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Colóquios | 2008
Coloquio Internacional GRESCH: "¿Chile de país modelado a país modelo?" (Santiago, 5 y 6 de septiembre 2007) – Coloquio realizado en la Biblioteca de Santiago de Chile el 5 y 6 de septiembre 2007
Cristian Zamorano-Guzmán

La Constitución chilena de 1980: unos enclaves perpetuados

[14/01/2008]

Resumos

Since the return of democracy in Chile (1990), the governments of the 'Concertacion' have had two main priorities: to reintegrate Chile onto the international scene after 17 years of diplomatic isolation and to develop the decentralization process at home. This study makes it possible to see that these goals were only partially achieved owing to the fact that Chilean Institutions have not really been modernized. In effect Chile's constitution remains "insular" in terms of International Law and conservative in terms of decentralization.

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Las metas iniciales de la Concertación

1Después de la victoria del « No » en el referéndum de 1988, el gobierno de la Concertación1 electo democráticamente tuvo dos prioridades. ¿En qué van a consistir estas dos diferentes voluntades de reforma en el escenario de esa época, a saber en el contexto externo de la globalización, y a nivel interno durante el retorno a la democracia?

2Vamos a asistir, por parte de los nuevos gobiernos democráticos, a la aplicación de una política de descentralización en lo que concierne al dominio interno y a la política del regionalismo abierto en lo que concierne al dominio externo

3¿Veinte años después de ese “renouveau” democrático, se puede considerar Chile como un país modelo a nivel de descentralización y de inserción internacional?  

4A nivel internacional, en el transcurso de estos últimos quince años, Chile se ha hecho miembro asociado del MERCOSUR y ha logrado poner en obra una remarcable estrategia de acuerdos bilaterales en el marco de su política de regionalismo abierto / regionalización abierta. Hoy en día, Chile se beneficia de una red de acuerdos comerciales muy larga2. El investigador Daniel Van Eeuwen constata que Chile representa un caso bien particular, ya que no deseando limitar su proyección internacional, el país sigue siendo fiel a su estrategia calificada juiciosamente de "polígama", que consiste "en firmar todos los Tratados de libres comercios posibles", con todas las zonas del mundo posibles. Así, este país considera que su interés es colocarse al margen del Mercosur, del cual no es más que un miembro asociado, actuando "un poco a la imagen de la Inglaterra en el caso de la Unión Europea (UE)" 3....

5¿Por lo tanto, podemos avanzar que Chile es un país vanguardista a nivel de relaciones internacionales?

Los alcances de la Concertación en el contexto internacional

6Para poder responder a la pregunta planteada anteriormente, nos referiremos a los trabajos de Zaki Laïdi4 (Z.L.). Como lo destaca este investigador, la globalización va a influir sobre la definición de nuevos espacios estratégicos, y este autor detalla en unos de sus libros la búsqueda de una definición de nuevos espacios  de sentido. Z. L. señala que en un período dado «  la globalización y la regionalización, en el sentido de sistema de integración continental, van a ir juntas ». El autor comprueba que el bosquejo de un mercado mundial, en el cual las grandes empresas miran la tierra como « un campo único de competición »5, ha creado turbulencias y ha llevado a los Estados a agruparse en el marco de espacios económicos regionales continentales6. ¿Sin embargo, cómo se desenvuelve hoy en día la competencia internacional? ¿Cuál es la tendencia actual de la globalización? ¿Cuál es su característica principal?

7Estos últimos años, el proceso de globalización ha estimulado la expansión de los intercambios a través de mercados globales cada vez más especializados y segmentados.

8Kenishi OHMAE, en 1996, vio la aparición « de Estado Región, de zonas económicas naturales que tienen sistemas de información y de inversión industriales propios, más allá de las fronteras nacionales »7. La región, como entidad local, se impone como el nuevo espacio estratégico en respecto de la globalización. El contexto de la internacionalización de la economía tiende en alguna manera a que la región tanto como unidad administrativa, económica y humana, de localidad, dependa cada día más del mercado internacional que de medidas estatales.

9La globalización le da a las regiones un papel importante a desempeñar. Se ha conformado una especie de dialéctica global-local que caracteriza a los escenarios del desarrollo: una competencia que se realiza en mercados globales a partir de ventajas competitivas que se construyen localmente. El enlace de todo esto da lugar al concepto de « configuración enmarañada »8 entre lo local, nacional y supranacional.

10De ese modo, Z. L. observa que esta configuración económica mundial actual plantea la cuestión inevitable de la búsqueda de un nuevo tipo de gobernabilidad en adecuación con el proceso de globalización. ¿Pero que se entiende por gobernabilidad? ¿Y cuáles serían los nuevos términos de ésta?

11Michel Foucault introdujo el concepto de “gouvernementalité”, que se define como "el conjunto de las instituciones, procedimientos, análisis y reflexiones, cálculos y táctica, que permiten ejercer [ él ] [... ] poder"9. Con esta definición aparece un punto esencial, el arte de controlar no se resume solo a la cuestión de la soberanía, el autor previene que no es imperativo reducir la cuestión del poder únicamente a la cuestión del poder del Estado, que es necesario no sucumbir al lo que el llama "la extra valorización del problema del Estado".

12Como lo destaca Z. L., lo que está en juego con la definición de la gobernabilidad se plantea igualmente en estos términos, y es en eso que los dos conceptos son muy cercanos. El autor observa que "a pesar de la gran diversidad de las definiciones de la gobernabilidad y la borrosidad que pueden rodearlas, todas convergen en un punto esencial: el desplazamiento del centro de gravedad de la política del Estado hacia una pluralidad de protagonistas, y la transformación que eso implica en las condiciones de producción de la legitimidad. Ésta no está ya en condiciones de imponerse exclusivamente desde arriba"10.

13Así, la gobernabilidad implantada por el Estado Nación es y está siendo fuertemente cuestionada por la acción de las fuerzas del mercado, las cuales están requiriendo para su propio desarrollo, la transferencia de la gobernabilidad prioritariamente hacia los actores que surgen de la racionalidad del mercado.

14Una de las problemática de la “gobernabilidad internacional” defiende la idea de un cambio en las lógicas interestatales clásicas gracias a una sustitución del poder de elección monopolístico e irreversible del Estado-nación por la norma estable, colectiva y negociada. La Unión Europea personifica esta visión. La lógica europea pretende a través de las lógicas de gobernabilidad mundial, reducir la estructura anárquica del sistema internacional.

15Pero como lo señala el autor Zaki Laïdi, la gobernabilidad no es la única actitud frente a los cambios que implica la globalización. A su modo de ver, si "Europa está inventando una nueva forma de soberanía compartida, que se basa en el principio de gobernabilidad..." 11, a este modelo se le opone a lo que el llama el soberanismo norteamericano.

16El modelo "soberanista"12  está personificado por los Estados Unidos, cuya filosofía se basa en la denegación de la división de la soberanía y en la oponibilidad de la soberanía clásica del Estado a la globalización. El soberanismo no rechaza necesariamente la norma sino que la juzga no oponible a la soberanía clásica de los Estados.

17Z. L. revela que del lado americano se expresa una inquietud de ver la globalización desembocar no simplemente en una profunda interdependencia económica, sino en la llegada de un nuevo sistema político, un “Gobierno Mundial” que pondría un punto final a la soberanía de los Estados. En este sentido, la “gobernabilidad mundial” se prevé explícitamente como un proyecto político que debe tomarse en serio y por lo tanto combatir.

18Con respecto a la confrontación de estos dos conceptos, los Estados Unidos aportaron elementos de análisis interesantes. En el artículo de Robert Kagan titulado "Potencia y debilidad"13, el autor sintetiza  lo que está en juego a nivel euro-americano en términos de valores. Desarrolla varias ideas pero la más relevante es el reconocimiento de que existe un conflicto de valores, de visiones del mundo, entre Europa y los Estados Unidos, ya que sus trayectorias históricas son totalmente diferentes.

19Por un lado, tenemos una América poderosa que ve el mundo con los ojos del más fuerte y que no vacila por lo tanto en recurrir a la fuerza y de manera unilateral. Por otro lado, tenemos una Europa que aprendió las lecciones de su propia historia, abandonando toda voluntad de poder, de hard power, y basando su identidad política mundial en la lógica de la gobernabilidad y del multilateralismo. Desde el punto de vista americano; existe una profunda condescendencia frente a Europa, acusada implícitamente de pacifismo y en consecuencia de ingenuidad política. Una América viril y realista se opondría así a una Europa idealista y uno podría pensar afeminada. Según la expresión de Kagan,  una vendría de Martes, otra de Venus.

20La concepción constitucional chilena nos deja adivinar fuertes rasgos de lo que Z.L. califica de “soberanismo”14. El área constitucional chilena, porque es “carente de toda vocación internacional y de integración en el contexto latinoamericano (u otro) y carece de reglas de habilitación que permitan transferencia de competencias del Estado a entes supranacionales, por lo que dicha transferencia se producirían en el marco de la regla de incorporación del derecho de los tratados”15 se inscribe plenamente en la filosofía soberanista.

21El profesor chileno de derecho constitucional Francisco Zúñiga U., nos confirma en esta impresión, calificando la Constitución chilena como “insular” o anticuada, “ya que ésta (Constitución) no se hace cargo de reglas de incorporación del derecho de los tratados, que contemplen la primacía del derecho internacional o supranacional ni la adecuación del derecho interno a una eventual producción normativa de derecho comunitario”16.   

22Sabemos que los principios de derecho internacional17 obligan a los Estados a respetar los Tratados que ratificaron y, en particular, a hacerlos aplicar por sus órganos legislativos, ejecutivos y judiciales. Si no, se exponen a comprometer sus responsabilidades hacia los Estados con quienes contrajeron obligaciones, o eventualmente ante el Juez internacional.

23Sin embargo, el propio derecho internacional no regula las condiciones en las cuales las normas contenidas en los Tratados deben integrarse en el ordenamiento jurídico de los Estados para poder ser aplicado por sus órganos y jurisdicciones; deja esta tarea en cada Estado, que lo regula soberanamente, en función de la concepción a la cual adhiere, de las relaciones entre derecho internacional y derecho interno.

24En la mayoría de los casos, se aplican dos concepciones doctrinales, que se establecen en las Constituciones o se realizan de hecho: la concepción dualista y la concepción monista.

25La concepción dualista, cuyos principales teóricos son italianos18 y alemanes19 y que por mucho tiempo prevaleció universalmente, considera que el ordenamiento jurídico internacional y los ordenamientos jurídicos nacionales son sistemas independientes y separados, coexistiendo en paralelo.

26Por lo tanto, un Tratado regularmente ratificado sólo puede tener efecto en el orden internacional. Para que este último pueda aplicarse en el orden interno del Estado contratante, es necesario que el Estado transforme las disposiciones del tratado en una norma nacional, generalmente la ley, o lo introduzca en el orden nacional por una fórmula jurídica que opere la recepción.

27En uno y otro casos hay nacionalización del Tratado, es decir, que la norma internacional sufrió una transformación de naturaleza,  el juez  la aplicará en la calidad de norma de derecho interna que ella pasó a ser, y no como norma de derecho internacional.

28Siguiendo la práctica internacional, la Constitución chilena ha establecido su propio procedimiento interno para la aplicación de los tratados, el régimen no ha acogido el sistema de transformación sino que aplica un sistema de incorporación.

29Según la Constitución chilena, los tratados internacionales son negociados, firmados y ratificados por el Presidente de la República. El Congreso sólo puede aceptarlo o rechazarlo, antes de su ratificación. El procedimiento ante el Congreso “se somete a los trámites de una ley”20, pero como lo señala el profesor Pfeffer Urquiaga, “ni este acto ni ningún otro relacionado con la puesta en vigencia del tratado, tiene el carácter de ley”21.  

30El profesor destaca que “la Constitución distingue claramente entre tratado y ley como fuentes del derecho…así el articulo 5 alude a Constitución y a tratados internacionales; el articulo 50 habla de someter la aprobación de los tratados a los trámites de una ley; y el articulo 82, N° 2 distingue entre la tramitación de los proyectos de ley y la tramitación de los tratados sometidos a la aprobación del Congreso”22.

31Concluye este punto indicado que “no hay precepto alguno en la Constitución que establezca la relación jerárquica entre tratado y ley interna” y configura así “una incongruencia constitucional”. El profesor apunta ese vació que “atañe a la supremacía que debe reconocerse a las normas contenidas en los tratados internacionales por sobre el Derecho interno”23.

32Esta concepción dualista del derecho internacional nos deja adivinar fuertes rasgos soberanistas en el manejo de la política exterior chilena y poca disposición a un cambio. El calificativo de Z. L puede aquí aplicarse y se opone a la concepción monista, la cual se inscribe en la idea contraria, siendo parte del concepto de gobernabilidad.

33En definitiva, el planteamiento constitucional chileno frente a lo internacional sigue alimentándose con una visión muy clásica de las relaciones internacionales, donde sólo cuenta y prevale la soberanía estatal. En esta perspectiva, la participación de Chile en un sistema multipolar supranacional nos parece fuera de alcance. La defensa integral de su soberanía y por lo tanto su actitud soberanista seguirán siendo constantes de su política exterior a corto y mediano plazo.

34Así, hemos visto que las dos grandes tendencias de la transferencia de gobernabilidad provocada por la globalización apuntan por un lado, a nivel macro, hacia la formación de un modelo supranacional, mientras que por otro lado, a nivel micro, apuntan a la transferencia de la gobernabilidad hacia actores subnacionales, privados o públicos. Acabo de demostrar que Chile, país mundializado, no responde a la primera tendencia citada. ¿Será lo mismo en lo que concierne la segunda?

35Si nos referimos a los resultados concretos de las reformas constitucionales de 1991 y 2005, podemos responder afirmativamente.

… La Concertación y la difusión del poder a nivel nacional

36Los objetivos explicitados por el gobierno y los parlamentarios en el marco de la discusión de las últimas reformas constitucionales eran de suprimir los enclaves autoritarios del texto de la Constitución, y la cuestión de la descentralización y la política de regionalización formaban parte de esas intenciones.

37Sorpresivamente, las supuestas descentralización y regionalización resultaron desmentidas en los hechos. En efecto, se rechazó en esta oportunidad todo intento de elección directa de las autoridades regionales así como el establecimiento de elementos de autogobierno24. Las regiones siguen siendo en Chile unidades sin autoridades elegidas y, por lo tanto, no autogobernadas. Correlativamente, la figura del Intendente, vieja de 170 años en el orden jurídico chileno y directamente nominada por el Presidente de la Republica, sigue siendo hoy en día la máxima figura jerárquica de la región, y es él quien compone el gobierno regional llamado a representar la región…Esta práctica nos parece como una defensa a ultranza  del Estado Unitario, centralizado y fuerte, y parece de ese modo asomar una tentación autoritaria quien sobrevivió bajo los gobiernos del “renouveau” democrático, sabiendo que todo centralismo está, por naturaleza, más cerca del autoritarismo y lejos de la democracia. Además, esta característica va a contra corriente de la transferencia de la gobernabilidad hacia actores subnacionales inducida por la globalización, proceso al cual Chile participa activamente. En este terreno también el país se protege de los efectos producidos por la globalización.  

38Así, hemos observado que el Estado chileno es el que ha conseguido la mejor integración en el mercado mundial estos últimos años sobre el subcontinente americano, pero que en paralelo sus estructuras institucionales no siguen una evolución conforme a lo que deja suponer tal integración. Podemos ver que Chile sigue siendo un país poco orientado hacia su propio continente, dando pocas prerrogativas a sus regiones tomando a contra pie las dinámicas impulsadas por la globalización. Esta situación parece paradójica o incluso contradictoria. Chile país mundializado por excelencia dispone de un sistema institucional arcaico a nivel de la repartición territorial del poder.

39Como conclusión, diremos que los gobiernos de la Concertación alcanzaron indudablemente un relativo éxito en lo que se refiere a retornar a bases institucionales de tipo democrático, pero no avanzó en lo que se refiere a profundizar esas mismas bases y a modernizar el Estado. Ello se demuestra en el ámbito de su errática política sobre la descentralización del gobierno y la administración interior como en lo que concierne el ámbito internacional. La Constitución de 1980 y sus reformas de fachada mantienen innegablemente una concepción clásica, para no decir anticuada, del poder, en total contradicción con toda la retórica democratizadora y modernizadora utilizada de manera abundante por los diferentes miembros del gobierno desde 1989.

40Respondiendo a la problemática planteada por el coloquio que da lugar a esta presentación, “¿Chile de país modelo a país modelado?”, diremos que Chile apareció para muchos como un país modelo porque justamente fue y sigue siendo un país modelado, económicamente y institucionalmente hablando, etapa que se inició bajo el régimen de hierro de Augusto Pinochet. Dieciocho años después del regreso de la democracia, se constata que los diferentes gobiernos de la Concertación no se atrevieron a reformar los puntos clave del sistema institucional chileno implantado por la dictadura, Chile a lo contrario de su retórica y realidad macro económica no es un país vanguardista a nivel institucional, pero nos aparece mas bien como ultra conservador incluso anticuado. Estimamos que hoy en día para ser un país modelo a nivel de ambición democrática, Chile debe salir de ese marco institucional modelado.

41¿Por qué asistimos a la perpetración de enclaves autoritarios y poco ambiciosos por parte de fuerzas democráticas,  incluso más que eso, supuestamente progresistas? A lo mejor, en parte, porque a la imagen de lo que pasó durante la revolución francesa, una vez instalado en el poder, “un ministre girondin n’est plus un girondin ministre”….    

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Bibliografia

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Centros de Estudios Constitucionales de Chile Universidad de Talca, La Constitución Reformada de 2005, Coordinador Humberto Nogueira Alcalá, Ediciones Librotecnia, Santiago de Chile, 2005, 668 p.

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Laidi, Zaiki, Géopolitique du sens, Editions Desclée de Brouwer, Paris, 1998, 330 p

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Van Eeuwen Daniel y Duquette Michel, Les nouveaux espaces de l’intégration. Les Amériques et l’Union européenne, bajo la direccion de, Ediciones Karthala/ CREALC-IEP, Paris, 2005.

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Notas

1 Nombre común dado al gobierno de la Concertación a partir de 1990. Este término usual no entra en el debate politólogo de transición y consolidación democrática.
2 Este país ha suscrito Tratados de Libre Comercio (TLC) con Canadá, México, Colombia, Venezuela, Ecuador, Perú y Bolivia, y después de la firma de la Asociación estratégica con la Unión Europea en 2002, firmo un TLC con los Estados Unidos en 2003. También podemos ver su inserción en la zona Asiática a través la Asociación de los países del Pacifico, APEC, y las firmas de TLC con la Corea del Sur, China y los países del P4.
3 Van Eeuwen Daniel y Duquette Michel, Les nouveaux espaces de l’intégration. Les Amériques et l’Union européenne, bajo la direccion de, Ediciones Karthala/ CREALC-IEP, Paris, 2005.
4 Laidi, Zaki, Géopolitique du sens, Editions Desclée de Brouwer, Paris, 1998, 330 p.
5 Moreau Defarges, Philippe, « Logiques régionales et mondialisation » in Ordre et désordre dans le monde :Cahiers français, La Documentation française, oct.-déc. 1993, p. 74.
6 El mejor ejemplo es la Unión Europea (U.E), que frente a estas transformaciones en materia de comercio y relaciones internacionales, e influida también por la transformación de la estructura política del continente, no tuvo otra opción que reforzarse como "bloque económico".
7 Ohmae Kenichi, « De l’Etat-nation aux Etats-régions, comprendre la logique planétaire pour conquérir les marchés régionaux », Dunod, 1996.
8 Boyer, Robert,  « Les Mots et les Réalités » in Mondialisation, Au Delà des Mythes, Les Dossier de l’Etat du Monde, Edition la Découverte 1998, p. 43.
9 Foucault Michel, « La gouvernementalité » in Dits et écrits 1954 – 1988, Editions Gallimard, Paris, 1994
10Ibid.
11 Laïdi, op.cit. , p. 12.
12 Ibid, p. 13.
13 Kagan Robert, « Puissance et Faiblesse », Commentaire, 99, automne 2002, p. 517-536.  
14 Laidi Zaki, La grande perturbation, Flammarion, Paris, 2004, 473 p
15 Zuñiga U., Francisco, « Integración y Derecho Constitucional », in El Marco Jurídico-Institucional de la Integración Subregional, Ediciones del Instituto de Estudios Internacionales, Iquique, 2003, p. 163.
16 Ibid, p. 151.
17 Articulo 26 de la Convención de Viena sobre Derechos de los Tratados, vigente en Chile desde 1980.
18  Anzilotti, D., Cours de droit international, traduction Gidel, 1929.
19 Triepel, H., « Les rapports entre le droit interne et le droit international », RCADI 1923, t .1.
20 Constitución Política, arts. 32, inc. 17 y 50.1.
21 Pfeffer Urquiaga, Emilio, « Bases Constitucionales para la conducción de las relaciones exteriores en Chile», in El Marco Jurídico-Institucional de la Integración Subregional, Ediciones del Instituto de Estudios Internacionales, Iquique, 2003, p.50.  
22 Ibid.
23 Ibid, p. 51.
24 “Podría afirmarse que existe un rechazo visceral de la clase política a la descentralización y regionalización, debido al cambio que ella acarrea en la estructura y entretejido relacional de la red de poder.  Así se desprende del rechazo unánime, sin pena, ni gloria, ni comentario, de una moción de los senadores Matta, Moreno, Sabag y Viera-Gallo para crear un, imperfecto, sistema de autogobierno y autonomía relativa de las regiones.  Igual síndrome se manifiesta en el abandono de la obligación de residencia en la región como requisito para ser candidato a senador, o de efectiva residencia en ella respecto del parlamentario elegido”, in La Constitución Reformada de 2005, Centros de Estudios Constitucionales de Chile Universidad de Talca, Ediciones Librotecnia, Santiago de Chile, 2005.
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Para citar este artigo

Referência eletrónica

Cristian Zamorano-Guzmán, « La Constitución chilena de 1980: unos enclaves perpetuados », Nuevo Mundo Mundos Nuevos [Online], Colóquios, posto online no dia 14 janeiro 2008, consultado o 18 julho 2019. URL : http://journals.openedition.org/nuevomundo/11102 ; DOI : 10.4000/nuevomundo.11102

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Autor

Cristian Zamorano-Guzmán

Licenciado en Derecho Internacional, Universidad de Angers, Francia; Maîtrise en Relaciones Internacionales ILERI-ILECI, Paris XVI; Master en Ciencias Políticas Universidad de la Sorbonne-Nouvelle Paris III. Doctor en Ciencias Políticas de la Universidad de la Sorbonne-Nouvelle Paris III. Investigación realizada en el marco de un convenio de cotutela entre esta Universidad y la Universidad Arturo Prat de Iquique, UNAP.  zg.cristian@gmail.com

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