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Recensions et notes de lecture

Christoph Butterwegge, Krise und Zukunft des Sozialstaates, Wiesbaden, Springer, 2018 (6e éd.), 460 p.

Hadrien Clouet

Texte intégral

1La 6ème édition de Crise et avenir de l’État-social marque la continuité d’un projet porté par Christoph Butterwegge depuis 2005. Attentif aux conditions d’émergence de la protection sociale en Allemagne et à ses évolutions, l’auteur actualise régulièrement la configuration des acteurs et l’état des controverses. Cet ouvrage représente donc le point de vue le plus récent et le plus complet sur l’État-social allemand, sa mise en crise et ses futurs possibles.

2Politiste allemand prolifique, Christoph Butterwegge accède à la notoriété comme spécialiste de la pauvreté (2016 pour une synthèse), puis analyste critique des années Schröder, qu’il compare à un glissement « vers une autre République » (2018b), perpétué par les gouvernements successifs. Ce bouleversement dans le rapport entre l’État-social, les capitalistes et les assurés/assistés dessine à ses yeux un modèle « néolibéral » (avec Lösch et Ptak, 2016).

3Christoph Butterwegge est aussi un militant politique. Il a ainsi adhéré au Parti Social-Démocrate d’Allemagne, une première fois en 1970, avant d’en être exclu cinq ans plus tard pour avoir critiqué le tournant conservateur du gouvernement Schmidt, puis une seconde fois entre 1987 et 2005 avant d’en démissionner. Il a ensuite été présenté à l’élection présidentielle de 2017 par le parti de gauche radicale Die Linke. Il s’investit dans les débats de la gauche allemande, prenant position pour un élargissement des mécanismes assurantiels, plutôt que pour l’introduction d’un revenu universel.

4Le livre est construit autour de deux thèses essentielles. La première présente les restructurations et les réformes entreprises depuis les années 1970 comme une forme de démantèlement de l’État social allemand. La seconde conteste le discours économique qui justifie ces orientations, parce que l'État-social « ne représente pas la cause de la dernière crise économique mondiale ou de la crise actuelle de l’emploi, et que sa "réforme" ou son démantèlement n’ont aucun intérêt pour le développement économique ou social du pays » (p. 9). Pour cela, Christoph Butterwegge retrace la genèse de l’État-social allemand, les raisons de sa construction et les conséquences de son affaiblissement contemporain. Il permet de comprendre les controverses passées et actuelles autour de cette forme d’État disputée.

5Dans son premier chapitre, Christoph Butterwegge développe plusieurs concepts analytiques. Après un retour sur les définitions et les théories de l’État-providence, il aborde la variété des politiques sociales, réunies autour de la triade « inclusion, compensation et émancipation » (p. 12). Il présente l’État-social comme une variante d’État-providence, orientée vers une régulation générale des inégalités, afin d’assurer la participation sociale des individus. Après avoir rappelé les typologies comparatives des « modèles » d’État-social, il décrit l’organisation de l’État-social allemand, partagé entre assurance – en rétrécissement – et assistance – en expansion –, financé essentiellement par les cotisations et appuyé sur des institutions autoadministrées (Selbstverwaltung). Il spécifie ses cinq logiques-clés : principe d’équivalence (entre versements préalables et versements futurs), principe de causalité (entre cotisation préalable et éligibilité ultérieure), principe de solidarité (entre cotisants et bénéficiaires), principe de personnalité (l'individu est récipiendaire) et principe de subsidiarité (délégation de la prise en charge au niveau le plus bas). Si l’on peut regretter l’absence de données chiffrées sur le nombre d’allocataires et le montant des transferts, se dégagent néanmoins trois originalités de l’État-social allemand d’aujourd’hui : « l’absolutisme du principe d’équivalence » (p. 35), conduisant à des allocations bien moins redistributives qu’en France ; la force de la division entre pauvres et travailleurs, matérialisée par la séparation entre agences pour chômeurs de courte durée – moins de 12 mois en-dessous de 50 ans – et Jobcenter pour chômeurs de longue durée ou ménages pauvres ; ainsi que les exonérations massives de cotisation pour certains types d’emploi, qui excluent de l’État-social plusieurs millions de travailleurs irréguliers ou occasionnels.

6Avec le second chapitre, l’auteur retrace la longue marche de l’État-social allemand. Après un bref retour sur le traitement coercitif des pauvres au Moyen-Âge, il nous plonge dans les années charnières de la fin du XIXe siècle. Il balaie le mythe élitiste d’un Bismarck initiateur éclairé des assurances sociales et souligne l’insistance de nombreux capitalistes allemands en leur faveur, pour atténuer la concurrence qui les frappait – un État-social prisé pour ses « fonctions de maintien de la domination et de consolidation de l’ordre social » (p. 40) –, notamment après la mise hors-la-loi de la social-démocratie (1878). Sa consolidation et son extension sont acquises, d’abord, sous la poussée du mouvement ouvrier, puis pour maintenir l’Union sacrée de 1914-1918 et, enfin, durant les succès sociaux-démocrates de la République de Weimar. Christoph Butterwegge souligne la dynamique étroite qui unit l’État-social et les libertés politiques, qui croissent concomitamment avant de reculer au début de la crise économique de 1929, puis d’être écrasées par la dictature national-socialiste.

7Aussi la chute du nazisme est-elle suivie, en 1949, par la constitutionnalisation de l’État-social. Si l’auteur se concentre uniquement sur la RFA, il rappelle les « [politiques sociales est-allemandes] dans le domaine de la santé, des femmes et de la famille, dont les fondements exercent jusqu’à présent une influence sur les formes de pauvreté infantile en Allemagne de l’Est et de l’Ouest » (p. 64). Mais à l’Ouest, derrière l’opposition entre le « capitalisme social » de la CDU (Union chrétienne-démocrate, droite conservatrice) et le « socialisme démocratique » du SPD (Parti social-démocrate d’Allemagne, gauche socialiste), l’extension de l’État-social représente un consensus transpartisan, jusqu’aux années 1970. Le passage de la barre symbolique du million de chômeurs, en 1975, coïncide avec la disqualification des solutions keynésiennes. Dès lors, la politique sociale bascule d’une perspective « compensatoire » à une perspective « compétitive » (p. 71), qui la lie – comme dans les années 1930 – aux enjeux de concurrence internationale.

8Le chapitre 3 souligne l’ampleur de la coalition d’acteurs mobilisés dans une critique conjointe – mais pas forcément convergente – de l’État-social allemand. L'auteur restitue en premier lieu les trois types de discours critiques « principiels » (p. 74), qui confrontent l’État-social à des principes. D’abord, la lecture néolibérale incrimine la bureaucratie publique et son effet sur la croissance économique. Ensuite, l’approche communautaire désapprouve la gestion publique centralisée des risques sociaux, préférant l’imputer aux proches ou à l’espace familial, c’est-à-dire la « déléguer à l’échelle la plus réduite, au nom du principe de subsidiarité » (p. 86). Pour ses théoriciens, comme Michael Walzer ou Amitai Etzioni, la société civile pourrait remplacer une partie des bureaucraties sociales qui l’euthanasient. Cette thématique rappelle les argumentaires de la Commission Hartz sous Gerhard Schröder (Rowell, Zimmermann, 2007). Enfin, l’auteur détaille la critique féministe. Les institutions de protection sociale reproduisent en effet les rapports de genre, par les statuts disponibles, les taux de prélèvement et les versements monétaires associés. Le patriarcat se retrouve « cimenté par des discriminations matérielles vis-à-vis de tout projet de vie féminin (alternatif) », dont les conditions de réalisation sont amputées par la fiscalité ou les assurances (p. 91). Aveugle au travail domestique, l’État-social n'ouvre pas de droits collectifs pour une grande partie de l'activité laborieuse des femmes, accomplie au domicile.

9À la délégitimation « par le haut » s’ajoute une délégitimation « par le bas », c’est-à-dire trois « critiques populaires de l’État-social » (p. 92). Les variations autour du « hamac social » (p. 93) accusent l’État-social de générosité structurellement excessive. Elles sont complétées par le soupçon perpétuel de fraudes, entraînant une redistribution illégitime. Les « parasites sociaux » (p. 95) exploiteraient les dépenses publiques pour vivre aux crochets et au détriment des contribuables ou des cotisants. Finalement, l’argument démographique du vieillissement s'inquiète du poids financier des seniors.

10Avec le chapitre suivant, Christoph Butterwegge reprend la démarche chronologique. Il montre que les premiers reculs de l’État-social ont eu lieu entre 1975 et 1982, sous le gouvernement d’Helmut Schmidt, SPD, chancelier de 1974 à 1982. Le déséquilibre comptable induit par le chômage de masse est résolu le 18 décembre 1975 par la Loi d’amélioration de la structure budgétaire, qui réduit le montant des prestations allouées à l’Office fédérale pour l’emploi et à l’éducation. Cette première baisse des budgets sociaux dans l’après-guerre représente pour l’auteur une « césure historique » (p. 114).

11La seconde étape correspond aux années 1980, sous le gouvernement d’Helmut Kohl, CDU, chancelier de 1982 à 1998. Elle prend une nouvelle forme, celle de la réduction des recettes publiques – baisse de l’impôt sur les hauts revenus, les sociétés et le patrimoine –, conduisant à l’insolvabilité de certaines missions étatiques. La troisième, dans les années 1990, toujours sous le gouvernement Kohl, est ouverte par la Réunification allemande. L’échec du socialisme bureaucratique entraîne une « perte et un changement de fonction de la politique sociale » (p. 122), qui n’a plus pour objet de justifier le système capitaliste face aux alternatives, disqualifiées. La concurrence économique remplace la concurrence des systèmes politiques dans les régimes de justification, tandis que le « Pacte solidaire » entre les deux Allemagnes se mue en cure d’austérité pour les assurés. Le bénévolat et les communes sont mis à contribution d’une « transformation libérale-conservatrice de l’État social » allemand (p. 134). Le lecteur français lira avec grand intérêt le passage le plus original, sur la reconnaissance de la dépendance (Pflegebedürftigkeit) comme cinquième pilier de sécurité sociale. Cette nouvelle mission provoque en effet une rupture fondamentale dans les principes assurantiels : au lieu de couvrir des besoins, ce pilier couvre uniquement un certain budget de prestation, le reste demeurant à charge des assurés. L’ajout de cette nouvelle branche de sécurité sociale introduit des logiques de profit via « les structures concurrentielles (…) à but lucratif » (p. 150).

12Le retour au pouvoir d’un gouvernement rouge-vert, porté par Gerhard Schröder, SPD, chancelier de 1998 à 2005, signe-t-il une tentative de sauvetage de l’État-social ? Rien n’est plus faux, comme le montre le chapitre 5. Le démantèlement des principes assurantiels persiste. En effet, si « la lutte contre le chômage était, à raison, au cœur du programme gouvernemental, (…) la seule question posée consistait à savoir s’il y avait plus d’emplois » (p. 156), sans se pencher sur leur contenu, leur distribution genrée ou leurs conditions d’exercice. La nouvelle réforme fiscale abaisse encore la contribution des hauts revenus, tandis que l’assurance-vieillesse connaît sa première capitalisation de masse, avec les « retraites Riester », du nom du ministre social-démocrate qui promeut les produits d’épargne-retraite – dont la valeur s’est effondrée entre temps.

13Les réformes « Hartz », du nom de Peter Hartz, président d’une Commission d’experts nommée par Gerhard Schröder, font l’objet de développements passionnants. Composée à la suite d’un scandale de falsification des statistiques du placement public, préservée de toute influence syndicale, cette Commission était composée d’experts proches du chancelier, soigneusement choisis pour leurs orientations néolibérales. L’auteur décrit la méthode – convocation d’experts soigneusement choisis –, l’usage – imputation de propositions jamais formulées – et la mobilisation sélective des propositions. Ces dernières sont traduites en quatre « lois pour des services modernes sur le marché du travail », promulguées de 2003 à 2005. Hartz I gèle les allocations-chômage, durcit les obligations des chômeurs et facilite les embauches en contrats atypiques. Hartz II promeut le retour à l’emploi indépendant, en société unipersonnelle ou en Minijobs, hors de toute couverture sociale. Hartz III introduit le New Public Management dans le service public d’emploi et le profilage des chômeurs. Enfin, Hartz IV aligne l’allocation aux chômeurs de longue durée sur l’aide sociale, soit 331 € à l’Est et 345 € à l’Ouest pour un individu célibataire. Cette allocation est versée non plus à la personne mais à son « ménage », incluant tout cohabitant dont les revenus amputent d’autant les versements prévus. Ces quatre lois « marquèrent une césure historique dans le développement de l’État-providence (…) La loi "Hartz IV", notamment, a introduit des changements profonds dans le droit du travail et le droit social, qui ont conduit à une segmentation et ont obéré le climat social de la République fédérale pour des décennies » (p. 188).

14Le chapitre 6 suit les développements ultérieurs, à partir de 2005, avec la nouvelle grande coalition entre CDU, CSU et SPD, sous le gouvernement de la chancelière Angela Merkel (CDU). Contrainte de réhabiliter la politique sociale face aux succès du nouveau parti de gauche Die Linke, cette coalition promet beaucoup mais accomplit peu. Après un rappel des positions initiales de chaque parti et de ses contradictions internes, l’auteur montre le rôle décisif des grands groupes médiatiques dans la fixation de l’agenda public. Il aborde ensuite les grands chantiers gouvernementaux : « correction » des réformes Hartz (p. 245) et « justice générationnelle » (p. 255) fondée sur l’allongement de la durée d’activité des seniors. Spécialiste de la pauvreté, Christoph Butterwegge se penche de manière critique sur les réponses universalistes du gouvernement, à base de crédits d’impôts profitant essentiellement aux plus riches. La redistribution inversée est encore accentuée par la hausse de la TVA. Il montre également le rôle de certains instruments dans le démantèlement de l’État-social, notamment le « fonds de santé » (p. 265), chargé de centraliser sous tutelle étatique la collecte des cotisations et d’évincer l’autonomie des caisses jusqu’alors coexistantes. Ce faisant, l’assurance-maladie étatisée voit les fonds « entrer de façon social-démocrate (en fonction des revenus) et sortir de façon démocrate-chrétienne (forfaitaire) » (p. 267). Toute cette action publique subit, en 2008, la pire récession de l’Allemagne d’après-guerre.

15L’année suivante, la social-démocratie quitte le gouvernement après dix ans de participation. La CDU/CSU est désormais accompagnée des Libéraux-démocrates (FDP). Le chapitre 7 en dresse un bilan : « plus de liberté par moins de sécurité sociale » (p. 289). Les populations mises à contribution sont désormais les ménages modestes, les chômeurs de longue durée et leurs enfants, frappés par la déflation des allocations parentales, tandis que les projets de taxation des transactions financières ou des surprofits bancaires sont rapidement enterrés.

16L’auteur est très attentif aux compromis de coulisses, qui matérialisent les jeux d’influence en amont des lois et à la réappropriation d’instruments d’action publique. Ainsi, la mise en place d’un chèque mensuel de 150 € pour l’accueil des enfants en bas âge dans une infrastructure de garde (Bundesbetreuungsgeld), portée par la CSU, est d’abord négociée au sein de la coalition en échange de cadeaux fiscaux aux médecins (« clientèle classique du FDP », p. 318). En outre, sous l’action de certains groupes d’intérêts financiers, ce chèque pouvait être déposé sur un compte bancaire à destination de l’enfant, auquel cas il recevait une subvention supplémentaire de 15 €. Au final, en l’absence de tout programme de construction de crèches, une telle mesure « sert les parents qui en ont le moins besoin » (p. 319), à savoir ceux qui s’occupent des enfants eux-mêmes et épargnent la somme.

17Dans cette réédition, le chapitre 8 est intégralement revu. Il pointe désormais le bilan de la dernière « grande coalition » entre CDU, CSU et SPD (2013-2018) : des années de « promotion de la richesse au lieu de lutte contre la pauvreté ». Certes, un salaire minimum a été mis en place, mais l’auteur rappelle ses limites – la faiblesse du taux horaire – et ses exceptions, notamment pour les chômeurs de longue durée. L’auteur dresse les contours de la coalition qui s’est opposée à l’établissement d’un salaire minimum, à l’aide de prévisions économiques apocalyptiques, complaisamment relayées par des médias eux-mêmes hostiles à l’augmentation des rémunérations de leurs salariés. Dans une Allemagne vieillissante, où certaines simulations ministérielles anticipent une baisse de 40 % des pensions à l’horizon 2045, notamment due aux faibles rendement du volet capitalisé, la grande coalition a multiplié les actes purement symboliques : légère réévaluation des retraites d’individus qui se sont consacrés à élever leurs enfants, essentiellement des femmes (redistribution non-ciblée qui a renchéri les inégalités de revenu) ; abaissement à 63 ans de l’âge de départ en retraite pour certains travailleurs qui ont dépassé 45 années de cotisation ; facilitation des fonds de pension en entreprise.

18Quant aux réformes précédentes supprimant presque totalement l’impôt sur les successions élevées, le gouvernement se refusera à exploiter les fenêtres d’opportunité qui lui seront offertes pour rétablir la solidarité fiscale. Alors que la Cour constitutionnelle annule plusieurs dispositions, les Sociaux-démocrates et les Verts s’accordent avec les Chrétiens-Démocrates sur un maintien de la législation, au prix d’une rénovation de façade.

19Le dernier chapitre conclut l’ouvrage en étudiant les alternatives politiques portées par différents acteurs. Prenant clairement position pour l’extension de la sécurité sociale avec un principe assurantiel solide, il plaide fermement contre le principe de revenu universel, qu’il qualifie de « politique sociale de l’arrosoir » (p. 416), peu susceptible de sortir de la pauvreté les individus les plus nécessiteux, et incapable de garantir l’inclusion sociale des bénéficiaires. Il privilégie une « assurance civique » (p. 410), c’est-à-dire un statut d’assurance collective et fiscalement progressive des risques sociaux, sous contrôle démocratique.

20L’ouvrage interpellera les lecteurs germanophones à plusieurs titres. En premier lieu, le concept de « modèle allemand » – prégnant dans de nombreuses expertises comparées, admiratives des lois Schröder – en ressort affaibli. Sur le plan normatif, le caractère exemplaire de l’État-social allemand et celui des « réussites économiques » du pays sont mis en cause. Le « modèle allemand » apparaît finalement comme une métaphore étrange pour une vaste opération de redistribution budgétaire inversée, du bas vers le haut des hiérarchies sociales.

21Par ailleurs, l’ouvrage identifie les acteurs à l’œuvre dans le démantèlement de l’État social, avec une attention particulière pour les réseaux médiatiques. En mettant au jour les coalitions d’acteurs unies – y compris de façon très provisoire – pour saper l’État-social, Christoph Butterwegge montre le caractère organisé et entretenu de cette « crise », aussi providentielle que voulue. Il insiste sur sa rapidité, reconstituant la série des évolutions incrémentales pour pointer les bouleversements majeurs qu’elles entraînent. Le « modèle allemand » a beau constituer un outil rhétorique stable depuis plus d’une décennie, le contenu qu’il décrit désormais n’a plus rien à voir avec celui du début de période.

22On regrettera néanmoins le peu de comparaisons internationales, présentes à titre anecdotique – avec la Suède, le Japon, la France ou les USA –, ce qui ne permet pas toujours de discerner ce qui relève des rapports de force propres à l’espace national allemand et ce qui découle d’orientations supranationales, communautaires, notamment. L’État-social allemand apparaît uniquement mis en péril par les élites allemandes, dans un univers assez étonnamment clos.

23De plus, le propos conserve un caractère très surplombant. S’il fournit un cadre incomparable pour restituer les pratiques sociales dans un contexte général, certains acteurs ne sont pas là : le travail concret et quotidien par exemple, ou les usagers de l’État-social. On déplorera le caractère top-down, alors que certains travaux montrent bien la fragilisation de l’État-social, non seulement par les réformes législatives, mais aussi par les réorganisations silencieuses qui imposent des dilemmes quotidiens aux agents, placés dans l’incapacité d’accomplir leur mandat (Schulz, Schultheis, 2005 ; Sowa, Staples, 2017). Le travail d’appréciation, de mise en forme et de distribution des statuts sociaux dans l’État-social demeure une terra incognita de la sociologie du travail et de l’industrie allemande (comme le pointent Grabe et al., 2012).

24Sur le volet plus politique, l’ouvrage se lira aussi comme un plaidoyer pour l’extension de la sécurité sociale assurantielle – « l’assurance civique » – à l’ensemble des populations. À cet égard, il intéressera les lecteurs français soucieux de rechercher des alternatives à la sape de l’État-social, notamment parmi ceux que les projets de revenu universel ne séduisent guère.

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Bibliographie

Butterwegge Christoph, Krise und Zukunft des Sozialstaates, Wiesbaden, VS Verlag, 2018a.

Butterwegge Christoph, Hartz IV und die Folgen. Auf dem Weg in eine andere Republik?, Weinheim/Basel, Beltz Juventa, 2018b.

Butterwegge Christoph, Armut in einem reichen Land. Wie das Problem verharmlost und verdrängt wird, Frankfurt am Main/New York, Campus Verlag, 2016.

Butterwegge Christoph, Lösch Bettina et Ralf Ptak, Kritik des Neoliberalismus, Wiesbaden, Springer, 2016.

Grabe Lisa, Pfeuffer Andreas et Berthold Vogel, « “Ein wenig erforschter Kontinent”? Perspektiven einer Soziologie öffentlicher Dienstleistungen », Arbeits- und Industriesoziologische Studien, vol. 5, 2012, 35‑53.

Rowell Jay et Bénédicte Zimmermann, « Grammaire de la société civile et réforme sociale en Allemagne », Critique internationale, vol. 2, n° 35, 2007, p. 149‑71.

Schulz Kristina et Franz Schultheis, Gesellschaft mit begrenzter Haftung: Zumutungen und Leiden im deutschen Alltag, UVK, 2005.

Sowa Frank et Ronald Staples, Beratung und Vermittlung im Wohlfahrtsstaat, Nomos/Sigma, 2017.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Hadrien Clouet, « Christoph Butterwegge, Krise und Zukunft des Sozialstaates, Wiesbaden, Springer, 2018 (6e éd.), 460 p. »La nouvelle revue du travail [En ligne], 17 | 2020, mis en ligne le 01 novembre 2020, consulté le 24 janvier 2021. URL : http://journals.openedition.org/nrt/7747 ; DOI : https://doi.org/10.4000/nrt.7747

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Auteur

Hadrien Clouet

Chercheur postdoctorant au CSO – Sciences Po, chercheur associé au Lise – CNAM

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