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Colloques | 2008
Coloquio Internacional GRESCH: "¿Chile de país modelado a país modelo?" (Santiago, 5 y 6 de septiembre 2007) – Coloquio realizado en la Biblioteca de Santiago de Chile el 5 y 6 de septiembre 2007
Cecilia Baeza-Rodríguez

Los discursos públicos sobre la gobernabilidad en Chile como relatos de acción pública: un enfoque cognitivista sobre la importación de las ideas

[14/01/2008]

Résumés

Since the beginning of the 1990s, the notion of governability is ever-present in scientific, political and media discourses in Chile. How has this notion - initially linked to conservative streams within American political science – come to play a central role in the legitimating discourses of the Chilean political class? This rhetorical success constitutes an interesting case study to understand the role of cognitive frames in the appropriation/translation of imported ideas. Our hypothesis is that the importation of this term has filled an extraordinary void of meaning since the advent of the “consensus democracy”. In the context of a restricted democracy full of authoritarian enclaves, the notion of governability has played a role of ordering discourse: by articulating an acceptable narrative of "modern" democracy, in which the capacity to govern only emanates from a technocratic and stable government, the term gives the appearance of solving the contradictions of democratic transition.

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Texte intégral

Introducción

1La ciencia política no esperó a Ulrich Beck para librarse del “nacionalismo metodológico1”: sociólogos y politólogos se interesan desde hace más de una década en la circulación transnacional de las ideas y en su impacto en la alteración o incluso la transformación de las políticas de Estado. En la medida en que, como lo ironiza Thomas Risse-Kappen, las “ideas no flotan libremente2”, este enfoque condujo a identificar las redes de actores implicadas en su elaboración y su difusión. “Coaliciones transnacionales3”, “comunidades epistémicas4”, “advocacy networks5”: una terminología variada describe las diferentes redes de profesionales de la política, expertos y/o activistas que construyen su carrera sobre la importación/exportación de tecnologías políticas integradas en modelos de “buen gobierno”. Si algunos pudieron complacerse demasiado rápido de la difusión, por esta vía, de normas supuestamente “universales” de democracia y de Estado de derecho, Yves Dezalay y Bryant Garth demostraron, sin embargo, cómo se jugaban relaciones de poder simbólico donde se imponía - a menudo - una cierta visión hegemónica estadounidense 6.

2Más allá de las estrategias de posicionamiento de esos actores en el campo del poder del Estado, nos enfocaremos aquí en la recepción de las ideas por los actores políticos y en el papel de los marcos cognitivos en su apropiación/traducción de los modelos importados. El análisis del increíble éxito de la noción de “gobernabilidad” en los discursos científicos, mediáticos y políticos en Chile, desde el inicio de los años 1990, nos parece constituir un estudio de caso particularmente fecundo para entender esos procesos ¿Cómo explicar en efecto que esta terminología – originalmente ligada a una corriente conservadora de la ciencia política estadounidense de los años 1970 – haya conocido tal inflación más allá de los círculos académicos chilenos? ¿Cómo y por qué la noción de gobernabilidad  ha circulado de tal modo que ocupa un lugar central en los registros de legitimación de la clase política chilena?

3Nuestra hipótesis es que la importación de este término vino a llenar un extraordinario vacío de sentido posterior a la recuperación pactada de la democracia. Frente a las disonancias de la joven democracia chilena – los llamados “enclaves autoritarios”, y producto del rescate de la Constitución del 1980  –, la noción de “gobernabilidad” nos parece, en efecto, desempeñar un papel de discurso ordenador. Al articular un relato aceptable de democracia “moderna”  donde la capacidad de gobernar no puede sino provenir de un poder tecnocrático y estable, el registro de la “gobernabilidad” aparenta resolver las contradicciones de la transición democrática chilena. Se minimiza así la deformación del sufragio universal al compararla con las cualidades estabilizadoras y moderadoras del sistema electoral binominal; la desarticulación de la ciudadanía se ve reinterpretada positivamente como la des-ideologización de la sociedad y como su adhesión a los grandes principios consensuales de la nueva tecnocracia – entendida aquí a la vez como el gobierno de la racionalidad técnica y como el borrado de las fronteras entre las profesiones políticas y técnicas7.

4El concepto de  relato (o narrativa) apareció a principios de los años 1990 en el análisis de las políticas públicas. Aporte tardío del giro constructivista en la ciencia política, participa del interés más general por el papel de los discursos en la actividad política. Retomando en particular los trabajos de Emery Roe8 y Claudio Radaelli9, usaremos el concepto de relato para referirnos a narraciones causales y secuenciales. La relación de causalidad y el orden temporal de los eventos son, en efecto, esenciales para que el relato tenga sentido: las historias tienen un principio, un desarrollo y un fin, y cuentan algo que nos hace comprensible la realidad social. Esta producción de sentido (“meaning making”) es la principal función de las narrativas según David Barry y Michael Elmes10. Para reconstituir y situar los diferentes relatos alrededor de la noción de gobernabilidad, nos basamos sobre textos referentes11 en el ámbito de la experticia política chilena, y sobre la prensa chilena, esencialmente El Mercurio, desde el año 1990. Se trató de analizar, a partir del registro de las principales declinaciones temáticas de la noción, por qué y de qué forma los actores integraban el término en sus discursos.

5Tal planteamiento implica que en este trabajo no se tratará ni de entrar en la abundante discusión sobre el concepto de “gobernabilidad” ni tampoco de quitarle su valor heurístico, sino más bien de entender sus usos políticos. Emprenderemos de esta manera una suerte de hermenéutica de los discursos políticos sobre la gobernabilidad, con el objetivo de hacer emerger un sentido general común a sus usos contextuales.  Se analizará también, por ende, la forma cómo ciertos conceptos politológicos se ven transferidos del ámbito científico a la esfera política, perdiendo su carácter descriptivo y analítico para volverse preceptivos. Retomaremos así la pista abierta por Alfredo Joignant en su artículo “La política de los "transitólogos"12” donde éste se interesa en la “manera como las categorías y los problemas que se encuentran en la literatura transitológica” permitieron a algunos actores “racionalizar la trayectoria y los retos del proceso transicional” chileno. Argumentaremos por nuestra parte que la importación de la terminología politológica no sólo consiste en una racionalización ex post del actuar político, sino que instituye este último. Veremos en efecto que los actores políticos chilenos usan la noción de gobernabilidad tanto para legitimar un orden establecido, como para restablecer este orden. En este sentido, podemos decir que el vocabulario politológico cobra en el ámbito político un valor  “performativo13”.  Nuestro énfasis sobre los discursos no implica sin embargo que consideramos que la eficacia simbólica del lenguaje le es intrínseca – como si aquí bastara su origen científico –, o reductible a condiciones de autoridad – la del que habla: si los discursos sobre la “transición” y la “gobernabilidad” funcionan tan bien en Chile es porque ambos se apoyan en los miedos del pasado (los del Golpe de Estado y de la dictadura), al mismo tiempo que los siguen alimentando14.

6Nuestra presentación se articula en tres partes. Veremos en un primer momento dónde y cómo fue introducido en Chile el término de “gobernabilidad”: se tratará a la vez de identificar los agentes exportadores e importadores, así como de ubicar, a pesar de la aparente convergencia en la terminología, las discrepancias conceptuales entre esos agentes – PNUD, Banco Mundial, BID15, políticos chilenos, think tanks, etc. Se tratará en un segundo momento de analizar cómo los discursos políticos y mediáticos retomaron y difundieron una versión cristalizada de la noción en el espacio público chileno. La última parte se interesará más detalladamente en dos ejemplos particularmente ilustrativos para entender el valor performativo del término.

Agentes exportadores e importadores de la noción de gobernabilidad

7Para entender el uso del término y los motivos de su importación en el debate chileno, es preciso recomponer su genealogía intelectual. El concepto de “gobernabilidad” aparece por primera vez en la ciencia política en 1975 en una publicación de la Comisión Trilateral – fundación privada creada apenas dos años antes por David Rockefeller e integrada por numerosas personalidades políticas y empresarios de los Estados Unidos, Japón y Europa Occidental. En el documento titulado Informe sobre la gobernabilidad de las democracias16, sus autores Crozier, Watanuki y Huntington plantean que las democracias de los países desarrollados atraviesan una profunda crisis provocada por la excesiva intervención del Estado en la economía de mercado. Solicitado por sectores cada vez más amplios de la sociedad, el Estado se habría visto obligado a responder con medidas de carácter social, precipitándose de esta manera en una espiral de gasto público y de pérdida de autoridad gubernamental. El Informe concluye cuestionando vigorosamente el modelo de “Estado de Bienestar”. Entre sus principales “disfunciones” identifica los siguientes problemas:

 “(1) Las virtudes democráticas del individualismo y la igualdad han conducido a una deslegitimación general de la autoridad y a una pérdida de confianza en el liderazgo.

(2) La expansión democrática de la participación y el involucramiento político han creado una sobrecarga en el gobierno y una expansión desequilibrada de las actividades gubernamentales, exacerbando las tendencias inflacionarias en la economía.

(3) Se ha intensificado la competición política que es esencial para la democracia, lo que ha llevado a una desagregación de los intereses y a un declive y fragmentación de los partidos políticos17.”

8Como lo recalca Rodrigo Contreras, la contraparte de la tesis huntingtoniana es que “la efervescencia de las movilizaciones sociales, las demandas y expectativas reformistas de parte de los ciudadanos” aparecen como los signos de “una crisis de valores y de los instrumentos de autoridad18” del Estado. Bajo esa interpretación, proteger la democracia liberal implicaría por lo tanto restaurar un Ejecutivo fuerte manteniendo a distancia las presiones venidas “desde abajo”. Al redefinir el papel del Estado, el Informe sobre la Gobernabilidad de las Democracias acompaña, desde la ciencia política, el giro neoliberal de las economías occidentales.

9Estrechamente ligada a la llamada por Huntington “Tercera ola de democratización”, la importación de la noción de “gobernabilidad” en América Latina es más tardía. Según Joan Prats i Catalá, esas circunstancias históricas habrían alterado su sentido: se trataría ahora “tanto [de] evitar la regresión al autoritarismo como [de] avanzar y consolidar la democracia mejorando su desempeño económico, social y democrático19.” En otras palabras, la preocupación por la “gobernabilidad” se ve, en el contexto latinoamericano, dramatizada por la alternativa autoritarismo/democracia. Prats i Catalá atribuye este desplazamiento semántico a la implicación de las agencias multilaterales y bilaterales en el “fortalecimiento de la gobernabilidad democrática” en América Latina. Entre ellas, el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) y el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) desempeñan un papel particularmente activo. A partir de 1992 se multiplican los seminarios sobre la temática. Según Fernando Zumbado, director del PNUD para la región, “la convergencia de procesos de modernización productiva, ajuste económico y democratización política en América latina, ha creado una preocupación generalizada respecto del tema de la gobernabilidad en el universo de los organismos internacionales de desarrollo20”. El BID y el PNUD no enfatizan, sin embargo, las mismas prioridades: si el BID parece privilegiar el tema de la estabilidad económica y política, Zumbado afirma que para el PNUD, la “gobernabilidad” no debe convertirse en una “tecnología estatal que sustente operaciones de ingeniería política, para alcanzar equilibrio de corto plazo”. Marcando una distancia con las visiones “top-down” de la “gobernabilidad”, el director del PNUD aboga por “recoger la visión de los sectores excluidos como las mujeres, los jóvenes y las minorías étnicas”.

10En Chile, el registro de la “gobernabilidad” aparece desde las tempranas horas del proceso de transición democrática. Una de sus primeras ocurrencias se encuentra así en un texto de 1989 de Ángel Flisfisch titulado “Gobernabilidad y consolidación democrática: sugerencias para la discusión21”. El artículo forma parte de un proyecto sobre democratización en Chile elaborado por el CED (Centro de Estudios del Desarrollo), influyente think tank creado en 1981 por el demócrata-cristiano Gabriel Valdés22. Pocos años después, Edgardo Boeninger, entonces Ministro Secretario General de la Presidencia de la República y figura clave de la transición chilena también ligada al CED23, participa en 1993, en Washington, en un seminario del BID con una ponencia titulada “La gobernabilidad: un concepto multidimensional”. En 1997, publicará un libro referencia, Democracia en Chile: lecciones para la gobernabilidad24. Ambos autores son diplomados en ciencia política de universidades estadounidenses: egresados de la Universidad de Michigan en 1973 y de la Universidad de California en 1975 respectivamente, Ángel Flisfisch como Edgardo Boeninger están familiarizados con los debates en la ciencia política americana – aunque no la citen nunca entre sus referencias bibliográficas, la tesis de Huntington forma indudablemente parte de su capital intelectual – y circulan entre agencias multilaterales, think tanks e instituciones de Estado.

11A la hora de evaluar el papel de los distintos organismos internacionales en la importación de la noción de gobernabilidad en Chile, nos parece que la escasa diferenciación de los diferentes campos profesionales (político y académico, en este caso) ha desempeñado un papel más importante que cualquier dependencia económica. De hecho, Chile pasará de prestatario a contribuyente del BID a partir de 199425. Cabe resaltar sin embargo que el producto de la circulación profesional no es unilateral. Por una parte, participa efectivamente de la penetración del lenguaje de las organizaciones internacionales en el espacio político chileno: normalizado y universalizado por lo que Martha Finnemore y Michael Barnett llaman las “burocracias” internacionales26, el registro de la “gobernabilidad” encuentra sus difusores casi naturales entre aquellos profesionales de la política socializados en ellas. Su credibilidad radica en un manejo adiestrado del discurso “racional, tecnocrático, imparcial y no violento27” de las agencias multilaterales. Como lo subrayan Barnett y Finnemore, la aparente neutralidad y universalidad de este lenguaje lo hace difícilmente cuestionable. Promotoras del “progreso”, las organizaciones internacionales son verdaderos “promotores de normas” (norm entrepreneurs28): definen las pautas del buen comportamiento, la naturaleza de los agentes sociales y las categorías de la acción social legítima. Actor autorreferencial, las burocracias construyen problemas y soluciones en función de sus preferencias y tienden a valorar la misma imparcialidad tecnocrática que las legitima. El Banco Mundial establece así, desde 1996, el ranking de los países según índices de gobernabilidad (Worldwide Governance Indicators - WGI Project); sus indicadores son la rendición de cuentas (voice and accountability), la estabilidad política, la ausencia de violencia, la eficacia del gobierno, la calidad reguladora, el Estado de derecho y el control de la corrupción. Tales indicadores no carecen, por supuesto, de pertinencia, pero el método de clasificación tiende a ocultar la construcción de dichas categorías. Chile ha obtenido excelentes puestos en el ranking mundial; en el informe de julio del 2007, alcanzó incluso el primer lugar en Latinoamérica29. Esto nos lleva al segundo efecto: importado desde las burocracias internacionales, el registro de la “gobernabilidad” se ve re-exportado a través de la promoción de la “experiencia chilena”. “De país modelado a país modelo”, Chile se convierte en un ideal-tipo de “gobernabilidad”.

La “gobernabilidad” en Chile: usos y sentido

12En 1992, el BID organiza uno de sus seminarios en Chile. El evento, realizado en el Senado chileno en Valparaíso, tiene como tema “Un Gobierno para el Desarrollo Humano”; concurren más de 60 personalidades de América Latina entre las cuales destaca Fernando Henrique Cardoso30,  quien modera el taller sobre “Gobernabilidad en América latina y el Caribe, cambios posibles en la década del noventa”. Gabriel Valdés, entonces Presidente del Senado, expone lo que son, según él, las enseñanzas obtenidas de la “experiencia” histórica chilena:

 “En Chile tuvimos una larga democracia entre 1830 y 1973. Se nos quebró por culpa de nosotros los políticos. […] Y cuando hay vacíos de poder llegan los militares. Muchos casos en América Latina muestran que llegan por incapacidad de los políticos para concitar legitimidad y conformar mayorías aceptables.

Lo que después intentamos dio resultado: abandonar la atracción ideológica, que en Chile era muy fuerte. […] De eso hemos sacado experiencia. La transición la hemos hecho sobre la base de una elección, en que fue derrotado un dictador fuerte que manejaba un ejército eficiente y poderoso. Ganamos con el compromiso de nunca más volver a reeditar un ideologismo que permitiera a un partido colocarse encima de otro, y buscar su fracaso para asegurar su propio triunfo.

Ahora estamos haciendo la transición con todos, sin excluir a nadie. En el Senado de Chile están todos. […] El aceptarlo fue duro. Pero ahora todos trabajamos, todos nos juntamos, todos participamos en comisiones y al final de tanto vernos y de saludarnos, hemos olvidado el pasado.31

13Este cuadro ilustra los principales elementos que conforman la narrativa chilena de la “gobernabilidad”. Como en el libro de Edgardo Boeninger, la trama se entrelaza con la historia chilena; interpretación historiográfica de un pasado traumático, de ella se desprende una “conclusión moralizadora32”. La confrontación “ideológica”, la polarización y la fragmentación parlamentaria son identificadas como los peores vicios políticos. Según  esta lectura, el destino de la Unidad Popular aparece como intrínsecamente incompatible con la conservación de la democracia. “La estabilidad política, el progreso económico y la paz social33exigen consensos. En el pensamiento de E. Boeninger, los “acuerdos básicos” no son, sin embargo, el producto de una deliberación política amplia – como podría serlo en una perspectiva habermasiana de la democracia34 – sino su condición previa. Negociados entre las cúpulas de los partidos, los consensos han por lo tanto de ser tecnocráticos. Por cierto, el consensuar entre élites ha sido analizado por la “transitología” como una secuencia clave de los procesos de democratización; el “restablecimiento de la legitimidad del procedimiento democrático35” y el mantenimiento del “orden económico” establecido durante el gobierno militar36 conforman así los pilares de los acuerdos logrados en el camino hacia el plebiscito de 1988. La imposición de los consensos tecnocráticos tenderá, sin embargo, a normalizarse en Chile como regla imperiosa de la estabilidad democrática. Verdadero dogma de los años 1990,  todos los mecanismos institucionales capaces de suscitar – o de forzar – los consensos son percibidos como positivos en sí. Según quien hable, los desacuerdos y conflictos políticos son evacuados a su vez como resurgencia nefasta de la polarización del pasado o como prueba de la falta de autoridad del Ejecutivo. De esta manera y por una causalidad casi mecánica, se requiere la conformación de amplias mayorías para controlar la tendencia centrífuga del multipartidismo. En este esquema, la evicción en esa “transición con todos” de un PC (Partido Comunista) declarado “anacrónico” por el mismo Gabriel Valdés37 no es más que un mal menor. Así, sutilmente, lo que aún podía ser interpretado como deficiencias de la joven democracia chilena – las falacias de su sistema electoral, la despolitización de su ciudadanía – se ve transformado en virtudes. El relato confiere una coherencia global a la arquitectura institucional y justifica la “forma de hacer” de los políticos chilenos en la fábrica de los consensos “desde arriba”.

14Aprendidas del pasado, las “lecciones” chilenas “para la gobernabilidad” también tienen valor de ejemplaridad para el resto de América Latina38. La mirada comparada a los países vecinos nutre, en efecto, el abundantemente el relato de la “gobernabilidad” a la chilena. Gabriel Valdés lo afirma: la “incapacidad de los políticos para concitar legitimidad y conformar mayorías aceptables39” es el principal factor de regresión autoritaria en América latina. Indicio significativo, un tercio de las ocurrencias del término “gobernabilidad” encontradas en El Mercurio tiene que ver con noticias regionales40. Bolivia, Perú, Venezuela y Argentina encabezan la lista de los países contemplados. El “escenario apocalíptico” de la “ingobernabilidad” de los Estados vecinos sirve para subrayar las cualidades de la “gobernabilidad” en Chile. En el 2001, en una entrevista con Alejandro Toledo apenas electo Presidente del Perú, El Mercurio busca así establecer los paralelos:

 “Alejandro Toledo declaró admirar la madurez política de los chilenos. Aseguró también que desea copiar el modelo de Concertación de nuestro país. […] Ha insistido en que la única forma de arreglar los problemas por los que atraviesa este país es mediante un gobierno de unidad que garantice su gobernabilidad. Junto a esto, la composición final del Congreso peruano, en el que ninguna de las fuerzas políticas tiene la mayoría absoluta, es un componente más que obligará al nuevo Ejecutivo que encabezará Toledo a elaborar una política amplia de consensos. 41

15La observación de Emery Roe según la cual, las “narrativas, son de manera explícita, más programáticas que los mitos42”, aplica cabalmente: además de legitimar un orden, se prescribe una agenda de acción pública. La “gobernabilidad” tal como es entendida por los agentes políticos chilenos, no sólo da sentido al orden institucional heredado de la Constitución del 1980, sino que lo exige como necesidad, en oposición al caos: la referencia a un pasado socavado por la polarización ideológica o la comparación regional describiendo la inestabilidad de las democracias vecinas sirven así para construir la imagen de un sistema institucional intocable. Asistimos de esta manera a la “imposición de un referencial” de acción pública en el sentido definido por Pierre Muller, es decir un marco de interpretación del mundo “frente al cual los actores tienen un margen de maniobra limitado43”. Todo lo que queda fuera del relato se convierte en un impensable.

16En su historiografía crítica de la construcción del Estado en Chile, Gabriel Salazar asemeja el registro contemporáneo de la “gobernabilidad” a un nuevo avatar de la obsesión por la estabilidad en la memoria oficial chilena:

“La ética compulsiva del ‘orden en si’ reapare[ce] como guardaespaldas de la principal idea fuerza que proclama y rige hoy a la clase política nacional: la de gobernabilidad (entiéndase ésta como la responsabilidad estatal y la tarea gubernamental de disciplinar la masa ciudadana dentro del ‘estado de derecho’ ya establecido, con prescindencia del problema de cómo fue establecido y como reformarlo).44

17El desliz semántico de la noción de “gobernabilidad” hacia la idea de orden aparece también en los distintos usos del término en la prensa. Al lado de la gobernabilidad del país, la noción se emplea para diversas escalas del universo político: Gobernabilidad interna de los partidos45 para referirse al control de las “disidencias”, “minorías” y otras tendencias “rebeldes” o gobernabilidad de la coalición gubernamental cuando se trata de mantener la cohesión en el gobierno y limitar las críticas de los socios del Ejecutivo. Si bien no se gobierna un partido, y menos se gobierna un gobierno, la extensión de la palabra “gobernabilidad” a esos ámbitos permite revelar el significado de la noción para el sentido común: visión verticalista del poder, la “gobernabilidad” se vuelve en el lenguaje político sinónimo de orden, unidad y estabilidad.

Estudios de caso: la detención de Pinochet en Londres y la firma del TLC con los Estados Unidos

18Dos casos de distinta índole nos llamaron la atención y nos parecen finalmente merecer un examen más detallado de los efectos “performativos” del relato de la “gobernabilidad”. El primero es el “caso Pinochet” desde su detención en Londres, en octubre 1998, hasta su primer desafuero en Chile en mayo 200046; el segundo, la firma en diciembre de 2002 del Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos.

19Mucho se ha escrito sobre el efecto catártico de la detención en Londres de Augusto Pinochet, en la sociedad chilena. Más que volver en profundidad sobre este “momento político de elucidación47” como lo llama Alfredo Joignant, nos interesa examinar el trato político del caso y la forma cómo los discursos que despertaron el miedo a la “ingobernabilidad” influenciaron la decisión del Estado de defender al General contra su extradición a España para ser juzgado por “delitos de tortura y conspiración para torturar48”. A fines de 1998, mientras que el tema de los derechos humanos vuelve a emerger en el espacio público, los discursos sobre el descontrol social se hacen cada vez más alarmantes. El empresariado dice inquietarse de los efectos negativos que tendría el enjuiciamiento de Pinochet para la economía. El espectro de las “divisiones ideológicas” reaparece:

 “El Presidente Eduardo Frei, el Comandante en Jefe del Ejército, general Ricardo Izurieta, y el presidente del Senado, Andrés Zaldívar, expresaron ayer preocupación por los signos de polarización que se perciben en el país tras cumplirse cinco días del arresto preventivo a que se encuentra sometido, en una clínica de Londres, el senador vitalicio Augusto Pinochet. […] Zaldívar advirtió enfáticamente que se debe evitar que el país comience a vivir un clima donde la gobernabilidad pueda ser difícil porque eso deriva en la inestabilidad”49.

20En un esfuerzo para encontrar una postura consensuada con la oposición, el Gobierno decide rápidamente abogar por el retorno del General a Chile. La protección de la soberanía está al centro de la argumentación. Algunos diputados de la bancada socialista, contrarios a la posición oficial, resuelven -sin embargo- enviar una carta a Jack Straw para apoyar la extradición de Pinochet a España. El acto desata instantánea y previsiblemente las reacciones de los dirigentes de la Concertación:

El senador DC Gabriel Valdés sostuvo que fue un acto "muy grave" la carta enviada a Gran Bretaña. "Yo los censuro abiertamente, a pesar que son mis amigos. Creo que cuando uno está en el Gobierno, hay que tener sentido de gobierno. Necesitamos en este país la gobernabilidad de los partidos de gobierno", afirmó Valdés50.

21Lo notable es que el desacuerdo político se ve inmediatamente dramatizado en términos de “gobernabilidad”, como poniendo a pruebas la viabilidad de la democracia. Poco después, y a menos de un año de las elecciones presidenciales, El Mercurio comenta la iniciativa socialista de la siguiente forma:

 “Los exabruptos socialistas demuestran que son fundadas las inquietudes acerca de la gobernabilidad del país bajo la conducción de un Jefe de Estado de esa militancia. La misma colectividad que hace poco más de un cuarto de siglo llevó al extremo las tensiones internas y provocó el estallido político, social y económico cuyas consecuencias todos conocemos, no abandona su intransigencia”51.

22El tema de la “gobernabilidad” en relación al caso Pinochet reaparecerá regularmente a lo largo del año en la campaña presidencial:

 “En todo caso, sigue siendo evidente que la prolongación del arresto del general en Londres mantiene una cuña dentro de la Concertación y sigue sirviendo para cohesionar a la opositora Alianza por Chile. El tema de la gobernabilidad, que parecía ser un activo de la primera, comienza a ir pasando paulatinamente a manos de la segunda, en la medida en que aquélla es, cada vez más, "una casa dividida"52.

23Usado tanto por la Oposición para estigmatizar el desorden en la coalición oficialista, como por el propio Gobierno para sujetar sus bases, el relato de la “gobernabilidad” habrá servido, en definitiva, durante los dos primeros años del “Caso Pinochet”, para moderar, controlar y a veces pulir, los discursos y actuaciones no conformes con la postura oficial de la Concertación. Inaudibles en el Parlamento, las críticas a la primacía concedida a la soberanía por encima de los derechos humanos, encontrarán legitimidad sólo en los espacios extra-parlamentarios, sin alterar directamente al poder de Estado.

24Más sorprendente, porque sin vínculo con la historia chilena reciente, encontramos semejante retórica a la hora de firmar el Tratado bilateral de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos. En 2002, tras varios años de negociaciones, el Presidente Ricardo Lagos está a punto de lograr un acuerdo con sus contrapartes. Sin embargo, en el segundo semestre, las discusiones se complican por el contexto de crisis en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas por la probable intervención estadounidense en Irak. La administración del Presidente Bush presiona a Chile y se teme un chantaje sobre la firma del TLC. Mientras que la presidencia chilena rechaza un ataque a Irak, las críticas de los sectores ligados al empresariado y a la derecha política llueven bajo el argumento que esta posición pondría en riesgo el Tratado que tramitan ambas naciones. La incertidumbre que rodea la conclusión del acuerdo provoca una cierta angustia entre sus partidarios. El registro de la “gobernabilidad” servirá entonces para disciplinar las “turbulentas53” voces que discrepan con la línea librecambista de la política comercial54. Pocos meses antes ha circulado un documento redactado por quince connotados políticos55 - entre los cuales el Senador Ricardo Núñez - criticando al modelo económico del gobierno. El tema del TLC hace parte de las preocupaciones; se advierte que la desigualdad de las partes no facilita la firma de un acuerdo justo y se cita, entre otros, los importantes subsidios que recibe la agricultura estadounidense. Apenas abierto, el debate se ve sin embargo cerrado, tanto por la oposición como por el gobierno, en nombre de la “gobernabilidad” del país. Dramatizada una vez más por la comparación regional y el recuerdo de un pasado “obsoleto”, la discusión se elude mientras que el llamado a la unidad se hace solemne:

 “Un llamado a dejar de lado los conflictos y rencillas políticas para asegurar la gobernabilidad del país, realizaron ayer los máximos dirigentes de la Alianza por Chile, encabezados por el alcalde de Santiago, Joaquín Lavín. "Pienso que la firma del tratado es un gran momento para dejar atrás peleas, rivalidades, formas obsoletas de gobernar, y pensar en Chile como país, porque la firma de este tratado no favorece a los chilenos de hoy ni de los próximos años, sino que a las generaciones del futuro", dijo el edil. Por lo mismo, todos coincidieron que frente al convulsionado panorama de la región, el país tiene que unirse y asumir los desafíos que se le presentan. […] Respecto del TLC, el timonel UDI afirmó que una de las mayores ventajas que tiene este tipo de acuerdo es que "pone un candado al populismo de izquierda" porque obliga a las naciones a mantener sus modelos económicos, las reglas y normas claras y la estabilidad56.

25En diciembre de 2002, los Congresistas aprobarán el Acuerdo. De manera significativa, la metodología chilena de aprobación de la política comercial será invocada en 2006 por el recién elegido a la Presidencia de Costa Rica, Oscar Arias: mientras que el país se encuentra profundamente dividido acerca de la firma de un TLC con los Estados Unidos57, Arias busca el apoyo de los mandatarios chilenos Lagos y Bachelet y construye su retórica sobre la idea de “modelo chileno58” de gobernabilidad. Invitado al país en noviembre del 200659, el presidente se declara “impresionado cuando, durante su visita al Congreso, se le informó de que la aprobación de los tratados de libre comercio se ha hecho por consenso entre seis partidos60” y concluye “no es casualidad que sean el país más desarrollado de la región”. El caso ilustra sin embargo la tensión entre modelo y excepcionalidad: lejos de ser exportables, los mecanismos de fábrica de los consensos son en Chile el producto de una historia muy peculiar. Difícilmente otro país podría apropiarse del sistema binominal…

Conclusión

26Como lo muestran los estudios de caso y tal como ha sido subrayado por Claudio Radaelli, los relatos de acción pública constituyen a la vez un instrumento retórico de los actores políticos (un recurso al servicio de sus intereses) y el marco cognitivo dentro del cual se desenvuelven sus acciones (la estructura)61. En Chile, el relato de la “gobernabilidad” ha consistido en legitimar con un lenguaje tecnocrático importado, una visión verticalista del poder político en la cual los consensos se imponen “desde arriba”, y eso a pesar de la creciente referencia a la “participación ciudadana”.

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Alfredo Joignant, “La politique des "transitologues" : luttes politiques, enjeux théoriques et disputes intellectuelles au cours de la transition chilienne à la démocratie, Politique et sociétés, 2005, vol.24, n°2/3, p.33-59

Margareth Keck, Kathrin Sikkink, Activists beyond borders: advocacy networks in international politics, Ithaca, Cornell University Press, 1998, 227 p.

Pierre Muller, “Esquisse d’une théorie du changement dans l’action publique. Structures, acteurs et cadres cognitifs, Revue Française de Science Politique, vol.55, n°1, février 2005, p.171

Joan Prats i Catala, “Gobernabilidad democrática para el Desarrollo Humano. Marco conceptual y analítico”, Instituciones y Desarrollo, Oct. 2001, http://www.iigov.org/id/article.drt?edi=187384&art=187477  

Claudio Radaelli, “Logiques de pouvoir et récits dans les politiques publiques de l'Union européenne, Revue française de science politique, 2000, Vol. 50, n°2, p. 255-276

Thomas Risse-Kappen, “Ideas do not Float Freely: Transnational Coalitions, Domestic Structures, and the End of the Cold War”, International Organization, Vol. 48, No. 2 (Spring, 1994), p. 185-214

Emery Roe, Narrative Policy Analysis: Theory and Practice, Duke University Press, 1994, 199 p.

Gabriel Salazar, “Introducción crítica a la memoria política oficial”, in Construcción de Estado en Chile (1760-1860), Democracia de “Los Pueblos”, Militarismo ciudadano, Golpismo Oligárquico, Ed. Sudamericana, Santiago, 2006, p.

Jean-Claude Toenig, L'ère des technocrates: le cas des ponts et chaussées, L'Harmattan, Paris, 1987

Fernando Zumbado, “La gobernabilidad y la modernización del estado democrático”, in Luciano Tomassini (editor), ¿Qué espera la sociedad del gobierno?, Centro de Análisis de Políticas Públicas y Asociación Chilena de Ciencia Política, 1995.

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Notes

1 Ulrich Beck, Qu’est-ce que le cosmopolitisme?, Paris, Aubier, 2006, 378 p.
2 Thomas Risse-Kappen, “Ideas do not Float Freely: Transnational Coalitions, Domestic Structures, and the End of the Cold War”, International Organization, Vol. 48, No. 2 (Spring, 1994), p. 185-214
3 Ibid.
4 Peter M. Haas. “Introduction: epistemic communities and international policy coordination”. International Organization, v. 46, n. 1, winter 1992, pp. 1-35
5 Margareth Keck, Kathrin Sikkink, Activists beyond borders: advocacy networks in international politics, Ithaca, Cornell University Press, 1998, 227 p.
6 Yves Dezalay, Bryant Garth, La mondialisation des guerres de palais : la restructuration du pouvoir d'Etat en Amérique latine, entre notables du droit et "Chicago boys", Seuil, paris, 2002, 504 p.
7 Jean-Claude Toenig, L'ère des technocrates: le cas des ponts et chaussées, 1987, Paris, L'Harmattan.
8 Emery Roe, Narrative Policy Analysis: Theory and Practice, Duke University Press, 1994, 199 p.
9 Claudio Radaelli, « Logiques de pouvoir et récits dans les politiques publiques de l'Union européenne », Revue française de science politique, 2000, Vol. 50, n°2, p. 255-276
10 David Barry, Michael Elmes, “Strategy Retold: Toward a Narrative View of Strategic Discourse”, The Academy of Management Review, Vol. 22, No. 2, Apr. 1997, p. 429-452
11 Usando un indicador bibliométrico de visibilidad (el “factor impacto”), llamamos “textos referentes” los textos los más citados por la literatura académica (libros y artículos). Para delimitar el campo de los “textos referentes”, seleccionamos los autores chilenos y sus publicaciones en español.
12 Alfredo Joignant, "La politique des "transitologues" : luttes politiques, enjeux théoriques et disputes intellectuelles au cours de la transition chilienne à la démocratie", Politique et sociétés, 2005, vol.24, n°2/3, p.33-59
13 John Austin caracteriza así los enunciados cuyo efecto sobre el referente coincide con su enunciación (ejemplo: El enunciado “Le autorizo a irse” constituye simultáneamente una autorización). John Langshaw Austin, How to Do Things with Words, (1 ed.: 1962), Harvard University Press, 2nd edition, 2005.
14 “Preferencia mayoritaria: los chilenos favorecen una agenda de consenso”, El Mercurio, 01 de Agosto de 2003
15 El papel de los organismos financieros internacionales en la « centralidad creciente » de las cuestiones de gobernanza y gobernabilidad ya fue observado por A. Joignant. Ibid. p. 35
16 Samuel P. Huntington, Michel Crozier, Joji Watanuki, The Crisis of Democracy: Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission, 1975, 224 p.
17 Samuel P. Huntington, Michel Crozier, Joji Watanuki, op.cit., p. 161 La traducción al español es de Joan Prats i Catalá.
18 Rodrigo Contreras Osorio, “Los principios del modelo neoconservador de gobernabilidad aplicado en América Latina durante los 90”, Nueva Sociedad, n. 205, Septiembre-Octubre 2006, p.24-29
19 Joan Prats i Catala, “Gobernabilidad democrática para el Desarrollo Humano. Marco conceptual y analítico”, Instituciones y Desarrollo, Oct. 2001, http://www.iigov.org/id/article.drt?edi=187384&art=187477  
20 Fernando Zumbado, “La gobernabilidad y la modernización del estado democrático”, in Luciano Tomassini (editor), ¿Qué espera la sociedad del gobierno?, Centro de Análisis de Políticas Públicas y Asociación Chilena de Ciencia Política, 1995
21 Ángel Flisfisch, “Gobernabilidad y consolidación democrática: sugerencias para la discusión”, Revista Mexicana de Sociología, Vol. 51, No. 3, Jul.-Sep. 1989, p. 113-133
22 El CED nació en 1981 y contribuyó eficazmente a realizar un diagnóstico del Chile de 1980, muy lejano al del quiebre democrático de 1973. El CED fue dirigido por Ernesto Tironi, Edgardo Boeninger, Alfonso Santa Cruz, John Biehl, Eduardo Dockendorff, Raúl Troncoso, Eduardo Palma y Eduardo Saffirio. Recibe financiamiento de la Fundación Ford.
23 Boeninger fue Director del CED de 1984 a 1987.
24 Edgardo Boeninger, Democracia en Chile: lecciones para la gobernabilidad, Ed. Andrés Bello, Chile, Santiago, 1997, 526 p.
25 “Informe del BID: Chile pasará de prestatario a contribuyente”, El Mercurio, 22 de Noviembre de 1994
26 Michael Barnett,  Martha Finnemore, « International Organizations as Bureaucracies », in: Michael Barnett,  Martha Finnemore, Rules for the World: International Organizations in Global Politics, Cornell University Press, Ithaca, 2004, p.16-44
27 Michael Barnett, Martha Finnemore, op.cit.
28 Martha Finnemore, Kathryn Sikkink, “International Norm Dynamics and Political Change”, International Organization, Vol. 52, No. 4, Autumn 1998,  p. 893
29 “Chile encabeza el ranking de gobernabilidad del Banco Mundial en Latinoamérica”, La Tercera,  11 de Julio de 2007. Notase que en el lenguaje mediático y de las organizaciones internacionales, “gobernanza” y “gobernabilidad” son sinónimos.
30 Fernando Henrique Cardoso fue Presidente de Brasil por dos mandatos (1995-1999; 1999-2003). Sociólogo de formación, es el co-fundador del PSDB (Partido da Social Democracia Brasileira) y fue uno de los principales actores de la transición brasileña a la democracia.
31 Gabriel Valdés, “Un Gobierno para el Desarrollo Humano”, PNUD y  Senado de Chile, p. 31
32 Claudio Radaelli, op.cit., p.257
33 Edgardo Boeninger, op.cit., p.26
34 Jürgen Habermas, “Three Normative Models of Democracy”, Constellations, 1 (1), 1994, p.1-10
35 Edgardo Boeninger, op.cit., p.372. Nosotros subrayamos.
36 “Enrique Correa: el mercado no tiene ideología”, El Mercurio, 01 de Diciembre de 1996
37 “Rechazó críticas a Mijail Gorbachov: Gabriel Valdés calificó de anacrónico al Partido Comunista”, El Mercurio, 1 de diciembre de 1992
38 El Estado chileno asumirá este papel de ejemplaridad sobre todo a partir del Gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle, quien propone la “gobernabilidad democrática” como eje central de la VI Cumbre Iberoamericana de Presidentes y Jefes de Estado organizada en Viña del Mar en 1996. El evento dará lugar a una publicación: Eduardo Frei Ruiz-Tagle, Gobernabilidad democrática: presente y futuro de la política en Iberoamérica, Ed. Andrés Bello, Chile, Santiago, 1997, 254 p.
39 “Rechazó críticas a Mijail Gorbachov…”, op.cit.
40 Sobre las 1164 ocurrencias del término “gobernabilidad” registradas por el motor de búsqueda del Mercurio, 428 aparecen en las páginas internacionales en relación a la región latinoamericana.
41 “Entrevista a presidente electo de Perú: Admiro la madurez política de los chilenos”, El Mercurio, 5 de junio de 2001
42 Emery Roe, op.cit., p.36
43 Pierre Muller, “Esquisse d’une théorie du changement dans l’action publique. Structures, acteurs et cadres cognitifs », Revue Française de Science Politique, vol.55, n°1, février 2005, p.171
44 Gabriel Salazar, “Introducción crítica a la memoria política oficial”, in Construcción de Estado en Chile (1760-1860), Democracia de “Los Pueblos”, Militarismo ciudadano, Golpismo Oligárquico, Ed. Sudamericana, Santiago, 2006, p.15
45 Ver por ejemplo: “Acusaciones entre tendencias: Crecen los roces internos en el socialismo”, El Mercurio, 24 de Septiembre de 2003; “Comisión política: RN analiza nombrar un presidente interino”, El Mercurio, 15 de Marzo de 2004; “Comentarios en la DC: Pizarro desmiente que Alvear siga si pierde las primarias”, El Mercurio, 27 de Febrero de 2005
46 211 ocurrencias
47 Alfredo Joignant, op.cit.,  
48 “Londres pone a Pinochet rumbo a España”, El País, 10 de Diciembre de 1998
49 “Tema será tratado por presidente Frei y Andrés Zaldivar: Consideran convocar al consejo de seguridad nacional”, El Mercurio, 22 de octubre de 1998
50 “Acusa Insulza en caso Pinochet: Carta de socialistas afectó la estrategia del gobierno”, El Mercurio, 03 de Diciembre de 1998
51 “Criticas socialistas”, El Mercurio, 23 de Diciembre de 1998
52 “El telón de fondo. Beneficios y costos políticos”, El Mercurio, 28 de marzo de 1999
53 “Impacto del acuerdo comercial: TLC distancia a Lagos de las turbulencias internas”, El Mercurio, 13 de Diciembre de 2002
54 “Acuerdo con EE.UU.: Lagos alinea a congresistas frente al TLC”, El Mercurio, 14 de Diciembre de 2002
55 “Senador Núñez. "Los 15" y las críticas al modelo económico: "Lagos debe tener mis mismas dudas"”, El Mercurio, 10 de Octubre de 2002
56 “Alianza: TLC exige clima de gobernabilidad”, El Mercurio, 14 de Diciembre del 2002
57 Oscar Arias ganó las elecciones de febrero del 2006 con un estrecho margen de 1.1% sobre su inmediato seguidor, Ottón Solís Fallas. El principal tema de controversia de la campaña fue la firma del TLC con los Estados Unidos, apoyada por Arias pero que provocó en su contra una de las mayores movilizaciones sociales de la historia costarricense. Finalmente el Tratado se aprobó por referendo el 7 de octubre de 2007, con un resultado de 51% a favor y 48% en contra.
58 “Presidente Arias ve en Chile modelo a seguir”, La Nación (San José), 08 de Noviembre de 2006
59 “Arias inició visita a Chile en busca de apoyo para el TLC”, La Nación (San José), 06 de Noviembre de 2006
60 “Presidente Arias ve en Chile modelo a seguir”, op.cit
61 Claudio Radaelli, op.cit., p.272
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Pour citer cet article

Référence électronique

Cecilia Baeza-Rodríguez, « Los discursos públicos sobre la gobernabilidad en Chile como relatos de acción pública: un enfoque cognitivista sobre la importación de las ideas », Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En ligne], Colloques, mis en ligne le 14 janvier 2008, consulté le 17 août 2019. URL : http://journals.openedition.org/nuevomundo/11042 ; DOI : 10.4000/nuevomundo.11042

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Auteur

Cecilia Baeza-Rodríguez

Doctoranda en Ciencia Política, Instituto de Estudios Políticos de Paris (Sciences Po)/CERI

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