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Colloques | 2008
Coloquio Internacional GRESCH: "¿Chile de país modelado a país modelo?" (Santiago, 5 y 6 de septiembre 2007) – Coloquio realizado en la Biblioteca de Santiago de Chile el 5 y 6 de septiembre 2007
Antoine Maillet

La gestación del Transantiago en el discurso público: hacia un análisis de políticas públicas desde la perspectiva cognitivista

[14/01/2008]

Résumés

This paper aims to trace the public discourse surrounding the reform of public transportation in Santiago de Chile, with the purpose of interpreting it from the cognitivist perspective in policy analisis. The representations of the actors of the reform emerge from elements of public discourse found in press articles or official documents. The use of “common places” from Chilean politics by the supporting coalition, such as development and modernization, undermines the capacity of the opposition to organize and effectively build a coalition. As a consequence, the situation can be described from the chosen perspective, the Advocacy Coalition Framework, as the constitution of a hegemonic coalition by reform supporters. This operation takes place to the detriment of the users of public transportation. The study reveals that they are absent from the representations of decision-makers, who put the emphasis on the comparison of the image of Santiago with cities from the developed world. This functionalist vision of public transportation might explain part of the problems the reform has experienced in its implementation.

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Texte intégral

1Desde su puesta en marcha el 10 de febrero de este aňo, el nuevo sistema de transporte público de Santiago, Transantiago, ha sido el foco de todas las atenciones políticas y mediáticas. Mayor aún ha sido la preocupación para los ciudadanos que lo ocupan todos los días. Se han difundido masivamente, en los medios de comunicación, las imágenes de los atochamientos en los paraderos o de los colapsos del metro. Se ha especulado sobre  el colapso que tendría el sistema al enfrentar las primeras lluvias o su viabilidad financiera, y, por lo que más nos interesa aquí, se ha criticado duramente el diseño de esta reforma: diagnóstico errado de la demanda, poca consideración por los usuarios, confianza ciega en modelos teóricos inadecuados... La lista de recriminaciones es larga y no es objeto de este artículo evaluar en detalle su validez.

2La idea de este estudio se origina justamente en una cierta sorpresa frente a tanta unanimidad a posteriori. Llegando a Chile en enero de este aňo, no puede dejar de llamar la atención un tal consenso en la evaluación. Si todo era tan evidente, ¿por qué no manifestarse anteriormente, en las etapas previas a la implementación? Esta interrogación fue un impulso para realizar un estudio del discurso público que acompañaba la reforma en el período de su diseño, a los orígenes del proyecto.    

3Esta búsqueda permitió encontrar las huellas de un discurso público construido en torno a una argumentación sobre la necesidad de cambiar el sistema de transporte. De partida, saltaba a la vista que esta reforma no parece haber sido orientada por el deseo de mejorar las condiciones de viaje de los usuarios cotidianos, sino por preocupaciones más relacionadas con la imagen internacional de la ciudad de Santiago. Lo que se expresa en la argumentación y que hace muy relevante esta discusión dentro del marco del coloquio, es una comparación explícita e implícita respecto a la situación del sector transporte en países extranjeros. En este dispositivo, Chile, en este caso su capital Santiago, aparece como país modelado por un afán de mirar en forma insistente hacia el exterior.

4El Transantiago es un caso que probablemente alimentará los análisis de políticas públicas por muchos años. Por ser un proyecto que abarca dimensiones muy diversas de la acción pública, se presta para una gran variedad de abordajes distintos. Lo que se ambiciona en esta ponencia1 es dar a conocer los elementos de un discurso público alrededor de la reforma, que en un momento generó consenso. A partir de un corpus de artículos del diario la Nación publicados entre los aňos 2002 y 2005, y de algunos documentos de carácter político-académico, buscamos reconstituir la argumentación a favor del proyecto, así como también poner de relieve los elementos que la hacen casi incuestionable. En el mismo período identificamos algunos elementos descoordinados de oposición al proyecto. Este discurso no pudo, en este período, contraponerse a la argumentación a favor que contaba con una alta legitimidad. Por la poca exposición que recibió, decidimos descartar su estudio profundo en el presente trabajo.

5El discurso público acerca de la reforma del transporte público presenta entonces en este período una configuración marcada por el desequilibrio a favor de los partidarios de un cambio radical. La segunda parte del trabajo consiste en una modelización de esta situación desde la perspectiva cognitivista sobre las políticas públicas, con la ayuda del esquema del Advocacy Coalition Framework (ACF)2. Paul Sabatier desarrolló aquella herramienta conceptual con el propósito de identificar los fundamentos de las coaliciones que actúan en la definición de las orientaciones de la acción pública en un sector dado. Lo que intentamos hacer es entonces relacionar el conjunto de ideas que parece dominar dentro de los actores favorables a la reforma con las decisiones que se tomaron para el diseño del nuevo plan de transporte.

I. Las múltiples facetas del discurso favorable a la reforma

6En esta primera parte, proponemos una reconstitución del discurso público sobre la reforma del sistema de transporte público de Santiago. Se trata de recoger y ordenar la multiplicidad de argumentos que se han dado para motivar este proceso, con el propósito de reconstituir las representaciones que han guiado la toma de decisiones y la jerarquización de prioridades en el proceso de elaboración del plan. De partida, se puede notar que no se fundamenta en una encuesta detallada de las demandas de la ciudadanía, y uno podría preguntarse cuál era la necesidad de tal cambio. La argumentación justamente tiene por objeto hacer emerger el carácter imprescindible de un cambio radical en el sector.

7En este tema, el cientista social se encuentra frente a una argumentación multidimensional, que proviene de distintos lugares de emisión y se dirige hacia diferentes receptores. Presentamos una clasificación jerarquizada de los argumentos, fundamentada en la lógica de un discurso que tiene  incoherencias, las cuales se explican en la medida que la reforma pretende servir para diversos propósitos. Delimitamos cuatro ámbitos para agrupar los argumentos: la voluntad de llevar el país al “primer mundo”; la ambición de posicionar Santiago en la competencia mundial entre ciudades; el deseo de mejorar la calidad de vida de los Santiaguinos, quienes deberían ser los principales beneficiados; el objetivo de implementar un sistema más eficiente económicamente.

Llevar el país al primer mundo: desarrollo y modernización

8Después de asumir el mandato presidencial, Ricardo Lagos fija en su primer discurso del 21 de mayo una meta ambiciosa, y con alto poder de convocatoria: hacer de Chile un país desarrollado en el 2010, año en que se conmemorará el bicentenario de la Independencia. Esta meta se consagró como un “lugar común” de la política chilena, en la medida que recoge la adhesión de todos, y que no deja espacio para críticas, las que serían interpretadas como antinacional. Como “lugar común”, no está definido con claridad: toda acción pública puede enmarcarse en este cuadro, que justamente tiene tal objetivo: generar un proyecto global. En este discurso, Ricardo Lagos pone énfasis en el acceso al bienestar y a la integración. Al año siguiente, en la misma instancia, vincula el desarrollo con la justicia social y la madurez cultural, todas estas categorías generales de un discurso progresista y de “proyecto país” que sin duda genera adhesión.

9Referirse al desarrollo supone un análisis comparativo implícito con los países de Europa occidental y de América del Norte, que ya habrían llevado a cabo procesos sociales, económicos y políticos, de los cuales habría que inspirarse para cambiar de categoría. Esta definición es deliberadamente vaga para traducir el carácter poco definido de tal referencia en contextos de comunicación política. Es cierto que académicos o expertos disponen de una variedad de definiciones complejas y coherentes para el término “desarrollo”. Una vez llevado al plano de la comunicación política, este contenido “duro” de la definición se esfuma y por el contrario deja lugar a un concepto blando, utilizado generalmente sin definición precisa, y adaptable a una multiplicidad de situaciones. Un aspecto a destacar en esta perspectiva es la alta adhesión que genera el término: de cierta forma, la inscripción de un proyecto en este marco asegura una buena recepción pública y limita las opciones de quien quisiera formular críticas.  

10Tales líneas directrices fundamentan un marco para la acción política del gobierno de Ricardo Lagos, lo cual, en el plano concreto, supone una especificación a nivel sectorial para definir objetivos de reformas en una gran variedad de ámbitos. Los procesos de modernización en el cual el gobierno está comprometido reciben entonces el sello de proyecto bicentenario. Esto se manifiesta también en el sector que nos interesa aquí, el transporte público santiaguino, y constituye un primer eje en el discurso público sobre esta reforma.

11La reforma en el sector del transporte empieza a plantearse desde el inicio del gobierno de Ricardo Lagos. A nivel institucional, este esfuerzo se materializa en el Plan de Transporte Urbano para Santiago (PTUS). La importancia del documento como referencia para los cambios a venir es confirmada con la nominación de Germán Correa, sociólogo de destacada trayectoria política, como coordinador del plan en marzo del 2001. Esto marca el inicio del proceso que se convertirá luego en el Transantiago. En el discurso del 21 de mayo de 2001, el Presidente se refiere a la futura licitación que permitirá renovar el parque de microbuses.

12En este proceso, la referencia al desarrollo aparece entre líneas, implícitamente, en las intervenciones públicas de los responsables de la implementación del plan. Se destaca primero en el diagnóstico del sector que se realiza. Las opiniones convergen para juzgar que existe una situación de atraso que no es sostenible para un país ambicioso como Chile. El ministro de Transportes Jaime Estévez lo afirma explícitamente en el momento del inicio de la campaña de información sobre la primera fase del Transantiago: “Chile se ha modernizado mucho, el progreso es enorme, pero algunas cosas se han quedado atrás. El sistema de transporte público es malo y podemos hacerlo mejor”3.

13A modo de ejemplo, se establece una comparación con la ciudad de Bogotá, en Colombia, un país considerado como “menos desarrollado” que Chile según criterios tanto de PIB per capita como de desarrollo humano. Sin embargo, el transporte en esta ciudad es presentado como un modelo a replicar. A través de esta comparación, se esboza un diagnóstico poco alentador del estado del transporte público en Santiago. Sin entrar en los detalles de la reforma, podemos enumerar algunas de las fallas que pretende corregir la acción pública: alta contaminación, numerosos accidentes de tránsito, poca comodidad, complejidad de la malla de recorridos, etc. Se atribuye la culpa de estas fallas a la organización del sector. Diferentes causales designan a los empresarios del transporte como culpables: su alto número, su organización atomizada, su historia misma, entre otros. Ellos son presentados justamente como un obstáculo al desarrollo, o más bien como una evidencia de que el sector no está funcionando como debería en un país desarrollado.

14En las secciones siguientes veremos el detalle de lo que se les reprocha. Es interesante destacar ya el vocabulario con el que se describe esta situación antes de la reforma. Del diagnóstico de retraso se infiere la necesidad de modernización, un término que aparece muy vinculado al desarrollo, y que también tiene una larga historia en la cultura política chilena4. De la constatación de que el sector está en manos de actores identificados con una situación de subdesarrollo, se deduce la necesidad de cambio, y más específicamente, de ruptura. Así, el Presidente Lagos, en una visita a las obras de extensión del metro, califica el proceso de modernización del transporte público de “revolución más grande que existe en la historia de Chile en materia de infraestructura”5. Se hace visible la inscripción en una trayectoria histórica que culmina en los proyectos del Bicentenario. Por otra parte, la palabra “revolución” es un marcador de la ambición de la reforma de arrasar con el pasado.

15En un episodio anterior, quedó en evidencia la estrategia comunicacional del gobierno contra los que ha identificado como sus enemigos, en una ocasión en la cual se comportaron como tales: el paro de agosto de 2002, que dejó la ciudad de Santiago paralizada y desembocó en demandas judiciales. El conflicto se origina con el rechazo de los empresarios de microbuses hacia el proceso de licitación de metrobuses, un hecho puntual revelador de la oposición de estos actores a la reforma. En este caso, la reacción del gobierno se enfoca en capitalizar sobre la temática de la modernización y del carácter obsoleto de la organización del sector. Así, Germán Correa insiste en que los microbuseros en paro “no tienen la fuerza de la razón, sino la de la violencia”6. No nos interesa en esta cita la distinción que se hace entre dos modos posibles de protestar, sino la introducción de la temática de la irracionalidad de los microbuseros. Por extensión, esta irracionalidad pasa a ser la de todo el sistema con la cual se tiene que acabar.  

16Asimismo, la interpretación que propone Correa del movimiento opositor no deja lugar a duda sobre como él considera la tarea que se le encargó: “ellos están resistiéndose al proceso de modernización que estamos preparando”. Dicho de otra manera, se les califica de arquetipos de un pasado que el gobierno quiere dejar atrás. La organización del sector no da satisfacción, por lo que se postula la necesaria “empresarialización” de los actores. Sin adelantar su análisis, es interesante destacarlo ya, porque trae consigo una carga que va más allá de un estricto sentido económico, en la medida que sirve de marcador para desacreditar al antiguo sistema. “Empresarialización” entra en el vocabulario de la modernización que es subyacente en este discurso.

17La conexión íntima que existe entre desarrollo y modernización en este discurso la afirma el propio Presidente Lagos, cuando, al margen de un seminario sobre la reforma, califica la regulación de la competencia en el sector de transporte mediante la atribución de licitaciones de “civilizado”. Establece claramente un criterio de desprestigio del antiguo sistema y de sus actores, al inscribir su acción en un “proceso de civilización”, lo cual podemos entender en la perspectiva de Norbert Elias7. Este autor define el proceso de civilización como la canalización de las pulsiones y de la violencia a través de dispositivos normativos. En este marco, la declaración del Presidente Lagos se entiende como una descripción de la transición de un sistema violento, caracterizado por las carreras entre los chóferes, a un sistema más ordenado y menos peligroso, mediante el proceso de modernización impulsado desde el Estado. El Estado se otorga la misión, en este sector, de elevar al país al nivel de los países desarrollados. Es una preocupación muy fuerte por las elites, como lo ilustra por ejemplo la reciente celebración unánime de la posible integración en la OCDE8. Al mismo tiempo, se articula con una inquietud por el prestigio de Santiago a nivel internacional que detallamos a continuación.  

Posicionar Santiago en la competencia mundial

18Inscribir la reforma en la retórica del desarrollo es una proposición que se orienta “hacia adentro”, es decir, hacia los propios Chilenos y su autoestima. Se justifican los cambios por la necesidad de acceder a otro nivel de desarrollo, y los beneficios que traerá esta transición. Pero el discurso que acompaña el proceso también tiene una orientación “hacia afuera”, en la medida que se apunta ubicar a Santiago dentro de una supuesta competencia mundial entre las ciudades. En la prensa chilena aparecen de manera recurrente artículos sobre estudios que clasifican las ciudades del mundo o del continente según la calidad de vida, el costo de vida... traduciendo un interés por medirse con otras metrópolis, y poder figurar bien en este “concurso de belleza” de las grandes urbes.

19El equipo a cargo del Transantiago9 inscribe una parte de su discurso en este cuadro, proyectándose hacia el futuro. El referente emblemático lo expresa Javier Etcheberry, ministro de Transportes en el año 2003, durante el acto organizado para divulgar el nombre oficial del proyecto: Transantiago. En la ocasión, el ministro plantea la meta de “convertir a Santiago en una ciudad de clase mundial”10. Quizás los que formulan tales metas tienen una idea clara de lo que representa, pero en general este concepto mantiene una conotación más bien abstracta. Es otro lugar común que facilita la comunicación política, con un alto grado de normatividad, en la medida que se construye un mito de “lo que debería ser” la ciudad, para alcanzar un nivel alto en una escala mundial, sin tampoco explicitarlo. Del mismo modo que la argumentación sobre el desarrollo, existe una aspiración a superar la condición latinoamericana de Santiago, como si esta fuese una condena, y compararla con ciudades del “primer mundo”.

20La preocupación por el prestigio de la ciudad queda reflejada en diversas declaraciones. Aldo Signorelli, coordinador de Transantiago, afirma la necesidad de excelencia: “Nuestro sistema de transporte debe tratar de ser mejor que cualquier otro país, para lograr que Santiago llegue a ser una capital de clase mundial”11. La  reiteración de la expresión “clase mundial” la transforma en un lema, a imponer como uno de los objetivos transcendentes de esta reforma. Esto implica, de forma evidente, la mejora en el servicio, pero tiene sobre todo un fuerte contenido visual, que pasa por la eliminación de prácticas consideradas vergonzosas, como por ejemplo la presencia de vendedores ambulantes a bordo de los buses o el fenómeno de los pasajeros “colgados”. Estos son considerados indignos del “primer mundo”, lo cual no corresponde con la realidad, sino más bien con una versión fantasmada del transporte en los países considerados en esta categoría.

21Una declaración del subsecretario de Transportes Guillermo Díaz ilustra esta visión normativa del transporte. Hablando de los comerciantes ambulantes, afirma que “nadie en el mundo se imagina encontrarse con estas cosas en un transporte público moderno”12. En esta cita se condensan elementos claves para intuir una parte de las motivaciones que mueven a los actores de la reforma. Se hace una comparación imprecisa con los otros países del mundo, aunque quede claro que la referencia apunta a los países desarrollados, y se deduce la necesidad de erradicar ciertas prácticas culturales profundamente arraigadas. La crispación sobre este tema deja claro que lograr supuestos estándares internacionales es clave para los promotores de la reforma.

22Pero la búsqueda de prestigio no queda restringida a la actividad transportista en sí. En una perspectiva más amplia, se considera la reforma como una oportunidad para exponer el desarrollo del país. Visualmente, erradicar las “micros amarillas” corresponde a la ambición de ofrecer una cara más amigable de la ciudad a los extranjeros de visita, pero existe también un propósito directamente relacionado con la actividad económica, en el cual la doble naturaleza de Santiago, como ciudad y como capital, se confunde. Aquí se trata de la función de vitrina para el país que llega a tener el Transantiago durante su elaboración, promoviendo un modelo de negocio, donde el Estado crea las condiciones para que los actores privados se desenvuelvan en actividades de servicio público.

23Esto se expresa de forma notable a través de los viajes al exterior de personalidades vinculadas con el proyecto, en búsqueda de inversionistas dispuestos a participar en el financiamiento de Transantiago. En enero de 2004, Javier Etcheberry, ministro de Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones, realiza un viaje a Europa con este propósito. En esa ocasión, destaca que Chile “cumple sus contratos, cuenta con aranceles bajos y es un país abierto al mundo”13, antes de enfatizar que se trata de un “proyecto evaluado en más de mil millones de dólares”. Revela así que una de las prioridades que se les asigna al nuevo plan es promover las bases del “modelo” chileno, enfatizando elementos de seguridad jurídica y apertura financiera. Durante la etapa española de este viaje, destaca que este país “ha acudido siempre a todos los procesos de privatización de Chile”, ubicando Transantiago en la continuidad de un proceso de más de dos décadas, que se trata de profundizar.

24En este mismo contexto, Marcelo Trivelli, intendente de la Región Metropolitana, había participado el año anterior a un seminario organizado en París. Efectúa una presentación del proyecto que desata el entusiasmo del Presidente de la Región Ile-de-France, Jean-Paul Huchon: "Chile es el país de Latinoamérica más sólido económica y financieramente, el más estable políticamente (...) Los mercados que van a abrirse serán colosales, crearán empleo y riqueza: Francia e Ile-de-France no pueden estar ausentes"14. La adhesión que expresa la autoridad francesa demuestra que el Transantiago constituye una buena herramienta de publicidad para la marca que quiere establecer Chile en el mundo. Los objetivos de estos “roadshows” no son sólo recaudar fondos, sino también participar de la instalación de un clima favorable a la inversión en el país.

25La figura central de la campaña a favor de la reforma del transporte público, el Presidente Lagos, no queda ausente de este discurso que valora los logros financieros del país. En agosto de 2003, la empresa Metro anuncia haber conseguido el financiamiento de una inversión de 200 millones para la extensión de la red por un banco estadounidense. Lagos enfatiza que “eso habla de un país que da confianza al mundo y donde se obtienen tasas de interés muy, muy bajas, que nos permiten avanzar rápido”15.  En este ejemplo, el tema de la competitividad mundial aparece también dentro del espacio nacional, poniendo de relieve que este argumento no concierne sólo el exterior, sino que también se usa “hacia dentro”, como fuente de orgullo nacional.  

Mejorar la calidad de vida del Santiaguino

26Bajo toda lógica, uno podría pensar que este objetivo debería constituir el más importante para una reforma que afecta de manera tan fundamental la vida cotidiana de los ciudadanos. De partida, la ausencia de cualquier tipo de consultación a la población tiende a invalidar este tipo de pensamiento y hace pensar que este factor no era tan clave en la toma de decisión. En el discurso público aparece como un argumento ambiguo que ocupa cada vez menos espacio, a medida que se acerca la puesta en marcha del plan y se multiplican los problemas. Si bien la elección del nombre de Transantiago, según Javier Etcheberry, “surge principalmente de la necesidad de identificar a los ciudadanos con este nuevo proyecto de transporte urbano”16, esto no ha sido acompañado por una campaña informativa consistente que habría familiarizado al público con la reforma. Más bien, lo que aparece en el período estudiado son declaraciones de carácter general sobre los futuros beneficios del proyecto, de tal forma que no se lleguen a discutir las bases.

27Este discurso de consenso toma la forma de declaraciones, en general del Presidente Lagos, que ubican el proyecto en una perspectiva general de mejora de la calidad de vida. Emblemática de este tono enfático es la declaración en la cual Lagos asigna la tarea al proyecto de “hacer realidad el sueño de una ciudad humana y cercana”17. Este tipo de declaración es ambigua, en la medida que genera altas expectativas sin entrar al terreno de la realización técnica.

28En un plano más cercano a la realidad, se expresan algunas veces elementos concretos que van a mejorar la vida de los santiaguinos. En algunos casos, las autoridades insisten en la mayor seguridad, rapidez y comodidad que tendrán los usuarios del transporte público. Un tema que aparece de manera más destacada es la contaminación, que toma fuerza a medida que el proyecto avanza. Transantiago es parte de un esfuerzo para disminuir los niveles de este fenómeno, al punto que éste termina siendo parte de los objetivos principales que aparecen en la comunicación pública.

29El hecho es que el tema de la calidad de vida, más bien de la calidad del transporte en sí mismo, se trata muy poco durante este período en el discurso público. Parece que se da como una evidencia que la reforma tendrá efectos positivos. Desde nuestro punto de vista, esto demostraría que mejorar la realidad del usuario no era un objetivo principal para los actores decisivos del plan. Dentro de este tema de la calidad de vida, el énfasis en la contaminación ilustra esta situación. Uno podría pensar que pasa a ser una preocupación en la medida que es relevante para todos los habitantes de la ciudad, y no sólo para los usuarios del transporte público. En el discurso alrededor de la reforma, el usuario queda como una figura ausente, desvanecida, muy a la zaga de otros referentes como el país o la ciudad. Al contrario de estos últimos, el usuario no es sujeto de la modernización que proponen los promotores del Transantiago.  

La búsqueda de la eficiencia económica

30Se eligió ubicar esta categoría en el último lugar porque no se trata directamente de un discurso público, sino de algo que podríamos llamar semi-público (o semi-reservado), en la medida que es accesible, pero en condiciones que lo hacen de facto reservado a un público de elite. No aparece en la comunicación política de los actores claves en la promoción del plan que ya hemos mencionado. Al contrario, se formula en instancias particulares, de carácter oficial, con un estilo académico o de comunicación gubernamental. Parece interesante resaltar este segmento del discurso también, con la hipótesis que, destinado a un público más cerca de las decisiones de políticas públicas, permite otra entrada a las representaciones de los que argumentan a favor de la reforma del transporte.

31Elegimos fijar nuestra atención en dos textos que fueron también las bases de presentaciones públicas: Micros en Santiago, hacia la licitación del 200318 y Micros en Santiago: de enemigo público a servicio público19. Ambos tienen los mismos autores: el subsecretario de Transportes Guillermo Díaz y dos economistas: Andrés Gómez-Lobo y Andrés Velasco. La asociación de una figura a cargo de la reforma, Díaz, con un futuro ministro de Hacienda, Velasco, evidencia la alta importancia de dichos documentos.

32En el discurso público, la crítica al sistema antiguo reaparece en los episodios de oposición con los actores tradicionales del sector, que deben someterse a la “empresarialización”. Sin embargo, lo que son las líneas directrices del plan en este ámbito no llegan a ser presentadas en forma detallada. El detalle se encuentra en estos documentos que permiten relativizar los discursos enfáticos ya estudiados. Primero, establecen un diagnóstico de la situación al principio de los años 2000. Insisten en los rasgos irracionales e ineficientes del sistema. Proponen soluciones técnicas que en su mayoría serán adoptadas para la implementación del Transantiago, como el rediseño de los recorridos o la licitación por zona, y utilizan como modelo el Transmilenio de Bogotá.

33No es objeto de este artículo discutir estos textos en su integralidad, sino más bien recoger algunos elementos que nos parecen clave en la perspectiva de la constitución de una estrategia argumentativa fundamentada en un incremento de la eficiencia económica del nuevo plan de transporte. Por ejemplo, los autores argumentan que el gremio no es un modo de organización que permite una maximización de la eficiencia de los actores, y proponen a cambio de entregar las concesiones a empresas que operarían de un modo más formal, lo que sintetiza el concepto de “empresarialización” del sector, para terminar con los carteles existentes. En esta misma línea, plantean que los choferes benefician de una remuneración que no corresponde con su baja calificación, y que podría dividirse por dos en un sector “empresarializado20”. El mismo razonamiento lleva a preconizar la reducción del número de buses y la reorganización de la malla de recorridos.

34Por otro lado, estos estudios evocan la situación del usuario, subrayando la mala evaluación del transporte, pero también destacando las ventajas del sistema tradicional. Tienen presente que los traslados que ocasionará el rediseño de la malla son fuentes de incomodidad, pero un eje central del estudio es el postulado de la posibilidad de realizar cambios en el sector según la forma de una optimización que permita un equilibrio entre las mejoras técnicas y las molestias nuevas. Los beneficios esperados deberían equiparar los costos por los usuarios, es decir, no se postula una mejora en sí para el usuario, sino una situación equilibrada.

35Por otra parte, expresan de forma reiterada la posibilidad de aumentar la eficiencia económica del sector, que podría beneficiar incluso a los operadores del sistema tradicional. Se puede relacionar este argumento con la preocupación de estos documentos por la viabilidad política de la reforma, es decir, por la capacidad de convencer a los actores del sistema tradicional. Si uno se focaliza en esta convergencia, estos documentos pueden aparecer como destinados a los dirigentes de los gremios tradicionales, para convencerlos de su interés en la reforma, dejando entrever lo que podrán ser sus beneficios futuros.

36Todo esto viene a reforzar la impresión ya constatada que el ciudadano que usa el transporte público no es la figura central en la reforma que se propone. De hecho, estos documentos ponen de relieve, a veces de forma casi irónica, la poca consideración que recibieron: “En general, a las personas les desagrada transbordar porque es parte importante del costo total (monetario y psíquico) de un viaje. Pero aún así es probable que los pasajeros estén más que dispuestos a transbordar si no tienen que pagar más y el tiempo de viaje disminuye”21. Los autores tienen conocimiento del daño que puede ocasionar el aumento de los trasbordos, pero no lo consideran relevante en la medida que se cumplen los supuestos de la reforma. Además, hacen abstracción del carácter dinámico de la reforma, de la dificultad subjetiva que ocasiona la necesaria adaptación. En este discurso semi-reservado, maximizar la eficiencia económica del sistema de transporte aparece como la prioridad, y el usuario queda como una “variable de ajuste” que se tendrá que conformar con los cambios.

Análisis convergente: hacia las representaciones de los actores de la reforma

37El análisis respectivo de estas cuatro categorías permite converger en una síntesis que nos ofrece los elementos de representación del mundo de los que tomaron las decisiones en torno a la reforma del transporte público en Santiago. El elemento transversal es la posición subalterna que ocupa el usuario en esta visión. En un análisis fundamentado en la perspectiva cognitivista, esto es una explicación posible para el carácter no prioritario que ocupa la mejora de la calidad del transporte para los usuarios.

38Los elementos centrales para los actores de la reforma son otros. La voluntad de profundizar el proceso de modernización y de desarrollo, en el contexto del proyecto bicentenario, es el declarado objetivo principal. De la misma manera, en la necesidad de crear una vitrina, tanto urbanística como económica, predominan representaciones normativas de lo que debería ser la ciudad, con un cierto desprecio por características que se consideran indignas de la capital de un país aspirante al primer mundo. En estas representaciones, la ciudad es “cosificada”, tiene un uso funcional, para promover los logros económicos del país, y su red de transporte pasa a ser un elemento de vergüenza por lo cual una reforma se impone. Sus habitantes son relegados a un nivel de espectador del cambio, no son ni actores ni sujetos, sino variables de ajuste, como lo demuestra el énfasis en los criterios económicos.

39Sin embargo la relegación del ciudadano no salta a la vista en esta etapa preliminar a la puesta en marcha del plan. Sólo se puede discernir mediante el análisis de la argumentación, pero lo que prima en el discurso público, formulado desde posiciones con alta legitimidad, es el enfoque en referentes con un fuerte poder de convocatoria, como la modernización o el prestigio internacional. Esta homogeneidad en las representaciones de los actores asegura un consenso en torno al proyecto de reforma, que se ve reforzado por la debilidad de la oposición. Sin entrar al detalle, podemos afirmar que una explicación por esta situación se encuentra en la incapacidad de los opositores a articular un discurso común, con fundamentos compartidos, como lo es el discurso del desarrollo y de la modernización para la coalición a favor de la reforma. A continuación analizamos estos elementos dentro del marco teórico proporcionado por el ACF.

II. Un análisis tentativo desde la perspectiva del ACF

40En la primera etapa de este trabajo hemos recogido las huellas del discurso público sobre la reforma del transporte público en Santiago, considerándolas elementos para reconstituir las representaciones de los actores en torno a este proyecto. En esta parte, organizamos la reflexión anterior según el cuadro de análisis del « Advocacy Coalition Framework »22 (ACF). En esta perspectiva, de corte cognitivista,  las políticas públicas son consideradas como los productos de un proceso de competición entre coaliciones de actores dentro de sub-sistemas políticos, definidos como el conjunto de actores relacionados a un problema y que buscan influenciar las políticas vinculadas a éste.

41El ACF se fundamenta en una visión de los actores como percibiendo el mundo y procesando informaciones según una variedad de cuadros cognitivos preexistentes. En el caso de las políticas públicas, los “belief systems” son “sistemas de creencias” que orientan la percepción de un problema dado y la manera en la cual debería ser tratado (dimensiones descriptivas y normativas). Según el modelo, los actores se agrupan en coaliciones23 organizadas entorno a un “sistema de creencias” que se compone de tres niveles jerarquizados:

42« deep core » (nivel profundo): visiones del mundo y del individuo.

43« policy core » (nivel de las políticas públicas): ideas que permiten la transcripción del nivel superior en un sub-sistema definido

44« secondary core » (nivel secundario): medidas, en general de carácter técnicas

45La apuesta metodológica de esta investigación reside en la convicción que se pueden inferir las representaciones de los actores desde el discurso público que ellos proponen. Sin embargo, uno no puede evadir la pregunta sobre la sinceridad atribuible a un discurso que también es parte de un dispositivo de comunicación política. Existe una incompatibilidad latente entre las referencias al desarrollo y a la modernización con el enfoque sobre la eficiencia económica. En realidad, esto que se puede interpretar como un desfase si se piensa en el desarrollo desde la perspectiva de los individuos, deja de ser un problema cuando se admite que este desarrollo se define principalmente sobre criterios economicistas, donde obtener una baja tasa de interés es más relevante que estudiar cuales serían las mejoras que se podrían hacer a la vida cotidiana de los usuarios. Consideramos que los elementos de discurso público que recogimos constituyen pruebas fiables para reconstruir las representaciones, no necesariamente coherentes en su totalidad, de los actores de la reforma. Lo que queda en evidencia a través de este análisis de las representaciones de los promotores del plan es la ausencia del usuario dentro de ellas, y la dominación de una visión normativa sobre lo que debería ser el transporte público en un país desarrollado.

46En el caso estudiado, la expectativa era encontrar dos coaliciones, una a favor y una en contra del proyecto, entre las cuales se iba a desarrollar un debate. Sin embargo, la investigación aquí presentada indica que estamos en presencia de una configuración poco común según el ACF: la hegemonía de una coalición. En efecto, los opositores al nuevo plan de transporte no constituyen una coalición en el sentido del ACF, es decir, no comparten representaciones o sistemas de creencias que se puedan organizar según los tres niveles indicados. Se encuentran elementos dispersos que, por esta misma ausencia de fundamento común, no pueden proponer otra lectura de la reforma. El pequeño núcleo de opositores que existe dentro de los microbuseros no logra revertir la imagen desgastada que tiene en la opinión pública, y no tiene ni herramientas ni discurso para activar cuadros de pensamiento de mayor alcance. En este sentido, su lucha parece destinada a fracasar.

47Al otro lado, la coalición de los promotores de la reforma se apoya en elementos muy consistentes de representaciones compartidas a nivel nacional, especialmente el uso de “lugares comunes” con un alto poder de convocatoria. Esto les permite activar un conjunto de representaciones compartidas por la gran mayoría de la población, en la medida que son objetos de un consenso y con una larga trayectoria histórica, como la modernización o el desarrollo. Esta última temática resulta más potente aún por su integración en un proyecto más amplio, el “proyecto bicentenario”. Este “deep core”, que podríamos buscar identificar en otros sectores de políticas públicas, propicia la elaboración de lo que serán las líneas directrices del plan, y la manera de implementarlas. Esto queda resumido en la tabla presentada a continuación:

Sistema de creencia de los promotores de la reforma

48En esta configuración, el gobierno se apoya en elementos del “deep core” tanto de los actores como de la población en general para activar representaciones compartidas. La figura del Presidente Ricardo Lagos se destaca en este ejercicio, donde su talento de comunicación se revela muy eficiente. Efectúa la mayor parte del trabajo de encuadrar la reforma en un contexto más amplio. Los ejecutores que lo rodean sólo tienen que acompañar este movimiento, recurriendo a las imágenes y dinámicas que él crea, en particular con los discursos del 21 de mayo.

49Otro caso notable es el de los críticos del plan que no logran constituir una oposición consistente. Siguiendo nuestra línea de argumentación, esto se explica por su adhesión al “deep core” de la reforma. En efecto, ellos no se oponen a la modernización o al desarrollo del país. Al contrario, es probablemente una meta que comparten.

50Una hipótesis formulada recientemente en un trabajo sobre la privatización de la distribución del agua en Bolivia afirma que los conflictos entre coaliciones se estructuran a partir de la oposición entre dos “deep core” irreconciliables24. El caso de la gestación del Transantiago vendría a confirmar la veracidad de esta hipótesis muy relevante a la hora de estudiar procesos de reformas. No hubo realmente una lucha alrededor de esta reforma porque el “deep core” basado en la modernización estaba compartido por la mayoría de los actores.  

51En la reflexión sobre la elaboración de esta política pública, la configuración de coalición hegemónica parece haber tenido por consecuencia la contención del debate sobre aspectos técnicos, sin que se llegara a cuestionar realmente sobre las implicancias de tal proceso. El descontento ocasionado por la puesta en marcha del Transantiago ha despertado un debate sobre el posible agotamiento de una matriz de políticas públicas donde el Estado tenía un rol subsidiario. Habrá que ver si las lecciones de este doloroso parto serán aprendidas para futuras reformas, en todos los sectores.  

52A modo de conclusión, nos gustaría formular una hipótesis en relación directa con el tema del coloquio. De alguna manera, se podría decir que, en el caso de esta política pública, Chile aparece como un “país modelado” por el anhelo de formar parte del mundo desarrollado, del cual la percepción es altamente ambigua. Valdría la pena profundizar sobre las representaciones del desarrollo en Chile, en la medida que existe una cierta ambigüedad en esta visión fuertemente normativa, al difundir imágenes idealizadas de la situación en los países desarrollados, como lo reflejan las declaraciones de Guillermo Díaz sobre el comercio ambulante.

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Bibliographie

Elias, Norbert, La civilisation des moeurs, Le Livre de Poche, Paris, 1977

Díaz, Guillermo, Gómez-Lobo, Andrés, Velasco, Andrés, Micros en Santiago, hacia la licitación del 2003, Seminario “El Chile que viene I”, Expansiva, CEP, Santiago, 2002

Díaz, Guillermo, Gómez-Lobo, Andrés, Velasco, Andrés, Micros en Santiago: de enemigo público a servicio público, Documento de Trabajo n°357, CEP, Santiago, 2004

Mayaux, Pierre-Louis, L’échec de la privatisation de l’eau en Bolivie, Tesis de Master, Sciences-Po Paris, 2006

Moulian, Tomás, Chile Actual: anatomía de un mito, LOM ediciones, Santiago, 1998

Sabatier, Paul, Theories of the Policy Process, Boulder: Westview Press

Schlager, Edella, “Policy making and collective action: defining coalitions within the advocacy coalition framework” in Policy Sciences (28),1995

 “Germán Correa cree que dirigentes manipulan a empresarios microbuseros”, 12/08/02, Radio Cooperativa

“Transantiago se adjudicó creación de imagen corporativa del plan de transporte urbano de Santiago”, 07/03/03, La Nación

“Lagos destaca avances del gobierno pese a la adversidad”, 25/04/03, La Nación

“Héctor Moya recargado: el rostro de Su-Bus S.A.”, 05/07/03, La Nación

“Transantiago, 500 millones de viajes el 2006”, 19/08/03, La Nación

“Trivelli presentó el Transantiago en Paris para buscar inversiones », 24/09/03, La Nación

“Etcheberry promueve Transantiago en España », 27/01/04, La Nación

“Presidente Lagos pide a los chilenos que le tengan confianza”, 16/03/04, La Nación,

“Transantiago bajo fuego cruzado”, 18/05/04, La Nación

“Gobierno espera que chóferes depongan paro contra Transantiago”, 15/10/05, La Nación

“Transantiago con guitarra” 17/10/05, La Nación

“OCDE invita a Chile a club mundial de países desarrollados”, 16/05/07, La Nación

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Notes

1 Cabe seňalar que el presente estudio tiene un carácter exploratorio. Propone algunas hipótesis que nos parecen pertientes plantear para debatir, y que deberían ser investigadas con más profundidad mediante otros métodos de investigación, por ejemplo entrevistas.
2 Sabatier, Paul, Theories of the Policy Process, Boulder: Westview Press
3 “Gobierno espera que chóferes depongan paro contra Transantiago”, 15/10/05, La Nación
4 Moulian, Tomás, Chile Actual: anatomía de un mito, LOM ediciones, Santiago, 1998
5 “Presidente Lagos pide a los chilenos que le tengan confianza”, 16/03/04, La Nación,
6 “Germán Correa cree que dirigentes manipulan a empresarios microbuseros”, 12/08/02, Radio Cooperativa
7 Elias, Norbert, La civilisation des moeurs, Le Livre de Poche, Paris, 1977
8 “OCDE invita a Chile a club mundial de países desarrollados”, 16/05/07, La Nación
9 en realidad los distintos equipos, porque los cambios son múltiples, pero no es el foco de este estudio
10 “Transantiago se adjudicó creación de imagen corporativa del plan de transporte urbano de Santiago”, 07/03/03, La Nación
11 “Héctor Moya recargado: el rostro de Su-Bus S.A.”, 05/07/03, La Nación
12 “Transantiago con guitarra” 17/10/05, La Nación
13 “Etcheberry promueve Transantiago en España”, 27/01/04, La Nación
14 “Trivelli presentó el Transantiago en París para buscar inversiones”, 24/09/03, La Nación
15 “Transantiago, 500 millones de viajes el 2006”, 19/08/03, La Nación
16 “Transantiago se adjudicó creación de imagen corporativa de plan de transporte urbano”, 07/03/07, La Nación
17 “Lagos destaca avances del gobierno pese a la adversidad”, 25/04/03, La Nación
18 Díaz, Guillermo, Gómez-Lobo, Andrés, Velasco, Andrés, Micros en Santiago, hacia la licitación del 2003, Seminario “El Chile que viene I”, Santiago: Expansiva, CEP, 2002
19 Díaz, Guillermo, Gómez-Lobo, Andrés, Velasco, Andrés, Micros en Santiago: de enemigo público a servicio público, Documento de Trabajo n°357, Santiago: CEP, 2004
20 Micros en Santiago…, p.17
21 Micros en Santiago…, p.27
22 Sabatier, Paul (ed.), Theories of the Policy Process, Boulder, Westview Press
23 Schlager, Edella, “Policy making and collective action: defining coalitions within the advocacy coalition framework” in Policy Sciences (28),1995
24 Mayaux, Pierre-Louis, L’échec de la privatisation de l’eau en Bolivie, Tesis de Master, Sciences-Po Paris, 2006
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Pour citer cet article

Référence électronique

Antoine Maillet, « La gestación del Transantiago en el discurso público: hacia un análisis de políticas públicas desde la perspectiva cognitivista », Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En ligne], Colloques, mis en ligne le 14 janvier 2008, consulté le 24 août 2019. URL : http://journals.openedition.org/nuevomundo/10932 ; DOI : 10.4000/nuevomundo.10932

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Auteur

Antoine Maillet

Estudiante de Magíster de sociología, Universidad de Chile

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