les demandeurs d’emploi, ils connaissent les métiers le plus touchés par le chômage. Ensuite, parce qu’ils accompagnent les personnes, ils connaissent les types de qualification qui retrouvent le plus rapidement un emploi. Par ailleurs, ils effectuent la saisie des offres d’emplois et connaissent ainsi les profils recherchés. Enfin, ils disposent d’outils informatiques de recherche d’offres d’emploi qui leur fournissent des connaissances sur la relative profusion ou l’absence d’offres d’emploi dans un secteur donné. Ils peuvent ainsi juger le positionnement d’un demandeur d’emploi sur le marché du travail.

30La valeur d’un demandeur d’emploi sur le marché des prestations est moins facile à définir. Elle tient d’abord au nombre de places disponibles. Les conseillers s’informent sur le contenu des prestations lors des réunions d’agence au cours desquelles le nombre de places disponibles est précisé. Un volume de places en prestation est acheté par la direction régionale puis les agences doivent remplir ces formations. Il ne doit plus en rester à la fin de l’année au risque de voir baisser l’enveloppe. Les prestations insuffisamment remplies font donc l’objet d’une pression particulière, créant un appel d’air. Les prestations les plus réputées doivent à l’inverse refuser du monde et les conseillers sont alors amenés à défendre le dossier de leurs candidats devant une commission – le plus souvent représentés par un pair ou un supérieur.

31Leur valeur tient ensuite et surtout à la conformité de la personne – ou plutôt de ses difficultés supposées – avec le cahier des charges d’une prestation. Les cahiers des charges des prestations définissent des difficultés standards auxquels il faudrait remédier et identifient les personnes qui correspondent le mieux à ces besoins. Le jargon interne parle de « critères d’éligibilité » c’est-à-dire l’ensemble des caractéristiques nécessaires pour bénéficier d’un service. Les publics privilégiés peuvent être les demandeurs d’emploi de longue durée, les demandeurs d’emploi résidants dans les zones géographiques prioritaires, les demandeurs d’emploi de plus de 50 ans ou de moins de 26 ans, les licenciés économiques. Pour orienter les chômeurs, les conseillers doivent donc rapporter leurs caractéristiques à la situation du marché du travail ou à la situation du marché des prestations. Les conseillers développent collectivement des modes d’identification (dans le dossier du chômeur) et d’administration de la preuve (à destination des organismes de formation) relatifs aux critères d’éligibilité.

32Ces prestations d’aide aux demandeurs opèrent ainsi dans un cadre « catégoriel » où le service est avant tout standardisé au « nom de l’appartenance [de l’individu] à une catégorie de risque social préalablement définie », et non « taillées sur mesure » (Bonvin et Rosenstein, 2011). Des études historiques menées sur la politique de l’emploi ont souligné l’émergence, au début des années 1980, de la notion de « public cible » au sein de l’ANPE, permettant d’être efficace à moindre coût (Muller, 1991). Dès la fin des années 1990, des travaux constataient un tri des chômeurs qui résulte de cette catégorisation de l’action publique (Benarrosh, 2000). Ainsi, sans apporter de révolution sur le fond, la pression aux résultats amène à optimiser l’identification de ces « publics cibles » en automatisant la sélection des chômeurs par les conseillers sur la base des caractéristiques enregistrées au moment de leur inscription.

La sélection généralisée pour l’accès aux prestations d’aide au retour à l’emploi

33L’évaluation de la qualité des demandeurs d’emploi se construit comme une recherche des manques remédiables, c’est-à-dire l’identification de difficultés suffisamment unidimensionnelles pour pouvoir profiter d’un traitement ciblé. De manière significative, certains encadrants désignent les personnes qui ont plusieurs difficultés par le terme péjoratif de « cumulards », signifiant en creux que Pôle emploi ne peut pas grand-chose pour eux.

34Dans le travail quotidien des agents, ces prestations sont utilisées comme une compensation de l’absence d’offres d’emploi. Mais, tout comme les emplois vacants manquent, le nombre de prestations est plus faible que le nombre de demandeurs d’emploi qui pourraient en bénéficier. Les conseillers sont alors contraints de gérer les prestations de service comme des ressources rares. Ils doivent les répartir entre les chômeurs en fonction des difficultés qu’ils perçoivent chez leurs différents bénéficiaires. De ce fait, l’évaluation des chômeurs ne repose pas uniquement sur leurs caractéristiques personnelles mais également sur le type de prestations achetées ou mises en œuvre par Pôle emploi. Il peut s’agir d’une formation sur les outils comme le CV, la lettre de motivation ou Internet. Il peut s’agir de remédier au manque de motivation, à travers des rendez-vous plus fréquents. Il peut s’agir de faire face à l’entretien d’embauche. Suivant le nombre de places disponibles, le nombre de personnes affublées de ces différents manques peut varier. Des difficultés de ce type seront davantage recherchées chez les chômeurs. Comme à l’hôpital, le diagnostic dépend en grande partie des débouchés disponibles (Camus et Dodier, 1997).

35Les conseillers orientent les chômeurs vers des prestations de service de deux manières : d’une part ils recherchent les personnes qui correspondent le mieux au public cible. D’autre part, ils peuvent modifier les caractéristiques formelles des personnes qu’ils suivent – modifier leur dossier – pour les faire rentrer en prestation parce qu’ils les jugent en manque de ce service bien que ce ne soit pas formellement le cas. Comme l’efficacité des dispositifs est mesurée en fonction du critère de taux de retour à l’emploi des bénéficiaires, la sélection à l’entrée de ces procédures se trouve déterminée par les chances de retour à l’emploi attribuées au bénéficiaire. À ce jeu, les demandeurs d’emploi qui cumulent différentes problématiques telles que le manque de qualification, de mobilités, la difficulté à faire garder ses enfants, à être disponible pour rechercher un emploi, voire les difficultés à se loger de manière pérenne, ont moins de chances d’être pris en charge du fait des faibles probabilités de retour à l’emploi qui leur sont pronostiquées par leurs structures de conseil en retour à l’emploi (Perrier, 2006).

36La pression sur les objectifs conduit alors à privilégier l’unidimensionnalité des difficultés. Les chômeurs les plus faciles à rapprocher de ces critères bénéficient avant les autres de prestations d’aide au retour à l’emploi et non les chômeurs dont les difficultés sont multiples et croisées. L’évaluation de l’employabilité entendue comme mesure de la distance à l’emploi, se redouble d’une évaluation de la conformité aux dispositifs de prise en charge du chômage. Or, l’ensemble du champ de l’aide au retour à l’emploi, public, privé ou associatif, est aujourd’hui soumis à ce type d’injonction au résultat (Gérome, 2013). De ce fait, on assiste à un glissement généralisé des publics cibles d’un type de prise en charge à une autre. Les chômeurs dont le retour à l’emploi est jugé certain sont sollicités par les structures d’accompagnement léger, pour améliorer les objectifs de retour à l’emploi. Les chômeurs dont les difficultés sont circonstanciées à un seul problème sont prospectés par les structures d’accompagnement plus approfondi. De proche en proche, se met en place un processus d’écrémage qui réduit presque définitivement les possibilités de prise en charge pour les chômeurs les plus en difficulté.

Conclusion

37Notre étude des usages quotidiens des dispositifs gestionnaires à Pôle emploi témoigne de pratiques avant tout structurées par le rationnement. Rationnement des offres d’emploi d’abord, par rapport au nombre de chômeurs. Rationnement des prestations d’aide au retour à l’emploi ensuite, moins nombreuses que les personnes qui pourraient en bénéficier. Rationnement du temps de travail des agents enfin, réduits à des arbitrages de type gestionnaire entre des actes qu’ils jugent utiles et d’autres moins. La pyramide hiérarchique exerce simultanément une pression aux résultats qui peut être dénuée de fondements empiriques. Dans ce cadre, la redistribution des places dans la file d’attente, qui structure l’édiction des critères d’éligibilité aux prestations d’aide à l’emploi, se trouve anesthésiée par l’émergence d’un système généralisé de sélection à l’entrée des dispositifs.

38Du fait de la contrainte de résultat, les organismes de remédiation des chômeurs « cherchent à sélectionner des personnes “transformables” ou susceptibles d’être transformées, afin de ne pas “gâcher” une place d’accompagnement pour une personne qui aurait peu de chance de retrouver [ensuite] le chemin de l’emploi » (Fretel et al., 2016). La sélection à l’entrée des dispositifs d’aide repose ainsi sur une conjugaison de l’ensemble des chances d’éviction pronostiquée par le conseiller. Ce mécanisme enracine au cœur du travail des pratiques d’évaluation de la qualité des chômeurs en termes de probabilités cumulées de retrouver un emploi, une prestation, une formation, évaluation qui cherche à prévoir le jugement des employeurs et de l’ensemble des intermédiaires de l’emploi.

39Pour individuelles qu’elles soient, ces procédures ne sont pas pour autant radicalement individualisantes. Au contraire, le jugement d’employabilité qui structure le trajet du demandeur d’emploi parmi les organismes d’aide au retour à l’emploi semble conjuguer une mesure de la qualité professionnelle du chômeur mais aussi une mesure des rapports de force sur le marché du travail et une mesure de la qualité mais aussi de la quantité des prestations disponibles. La plupart de ces jugements découlent ainsi d’une prise en compte de la situation du chômeur parmi ses homologues. En dépit des politiques de la performance, le service public du placement reste ainsi soumis à une contrainte de fond qui découle de sa dépendance vis-à-vis de la concurrence entre candidats sur le marché du travail.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : les rapports entre gestionnaires et managers à Pôle emploi
Légende Correspondant pilotage : contrôleur de gestion départemental ; SIAD : Progiciel de gestion intégré ; IOP : Infocentre opérationnel (logiciel de mesure du travail par équipe)
URL http://journals.openedition.org/nrt/docannexe/image/3581/img-1.png
Fichier image/png, 150k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean-Marie Pillon, « L’ombre sur la mesure. L’efficacité de Pôle emploi face aux pressions politiques, managériales et productives », La nouvelle revue du travail [En ligne], 12 | 2018, mis en ligne le 02 mai 2018, consulté le 24 mai 2018. URL : http://journals.openedition.org/nrt/3581 ; DOI : 10.4000/nrt.3581

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Auteur

Jean-Marie Pillon

Irisso, université Paris Dauphine (PSL)

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