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Corpus - Travailler dans le droit

Aux guichets de l’inspection du travail

At the labor inspection counters
En las ventanillas de la Inspección del Trabajo
Anaïs Bonanno

Résumés

L’Inspection du travail, connue pour son pouvoir d’intervention dans les entreprises, cumule cette fonction avec un rôle d’information en droit du travail, prérogative partagée par les agents chargés du contrôle des entreprises et par les agents de renseignement en droit du travail. Elle constitue la fonction exclusive de ces derniers. Comment se légitime leur fonction d’information sans pouvoir d’intervention ? L’article aborde les fondements de la division morale du travail entre les deux groupes, avant d’interroger ses effets sur le travail des agents de renseignement. Cette division du travail se cristallise dans les situations d’échec de la redirection des usagers vers des agents de contrôle surchargés. Ces situations exposent les agents de renseignement à l’incompréhension des usagers mais leur offrent l’opportunité de s’attribuer des marges d’intervention qui participent à la légitimation de leur activité.

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Texte intégral

1Par son nom même, l’Inspection du travail renvoie traditionnellement à des agents dotés d’un pouvoir de contrôle en entreprise. Pourtant, en consultant la brochure d’une unité départementale du Ministère du Travail, l’usager remarquera qu’on lui propose deux types d’interlocuteurs : les sections d’Inspection du travail, ou le service de renseignements en droit du travail. La différence d’objectifs semble claire : au premier le rôle d’intervenir dans les entreprises, au second le rôle d’informer (Ministère du Travail, 2017 ; OIT, 1947). Parmi ces deux groupes professionnels, les agents chargés du contrôle des établissements ont davantage attiré l’attention sociologique (Dodier, 1989 ; Tiano, 2003 ; Justet, 2013 ; Mias, 2015 ; Pélisse, 2005 ; Szarlej-Ligner, 2017). L’activité des services de renseignement, en revanche, a été peu analysée en tant que telle. Marie-Szarlej-Ligner, dans son étude socio-historique de l’Inspection du travail (2017), relate son émergence ainsi que les caractéristiques principales de son activité. Laurent Willemez (2017), dans le prolongement d’un rapport sur les consultations et conseils juridiques en droit du travail (Bonnin, Willemez, 2015), en propose une analyse plus précise : leur activité juridique est comparée à celle des permanences syndicales en droit du travail, sans toutefois prendre en compte la spécificité de ce service au regard de l’activité de contrôle de l’Inspection du travail.

2Or, cette segmentation de l’action publique a un double effet : nous entendons prouver dans cet article qu’elle repose sur une division morale du travail (Hughes, 1996), qui a en particulier un impact sur la façon dont les agents de renseignement investissent leur travail auprès des usagers. Afin de saisir ce deuxième type d’effet, il est utile d’envisager l’activité professionnelle des agents de renseignement tout à la fois comme celle de « street-level bureaucrats » (Lispky, 1980 ; Siblot, 2006 ; Spire, 2005 ; Dubois, 2015) et comme celle d’intermédiaires du droit (Pélisse, 2014). Comment se déploie et se légitime l’activité professionnelle d’un service d’inspection sans pouvoir d’intervention ? Quels sont les effets d’une telle division du travail sur la relation de service entre agents de renseignement et usagers ? Si nous aborderons dans un premier temps les sources historiques, légales et pratiques de cette division, nous interrogerons ensuite ses conséquences du point de vue seul des services de renseignements. On se concentrera sur le cas des redirections infructueuses vers les services de contrôle, puis sur les marges de manœuvre développées par les agents de renseignement pour contourner les limites de leur mission.

Les fondements organisationnels d’une division morale du travail

3L’activité de l’Inspection du Travail s’organise au niveau des unités départementales du Ministère du Travail, et plus précisément de leurs pôles Travail, dans lesquels se trouvent notamment les unités de contrôle, qui regroupent chacune plusieurs agents de contrôle à la charge d’une section d’inspection. Ils sont depuis 2014 supervisés par des responsables d’unités de contrôle (RUC), qui remplissent une fonction d’animation, d’accompagnement et de pilotage de l’activité et ne sont pas censés contrôler les entreprises (Szarlej-Ligner, 2017, 265). Dans ce même pôle figure le service de renseignements en droit du travail, dont les agents sont également supervisés par un responsable de service. La prescription du travail, tout autant que l’activité réelle de réception du public, participent d’une division symbolique du travail qui a des effets sur l’accueil différencié des usagers.

Une enquête par observation

Dans le cadre d’une thèse consacrée aux usagers de l’Inspection du travail, nous avons, dans deux départements, observé les interactions avec les usagers ainsi que la sociabilité professionnelle entre agents. Nous avons passé neuf semaines dans l’unité départementale du département A, composée de trente-sept agents de contrôle et de sept agents de renseignement également chargés d’autres tâches administratives. Le service de renseignements de ce département présente la particularité d’une forte autonomie des agents dans l’organisation du travail : le responsable du service, qui dispose aussi d’autres missions, investit très peu sa fonction d’encadrement. Le service de renseignements y est très masculin (cinq hommes et deux femmes) tandis que les unités de contrôle sont plus féminisées (vingt-cinq femmes agents de contrôle pour dix hommes). En plus de la vie des services, nous avons observé soixante-neuf scènes d’interaction entre agents de renseignement et usagers, et vingt-cinq scènes d’interaction entre agents de contrôle et usagers.

Le département B est de plus grande taille : il compte un siège et deux antennes détachées, neuf agents de renseignement exclusivement dédiés à cette fonction, parmi lesquels six femmes et trois hommes, et soixante agents de contrôle à la répartition paritaire. L’organisation du travail aux renseignements est dans ce service beaucoup plus encadrée et structurée par la responsable. Tout en observant également la vie des services, nous y avons observé quarante-deux entretiens entre agents de renseignement et usagers, ainsi que soixante-deux interactions entre agents de contrôle et usagers.

Missions complémentaires et disparité de formations

4La division du travail entre les deux services est tout d’abord régie par une hiérarchisation des missions. Conformément à plusieurs articles de la convention n° 81 de l’Organisation internationale du travail, les agents de contrôle ont le pouvoir de pénétrer dans les établissements assujettis à leur contrôle (OIT, 1947, art. 12) et disposent selon les manquements concernés de moyens administratifs et pénaux afin d’imposer aux employeurs la mise en conformité au droit du travail. Le corps des agents de renseignement a quant à lui vraisemblablement été fondé dans les années 1970 pour « dispenser les sections d’inspection de tâches étrangères à leurs fonctions spécifiques », et en particulier de « la plus grande partie des tâches de renseignements du public auxquelles ils sont trop souvent astreints, ce qui doit permettre de limiter à une demi-journée par semaine les “permanences” des agents de contrôle » (IGAS, 1972 ; Szarlej-Ligner, 2017, 107). Les agents de renseignement possèdent donc une fonction exclusive d’information, mentionnée dans un unique article de la convention n° 81 de l’OIT portant sur les missions générales de l’institution (OIT, 1947, art. 3).

5Cette différence de missions va de pair avec une disparité de formations. Les agents de contrôle peuvent appartenir à deux corps différents : les inspecteurs du travail, fonctionnaires de catégorie A ayant suivi une formation spécifique de dix-huit mois, sont dotés d’un pouvoir de décision administrative et contrôlent traditionnellement les établissements de plus de cinquante salariés. Les contrôleurs du travail quant à eux sont des fonctionnaires de catégorie B, sans pouvoir de décision administrative : ils contrôlent historiquement les établissements de moins de cinquante salariés après avoir suivi une formation plus courte (Szarlej-Ligner, 2017). Suite à un décret de 2013, leur corps sera mis en extinction d’ici 2025, et ils sont donc incités à passer un concours interne spécifique afin d’accéder au corps d’inspecteur (Szarlej-Ligner, 2017, 265).

6Quant aux services de renseignements, ils étaient auparavant essentiellement composés de contrôleurs du travail, et il était fréquent que les contrôleurs se destinant aux services de contrôle y soient affectés dans un premier temps en guise de formation (Szarlej-Ligner, 2017). Les enquêtes sociologiques menées dans les années 2010 ne font état que de contrôleurs du travail dans ces services (Szarlej-Ligner, 2017 ; Willemez, 2017). Suite à la mise en extinction du corps de contrôleur du travail, le recrutement dans ces services dépend désormais de la réussite d’un concours interministériel de secrétaire administratif (catégorie B), et ne prévoit pas nécessairement de formation initiale en droit du travail. L’apprentissage se fait sur le tas, ce qui était déjà le cas pour les contrôleurs du travail jusqu’en 2003 (Szarlej-Ligner, 2017, 62). Comme pour d’autres agents de guichet (Dubois, 2015, 175), et contrairement aux agents de contrôle, leur entrée dans l’institution se fait souvent de façon fortuite. S’ils assurent une fonction d’« intermédiaires du droit » par un travail de cadrage juridique des situations de travail auprès des salariés et des employeurs (Pélisse, 2014), ces agents administratifs n’ont donc pas tous de logiques de professionnalisation propres à leur corps. Malgré la reconnaissance du statut de professionnel du droit par la fonction qu’ils occupent, ils restent à la marge du champ juridique.

Une partition des matières juridiques et des usagers

  • 1 73,4 % de la demande selon l’Observatoire de la Demande de Renseignements en 2016 (Ministère du T (...)

7Dans la continuité de ces missions distinctes, les deux services mobilisent différentes matières du droit du travail, donnant lieu à des judiciarisations différenciées des situations professionnelles (Pélisse, 2009) selon qu’elles sont civiles ou pénales. Cette partition repose à la fois sur les caractéristiques de la demande et sur une catégorie indigène de division liée à la structure du Code du travail : les renseignements s’occuperaient des « droits individuels » et le contrôle des « droits collectifs ». Autrement dit, l’agent de contrôle ne se saisirait d’une affaire que lorsque le manquement de la part de l’employeur concernerait plusieurs salariés ou porterait préjudice matériellement ou symboliquement à l’ensemble d’entre eux : santé, sécurité et durée du travail, mais aussi infractions relevant de la partie « relations individuelles » du Code du travail, comme le harcèlement moral ou la discrimination. À l’inverse, les usagers s’adresseraient essentiellement aux renseignements pour des questions relatives à leur contrat de travail individuel et à sa rupture1. Lorsque le salarié n’est pas simplement venu demander une information mais souhaite dénoncer le non-respect de ses droits, une partie du travail consiste à l’enjoindre à réclamer son dû par écrit, en mentionnant l’éventualité d’une saisine des prud’hommes. Cette activité, tout comme celle des syndicalistes tenant des permanences, a pu être qualifiée de « proto-juridique » en tant qu’elle constitue la première, voire la seule étape vers la juridicisation ou judiciarisation d’une situation de travail individuelle, dont elle devient une condition de possibilité (Willemez, 2017). Les agents de contrôle sont incités à se décharger de ce travail d’information sur les droits individuels, que certains qualifient de « pré-prud’homal », pour se concentrer sur les droits collectifs et sur les priorités nationales édictées par le Ministère. Ils reçoivent ainsi corrélativement plus d’employeurs et de représentants du personnel dans leurs permanences.

Différents degrés de filtre à la demande

  • 2 Au moment de l’enquête, une réforme des renseignements est en cours, visant à systématiser la réc (...)

8Cette division du travail repose également sur une différence de maîtrise du flux de la demande. À l’heure actuelle2, les renseignements reçoivent physiquement (26,09 % des demandes) et par téléphone (67,54 % des demandes) les usagers sans rendez-vous tous les jours, sauf une demi-journée par semaine consacrée à la lecture de la documentation. Ils reçoivent également un nombre important de courriels (6 % des demandes) (Ministère du Travail, 2017). Si les agents de contrôle disposent d’un secrétariat assurant une première réception et redirection du public, les agents de renseignement ont connaissance de la demande de l’usager au moment même où ils le reçoivent dans leur bureau ou décrochent leur combiné. Pour cette raison, dans le département A, où le responsable de service intervient peu dans l’organisation du travail, les agents résistent individuellement à « prendre le téléphone » : certains ont décidé qu’ils ne se consacreraient qu’à la réception physique et aux mails. Comme il n’existe pas d’antenne détachée dans ce département, les personnes résidant à une certaine distance géographique du chef-lieu et maîtrisant peu l’écrit privilégient pourtant le téléphone : le flux d’appels est incessant et les usagers doivent s’y prendre à plusieurs reprises avant que quelqu’un décroche. Cela provoque une certaine pression liée à l’affluence, à laquelle s’ajoute l’absence de document de support permettant le cadrage juridique de la situation évoquée, et la fréquente mauvaise qualité des communications. En outre, la réception du public ne repose sur aucun autre filtre que la possession d’une pièce d’identité. Pendant les horaires d’ouverture, l’arrivée des usagers est donc imprévisible, la priorité étant donnée à la demande physique ; la charge de travail liée à ce flux est plus ou moins forte en fonction du nombre d’agents présents, qui fluctue selon les maladies ou congés des uns et des autres (Willemez, 2017). Ces modalités de réception du public sont d’ailleurs matérialisées dans les trois départements étudiés par la configuration spatiale des lieux : les renseignements sont situés au rez-de-chaussée ou à l’étage le plus bas, à côté de l’accueil général du public, et l’accès y est libre.

9À l’inverse, l’accès aux unités de contrôle est conditionné à l’ouverture des portiques par les agents d’accueil, qui vérifient au préalable si l’usager a rendez-vous. La diversité de l’activité des agents de contrôle, amenés à rencontrer des usagers dans les locaux des entreprises notamment, réduit la fenêtre d’ouverture aux rendez-vous. De plus, dans un système où chaque agent de contrôle a dans sa section d’inspection 8307 salariés en moyenne (Ministère du Travail, 2017), chaque rencontre d’usager est susceptible d’occasionner un long travail de rédaction de suites administratives ou pénales. Une grande partie du travail des agents de contrôle, dont un certain nombre sont chargés de deux sections d’inspection pour combler les postes vacants au moment de l’enquête, consiste donc à arbitrer entre plusieurs éventualités de contrôle ou de suites (Chassaing et al., 2013). Ils ne disposent ainsi officiellement que d’une journée par semaine de permanence téléphonique et physique. Pour prendre rendez-vous, l’usager, en particulier lorsqu’il n’est pas connu des services, doit passer par le secrétariat de l’unité de contrôle, qui lui demande de produire un écrit expliquant sa situation : c’est sur cette base que l’agent décidera de l’opportunité d’une rencontre ou renverra vers d’autres instances, notamment les renseignements lorsqu’il estime que la situation relève de la « demande individuelle ».

10Aux renseignements, c’est donc la demande de l’usager qui crée la charge de travail, demande dont le flux varie de façon peu prévisible – ce qui peut également occasionner des moments de creux. Au contrôle, la charge de travail varie selon bien plus de paramètres, dans le cadre de responsabilités et d’un pouvoir d’organisation plus important. Cette charge de travail multiforme, à laquelle s’ajoute une prescription croissante de l’activité, peut d’ailleurs contraindre les agents de contrôle à marginaliser ce que d’aucuns qualifient de « demande sociale », engendrant chez certains de la frustration (Mourgues, 2011 ; Szarlej-Ligner, 2016 ; Willemez, 2017).

11L’accueil du public à l’inspection relève ainsi d’une division du travail qui oppose des professionnels du droit ayant reçu une formation spécifique à leur corps et disposant de pouvoirs vis-à-vis des entreprises, à des professionnels du droit qui, s’ils le sont par la fonction qu’ils occupent, ne le sont pas tous, ni d’emblée, par une formation juridique préexistant à l’entrée en poste, et qui sont cantonnés à une mission de conseil et d’orientation des usagers. Leur travail se rapproche ainsi d’une activité de guichet, et les agents de renseignement de street level bureaucrats (Lipsky, 1980) au sens où ils constituent un des échelons les moins qualifiés de la voix de l’administration du travail auprès du public salarié et employeur. Cette division du travail ne provoquerait pas de frottement entre les deux groupes si les frontières étaient aussi indiscutées. Or, les situations de travail apportées par les usagers sont parfois plus complexes que les diptyques renseignement/intervention et droits individuels/droits collectifs ; ces usagers, dont la rencontre constitue une partie importante des deux activités, viennent troubler l’herméticité des services par les redirections qu’ils semblent devoir nécessiter.

La « soupape de sécurité » des agents de contrôle

12On a vu que la prise de rendez-vous avec les agents de contrôle faisait l’objet d’un filtrage préalable, de façon à diminuer le nombre de cas dans lesquels ces derniers se retrouvent face à des usagers dont la situation aurait pu être traitée autrement. En raison de l’inexistence d’un tel filtre aux renseignements, les erreurs d’aiguillage sont bien plus susceptibles d’advenir dans ce deuxième service. Ces situations de désajustement sont révélatrices de la division morale entre les services et ont des conséquences sur la réponse à la demande, en particulier celle des salariés sur lesquels nous nous concentrerons ici, car ils constituent le public majoritaire des services de renseignements.

Les incertitudes de la redirection vers le contrôle

13Le fait que les agents de contrôle soient les seuls à pouvoir décider de l’opportunité d’un rendez-vous concerne aussi les redirections opérées par les agents des renseignements, qui représenteraient environ 4 % des entretiens en 2016 (Ministère du Travail, 2017). Cette transmission repose sur une diversité de dispositifs matériels (Weller, 2007), qui est permise par le caractère limité des prescriptions concernant la division du travail entre les deux services : dans le département B, les agents déposent dans le casier de l’agent de contrôle une fiche de liaison standardisée, où sont répertoriées les coordonnées de l’entreprise concernée, la nature de la demande et un encart libre où l’agent détaille la situation. À l’inverse, dans le département A, à l’organisation du travail plus autonome, les agents de renseignement ne transmettent plus de fiche. Ils avancent que les agents de contrôle leur auraient reproché de se décharger sur eux, alors qu’ils n’avaient pas le temps de traiter la demande individuelle. Dans ce département, où existent peu d’échanges entre les services, le contact avec le contrôle est à la charge exclusive de l’usager, et dépend donc de sa maîtrise de l’écrit : l’agent de renseignement donne les coordonnées de l’unité de contrôle en conseillant d’adresser un écrit à son secrétariat, ou recommande au salarié d’écrire à son employeur en envoyant une copie à l’agent de contrôle. Ce passage par l’usager existe aussi dans le département B, sans que l’on ait pour l’instant pu préciser les conditions du choix de l’une ou l’autre méthode.

  • 3 On entend par « pouvoir discrétionnaire » la marge de manœuvre qui permet aux agents administrati (...)

14Exerçant un « pouvoir discrétionnaire »3 sur les conditions de juridicisation ou de judiciarisation de la situation via l’intervention de l’Inspection du Travail (Dubois, 2010), certains agents de renseignement, lorsqu’ils qualifient le dossier comme important ou urgent, mobilisent d’autres dispositifs de transmission afin de maîtriser l’incertitude du succès de leur redirection (Weller, 1990). Lorsqu’ils connaissent l’agent de contrôle compétent, ils se déplacent parfois dans son bureau pour faire valoir l’importance du dossier. Dans le département B, il est même arrivé qu’un agent de renseignement accompagne l’usager au secrétariat voire dans le bureau de l’agent de contrôle. Cela a pu être mal reçu par certains inspecteurs, qui m’expliquent avoir été contrariés d’être interrompus à l’improviste dans leur travail de rédaction juridique.

15Ces stratégies de contrôle de l’incertitude du renvoi (Weller, 1990) passent également par l’outillage des usagers. S’il arrive aux agents de renseignement de s’inclure face au salarié dans un corps commun avec les agents de contrôle par l’usage du « on » ou du « nous », il est bien plus fréquent qu’ils insistent sur leur absence de pouvoir et l’enjoignent à ne pas avoir trop d’attentes concernant l’intervention de l’agent de contrôle. Ces réserves peuvent être assorties de conseils de formulation afin de multiplier les chances d’intervention.

Trois salariés d’un supermarché, confondant les deux services, indiquent d’emblée à l’agente de renseignement qu’« [elle] a déjà un dossier [les] concernant » : ils sont déjà en contact avec l’inspectrice du travail de leur secteur dans le cadre d’un litige avec leur employeur sur leurs licenciements pour inaptitude. Cette dernière « ne répond pas aux mails », ils « ne savent même pas si c’est elle qui a encore le secteur » ni s’ils « ont le bon mail ». Ils souhaiteraient l’informer que l’employeur refuse de les affilier à la nouvelle mutuelle qu’il a souscrite. L’agente de renseignement, après avoir précisé qu’elle ne dispose pas de leur dossier et ne fait pas partie du même service, leur communique les coordonnées de l’inspectrice tout en leur donnant des conseils sur la façon de formuler la requête : « essayez d’être le plus précis possible, très factuels, très concis : une page, ça suffit. Vous lui rappelez votre litige sur l’inaptitude et vous ajoutez le problème concernant la mutuelle, avec des pièces-jointes. Ce n’est pas la peine d’en dire plus : comme ça, ça n’encombre pas inutilement les boîtes [mail]. » Après le départ des salariés, elle relie ce conseil à son manque d’autonomie sur le suivi des dossiers : « on ne gère pas l’agenda des inspecteurs du travail, et même leurs secrétaires ne le gèrent pas ».

[Note de terrain du 9 janvier 2019, département B]

Rendre compte à l’usager des redirections sans effet

16Si les tensions entre agents de renseignement et de contrôle sur la division du travail ont déjà pu être décrites, elles ont surtout été interprétées à l’aune de l’exigence, de la part des agents de contrôle, que les agents de renseignement témoignent du même « souci du salarié » qu’eux (Szarlej-Ligner, 2017, 23-25), l’enjeu de la « fibre sociale » étant particulièrement important chez ces fonctionnaires (Willemez, 2017, 23). Cette question de l’appartenance professionnelle gagne à être enrichie d’une analyse de la délégation du « sale boulot » dans laquelle s’inscrit l’activité de renseignement (Arborio, 2009). Le « pouvoir discrétionnaire » de redirection des dossiers (Dubois, 2010) est en effet limité par les réactions des agents de contrôle à ce transfert, comme en témoignent les retours aux renseignements de salariés qui ont déjà contacté l’agent de contrôle, sans que ce dernier ait donné suite à leur demande. Il arrive alors que ces usagers, méconnaissant la division du travail entre les services, formulent à l’agent de renseignement des reproches visant l’inefficacité de « l’Inspection du travail » de façon indifférenciée.

  • 4 Cette méthode de gestion du conflit par les street-level bureaucrats, consistant à « prendre un d (...)

Un employé de supermarché en colère explique à l’agente qu’un « dossier a déjà été ouvert » sur sa situation, et qu’il a « eu par mail » l’agent de contrôle compétent. Il s’estime harcelé et discriminé depuis qu’il s’est syndiqué, et cite une grande quantité de faits pour attester de la gravité du comportement de la hiérarchie à son égard, et vis-à-vis de tous les salariés. L’agente tente à plusieurs reprises de demander au salarié ce qu’il attend d’elle, ce à quoi il répond par des expressions assez vagues, telles que « faire valoir [s]es droits ». Il finit par s’exclamer : « mais tout cela vous le savez, c’est marqué dans vos dossiers ! Ma question, c’est : qu’est-ce que vous faites pour cette entreprise ? ». L’agente, agacée, répond : « on verra, vous verrez bien ». Elle décide de faire une nouvelle fiche de liaison à destination de l’agent de contrôle4 tout en précisant : « attendez huit à dix jours avant de [le] relancer à ce sujet, vous savez, il y a des urgences, donc il ne pourra pas réagir tout de suite. » Le salarié s’indigne alors de ce qu’il interprète comme une façon de relativiser l’importance de sa propre situation. Après son départ, l’agente me fait part de son énervement face à l’« agressivité » et « l’arrogance » du salarié, qui « mélange tout ».

[Note de terrain du 7 janvier 2019, département B]

17Les agents de renseignement encaissent donc des reproches visant l’institution tout entière, sans pour autant avoir la responsabilité professionnelle des choix effectués. Cette gestion de l’agressivité, déjà analysée dans d’autres interactions de guichet (Dubois, 2015, 315-331), est ici renforcée par l’absence de pouvoir d’attribution de droits ou de ressources : cela les prive de l’autorité institutionnelle liée au caractère « non volontaire » de la fréquentation par les usagers d’autres institutions publiques (Lipsky, 1980, 13-16). À l’inverse, les agents de contrôle, s’ils peuvent aussi faire l’objet d’une telle agressivité, répondent à l’usager de leurs propres choix, bien qu’ils puissent par ailleurs les vivre avec frustration.

18La délégation du « sale boulot » ne concerne donc pas tant la nature de l’activité de renseignement, que les agents apprécient : tout comme ceux rencontrés par M. Szarlej-Ligner (2017), ils insistent sur la complémentarité de leurs missions avec celles des agents de contrôle et sur le rôle nécessaire de « soupape » qu’ils remplissent. Certains d’entre eux expliquent n’avoir jamais voulu devenir agents de contrôle, invoquant les transformations de ce métier et les faibles retombées concrètes des poursuites effectuées ; d’autres sont passés par le contrôle avant de demander une affectation aux renseignements, considérés comme une activité moins éprouvante. Bien plutôt, leur perception du « sale boulot » réside dans l’impression de ne pas pouvoir bien faire leur travail, du fait de l’ineffectivité des redirections vers le contrôle. Ils expriment ainsi une forme de « contrainte à mal travailler » (Dejours, 2016) et énoncent la nécessité que les agents de contrôle assument leurs propres prérogatives en prenant en charge les situations jugées recevables par les renseignements. Dans le même temps, ils se ménagent par eux-mêmes des « marges de manœuvre et d’appréciation » (Dubois, 2009, 32). Celles-ci leur permettent de rendre acceptable le manque de passerelles entre les services en s’attribuant des compétences propres à assurer l’accompagnement des salariés dont ils anticipent l’absence de prise en charge par d’autres professionnels.

Contourner les règles : une légitimation de l’activité

  • 5 On préférera ici s’en tenir au cadre analytique du contournement des règles par les street-level (...)

19Les agents de renseignement voient leur activité encadrée par des règles éditées dans des guides à usage interne : n’étant pas dotés d’un pouvoir d’intervention, ils ne possèdent pas de dossier sur les établissements des usagers qu’ils reçoivent, et ne sont pas censés faire de suivi individuel des situations, contrairement aux unités de contrôle, où chaque agent possède une section géographique délimitée. Comme pour d’autres agents administratifs cependant, ces normes ont « peu de force contraignante », et les agents de renseignement se ménagent des « marges de manœuvre et d’appréciation » selon les demandes des usagers qu’ils reçoivent (Dubois, 2009, 32)5. Ce jeu avec la règle peut s’interpréter à la lumière de la tension entre la « fibre sociale » des agents et les contraintes juridiques dans lesquelles ils sont pris, tant du point de vue du droit du travail que de celui du « droit qui entoure leur mission de service public » (Willemez, 2017, 127). Il nous semble également important de prendre en compte ce que l’ouverture de ces marges de manœuvre doit à l’organisation du travail, et en particulier à la relation aux unités de contrôle. Dans un contexte de difficulté à renvoyer au contrôle les cas urgents, ce débordement vis-à-vis du travail prescrit apparaît ainsi aussi comme un moyen de contribuer à la légitimité symbolique d’une profession relativement subordonnée, en s’attribuant des compétences considérées comme une partie du « vrai boulot » (Bidet, 2010). Il est facilité par le cadre spatio-temporel de l’activité, qui la différencie d’autres activités de guichet (Spire, 2007 ; Dubois, 2015) : bien que le flux de public soit imprévisible, il est régulièrement assez peu fourni pour permettre une certaine autonomie dans le temps accordé à l’usager. En outre, dans les deux départements observés, les interactions se déroulent dans des bureaux fermés individuels, minimisant, comme pour les contrôleurs des Caisses d’allocations familiales, les risques de rappel à l’ordre de la hiérarchie ou des collègues (Dubois, 2009).

Des interventions à la marge

20S’il est courant que les renseignements reçoivent des usagers venus quérir une simple information, une proportion non négligeable des salariés rencontrés se rendent dans le service à l’occasion d’un conflit avec leur employeur ou leur hiérarchie, dans lequel ils s’estiment lésés dans leurs droits. Le conseil le plus fréquent qui leur est alors donné consiste à faire une lettre à l’employeur réclamant son dû, en recommandé avec accusé de réception. Cependant, une certaine partie du public est constituée de salariés peu qualifiés dont certains possèdent une faible maîtrise de l’écrit, voire de la langue, bien qu’ils semblent posséder des ressources plus importantes que le public des permanences syndicales (Willemez, 2017).

  • 6 Le renvoi vers les écrivains publics est souvent exclu par les agents au motif qu’il imposerait à (...)

21Dans ces cas de salariés aux faibles ressources linguistiques, les agents anticipent l’échec d’une redirection vers l’agent de contrôle, d’autres professionnels6 ou d’autres institutions, et rédigent une lettre de réclamation à l’employeur ou un brouillon, tout en répétant au salarié qu’ils n’ont « normalement pas le droit de le faire ». Cette pratique s’accompagne en général de techniques visant à atténuer son caractère transgressif, tout autant qu’à empêcher que le salarié envoie la lettre telle quelle. Une agente du département B écrit la lettre sur un post-it ; un de ses collègues écrit l’intégralité de la lettre en omettant simplement d’écrire le nom et les coordonnées du salarié qu’il a pourtant sous les yeux, tout en l’enjoignant de se faire aider par un ami pour compléter les informations manquantes ; un autre agent écrit un brouillon raturé sur un morceau de cahier, mais se rend compte quelques mois plus tard, au retour du salarié qui n’a pas reçu de réponse de son employeur, que le salarié a envoyé le brouillon au lieu de recopier la lettre au propre. Lors de l’enquête, ce dernier agent en fin de carrière, qui exerce dans le département A où l’encadrement hiérarchique est assez faible, téléphone même à deux reprises à l’employeur en se présentant comme « de l’Inspection du travail » afin de régulariser des non-paiements de salaire : il m’explique qu’il faut être « prudent » dans ce type de démarche mais que « ça fait plaisir », car la situation trouve rapidement une solution. Cet item « intervention auprès de l’employeur », non réglementaire, est pourtant coché dans 0,41 % des situations par les agents en 2016, là où un item de type « aide à la rédaction d’un courrier » est inexistant dans le logiciel.

  • 7 Il appartiendra à une phase ultérieure de l’enquête d’interroger les différences de pratiques de (...)

22Ce contournement de la règle repose ainsi sur la création de nouveaux dispositifs matériels non prescrits, comme les supports papiers non institutionnellement identifiables ou l’émission d’appels téléphoniques plutôt que leur réception. Il est soumis à plusieurs conditions, que nous n’aurons pas la place de détailler ici, mais qui répondent à la fois aux caractéristiques de la demande et à celles de l’usager. D’après nos observations, les agents n’interviennent en effet que sur des infractions facilement identifiables, qui correspondent à des droits individuels, comme les non-paiements complets ou partiels de salaire ou les non-affiliations à la mutuelle d’entreprise. Ces situations sont celles qui sont jugées aptes à une intervention de pré-judiciarisation, au sens où la réclamation à l’employeur est formulée auprès de lui comme un préalable à une saisine du conseil de prud’hommes. En outre, nous n’avons observé ces pratiques qu’auprès de salariés observant une certaine déférence face à l’agent, à l’institution et au pouvoir du droit7. Les agents insistent sur la satisfaction qu’ils tirent de cette relation de service par le faire plus que par le dire : ce pouvoir de résolution des situations constituerait ainsi une forme de « vrai boulot » (Bidet, 2010), notamment en raison de la rapidité de résolution de la situation, qu’ils contrastent parfois avec la lenteur des procédures auxquelles les agents de contrôle ont affaire. Ce contournement a cependant des limites claires qui nous éclairent sur la netteté d’un autre type de frontière démarquant ce groupe professionnel d’autres intermédiaires ou professionnels du droit. C’est le cas des salariés qui demandent de l’aide pour remplir des dossiers prud’hommes. La division symbolique du travail avec les organisations syndicales et les avocats reste donc nette, et repose sur l’attachement au principe d’impartialité que les agents considèrent devoir tenir en tant que fonctionnaires.

S’ajuster à la demande de l’usager

23Au-delà de l’intervention, ce sont également la disponibilité aux usagers et l’adaptation de la réponse à la situation qui font l'objet d'une légitimation de la profession, ce dont témoigne le rapport des agents aux autres administrations (Gourdeau, 2018). Il peut arriver que les salariés soient redirigés vers les services de renseignements en droit du travail pour des questions concernant l’URSSAF, Pôle Emploi, ou encore la Sécurité Sociale. Les agents l’expliquent en alléguant être le seul service public à recevoir encore des usagers sans rendez-vous toute la semaine pour les conseiller, et il a pu être remarqué que « [cette] activité d’aide et de conseil est finalement assez rare dans les services de l’État » (Bonnin, Willemez, 2015, 93). Ces demandes entraînent, en particulier dans le département A où elles sont plus fréquentes, les agents à porter des jugements négatifs sur les autres administrations, qui ne feraient « pas d’efforts ». Déplorant être saisis sur des demandes qui ne concernent pas à proprement parler le droit du travail, ils s'efforcent quand ils le peuvent de trouver la réponse aux questions des usagers sur des thématiques telles que l’indemnité d'arrêt de travail (CPAM), le cumul emploi-retraite ou les chèques CESU (URSSAF), tout en indiquant au salarié qu'ils débordent de leur rôle parce que les autres institutions publiques sont déficientes.

24À cet élargissement du champ des thématiques couvertes par le renseignement, lui-même lié à la valorisation de la réception sans rendez-vous, s’ajoute l’attribution d’une compétence de suivi individuel qui vient personnaliser la relation de guichet en renforçant la position de l’agent et sa légitimité (Dubois, 2015). Alors même que les agents ne sont pas censés assurer de suivi de dossier, il est fréquent qu’ils donnent leur nom au salarié pour que celui-ci puisse revenir voir le même agent si la situation perdure, de façon à gagner en efficacité. On a ainsi pu observer des salariés revenant trois ou quatre fois voir le même agent sur quelques semaines et en profiter pour demander des conseils pour leurs proches ou collègues. Cette personnalisation est à la fois à l’origine d’une prise plus importante sur les situations et de profits symboliques pour l’agent, en particulier lorsque le salarié revient donner des nouvelles de sa situation, en amenant parfois un cadeau de remerciement. Tout comme chez les agents de contrôle, avec laquelle la relation est d’office personnalisée par l’attribution à chaque agent d’une section territorialisée, elle fait cependant l’objet d’un contrôle voire d’une restriction (Dubois, 2015), en particulier lorsque l’agent estime que l’usager revient plus pour se confier sur sa situation personnelle que pour formuler une demande pouvant faire l’objet d’un cadrage juridique.

Conclusion

25La division du travail entre renseignements et contrôle est ainsi sous-tendue par une différence de pouvoir d’action et de formation qui a une forte influence sur les modalités de réception du public et la nature de la relation de guichet mise en œuvre aux renseignements. L’absence de pouvoir d’intervention des agents de renseignement nous semble au cœur des relations entre les deux professions, qui gravitent principalement autour des usagers qui nécessiteraient une redirection vers le contrôle. Le refus par les agents de contrôle d’assumer la charge de cette redirection place parfois les agents de renseignement en première ligne de l’insatisfaction de l’usager, ce qui met en jeu la légitimité de leur profession. Face à cette situation, ils anticipent les refus des agents de contrôle et s’adjugent une marge de manœuvre sur la résolution des conflits professionnels qui leur sont soumis. Cela leur permet à la fois de pallier l’absence de transmission de dossier, créant ainsi à la marge les conditions d’une félicité de la relation de guichet face à un certain type d’usager, et de conquérir une légitimité professionnelle en développant des compétences conçues, parmi d’autres tâches, comme du « vrai boulot » (Bidet, 2010). Les frontières de leurs missions semblent ainsi d’autant plus souples que celles des agents de contrôle se durcissent dans le cadre de réformes successives affectant leur profession (Dubois, 2010 ; Szarlej-Ligner, 2017). De même, les caractéristiques et problématiques des usagers reçus sont d’autant plus diverses que le temps accordé par l’agent de contrôle aux rendez-vous est réduit ; cela participe d’une division symbolique des usagers attribuant au contrôle les employeurs et représentants du personnel tandis que les salariés non élus sont majoritaires aux renseignements. Cette partition des publics liée à l’accueil sans filtre des usagers dans ce dernier service pourrait être mise en cause par l’adoption d’un système de prise de rendez-vous aux renseignements. Cette réforme nationale s’inscrit dans la mise en place d’un « service public d’accès au droit » qui implique également d’encourager la communication entre les deux services, considérés comme faisant partie du même système d’Inspection du travail (DGT, 2018). On pourra alors interroger les effets de cette réforme sur la relation administrative aux usagers et sur la reconfiguration des frontières entre les deux groupes professionnels.

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Notes

1 73,4 % de la demande selon l’Observatoire de la Demande de Renseignements en 2016 (Ministère du Travail, 2017). Tous les chiffres cités concernant les renseignements sont tirés de ce logiciel de report de l’activité mis en place en 2014 à l’échelle nationale, dont les données sont à prendre avec précaution car certains agents ne le remplissent pas.

2 Au moment de l’enquête, une réforme des renseignements est en cours, visant à systématiser la réception exclusive par rendez-vous.

3 On entend par « pouvoir discrétionnaire » la marge de manœuvre qui permet aux agents administratifs de prendre des décisions en dépit de leur position subalterne (Dubois, 2010, 275).

4 Cette méthode de gestion du conflit par les street-level bureaucrats, consistant à « prendre un dossier tout en sachant qu’il sera refusé par la suite », a déjà pu être étudiée dans d’autres interactions de guichet (Siblot, 2006, 163).

5 On préférera ici s’en tenir au cadre analytique du contournement des règles par les street-level bureaucrats plutôt que de mobiliser la notion de résistance en son sens restrictif, en suivant la distinction établie par Stephen Bouquin entre résistances individuelles et « travail réel (comme mode d’efficacité d’un travail prescrit) » (Bouquin, 2011, 70).

6 Le renvoi vers les écrivains publics est souvent exclu par les agents au motif qu’il imposerait à l’usager une démarche supplémentaire et risquerait d’affaiblir l’efficacité de la démarche par l’incompétence des écrivains publics en droit du travail.

7 Il appartiendra à une phase ultérieure de l’enquête d’interroger les différences de pratiques de redirection vers le contrôle et de débordement du travail prescrit, en fonction de la trajectoire des agents de renseignement tout autant que des caractéristiques sociales des usagers et de leurs stratégies de présentation de soi.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Anaïs Bonanno, « Aux guichets de l’inspection du travail »La nouvelle revue du travail [En ligne], 17 | 2020, mis en ligne le 01 novembre 2020, consulté le 23 février 2024. URL : http://journals.openedition.org/nrt/7176 ; DOI : https://doi.org/10.4000/nrt.7176

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Auteur

Anaïs Bonanno

ENS de Lyon, Laboratoire Triangle

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Droits d’auteur

CC-BY-NC-ND-4.0

Le texte seul est utilisable sous licence CC BY-NC-ND 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.

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