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Colloques | 2008
Coloquio Internacional GRESCH: "¿Chile de país modelado a país modelo?" (Santiago, 5 y 6 de septiembre 2007) – Coloquio realizado en la Biblioteca de Santiago de Chile el 5 y 6 de septiembre 2007
Marco Ceballos

Chile: un caso latinoamericano de política social post-ajustes estructurales.

[14/01/2008]

Résumés

On the recent years, there is a growing interest on representing the Chilean governmental and development experience as an international example. Nevertheless, the results obtained by social policies after 1990 were not able to revert the inheritance of inequality from previous decades, nor reconsider the administrative architecture the dictatorship designed in order to establish a durable strategy of social retraction of the State. Chile shows similarities and coincidences with other countries of the Latin American Region, both in terms of structural adjustment process and in "innovative" social policies. For Instance the flagship program Puente - Chile Solidario is a good example of low cost and wider focus policies, known as Conditioned Income Transfer Programs (PTC), promoted by international funding agencies.  Puente - Chile Solidario is one of the "poorest" of those anti-poverty programs.

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Texte intégral

El debate sobre un “modelo chileno”

1La discusión que se ha venido desarrollando, desde hace algún tiempo, sobre un “modelo chileno”, está atravesada por intereses políticos: ensanchar apoyos electorales, remozar la gobernabilidad y capitalizar políticamente el desarrollo económico. Esa lectura resulta empobrecedora para el análisis científico-social. Debemos privilegiar una caracterización dinámica de los procesos de desarrollo por sobre tipificaciones estáticas de modelos de sociedad.

2Chile, comparativamente, exhibe un panorama de éxitos conforme a los indicadores que suele privilegiar la opinión pública: disminución “extraordinaria” de la pobreza, crecimiento económico sostenido, tasa de desempleo “dentro de límites aceptables”, fuerte inversión extranjera, baja corrupción, índice de riesgo país “envidiable”, etc. Esto ha favorecido el surgimiento de una visión, inexacta y chauvinista, sobre “el Modelo Chileno”, que plantea que Chile, durante la última década y media, ha devenido una suerte de tipo-ideal societal (en términos de desarrollo y de democratización) y de ejemplo de gobernabilidad (en términos de rendimientos sociales, políticos y económicos) para los países de la Región y en vías de desarrollo en general.

3En lugar de centrarnos en esta problemática sobre la tipicidad y ejemplaridad chilena, proponemos una mirada que pone a Chile en perspectiva regional. Interesa mostrar la concordancia de la experiencia chilena de política social con aquella latinoamericana, en las últimas décadas. En la América Latina de los últimos veinte años o más, Chile representa un caso, una trayectoria, particular por cierto, de desarrollo de una política social post-ajustes estructurales. Desde esta perspectiva Chile no representa un ejemplo de éxito ni una trayectoria excepcional, sino una combinación plausible de política pública inscrita dentro de un marco de “pobreza de las políticas contra la pobreza”1 común a una mayoría de países de la Región.

¿“Modelo chileno” o historia oficial?

4Desde hace media década más o menos, se observa la tentación de querer analizar el desarrollo reciente de Chile como un tipo-ideal de acción pública y como un ejemplo de gobernabilidad. Esta lectura, tipificadora y ejemplarizadora, se ha ido instalando en la política nacional, y a ratos también en la reflexión científico-social. Pero la clave de lectura sigue siendo eminentemente política.

5Existe un deseo inconfesable de instalar una suerte de meta-relato social-democrático de la Concertación2. De ello da cuenta la articulación de un determinado discurso político gobernante, notoriamente desde Lagos en adelante, así como cierta producción intelectual ubicada en el campo híbrido donde se juntan ejercicio político y ciencias sociales. Similar fenómeno sucedió con la construcción científico-política de “la transición chilena a la democracia”3. Esta producción intelectual cumple tareas de legitimación de determinadas experiencias de gobierno y de determinadas relaciones entre política y economía. En ese espacio encontramos actualmente una reflexión intencionada sobre un “modelo chileno”4.

6La discusión sobre un “modelo chileno” parece ser inseparable de una competencia política por capitalizar el desarrollo chileno de las últimas dos décadas. El meta-relato social-democrático, que a grandes razgos sostiene que los partidos y dirigentes de la Concertación generaron un modelo exitoso de gobierno de economía abierta con justicia social, tiene al menos dos corta-pisos: la continuidad institucional y económica con el orden establecido por la dictadura, que sectores de derecha se esmeran en capitalizar en torno a la idea de “gesta fundacional del gobierno militar”; y la relatividad del progreso social logrado desde el año 1990 en adelante, planteamiento presente en sectores de izquierda y concertacionistas “autoflagelantes” que denuncian los aspectos estructurales del modelo de economía de mercado que impiden una democratización social de la sociedad chilena.

El “modelo” democrático liberal incluyente de desarrollo

7En un estudio reciente5, Castells utiliza el concepto de modelo para referirse al caso chileno de desarrollo, ofreciendo un análisis que incorpora matices al debate. A diferencia del concepto de modelo que utiliza para referirse a los casos finlandés y californiano, aplicado al caso chileno éste no designa ni ejemplariza un tipo-ideal de desarrollo, sino que caracteriza el modo cómo ha sido gobernado el desarrollo de Chile durante las últimas tres décadas, subrayando aspectos relativos a las políticas públicas y a los desempeños gubernamentales.

8Chile puede caracterizarse hoy –propone el autor- como un modelo “democrático liberal incluyente”, que sucede a un modelo “autoritario liberal excluyente”, y que mantiene “los mecanismos de mercado como forma esencial de asignación de recursos”. Sobre esta base de continuidad, se implementan “políticas públicas encaminadas a la inclusión del conjunto de la población en los beneficios del crecimiento” mediante “un esfuerzo creciente” en materias como “la educación, la salud, la vivienda, la infraestructura de servicios, los equipamientos sociales y culturales, además de las ayudas y subsidios a las personas necesitadas”. Chile corresponde a un caso de desarrollo “basado en una economía abierta” y “con intervención estratégica del sector público” tanto en materia macro-económica como “de asignaciones de recursos orientadas al gasto social en función de prioridades políticas”.

9Chile es, entonces, un caso comparativamente exitoso en términos de mejora “de las condiciones de vida de la población” “manteniendo el dinamismo del crecimiento y la orientación exportadora de la economía”. Pero, continúa el autor, este esquema no ha podido “solventar la herencia de desigualdad que se mantiene a altos niveles”, y que se manifiesta en la inequidad cualitativa en términos de acceso a la educación, en la persistencia de niveles significativos de pobreza (el autor subraya la sub-medición de la pobreza en Chile), en la persistencia de uno de los peores índices de desigualdad a nivel mundial (Gini), en un sistema de salud primaria insuficiente y carente de universalidad en la práctica, en servicios públicos ineficientes y de desigual acceso, en una ausencia de garantías desde el sector público hacia la vejez, y en la existencia de un sistema de AFPs (Asociaciones de Fondos de Pensiones) que opera como mecanismo amplificador de la desigualdad social.

10 “Chile no ha terminado su esfuerzo desarrollista ni distribuidor”, y debiera “deseconomizar su problemática de vida colectiva” –esto es, dejar de ser “una sociedad reducida a la unidimensionalidad del crecimiento”- y “realizar un mayor esfuerzo presupuestario desde el sector público” para alcanzar un consenso social “mediante un reparto no demasiado injusto de la riqueza generada”6. De ello dependen su legitimidad, estabilidad y sostenibilidad sociales.

11Cuando Castells expuso estas ideas en 2003 frente al entonces Presidente Lagos, este último declaró: “debemos tratar de tener un poquito más de Estado social como nos propone Manuel”7. Una hipótesis a considerar es que la pobreza de los horizontes políticos chilenos (la meta de “un reparto no demasiado injusto” mediante “un poquito más de Estado social”) ayuda a proyectar a Chile como un modelo. Por lo mismo, parece más honesto y fructífero poner el caso chileno en una perspectiva regional antes que forzar su carácter ideal.

América Latina: una experiencia comparada de políticas sociales

Breve repaso a los ajustes estructurales

12Durante los años 80’ y 90’, los países de América Latina, y en general los países del Sur, conocieron incentivos y presiones de gobiernos de países desarrollados y de organismos de crédito internacional relativos a transformar sus economías en el sentido de una máxima apertura comercial y financiera, y de un denominado “saneamiento” de la macro-economía. A grandes razgos, esto implicó una pérdida en la capacidad de decisión política sobre la economía, y un sometimiento de las variables macro-sociales (empleo y salario, cobertura previsional, accesibilidad y calidad de servicios sociales y de salud, etc.) a los imperativos monetaristas (inflación controlada, excedente fiscal, servicio de la deuda al día, etc.).

13En el dominio que nos interesa aquí, el de las políticas sociales, lo anterior se tradujo en un cambio en la acción pública en el sentido de lo que podríamos denominar un proceso de desestructuración de los patrones de organización societal y de inserción social que se venían desarrollado desde los años 30’ y 40’ al amparo de Estados económicamente activos y socialmente voluntaristas.

14En América Latina –saltándonos la explicación netamente económica- este proceso se tradujo en una retracción de los Estados de compromiso de matriz desarrollista, en el empobrecimiento de las clases medias y la expulsión de paños enteros de población pobre fuera del sistema de reproducción económica, en la mercantilización y privatizaciones de servicios sociales básicos, y en el surgimiento de políticas públicas de emergencia en beneficio de sectores considerados representativos de la pobreza. Estas son las principales características y consecuencias del paso hacia un modelo de políticas sociales focalizadas y asistenciales.

15Las reformas estructurales no lograron disolver todos los elementos del dispositivo providencialista preexistente pero las políticas sociales en América Latina se hicieron eminentemente asistencialistas, quedando compuestas en tres partes: lo que queda de universalismo, los mercados de servicios “sociales” que se crean, y las políticas de compensación asistencial que se desarrollan. Cada país conoce una composición propia en base a sus particulares tramas y contextos nacionales.

16Chile es un caso de transformación precoz y ortodoxa. Entre 1976 y 1982 se diseña e implementa el grueso de la transformación neoliberal dura, antes de la “crisis de la deuda”. Hecha la obra gruesa de las reformas estructurales, durante los años 80’ en Chile: a) los sistemas públicos de salud y de educación se “empobrecen” en términos financieros, de calidad, y en el sentido de concentrarse en la atención a personas pobres; lo anterior en favor del desarrollo de un sistema de proveedores privados de salud previsional y de escolarización, instalándose un dispositivo dual en forma duradera en la sociedad chilena; b) el sistema solidario de pensiones es vaciado de sus contribuyentes para alimentar de clientes los regímenes privados de capitalización individual. Al respecto, los principales estudios recientes acusan la magnitud de la expropiación privada sobre estos ahorros durante los últimos veinticinco años8; y c) la focalización asistencial se transforma en el principal referencial de la política social.

17Dentro de la misma lógica de retracción del Estado social, Brasil representa un caso posterior y heterodoxo en relación a Chile. Los 80’ son años de crisis económica y política que desembocan en un pacto social de recuperación de la democracia basada en una nueva Constitución Política social-democrática de derecho. La década del 90’ se invierte en estabilizar y liberalizar la economía (Plan Real) y en intentar “modernizar” y descentralizar el Estado, manteniendo la matriz social de la Constitución de 1988 (universalidad de la salud y la educación, pensiones rurales y para discapacitados indexadas al salario mínimo) pero operando paralelamente un fuerte desarrollo de políticas asistenciales focalizadas, y de planes mixtos de salud y previsión.

18El caso argentino se parece a la experiencia chilena en cuanto a la ortodoxia de las reformas perseguidas, pero se asemeja a Brasil en cuanto a las condiciones de democracia política en que se llevan a cabo y a las limitaciones para emprender transformaciones impopulares. De ahí que durante los 90’ se haya desarrollado una estrategia de “ajustes por sorpresa”9 (vía una ampliación de atribuciones del Ejecutivo para emprender reformas por decreto), de negociación corporatista con sectores claves de la sociedad (participación de los sindicatos en el negocio de las AFJP), y de multiplicación caótica de proyectos asistenciales clientelistas.

19Por tres caminos distintos (que combinan reformas ortodoxas o heterodoxas, en dictadura o en democracia, programadas o caóticas, progresivas o de shock), estos países quiebran entre los años 80’ y 90’ la matriz desarrollista de la política social basada en el estatuto salarial protegido y en la “vocación universalista”10 de los servicios públicos, abriendo un panorama de desprotección social generalizada y de políticas segmentadas de emergencia social. Esto es importante de subrayar: independientemente del éxito relativo logrado en materia de hegemonización de un nuevo referencial de acción pública basado en los principios de subsidiariedad y focalización, los ajustes estructurales no propusieron un modelo de seguridad social en reemplazo del modelo de Estado Providencia que desarticularon, sino que contrajeron las obligaciones sociales del Estado orientando su lógica hacia las acciones compensatorias11. La apuesta de inclusión social quedó depositada sobre los mecanismos distributivos del mercado.

Política social latinoamericana post-ajustes estructurales

20Desde mediados de los años 90’, el fracaso de las políticas focalizadas es una evidencia que pocos discuten, desde gobiernos conservadores, social-demócratas y de “nueva izquierda”, hasta organismos internacionales que replantean sus objetivos y estrategias (OIT, BID, BM, FMI12). El dilema se plantea en términos de cómo corregir las situaciones sociales más dramáticas sin interferir con las directrices de la nueva economía vistas como imperativos ineludibles. Los objetivos sociales se plantean en función de partidas presupuestarias aceptables dentro de aquellos márgenes. En esta línea, se experimentan y difunden reformas tendientes a mejorar los términos de la intervención social en América Latina dentro de la matriz de intervención pública resultante de las retracciones caótica o programada de los Estados de compromiso.

21Estos cambios e innovaciones de segunda generación se inscriben dentro de lo que llamaremos “políticas sociales post-ajustes estructurales”, cuya problemática responde a la pregunta acerca de cómo, con políticas sociales minimalizadas y fragmentadas, dar un sentido de progreso social a un sistema económico eminentemente des-socializado y a sistemas políticos fuertemente deslegitimados. Para ello, dentro de límites fiscales estrictos, se lleva a cabo una reorganización de dispositivos asistencializados, con la triple finalidad de a) mejorar aspectos específicos de la situación social de determinados sectores de la población, b) exhibir mejoras en algunos indicadores sociales, y c) mejorar las condiciones de gobernabilidad.

22La función de mantenimiento del orden económico y político no sólo no le es ajena sino que explica históricamente el surgimiento de la política social en las democracias liberales13. En el caso latinoamericano, la recomposición de los apoyos electorales juega tradicionalmente un rol importante en la política social. Las transformaciones actuales a la política social incluyen una mutación respecto de cómo operan los arreglos políticos entre la base social y sus autoridades políticas. Veremos luego algunos aspectos relativos a la cuestión del clientelismo político.

La extensión de la experiencia mexicana

23México desarrolla y perfecciona, desde principios de los años 90’, un programa social que más tarde pasa a ser visto como la solución a la problemática recién señalada. El PROGRESA14, a grandes rasgos, garantiza una fracción mínima de ingreso mensual para grupos rurales dramáticamente afectados por la pobreza, en el contexto de la incorporación de México al NAFTA15 y de la pérdida de competitividad del agro mexicano, y en paralelo a un proceso de descentralización de servicios sociales problemático en términos políticos. Se trata de un programa federal, centralizado, de transferencia de dinero para familias pobres, pero que deposita en las localidades la decisión estratégica de calificar a los beneficiarios; esto, como impronta participativa e, inicialmente, como forma de sostener las redes y lógicas clientelistas locales.

24El PROGRESA retoma el sistema de subsidios o vouchers existente desde los años 80’, lo masifica y territorializa, y le agrega condicionalidades. El resultado político es satisfactorio, y el costo del programa en porcentaje del PIB es discreto: alrededor de 0,2%. El programa es rebautizado como Oportunidades y pasa a incluir bolsones urbanos de pobreza, creciendo su cobertura en más de cuatro veces y su costo bordeando el 1% del PIB. El programa gana visibilidad y simpatía de los organismos promotores de los ajustes, que replantean su posición original contraria a una masificación de beneficios monetarios.

Los Programas de Transferencia Condicionada de ingresos (PTC)

25Dentro de sus particularidades nacionales, prácticamente todos los países de América Latina y el Caribe se abocan, en el último lustro o más, a desarrollar programas de transferencia de cash que retoman el diseño del Oportunidades mexicano16. Todos afichan costos globales entre 0,1% y 1% del PIB, cifras extremadamente bajas en relación con otras obligaciones sociales fiscales (por ejemplo, las obligaciones previsionales hacia ciertas categorías salariales privilegiadas en Brasil, Argentina o Chile, y que pueden llegar a bordear el 10% del PIB o más).

26A grandes rasgos, estos programas establecen sistemas centralizados y masivos17 de transferencias mensuales en efectivo en beneficio de hogares pobres o indigentes, representados -por defecto- por las mujeres dueñas de hogar. Según los casos, el número y edad de los niños en el hogar dan acceso a los beneficios o aumentan su valor; lo mismo con las personas de tercera edad, salvo cuando las pensiones de vejez se consideran incompatibles con este subsidio.

27Los montos transferidos a las familias varían en forma importante según los países; Chile alcanza montos muy inferiores a los de sus homólogos. En orden decreciente18: en Argentina una familia beneficiaria percibe entre US$50 y US$100 mensuales, en México entre US$15 y US$70, en Brasil entre US$25 y US$50, en Chile entre US$6 y US$20. Expresado en porcentajes de salario mínimo, en orden decreciente19: en Argentina una familia beneficiaria percibe entre 33% y 66% de un salario mínimo; en México entre 10% y 55%; en Brasil entre 25% y 50%; en Chile entre 2,5% y 7,5%.

28Plantearemos cuatro temas transversales a los PTC: las condicionalidades y contraprestaciones, la cuestión del clientelismo político, la pretensión de objetividad de los instrumentos de focalización, y el nuevo significado de la “protección”.

a) Las condicionalidades y contraprestaciones

29En principio, la permanencia en estos programas está condicionada al cumplimiento de determinadas obligaciones o contrapartidas contraídas por las familias, desde las más comunes que son la asistencia regular de los niños a la escuela, la asistencia periódica a controles de salud materno-infantil, y la participación de los adultos en trabajos de interés comunitario o en planes de capacitación laboral y empleabilidad, hasta el medio centenar de condiciones de todo tipo del Puente-Chile Solidario.

30Estas condicionalidades responden a lógicas disímiles y a veces confusamente fundamentadas, siendo la más común de ellas la apuesta respecto de una acumulación de capital social y capital humano (salud y educación básicamente) como mecanismo eficaz y duradero, aunque indirecto y difícilmente medible, para la superación de la pobreza.

31Hay también elementos cercanos a la lógica del workfare en cuanto a establecer criterios de mérito y de elegibilidad basados en la motivación hacia el trabajo o en la empleabilidad de los beneficiarios, como en el caso del PJJHD argentino20. Ninguno de los programas citados ha acumulado una experiencia clara ni concluyente sobre las condicionalidades, ni éstas son rigurosamente controladas; por lo pronto sirven para blindar los programas de las críticas ortodoxas y conservadoras que homologan personas asistidas con personas ociosas.

b) La cuestión del clientelismo político

32Las transferencias son nominativas y se realizan por sistema bancario u otras redes informatizadas de servicios públicos o privados con cobertura territorial, impidiendo, en principio, la mediación de autoridades u operadores políticos en la entrega de dineros. Esto permite protegerlas de ese tipo de prácticas típicas de los clientelismos locales, aunque hay otros mecanismos que nutren arreglos clientelares:

33- “Por arriba”, los programas son asociados sistemáticamente al gobierno que los implementa, y más precisamente al jefe de gobierno, independiente de sus trayectorias complejas. Se habla del “Programa Jefes de Duhalde” o del “Familias de Kirchner” pero no se dice que éstos se sostienen en una estructura administrativa reformada por Menem con inyección de recursos internacionales. Se omite decir que el “Chile Solidario de Lagos” se construye a partir de experiencias desarrolladas durante el gobierno de Frei Ruiz-Tagle, y del dispositivo desarrollado por la dictadura militar (SAP, SUF, PASIS21) y reforzado por el gobierno de Aylwin (MIDEPLAN22, FOSIS23). Se omite decir que el “Bolsa Familia de Lula” es desarrollado e implementado a nivel municipal y estadual por el gobierno Cardoso durante los años 90’; y que el “Oportunidades de Fox” es heredero del PRONASOL24 de Salinas de Gortari y de las reformas del gobierno Zedillo. La identificación de estos programas con determinados gobernantes representa una operación deliberada de construcción de apoyos políticos y partidistas. La otra cara de la moneda es que eventuales defectos y “desviaciones” de los programas impactan directamente sobre la figura política de quienes los capitalizaron25.

34- Aunque más limitado, perdura un arreglo clientelar “por abajo”. No obstante el hecho de que la individualización de los beneficiarios obedece oficialmente a criterios técnicos, en los casos referidos existen grados significativos de discrecionalidad en su selección: a través de las “promotoras” en México (que valió una ley de blindaje electoral de los programas sociales nacionales); a través de las “mesas de coordinación local” en Argentina, sino directamente mediante cupos asistenciales atribuidos por líderes piqueteros y por parlamentarios; y en Chile se conocen casos en que las duplas psico-sociales del programa Puente, cuando son funcionarios municipales, operan reforzando las redes de apoyo de su alcalde. Este clientelismo “por abajo” es útil a los gobiernos centrales, mismo si fortalecen a sus oponentes políticos, para regular cuestiones de gobernabilidad en el nivel local, aspecto que adquiere mayor relevancia en países con estructuras federativas.

c) La pretensión de objetividad de los instrumentos de focalización

35Uno de los aspectos metodológicos más importante en relación con los PTC es el desarrollo de “Sistemas Integrados de Información” individualizada de beneficiarios. Se trata de una suerte de fase superior de desarrollo de instrumentos de focalización, el argumento legitimador de la focalización consistiendo en orientar las políticas asistenciales hacia los más pobres de entre los pobres. Para ello se desarrollan instrumentos estadísticos26 y de levantamiento paramétrico27, cuyos objetivos son estimar el número de pobres y su localización geográfica y, en base a ello, identificar las unidades específicas de intervención (hogares, familias, individuos).

36A diferencia de las políticas sociales hiper-focalizadas de los 80’ y 90’, los PTC o programas de focalización extendida enfrentan el desafío de una mayor escala de cobertura, por ende una necesidad de depuración de datos poblacionales desagregados, por razones de eficiencia y de transparencia: de ahí que incluyan invariablemente dentro de su diseño el desarrollo de instrumentos de levantamiento de datos y plataformas informáticas.

37En el caso de los países referidos, los sistemas de información exhiben importantes problemas de validez. Señalaremos los casos emblemáticos argentino y chileno. En Argentina, las nóminas del PJJHD se elaboraron en base a la demanda de la población desempleada y empobrecida luego de la crisis del 2001, mediada por líderes sociales. Entonces, el sistema se nutrió de información al revés de como dictan los cánones de la focalización: para contener la ira social, primero se inscribió en los programas a quienes lo demandaban, y luego se ha intentado repetidamente depurar las nóminas, pero la presión de las organizaciones sociales ha sido mayor que la capacidad política del gobierno. Además, a los pocos meses de abiertas, las nóminas fueron cerradas, impidiendo hasta el día de hoy la inscripción de nuevos beneficiarios28. El catastro del PJJHD no da cuenta de una selección técnica sino política.

38El caso chileno es más complejo; Chile tiene una trayectoria de veinticinco años de desarrollo y aplicación de instrumentos de focalización con continuidad metodológica. En base a éstos, MIDEPLAN individualizó, a principios del 2000, 225 mil familias en situación de extrema pobreza que beneficiarían del Puente-Chile Solidario. Varios hiatos ponen en duda la significación de esta cifra. Uno de ellos es la sub-representación de la pobreza y de la extrema pobreza, y de la magnitud de la desigualdad: la encuesta CASEN establece una línea de pobreza absoluta infravalorada, y adolece de una baja confianza estadística respecto del quintil de ingresos superior. Chile utiliza la métrica de la canasta básica para fijar la línea de corte entre quienes quedan dentro o fuera del Puente-Chile Solidario29, mientras que Argentina y Brasil lo hacen en relación al salario mínimo, reforzando el peso político de éste y llevando al alza la línea operacional de la pobreza30.

39Otro hiato que interesa mencionar: Lagos anunció, en 2005, semanas antes de la primera vuelta presidencial de Bachelet, un aumento de 50 mil cupos familiares para el Puente-Chile Solidario. ¿Se trataba de 50 mil nuevas familias indigentes? ¿De familias indigentes que no habían sido contabilizadas? ¿Se revisó al alza la línea de la extrema pobreza? La respuesta no está en la medición de la pobreza, sino en el hecho de que el programa no dispone del 100% de cupos para cubrir su población objetivo. Aquello dificulta distinguir entre beneficiarios potenciales y reales, e ilustra la idea de que son las decisiones presupuestarias las que determinan el tamaño y cobertura de los programas sociales, y no las necesidades o derechos sociales las que definen las partidas presupuestarias. En relación con esto, a raíz de un polémico programa televisivo31 sobre el Puente-Chile Solidario, en sus cinco minutos de réplica Lagos ya no habla de las 225 mil familias del programa como hizo habitualmente durante su gobierno, sino que de 130 mil; el mismo factor de corrección se aplica inmediatamente a nivel de MIDEPLAN y del gobierno Bachelet en general, y desde agosto 2007 se comienza a hablar de 120 mil familias beneficiarias32. El programa televisivo, sin proponérselo ni darse cuenta, reveló un diferencial del orden del 47% entre beneficiarios potenciales y reales del Puente-Chile Solidario que hasta entonces no había sido cuantificado. Al menos 95 mil a 105 mil familias indigentes33 no benefician del programa a pesar de calificar según los instrumentos de focalización que, supuestamente, guían a las políticas públicas.

40El tema que esto plantea, y que no podemos desarrollar aquí por razones de extensión, es que las políticas focalizadas, aún las de focalización amplia, descansan invariablemente (incluso en el caso de países “ejemplares” como Chile) sobre importantes grados de discriminación, de discrecionalidad, e incluso de distorsión de información, en cuanto a su fundamentación y asignación, independientemente del halo objetivista que se les pretende atribuir. Sólo las políticas universales pueden aspirar seriamente a gozar de un label de imparcialidad. El caso chileno es, además, revelador de las tramas y operaciones políticas que ocultan las cifras oficiales.

d) El nuevo significado de la “protección”

41Los PTC latinoamericanos cuentan con financiamiento y ayuda técnica de organismos internacionales de crédito. Cuando se estudian los proyectos de financiamiento del BID para Brasil y Argentina, por ejemplo, durante los últimos 10 años, vemos que este organismo, en alianza con el FMI y el BM, tiene participación a nivel de pre-diseño, de calendarios y de monitoreo de las reformas a la política social y del desarrollo de estos programas. El espacio de la cooperación internacional al desarrollo cumple un rol en la configuración y circulación de narrativas sobre política social.

42Desde 1998, cuando la recesión inducida por el Plan Real de estabilización económica, Brasil cuenta con financiamiento del BID para el desarrollo de un “programa sectorial de reforma y de protección social”, que básicamente promueve la descentralización de los servicios públicos, una multiplicación de programas sociales focalizados, y una reforma al sistema público de previsión social en beneficio de un sistema mixto. Este programa fue reforzado en 2001 bajo el nombre de “programa de apoyo a la modernización de la gestión de la seguridad social” y, más tarde, como “programa para la promoción del capital humano”. En 2003 fue reorientado para sostener y co-financiar el Bolsa Familia. En Argentina, a partir de la crisis de 2001, los créditos que el BID y el BM habían dispuesto, desde principios del 90’, para el financiamiento de programas asistenciales federales, se reorientan e incrementan bajo los gobiernos Duhalde y Kirchner para la implementación de un “Programa de protección social y de reducción del impacto de la crisis sobre la pobreza”. En 2005, el BID da un nuevo préstamo destinado al establecimiento de una “política permanente de inclusión social”, dando un fuerte impulso al programa complementario del PJJHD, el Familias por la Inclusión Social creado un año antes. El “Sistema de Protección Social Chile Solidario” cuenta, desde 2003, con financiamiento del BID.

43Lo que interesa subrayar es la existencia de una narrativa de “lucha contra la pobreza” que se estructura en torno a fórmulas como “inclusión social” y “promoción de capital humano”, que sin embargo engloba todos estos programas de transferencia bajo el antiguo rótulo de “sistemas de protección social”. Por “sistemas de protección social” se ha entendido, histórica y convencionalmente, a los dispositivos i) universales, ii) constitutivos de derechos sociales, y iii) destinados a proteger ex ante a la población frente a determinados riesgos e inseguridades (enfermedad, desempleo, vejez, etc.). Todas características ausentes en estos casos.

44i) Las “políticas de lucha contra la pobreza” se componen de dispositivos focalizados y no universales, así sean focalizaciones amplias y no hiper-focalizaciones como antaño. Es decir, no todos benefician de estos programas sino sólo determinados grupos de la población, quedando excluida la población intermedia entre los pobres oficiales y los suficientemente ricos que cubren sus necesidades mediante el acceso al mercado, cuando no también los pobres no indigentes.

45ii) Si, además de no beneficiar a todos, ni siquiera a todos quienes los necesitarían, se debe cumplir con determinadas condiciones y contraprestaciones para no ser excluidos de los beneficios, más que un derecho social lo que se configura es una suerte de caridad social, sobre todo si consideramos que estos programas no impactan convincentemente en términos de promover una movilidad social ascendente. Se trata de algo así como de proclamar el derecho a ser ayudado si se es pobre, mismo si esta ayuda no basta para salir de la pobreza. En este sentido, se ha venido desarrollando la noción maleable de un derecho a la asistencia social que consiste en ser asistido cuando se está en la pobreza o en la extrema pobreza.

46iii) Estos programas actúan reactivamente y no preventivamente. Se debe acreditar ser pobre o ser indigente para acceder a los beneficios, no basta ser vulnerable. Estos programas son compatibles con la incertidumbre económica, acaso no directamente con la precariedad, de numerosas familias que se ubican entre los ricos que no necesitan ser ayudados y los pobres suficientemente pobres para acceder a los beneficios.

47En términos políticos, uno de los “méritos” de los PTC consiste en su capacidad para vaciar los referentes teóricos del debate sobre universalización, protección social y derechos sociales, ocultando su inscripción ideológica dentro de una dinámica duradera de retracción social del Estado. Al contrario, estos programas han sido en parte capaces de crear la ilusión profana de una vuelta al Estado social, sobre todo cuando son gobiernos de centro izquierda quienes los generalizan, como es el caso de los tres países sudamericanos señalados.

Algunas particularidades del Puente-Chile Solidario

48Hay elementos que distinguen al Puente-Chile Solidario de los otros PTC de la Región, y que suelen ser representados como fuente de innovación. Hay otra lectura posible en torno a su función política y macro-económica, que muestra que la rentabilidad política del programa ha sido alta en relación a su bajo impacto social y bajo costo relativo, cuestión que abordaremos sucintamente en torno a tres puntos.

Montos inferiores, decrecientes y temporales

49El programa chileno contempla transferencias considerablemente inferiores a las de sus homólogos: entre 2,5 y 8 veces inferiores en términos absolutos, y entre 7 y 13 veces en términos relativos34. Pero, además, los montos transferidos por el Puente-Chile Solidario son decrecientes semestralmente, perdiendo los 2/3 de su valor inicial al cabo de 18 meses. Una familia beneficiaria del Puente-Chile Solidario pierde automáticamente los beneficios monetarios al cabo de dos años en el programa35.

50Dos años es el tiempo estimado por el programa para producir un impacto durable sobre la situación socioeconómica de las familias indigentes, no obstante la experiencia comparada muestra que se trata de una duración largamente insuficiente: dicho en clave del propio programa, dos años son inefectivos para acumular suficiente capital humano y en forma durable como para provocar un impacto de movilidad ascendente en las familias indigentes.

51El argumento de la temporalidad obedece a una reacción frente al fantasma de “los asistidos”. Se presupone que más de dos años dentro del programa pueden crear dependencia económica. En torno a este argumento confluyeron el gobierno Lagos y la derecha para votar favorablemente en 2003 la ley del Puente-Chile Solidario.

52El Oportunidades mexicano también contempla prestaciones de duración determinada, pero en la práctica, al cabo de tres años, se renueva automáticamente la participación de las familias en el programa. El Bolsa Familia brasileño fue planteado como un programa donde las familias permanecen el tiempo que perduran las condiciones económicas que justificaron su ingreso; actualmente hay interés en el gobierno Lula por generar mecanismos de salida, como la fijación de tiempos máximos de permanencia.

El “acompañamiento familiar”

53Lo que en teoría compensa las magras transferencias monetarias del programa chileno es el rol atribuido al acompañamiento familiar, o apoyo psico-social36, en torno a objetivos precisos y ambiciosos de trabajo con las familias indigentes, conocidos como las 54 condiciones de mejora de calidad vida, que abarcan prácticamente todas las dimensiones de la existencia37.

54Si una de las cualidades de los PTC en términos de management es su bajo costo, resultante de la eliminación de los dispositivos intermedios que implicaría invertir en servicios sociales, priorizando en cambio el sistema de vouchers, un dispositivo de acompañamiento implicando grandes nóminas de profesionales debiera traducirse en un encarecimiento del programa. Pero el sistema Puente es barato al precio de una baja calidad y capacidad de impacto: estudios cualitativos independientes sugieren que el acompañamiento tiene lugar rara vez, que aporta básicamente orientación sobre trámites ante organismos del Estado, y que sin embargo es bien evaluado por los beneficiarios porque valoran que el Estado demuestre interés hacia ellos y porque creen que de ello depende continuar recibiendo los beneficios monetarios que concentran su interés38. Hay que agregar que el estatuto laboral de los profesionales del acompañamiento es bastante precario, o su costo absorbido por fuera del programa39; y que la cantidad de familias asignadas a cada visitador es extremadamente alta, yendo desde varias decenas hasta algunos cientos de familias por profesional, contribuyendo a estrechar el universo de “acompañantes” y a confirmar la dudas sobre la calidad final del trabajo.

55No obstante, el Puente es una forma de llevar el Estado al terreno, al menos simbólicamente. México ha anunciado oficialmente la incorporación de esta experiencia al Oportunidades. En el caso mexicano, la implementación de un dispositivo de este tipo se vinculará necesariamente con la problemática de definir y tecnificar el trabajo de los operadores locales denunciados reiteradamente como eslabones del clientelismo local.

Priorización de la indigencia

56El programa chileno, a diferencia de sus programas análogos, está exclusivamente dirigido a familias en situación de extrema pobreza o indigencia, por dos razones: Chile exhibe cifras oficiales de disminución constante de la pobreza no indigente desde 1990 hasta la fecha, lo que sugeriría que su estrategia combinada de “crecimiento con equidad” es lo suficientemente eficaz como para prescindir de nuevos programas en esta dirección. Contrariamente, la indigencia aumentó durante el trienio 1999-2002 como consecuencia de la Crisis Asiática, dando origen al programa Puente y, más tarde, al complemento Chile Solidario, que se propuso “erradicar la miseria en cuatro años” como prometió Lagos, o para el 2010 como ha prometido Bachelet.

57El programa chileno deja fuera no solamente a la zona vulnerable de la población, aquella ubicada entre los ricos y los pobres, sino también a los pobres a secas, lo que cuestiona nuevamente la pertinencia de una denominación de “sistema de protección social”. El Puente-Chile Solidario es el más “pobre” de los PTC señalados. Sin embargo, y a pesar de la irrealidad de sus metas40, el gobierno Lagos capitalizó políticamente este programa de manera fenomenal, al menos hasta una fecha reciente.

Conclusión: la coordinación interministerial

58Hay un cuarto distintivo del Puente-Chile Solidario que abordaremos a modo de alargue: el sistema de convenios con que MIDEPLAN intenta dar prioridad a las familias beneficiarias en el acceso a ciertos programas específicos y servicios públicos, así como fomentando indirectamente su incorporación al mercado de trabajo mediante incentivos económicos a privados y a gobiernos locales.

59Hay tres tipos de convenios: interministeriales y entre servicios públicos, entre el gobierno central y los municipios, y mixto (entre el Estado y empresa privada). En el primer caso, MIDEPLAN, como responsable del programa, acuerda una incorporación y atención privilegiada de sus beneficiarios a servicios públicos como FONASA, SERNAM, SENAME, SENCE, JUNAEB41. En el segundo, se trata de acuerdos de transferencia de dineros desde el presupuesto central hacia los municipios, cubriendo gastos del acompañamiento familiar y acordando responsabilidades para cada nivel administrativo. Tercero, el programa realiza transferencias de recursos directamente hacia entidades privadas, subsidiando la contratación de mano de obra de beneficiarios del programa.

60Los convenios interministeriales han justificado la denominación de “sistema” para referirse al programa. Se trata de constituir un “Área de Protección Social del Gobierno, conformada por los ministerios de Educación, Salud, Vivienda, Trabajo, Cultura y SERNAM, coordinada por el Ministerio de Planificación”, cuyo objetivo consiste en “articular y complementar los organismos públicos e impulsar servicios de mayor calidad para la atención de la población más pobre”42. El propio programa, entonces, formula implícitamente una crítica a la arquitectura extremadamente sectorializada de los servicios públicos en Chile.

61Sin embargo, el Puente-Chile Solidario, más que avanzar hacia la configuración de un “sistema de protección social”, se ha abocado a una puesta en red de sus políticas segmentadas para potenciar los esfuerzos de erradicación de la extrema pobreza a mediano plazo. MIDEPLAN, como coordinador, no tiene atribuciones para formular la política social43, sino que dispone de un mandato específico de perfeccionar la interacción entre las políticas segmentadas de vivienda, de educación, de salud, asistenciales, de empleo, etc.  

62Este último aspecto reviste el mayor interés desde una perspectiva sobre los horizontes de transformación substantiva de la política social en Chile en el sentido de una superación de la pobreza de las políticas contra la pobreza. Chile debería avanzar hacia una integración administrativa de sus servicios sociales y en la creación de una instancia de decisión global sobre la política social, y no sólo hacia una integración de las nóminas de beneficiarios o de una simple coordinación interministerial encabezada por el organismo encargado de definir aquella parte de la política social denominada política de superación de la pobreza. Es deseable que pueda emerger en Chile un debate ciudadano sobre política social, universalidad y derechos sociales y económicos en un horizonte cercano, como sucede actualmente en otros países de la Región.

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Notes

1 Parafraseando a: Lo Vuolo, R., et. al. 2004.
2 Una “narrativa sobre sus éxitos”; ver: Peña, C. 2007.
3 Ver: Joignant, A. 2005.
4 Una obra representativa de lo anterior: Tironi, E. 2005.
5 Castells, M. 2006.
6 Las cremillas son mías.
7 En la publicación, que incluye la intervención de Lagos en el Foro Bicentenario 2003 [Gobierno de Chile, 2004], sus propósitos fueron estilizados respecto de su formulación original. Las cremillas son mías.
8 Ver: Riesco, M. 2007.
9 Ver: Lo Vuolo, R. y A. Barbeito, 1998.
10 Ver: Lautier, B. 1993.
11 Por ejemplo: entre 1974 y 1987 en Chile, el Programa de Empleo Mínimo (PEM) y el Programa Ocupacional para Jefes de Hogar (POJH); entre 1991 y 1999 en Argentina, los más de 60 programas focalizados simultáneos dependientes del Gobierno Federal [Lo Vuolo, R. y A. Barbeito, 1998]; y en 1994-1995 en Brasil, las primeras “Bolsas” brasileñas financiadas con el Fondo de Urgencia Social del Plan Real. Brasil pasa muy rápidamente de un esquema de hiper-focalización a uno de focalización amplia, a diferencia de Chile y Argentina.
12 Organización Internacional del Trabajo, Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial, y Fondo Monetario Internacional, respectivamente.
13 Ver: Donzelot, J. 1994.
14 PROGRESA: Programa de Educación y Salud.
15 NAFTA: “North American Free Trade Agreement” (Tratado de Libre Comercio de América del Norte).
16 Algunos de éstos: el programa Puente-Chile Solidario, los programas Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) y Familias por la Inclusión Social argentinos, el Bolsa Familia brasileño, la Red de Protección Social nicaragüense, el programa Familias en Acción colombiano, el Programa de Asignación Familiar hondureño, el programa Bono Solidario ecuatoriano.
17 Los más significativos en volumen de beneficiarios: 5,1 millones de familias en el Oportunidades mexicano en 2005; 11,1 millones de familias en el Bolsa Familia brasileño en 2006; un cuarto del total nacional de los hogares pobres en el PJJHD argentino en 2005.
18 Al tipo de cambio del 14 de agosto de 2007.
19 Los montos de salario mínimo para Argentina, México (D.F.), Brasil (Río de Janeiro) y Chile son, respectivamente: AR$450 o US$155, MX$1480 o US$133, R$380 o US$ 192, y CH$135.000 o US$230.
20 Barbeito, A. et. al. 2003. PJJHD: Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados.
21 Respectivamente: Subsidio al consumo de Agua Potable, Subsidio Único Familiar, y Pensión Asistencial.
22 ODEPLAN, Oficina de Planificación, agencia creada durante los años 60’ bajo el gobierno de Frei Montalva para dirigir el proceso de descentralización administrativa, encabeza durante la dictadura el proceso de “regionalización” del país y de focalización y privatización de la política social, y se constituye en cartera ministerial en 1990 (Ministerio de Planificación y Cooperación).
23 FOSIS: Fondo Solidario de Inversión Social, creado en 1990 para financiar la política social del gobierno de Aylwin; se financia gracias al Impuesto al Valor Agregado, IVA.
24 PRONASOL: Programa Nacional de Solidaridad.
25 Como en el caso del programa televisivo de Canal 13 “Contacto! Promesa Incumplida: El fin de la Extrema Pobreza”, de julio 2007, en contra del gobierno y de la figura del ex Presidente Ricardo Lagos.
26 En Chile, la encuesta de Caracterización Socioeconómica, CASEN (1985).
27 En Chile, las sucesivas fichas de los Comités de Asistencia Social, C.A.S., en sus versiones “Ficha CAS I” (1979) y “Ficha CAS II” (1987); más tarde “Ficha Familia” (2004) y “Ficha de Protección Social” (2006).
28 Con otros criterios de elegibilidad, en 2004 se crea el programa de transferencias monetarias Familias por la Inclusión Social destinado preferentemente a mujeres dueñas de hogares pobres con bajas condiciones de “empleabilidad”.
29 Para 2007, el valor de una canasta básica es de alrededor de CH$47 mil, o sea US$80.
30 Por línea operacional de la pobreza se entiende no aquella línea de corte con que se mide la pobreza sino que aquella en función de la cuál se distribuye el acceso a los programas asistenciales.
31 Ver nota al pie de página n°21.
33 Entre 400 mil y 500 mil personas en situación de extrema pobreza.
34 Para la relación absoluta dividimos los montos en dólares; para la relativa, los porcentajes de salario mínimo.
35 Manteniendo, si corresponde, el SAP y el SUF instituidos por la dictadura en los años 80’.
36 El “acompañamiento familiar” corresponde al componente “Puente” del programa, y es desarrollado por asistentes sociales y/o psicólogos del FOSIS o de los municipios, según los términos del acuerdo establecido por ambas instancias.
37 Estas “condiciones” van desde arreglar el techo de la casa, inscribirse en las oficinas de intermediación laboral de los municipios, obtener documentación de identidad, hasta mejorar la comunicación intrafamiliar… Chile tiene una larga tradición de paternalismo asistencial que avala este tipo de pretensiones de intervención pública.
38 Ver el estudio de la Universidad del Bío-Bío: Bivort, B. 2005.
39 Se trata principalmente de jóvenes recién egresados de las carreras de psicología o de trabajo social, mayoritariamente no asalariados; o bien de profesionales que ya forman parte de la planta salarial de los municipios.
40 Erradicar la miseria en cuatro años, para el 2007 (Lagos), o para el 2010 (Bachelet). Este año, MIDEPLAN replanteó la meta vinculada al programa: “En un plazo de diez años [2017] debemos ser capaces de reducir el porcentaje de la población en condición de pobreza al nivel de países avanzados y haber erradicado la indigencia”. Ver: www.mideplan.cl  
41 Fondo Nacional de Salud, Servicio Nacional de la Mujer, Servicio Nacional de Menores, Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, respectivamente.
43 Este fue el debate, a puertas cerradas y que no prosperó, durante el gobierno de Lagos, respecto de transformar MIDEPLAN en un Ministerio Social.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Marco Ceballos, « Chile: un caso latinoamericano de política social post-ajustes estructurales. », Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En ligne], Colloques, mis en ligne le 14 janvier 2008, consulté le 17 juin 2019. URL : http://journals.openedition.org/nuevomundo/11212 ; DOI : 10.4000/nuevomundo.11212

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Auteur

Marco Ceballos

CRI-IEDES, Universidad de Paris 1

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