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Recensions et notes de lecture

Émilie Biland, La fonction publique territoriale, La Découverte, Repères, [2012] 2019, 128 p.

Jean-Luc Metzger

Texte intégral

1Dans ce Repère, fort bien conçu et clairement rédigé, complété d’utiles encadrés et d’une importante bibliographie (plus de 100 références), Émilie Biland, non seulement parvient « à rendre visible », dans toute son hétérogénéité, sa dynamique et sa complexité, ce « segment de marché du travail » que constituent les deux millions de salariés de la Fonction Publique Territoriale (FPT) – le tiers des effectifs totaux de la Fonction Publique –, mais, en retraçant les grandes étapes de sa genèse et les différentes manières dont les sciences politiques en ont rendu compte, elle réinterroge les analyses « classiques » de la bureaucratie, « habituellement forgées à partir du cadre étatique » (p. 5). Un des grands intérêts de cet ouvrage synthétique est, en effet, de montrer que la lente et conflictuelle institutionnalisation de la FPT est d’abord un enjeu de luttes de pouvoir entre les groupes sociaux contrôlant l’État et ceux voulant préserver l’autonomie relative des collectivités territoriales. Cette institutionnalisation tâtonnante est aussi une tentative d’homogénéisation des statuts et des pratiques, dont les fluctuations reflètent les tensions idéologiques autour du sens à donner à la modernisation de la Fonction Publique (FP) en général : s’agit-il de la « rationnaliser », d’abord pour en réduire le coût et la croissance, nous serions alors du côté de la rationalité instrumentale ; ou veut-on rationaliser pour répondre aux besoins changeant de la population ?

2Pour Émilie Biland, comprendre les structures de la FPT et les dynamiques qui la traversent, décrire les réformes spécifiques dont elle est l’objet depuis le milieu des années 1980, en particulier les réformes portant sur les statuts d’emploi – fonctionnaires ou contractuels de droit privé ; concours nationaux ou recrutement local –, c’est dévoiler l’importance que représentent, pour l’ensemble des agents publics, les transformations contemporaines du droit qui les régit. Ces transformations n’instaureraient-elles pas une forme rampante de privatisation ?

3Dans le premier chapitre, l’auteur applique ce cadre d’analyse à la genèse du statut juridique des agents publics locaux et à l’évolution de leur « morphologie ». Ainsi, jusqu’au début du XIXe siècle, leur recrutement et leur gestion font partie du domaine réservé des équipes municipales. Très tôt, cependant, cette prérogative est encadrée par le niveau central, avec l’appui des syndicats naissant. Il faut attendre 1937, pour que la loi précise « le droit de l’emploi public local », encourageant le concours de recrutement et les grilles indiciaires, moins favorables toutefois que celles des agents de l’État. Mais jusqu’à la fin des années 1940, ces tentatives n’enlèvent rien aux prérogatives des élus locaux, qui continuent à recruter selon des critères sociaux, familiaux, clientélistes (embauche de proches et de nécessiteux). Ce qui engendre une grande hétérogénéité de situations, au point que les observateurs d’alors parlaient de « mosaïques de milieux et de myriades de statuts » (p. 10).

4Si le statut de la Fonction Publique d’État (FPE) est adopté en 1946, celui de la FPT ne le sera que six ans plus tard, tant sont âpres les luttes pour la préservation des attributs des élus municipaux. Le statut de 1952 est en net retrait par rapport à celui de la FPE : les concours ne sont pas obligatoires, les mutations entre collectivités territoriales ne sont pas possibles, les avancements sont rares, les agents des départements et des régions ne sont pas concernés. Avec la Ve République, le statut général de la FPT s’étoffe, « l’emprise étatique sur les affaires communales étant affirmé ». Mais dès les années 1970, les élus locaux parviennent à retrouver une partie de leur influence sur le recrutement et la gestion de leurs agents. Les formations données à l’École Nationale d’Administration Municipale (ENAM) reflètent les compromis provisoires entre, d’un côté, la volonté de rationalisation des emplois et des carrières publics et, d’autre part, la volonté des élus locaux de préserver leur autonomie relative. Standardisation des concours internes, exigences accrues en matière de compétences, formation continue dispensée par un organisme commun – le Centre de Formation des Personnels Communaux (CFPC) dont le rôle devient crucial pour la réussite aux concours internes –, mutations possibles entre collectivités territoriales, essor des Syndicats de communes, tous ces éléments contribuent néanmoins, à partir des années 1970, à créer un « marché interne du travail » d’extension nationale.

5Sous la présidence de F. Mitterrand, pendant la période 1981-1986, un double mouvement s’opère : la décentralisation tend à renforcer les pouvoirs des collectivités locales face aux services déconcentrés de l’État ; et les agents de la FPT connaissent une amélioration de leur statut qui leur offre des protections accrues face à leurs employeurs.

6Avec le changement de parti au pouvoir, en 1987, une tendance à la relocalisation s’impose. Des marges de manœuvre accrues sont accordées aux élus locaux, ces derniers étant encouragés à agir à la manière de patrons de PME, publiant des fiches de poste et puisant dans un vivier de candidats ayant ou non réussi un concours. Plus généralement, « sous la pression conjuguée des théories managériales, des contraintes liées aux finances publiques et de l’affaiblissement des forces syndicales, le rapport de force entre agents publics et employeurs locaux est redevenu favorable à ces derniers » (p. 18). Si les maires et conseillers généraux gagnent en « autonomie de gestion », c’est, en partie, parce qu’une telle évolution s’inscrit dans la volonté du gouvernement de réduire le périmètre d’intervention de l’État.

7Ces luttes de légitimité entre le centre et la périphérie transforment sensiblement la morphologie de la FPT. Ainsi, la volonté de réduire les effectifs de l’État et de décentraliser certaines de ses fonctions, aboutissent à faire croître plus vite l’emploi public local (EPL), dont le « coût » est moindre que celui de la FPE, au point de représenter 35 % des effectifs totaux de la fonction publique (FP) en 2017. Cette croissance se fait essentiellement au profit des départements et des régions. S’ils sont mieux formés et rémunérés qu’au début des années 1980, les agents publics territoriaux demeurent, toutefois, moins bien reconnus – très majoritairement classés comme agents d’exécution (75 % sont en catégorie C) –, travaillent plus souvent à temps partiel et ont un salaire mensuel net médian significativement inférieur à leurs homologues de la FPE (1 718 € contre 2 310 €). Et surtout, l’hétérogénéité continue de caractériser ce « marché du travail fragmenté ».

8C’est l’objet du deuxième chapitre, dans lequel l’auteure détaille les différentes facettes de cette fragmentation, résultat toujours provisoire de la tension entre forces centrifuges exercées par les élus locaux et tentatives étatiques d’homogénéisation des statuts par le droit. L’hétérogénéité se manifeste, par exemple, au niveau des politiques d’emploi : la FPT compte 46 000 employeurs, d’où une grande diversité de choix, selon, certes, les priorités des élus – externaliser pour réduire la masse salariale ou internaliser la gestion des services publics –, mais aussi selon les capacités de financement des collectivités et l’état du marché de l’emploi local : à l’exception de Paris, plus le taux de chômage est important (sud de la France et Outre-mer), plus l’emploi public local est important. Plusieurs institutions jouent un rôle dans cette hétérogénéité, en particulier les Chambres Régionales des Comptes (CRC) qui contribuent à imposer « le niveau de la masse salariale comme critère central d’évaluation » (p. 33). Concevant la gestion de l’EPL en termes purement quantitatifs – tableaux d’indicateurs –, les avis qu’ils formulent conduisent les collectivités territoriales à renforcer le recours à l’externalisation (entreprises ou associations). En sorte que, « plus du quart des personnels territoriaux échappent au statut de la FPT » (p. 46).

9L’hétérogénéité tient aussi à la morphologie de ce marché du travail public, notamment en termes de parcours et de rapports de domination entre : les agents les moins diplômés, d’origine modeste et ayant travaillé dans le privé avant d’intégrer des postes en catégorie C ; et de plus en plus de cadres issus des classes supérieures accédant aux postes à responsabilité par concours externes à la sortie de leur formation. Les inégalités H/F sont aussi bien présentes, les agents féminins étant plus souvent en catégorie C, à temps partiel ou non fonctionnaires.

10Au chapitre 3, l’auteur examine les conséquences de la tension entre forces centripètes étatiques et forces centrifuges locales sur ce qu’il est convenu d’appeler la politisation de la FPT. Cette politisation, souligne Émilie Biland, s’exerce dans deux sens opposés. Dans un premier sens, la politisation désigne le fait que, malgré la rationalisation croissante du mode de GRH impulsé par l’État, les élus continuent à intervenir dans le recrutement et la gestion du personnel – avec les risques de clientélisme et de gestion du personnel oscillant entre patronage et paternalisme. Mais cette tendance devient marginale, du fait de l’injonction à la maîtrise des coûts, de la pression fiscale, de la raréfaction des emplois faiblement qualifiés. Plus originale est l’interprétation qui consiste à pointer que les cadres fonctionnels des collectivités territoriales – et tout particulièrement ceux appartenant à des grands corps, comme les préfets, ingénieurs, diplômés de l’ENAM – font aussi de la politique, par l’importance de leurs recommandations « techniques » dans les choix d’orientation. Cette participation aux décisions stratégiques joue un rôle d’autant plus grand que leurs recommandations, par leur plus ou moins grande pertinence, influent sur la réélection des équipes en place. L’auteur montre, aux moyens de nombreux exemples, l’extrême diversité des situations que ces deux formes de politisation impliquent. La fragmentation de la FPT va alors refléter la grande diversité des configurations territoriales, en particulier, selon la manière dont les élus envisagent leur rôle vis-à-vis de leur parti et de la haute fonction publique territoriale : la collectivité est-elle pour eux un instrument au service du parti au pouvoir ; est-elle un instrument au service de la réélection de l’équipe en place ; les hauts cadres, dont la position est précaire, sont-ils recrutés avant tout pour « faire de l’administration un instrument malléable moins bureaucratique » (p. 59) ? La diversité et la volatilité des configurations locales ne permettent pas de dégager des lignes claires d’évolutions : « il n’y a pas de politisation univoque des agents publics locaux » (p. 65).

11Le chapitre cinq présente le rôle joué par les nombreuses et incessantes réformes que les différents gouvernements ont impulsées, depuis le début des années 1980. « La FPT a fait l’objet d’une accumulation normative sans précédent : 760 lois, décrets, arrêtés, circulaires et instructions, relatifs à la FPT ont été en vigueur entre le 26 janvier 1984 et le 31 décembre 2003 » (p. 89). Ce réformisme obsessionnel a d’abord modifié les rapports entre le national et le local. En effet, la décentralisation a provoqué deux vagues successives de transferts entre FPE et FPT : les fonctionnaires et leurs missions ont été transférés de l’État aux régions et aux départements, puis des régions aux départements et des communes aux intercommunalités. Puis, sous la présidence de F. Hollande, ont eu lieu des transferts de compétences des départements vers les intercommunalités autour de « métropoles », ainsi que des fusions de régions et de communes. Théoriquement, l’objectif de cette cascade de restructurations est de réaliser des économies budgétaires tout en donnant satisfaction aux décideurs locaux. Toutefois, ces objectifs n’ont été que partiellement atteints, le volume des effectifs ne diminuant pas ou pas assez vite et si l’emprise de l’État paraît s’être desserrée, il n’en a pas perdu pour autant son pouvoir d’encadrement.

12Ce volontarisme régalien est complété par les préconisations de l’OCDE – benchmarking international pointant le poids indu de la FP en France par rapport aux autres pays européens – et les avis de la Cours des Comptes qui dénonce régulièrement la trop grande part des dépenses publiques locales consacrées aux salaires. C’est pourquoi Émilie Biland souligne l’alignement des élites économiques et politiques sur l’objectif de réduire le nombre de fonctionnaires : « cette doxa révèle la commune adhésion de l’ensemble des décideurs aux normes gestionnaires qui irriguent à présent l’ensemble de la FP » (p. 95). Il apparaît alors que l’ensemble des transformations de la FPT sont autant d’expérimentations servant à mettre au point les outils de la flexibilisation de la FPE. Les Chevaliers de la flexibilisation semblent en passe d’accéder au Graal, puisque « le droit de la FP intègre un nombre croissant de dispositions issues du code du travail. Différents mécanismes (contrats aidés, délégation de service public, intérim, etc.) aboutissent à la prise en charge de nombreuses missions du service public par des personnes qui ne sont pas considérées comme des agents publics » (p. 97). Ce que l’on pourrait appeler la gestionnarisation de la FPT complète, au niveau fin de la pratique locale, ces différentes formes de privatisation des services publics territoriaux. Il existe, là également, une variabilité des configurations selon les collectivités, mais l’auteur nous donne les moyens de dégager une tendance commune. Chaque changement d’équipe municipale, chaque réforme, chaque refonte des responsabilités est propice à l’introduction de dispositifs de gestion, inspirés du fonctionnement des entreprises : tableaux de bord permettant d’effectuer des comparaisons entre collectivités (benchmarking), entretiens individuels d’évaluation, etc.

13En conclusion, l’auteur propose un cadre d’analyse permettant d’y voir tout de même un peu plus clair dans ce foisonnement de configurations. Elle élabore trois idéaux-types de gestion du personnel dans la FPT (tableau page 106) : le réseau local, la bureaucratie d’inspiration étatique et la modernisation d’inspiration managériale. De la sorte, le fonctionnement de chaque collectivité territoriale peut être compris comme une combinaison singulière et provisoire de ces trois idéaux-types, évoluant selon les orientations politiques des équipes dirigeantes.

14En choisissant comme fil conducteur de sa présentation, le récit des compromis fragiles entre élus locaux et acteurs étatiques, Émilie Biland publie un ouvrage dont l’intérêt dépasse le cercle des spécialistes de l’emploi public. C’est qu’en effet, ces rivalités entre légitimité nationale et légitimité locale traversent bien d’autres domaines de l’action publique, comme on peut le constater à propos de la manière dont la crise sanitaire ouverte depuis 2020 est gérée, procédant, alternativement avec autoritarisme et par la concertation.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean-Luc Metzger, « Émilie Biland, La fonction publique territoriale, La Découverte, Repères, [2012] 2019, 128 p. »La nouvelle revue du travail [En ligne], 18 | 2021, mis en ligne le 01 mai 2021, consulté le 03 juillet 2022. URL : http://journals.openedition.org/nrt/7987 ; DOI : https://doi.org/10.4000/nrt.7987

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