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Colloques | 2008
Coloquio Internacional GRESCH: "¿Chile de país modelado a país modelo?" (Santiago, 5 y 6 de septiembre 2007) – Coloquio realizado en la Biblioteca de Santiago de Chile el 5 y 6 de septiembre 2007
Martin Lardone

¿Quién aprende de quién? El Banco Mundial en la reforma del Estado chileno.

[14/01/2008]

Résumés

The objective of this work is to analyze the relationship between the World Bank and the Chilean Government regarding the State reform, in a double perspective: the evolution of the WB’s strategy toward Chile; and the evolution of the Chilean Government's strategy toward this organism. The analysis shows that the WB adapts its intervention strategies in the countries, according to the institutional, political, and financial conditions of each case. At the same time we show how the Chilean Government builds its reform agenda, and how certain financial and political conditions allow it to use the WB resources in a strategic way. In this way, the change of the WB to a strategy more centered in assistance and technical cooperation happens towards the end of the 1980s, as a result of the Chilean fiscal situation and of the reform strategy that the successive Governments have been building.

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Palabras claves :

Reforma, Burocracia
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Texte intégral

1. Introducción

1Durante los últimos años ha habido un importante desarrollo de la literatura vinculada con la idea de transferencia y/o difusión de políticas públicas1 (Dolowitz y Marsh, 1996). Sin embargo, dicha literatura se limitaba a incluir a los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD) dentro de las organizaciones internacionales que ejercen presiones coercitivas a partir de la utilización de los mecanismos de la condicionalidad. Una serie de trabajos recientes, en cambio, han puesto el acento en las limitaciones de los mecanismos de la condicionalidad utilizados por estos organismos para influir en las políticas públicas de los países (Buira, 2003; Nelson, 1996), mientras que otros autores han insistido en que los BMD no condicionan las políticas nacionales pero que cumplen un importante rol en lo que respecta a la difusión de ideas y a la configuración de la agenda (Weyland, 2004).

2El objetivo principal de este trabajo es, justamente, mostrar cómo ha evolucionado la relación entre el Banco Mundial y el Gobierno de Chile con respecto a la reforma del Estado a partir de los años 80. Comprendemos esta relación en una doble perspectiva: por un lado la evolución de la estrategia del BM hacia Chile; y por otro lado, la evolución de la estrategia del Gobierno chileno hacia este organismo. El análisis parte del hecho de que el BM adapta sus estrategias de intervención en los países, según las condiciones institucionales, políticas y financieras a las que se enfrentan.

3Así, la principal pregunta de este trabajo es cuál es la influencia del BM frente a las políticas implementadas por Chile en su reforma estatal. Nuestra hipótesis principal es que la capacidad de influencia del BM varía según dos condiciones: las condiciones financieras y fiscales del país; la capacidad del Estado de formular su propia estrategia de reformas. Lo interesante del caso chileno es que los BMD, y en particular el BM, han cumplido una tarea relativamente discreta en términos del volumen de préstamos (condicionalidades), pero mucho más activa en términos de asesoramiento y asistencia técnica. Mas precisamente, el BM pasa, hacia finales de los años 80, a una estrategia más centrada en asistencia y cooperación técnica, en función de la situación fiscal chilena2 y de la estrategia que el Gobierno se va planteando en relación con estos organismos.

4Un argumento central de nuestro trabajo, a partir del caso de Chile, es que la “apropiación” de las reformas no es solamente un problema de compromiso político, entendido como la voluntad política de las autoridades gubernamentales de tomar algunas decisiones de política pública. En cambio, proponemos otras variables que influyen sobre el tipo de reformas acordadas entre los Gobiernos y el BM, como así también su sustentabilidad. En primer lugar, la dimensión macroeconómica, en particular la situación fiscal y financiera del Estado influye sobre la decisión del Gobierno de tomar financiación condicionada por reformas institucionales. Suponemos que la urgencia de la situación financiera aumenta o disminuye la capacidad de negociación del Gobierno respecto de las medidas o las reformas a implementar.

5Ciertamente, la voluntad política parece ser una condición necesaria para el establecimiento de las políticas reformistas, pero no es una condición suficiente para el apoyo de tales reformas y su institucionalización. En este sentido, una segunda variable que proponemos es la de la estructura del Estado en sentido burocrático, es decir, el conjunto de normas y reglas que organizan la división del trabajo en la administración del Estado (Sikkink, 1991). Más concretamente, pensamos en dos características dentro del aparato del Estado: los conflictos organizativos entre distintas agencias; y el nivel de profesionalización de la función pública. Suponemos que estos dos factores afectan la estabilidad de las políticas de reforma, y por lo tanto el tipo de relación que se puede establecer con el BM.

6En fin, la estabilidad de las políticas de reforma está vinculada a una tercera variable que es la de las relaciones entre el aparato del Estado y otros actores como los partidos políticos, los think tanks y los sindicatos de empleados públicos. Elegimos a estos tres actores ya que son, en la experiencia comparada (Schneider y Heredia, 2003), protagonistas clave de los procesos de reforma del Estado. Suponemos que relaciones más cooperativas entre estos protagonistas y el Estado contribuyen a la construcción del consenso en torno a las políticas de reforma y, por lo tanto, a su sustentabilidad.

7Así pues, nuestro trabajo se concentra en el caso de Chile para mostrar como los préstamos del BM se adaptan a la agenda política local, y la manera en que las condiciones financieras y políticas obran recíprocamente para explicar las políticas de reforma3. Para ello, analizamos los préstamos destinados a las reformas de la administración pública concedidos por el BM en Chile, y sobre todo en los distintos documentos de las estrategias de país formuladas por el BM durante este período4

8En la primera sección mostramos la evolución, en términos generales, de la estrategia del BM en lo que respecta a los instrumentos y estrategias utilizados para asistir en los procesos de reforma del Estado. Luego, describimos el recurso a los programas de ajuste estructural en el caso chileno durante los años 1980. En tercer lugar, analizamos los senderos seguidos por Chile desde los años noventa en lo que se refiere a la reforma del Estado y la utilización para ello de los recursos técnicos y financieros del BM. Por último, volvemos sobre nuestros ejes analíticos iniciales, organizando los elementos empíricos de nuestro estudio de caso.

2. Desandando el camino. El BM y la revisión de las condicionalidades

9Hasta la crisis de los años ochenta el financiamiento multilateral fue movilizado principalmente por préstamos de inversión, destinados a la construcción de infraestructura pública, en línea con la política desarrollista sostenida por los países de América Latina (Bresser Pereira, 1995). Por el contrario, a partir de los años ochenta el Banco Mundial adopta un nuevo modelo de financiamiento alrededor de los instrumentos conocidos como "préstamos de base política" o "préstamos de ajuste", destinados a fomentar en los países en desarrollo las reformas estructurales inspiradas en el Washington Consensus5 (Mosley et al, 1991).

10Podemos distinguir dos tipos de críticas formuladas a las organizaciones financieras multilaterales en torno a las políticas de ajuste. Por una parte, las críticas destacando la omnipotencia de estas organizaciones imponiendo, a partir de la utilización de las condicionalidades, las medidas y reformas que los países deben establecer (Corbalan, 2002; Danaher, 2001). Por otra parte, las críticas sobre la "baja eficacia" de sus programas de ajuste (Collier, 1997; Nelson, 1996; Whapenhans et al, 1992) para obtener reformas institucionales duraderas (World Bank, 2005). Esto, sumado a la superposición en sus funciones condujeron al BM y al FMI a una revisión de sus mandatos, las responsabilidades y los instrumentos que utilizan (Collier, 2000; Buira, 2003)

11Las nuevas normas sobre las condicionalidades se centraron entonces en tres ejes principales: simplificar las condicionalidades; aumentar su apropiación ("ownership") por parte de los países; y consolidar las relaciones entre el FMI y el BM (World Bank, 2005). Con estas acciones, se intentó aumentar la coherencia de los programas para que pudieran ofrecer un marco preciso para la implementación de las reformas convenidas entre el país y el BM. En este sentido, se supone que si los países se sentían más identificados con las reformas a implementar se pueden esperar mejores resultados, dado que las reformas no se percibirían como una imposición que la organización financiera pudo ejercer contra la soberanía del país (Köhler et Wolfensohn, 2000).

12A partir de esta serie de revisiones, la estrategia del BM en lo que se refiere a sus relaciones con los países pasó a sostenerse mucho más sobre su capacidad de difundir ideas (Riggirozzi, 2007) y de influir sobre los procesos de configuración de la agenda de políticas (Stone and Wright, 2007; Weyland, 2004). En este contexto cobra sentido la idea de "ownership" de las reformas, que supone que para ser sostenible una política de reforma debe ser formulada y planeada por el propio Gobierno, y que debe surgir del consenso y el diálogo con dicho Gobierno y no de la simple imposición por el BM (Collier, 2000).

13Justamente, lo interesante del caso Chileno, es que es uno de los países en donde el BM juega mas claramente este “nuevo rol”, y procura una asistencia cualitativa antes que una búsqueda de influencia a través del condicionamiento ligado a paquetes de asistencia financiera.

3. Operación “Rescate”. El BM y los programas de ajuste estructural en Chile

14A partir de un punto en el cual la crisis financiera provoca la asistencia del BM a los países con programas de ajuste estructural, el camino que sigue Chile es ciertamente diferente al que siguen otros países de la región, como por ejemplo la Argentina. Como hemos mostrado de manera comparativa (Lardone, 2007) los programas de ajuste estructural apoyados por el BM entran en escena cuando coinciden dos situaciones. En primer lugar, una crisis económica y financiera que conduce al Gobierno a que adopte medidas de reforma estructural demandando para ello la financiación y el apoyo del BM. En segundo lugar, además de la crisis económica, los programas de ajuste estructural apoyados por el BM entran en escena cuando encontramos una situación política favorable a tales reformas.

15En el caso Chileno la experiencia con préstamos y programas de ajuste estructural comenzó a principios de los años 80, antes que en el resto de América Latina, sobre la base de una política de corte neoliberal que ya había comenzado a aplicarse desde los años 70. Bajo la influencia de un grupo de tecnócratas conocidos como "Chicago Boys", la economía chilena se sometió a un paquete de ajuste, una política ortodoxa por lo que se refiere al déficit fiscal y la inflación, y una política de privatizaciones6 (Fourcade-Gourinchas and Babb, 2002; Murillo, 2002). Así pues, las políticas implementadas por este equipo económico produjeron, según el análisis del Banco Mundial, una estabilidad fiscal relativa, una gestión pública eficaz, y una economía más flexible (World Bank, 2002).

16Sin embargo, Chile no escapó a la "crisis de la deuda", producida en 1982 por la moratoria mexicana, y que afectó a casi todos los países de la región. Es recién en este contexto de crisis que el BM va a intervenir en Chile para financiar los programas de ajuste estructural, ya que hasta entonces el Gobierno se había negado a dicha asistencia. Tal lo observado por el BM, "antes de 1983, no interesaba al equipo económico del Gobierno chileno tener un diálogo de política con el Banco. Mientras que el Banco presentaba memorándums importantes a las autoridades que probaban que algunas de sus políticas eran insostenibles, estos los ignoraron o rechazaron. El resultado era la poca actividad del BM, una pérdida de contacto con los funcionarios, y una cartera vacía de préstamos. Cuando la crisis estalló y Chile no se consideró fiable, el BM comenzó su actividad" (World Bank, 2002)

17En este contexto, además de algunas medidas de estabilización macroeconómica, el Gobierno privatizó empresas públicas y estableció fuertes reducciones en los gastos públicos (World Bank, 2002). Alrededor de un 90% del volumen de préstamos del BM hacia Chile para el período 1985-99 se ha concedido y desembolsado entre 1985-93, cuando el acceso de Chile a los mercados financieros internacionales estaba seriamente reducido7. Tras la crisis, los programas del BM evolucionaron del apoyo a la reforma y a las inversiones hacia las reformas en los recursos humanos y de la gestión de los gastos públicos.

18Lo que resulta importante resaltar es que estas reformas estructurales permitieron a los Gobiernos chilenos de la transición democrática, desde 1990, avanzar en otras reformas de la administración pública, sobre la base de una situación fiscal más estable. Por cierto, esto tiene una importante implicancia en la relación del país con el BM, ya que desde las reformas de 1984-85 Chile no debió recurrir nuevamente a préstamos de ajuste estructural. Por el contrario, pudo avanzar en acordar con el BM nuevos enfoques y líneas de trabajo en su cartera de préstamos y en su relación operativa. En definitiva, vemos en esta primera etapa que la crisis financiera es una condición necesaria para el recurso del país a la asistencia del BM, pero no es una condición suficiente. Es clave también la viabilidad o necesidad política de la asistencia del BM al Gobierno.

4. La agenda de reformas chilena: gradualismo y acuerdos políticos de largo plazo

19En el caso chileno la asistencia financiera del BM se redujo sustancialmente desde principios de los años noventa, pero no se reduce en términos cualitativos el trabajo del BM en el país. En efecto, se sigue una relación bastante estrecha de asistencia técnica, estudios sectoriales, así como préstamos y programas muy específicos elegidos por el Gobierno chileno conjuntamente con el Banco.

4.1. Agenda política y reformas estatales. La estructura del Estado como sostén de las políticas a largo plazo

20En este punto nos concentramos en la importancia de la estructura estatal chilena para explicar la construcción "incremental" de los programas y políticas de reformas. Según nuestra hipótesis, la división del trabajo clara entre las agencias de la administración pública, y la profesionalización de la función pública, contribuyen a producir una agenda de políticas relativamente estables y a una construcción incremental del programa de reformas.

21Como ya lo indicamos, Chile no escapó a la "crisis de la deuda", causada por la moratoria mexicana en 1982, pero por otra parte, esta crisis, además de poner de relieve los límites prácticos del neoliberalismo ortodoxo, tuvo importantes efectos políticos por lo que se refiere a la reorganización de la oposición a la dictadura (Santiso, 1998), y en consecuencia a los inicios de la transición a la democracia8. Por cierto, el proceso de modernización de la gestión pública en Chile adquiere un fuerte impulso y una agenda particular a partir de los gobiernos de la Concertación. De todos modos, la preocupación por el funcionamiento de las instituciones públicas es un tema de largo arraigo en el país9 (Marcel, 2005).

22Según señalan algunos referentes de la Concertación, las políticas de ajuste y las privatizaciones de los años ochenta habían llevado a un deterioro significativo de la capacidad de la administración pública chilena (Marcel, 2005). En el primer período de Gobierno democrático, del Presidente Aylwin (1990-1994), la reforma del Estado no era una prioridad en la agenda, dado el contexto político y la importancia que adquirían los temas vinculados más estrechamente con la transición democrática. Además, como explica Marcel (2005), "reinaba aún en la época la idea que la reforma del Estado era un concepto que pertenecía a la derecha y no al sector político que estaba en el Gobierno". No obstante, en este período aparecen reformas aisladas, que surgen más de la acción de algunos entrepreneurships dentro del Estado que a la de una política estructural de reforma (Waissbluth, 2005).

23En este período se comienza a gestar también un cambio en la orientación de la reforma del Estado, pasando de un enfoque centrado sobre la estabilidad fiscal a una preocupación por la calidad de las funciones del Estado y los servicios públicos. En particular, el Gobierno percibe que el aumento de presupuesto en sectores clave de la gestión del Estado (salud, por ejemplo) no producía mejoras visibles en la calidad y la extensión de los servicios prestados. Así, desde el Gobierno se comenzaron a estudiar otras experiencias de reformas. Se estudian las reformas administrativas en Gran Bretaña, se estudiaron las reformas de Nueva Zelanda, y se estudia la reforma menos conocida de Australia, todo lo cual condujo a algunas primeras experiencias de reformas en 1993 (Marcel, 2005). Desde la DIPRES10, comenzó a desarrollarse la idea de construir indicadores de resultado para la elaboración del presupuesto, y de un plan "experimental" para promover la planificación estratégica de los servicios públicos (Armijo, 2002).

24Por otra parte, en lo que refiere a la reorganización de la gestión política del Estado, en esta primera etapa de la Concertación tienen lugar algunos cambios importantes. Uno de los puntos más significativos de este período es que se “resuelve” una suerte de competencia entre el ODEPLAN11 y el Ministerio de Hacienda que persistía en el Estado chileno desde los años setenta. En esta etapa, la ODEPLAN se convierte en un Ministerio (MIDEPLAN), pero este cambio significa, paradójicamente, el desmantelamiento de la capacidad de planificación estratégica del organismo (Waissbluth, 2005). La planificación permanece más monopolizada por la agencia competidora, el Ministerio de Hacienda, y en particular por la DIPRES que controla sin contestación la fijación de prioridades a corto, medio y largo plazo (Waissbluth, 2005).

25Estos antecedentes de reforma van a profundizarse durante el Gobierno del Presidente Frei (1994-2000), cuando el tema de la modernización del Estado vuelve a la agenda gubernamental de manera explícita12. En este período se concretan los primeros pasos de un sistema de compras públicas y se redacta una primera versión de la Ley de Alta Dirección Pública, que permanece no obstante sin avances por la falta de apoyo político. Encontramos también en este período algunas reformas transversales importantes, como la Ley de Probidad, el desarrollo de las Oficinas de Información Pública, y se comienza a desarrollar el concepto de objetivos ministeriales y presupuesto asociado a dichos objetivos y a los indicadores de resultado.

26Finalmente, en el período del Presidente Lagos (2000-2005) se profundiza la política de Modernización del Estado, sobre la base de una dirección macroeconómica extremadamente rigurosa. Se avanza en reformas como la agenda de gobierno electrónico y se consolida el Programa de Mejoramiento de la Gestión, incluidas las reformas transversales más profundas de todo el período democrático, como la ley de compras públicas, el sistema "Chilecompras", la ley de financiación electoral, y la ley de "nuevo trato" (Marcel, 2005; Waissbluth, 2005). Este último significa la concursabilidad de todos los puestos de nivel intermedio en la administración pública, y la designación de los puestos de dirección a través de candidatos elegidas por un Consejo de Alta Dirección Pública independiente.

27Así, hay dos instituciones que aparecen como los "motores de la reforma" desde este momento, a saber, la DIPRES, que ya hemos mencionado, y la Secretaría General de la Presidencia con su Comité Interministerial de Modernización, que se transformaría a continuación en el Programa de Reforma y Modernización del Estado (Waissbluth, 2005). De todos modos, es la DIPRES básicamente la que controla las principales líneas estratégicas del Gobierno, en cuanto a definición de programas y prioridades de gasto público, de los programas más importantes en cuanto a modernización del Estado, y para el caso que nos ocupa, es el interlocutor institucional con los BMD (el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo).

28También observamos, en este punto, la importancia de la burocracia, en particular, de algunos entrepreneurships, en el origen de las primeras experiencias de reforma dentro de la administración, y en la consolidación de una administración cada vez mas profesionalizada. Estos dos elementos confluyen en un proceso incremental de construcción de la agenda de reformas, que permite lograr su sustentabilidad política más allá de cada período de gobierno.

4.2. El Estado chileno y el consenso para su reforma

29Con respecto al tipo de relaciones que se establecen entre el Estado chileno y los tres actores clave de la reforma que definimos inicialmente, la construcción gradual e incremental de la agenda de reformas está estrechamente vinculada al tipo de relaciones más bien cooperativas establecidas entre el Estado y tales actores.

30En primer lugar, en referencia a las relaciones del Estado con los grupos tecnocráticos, es fundamental destacar que una de las características centrales de la transición democrática chilena ha sido la existencia de grupos intelectuales y tecnocráticos imbricados en la estructura del Estado y del sistema político (Puryear, 1994). Ciertamente, esto ha tenido una importancia capital no solo en el carácter progresivo de la transición política, sino también en la configuración de la agenda de políticas. Aún más, estos grupos se convirtieron en centrales en el debate político chileno desde los años setenta, y durante los años ochenta (Silva, 1996; Huneeus, 2000), configurando un espacio público muy estructurado y vinculado a la gestión del Estado. Según Santiso y Whitehead (2006) "la existencia de poderes alternativos e instituciones epistémicas que proporcionan un paraguas protector para las elites democráticas fue un aspecto fundamental de las transiciones democráticas graduales, como la de Chile, donde los think tanks como el CIEPLAN, sostenidos por la Fundación Ford y el partido demócrata cristiano, desempeñan un papel clave al garantizar la supervivencia de poderes tecnocráticos compensatorios y de arenas de debate alternativas".

31En este sentido, se ha configurado una importante masa crítica de profesionales que se vinculan a través de iniciativas como la organización de seminarios, publicaciones, la creación de una industria de asesores alrededor de la gestión pública, y la creación de programas de posgrado en gestión pública. Por otra parte, hacia el final de la década de 1990 se asiste a la creación de una Comisión de Reforma del Estado en el CEP, como una iniciativa académica aparecida fuera del Estado. El Centro para Estudios Públicos (CEP) -uno los más importantes del Think Tanks de Chile- va a tener en la reforma del Estado durante el Gobierno del Presidente Lagos un papel clave en la configuración técnica del programa de dichas reformas (Braun, 2004).

32Con respecto a los acuerdos entre el Gobierno y los partidos de oposición en torno a la modernización del Estado, los más importantes se logran a partir de la crisis por el escándalo de corrupción en el Ministerio de Obras Públicas (MOP) conocido como el “MOP-GATE”. Ciertamente, estos escándalos en torno al MOP abrieron la "ventana de oportunidad política" para que se consolide la agenda de reformas del Estado. Según algunos promotores de la reforma, esta crisis puso de relieve los problemas que implicaba para la gestión pública la rigidez laboral y salarial del sector público (Waissbluth, 2005), y llevó al Gobierno a negociar con la oposición una serie reformas para superar las que se entendían como las causas de dicha crisis. Así pues, en algunos meses se obtuvo por parte del Parlamento chileno la votación de las iniciativas políticas fundamentales para la reforma que ya hemos descrito en el punto anterior. A partir de esta base de negociación política13, se dio contenido a los acuerdos a partir de los temas que ya eran desarrolladas por la DIPRES y la Comisión de Reforma del Estado del CEP (Marcel, 2005; Waissbluth, 2005).

33Por último, en lo que se refiere a los actores sindicales, en 1996 el Gobierno de Frei decidió realizar dos estudios muy importantes para el desarrollo de la reforma: el primero sobre el medio ambiente organizativo en el sector público; el segundo, la percepción de la ciudadanía sobre el funcionamiento de la administración pública. El diálogo que se construyó a partir de estos estudios permitió al Gobierno encontrar una interlocución muy importante con la principal organización de trabajadores del sector público -la Asociación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF)-. Así, en 1998 se celebra un acuerdo con la ANEF que permitió introducir de manera generalizada la innovación de las remuneraciones por resultado en el sector público (Marcel, 2005).

34En definitiva, vemos que el establecimiento de relaciones más bien cooperativas entre el Estado y estos actores clave de la reforma es un factor sustancial de la construcción de un “consenso reformista”, y por ende, esto influye en que el proceso de modernización del Estado en Chile se plantee como un proceso gradual, cuyos acuerdos políticos permitieron avanzar en el establecimiento de una gestión pública por resultados, crear un nuevo esquema institucional en cuanto a recursos humanos, y promover el desarrollo del gobierno electrónico, entre otras innovaciones14. Por otra parte, esta dimensión también se vincula a la de la estructura del Estado en la medida en que los acuerdos políticos a medio plazo permiten profundizar la profesionalización de la función pública.

4.3. El BM y las reformas de la Concertación

35Finalmente, vamos a analizar la relación entre las políticas de reformas construida por el Gobierno chileno y la asistencia financiera y técnica del BM. Es fundamental considerar aquí dos puntos. Por una parte, observar cómo la estrategia de asistencia al país del BM se adapta a las modificaciones de la agenda política del Gobierno chileno. Por otra parte, que los proyectos que el BM desarrolla en Chile se articulan estrechamente con la agenda de políticas del país, gracias a una estrategia selectiva construida por el Gobierno para el trabajo con el BM, a partir de las prioridades de reforma que ya hemos identificado.

36En efecto, con el primer gobierno de la Concertación, la estrategia del BM se concentró en tres pilares: a) estabilidad macroeconómica, para apoyar el crecimiento económico; b) apertura internacional de la economía, para aumentar la productividad y la eficacia; y c) mayor gasto público en salud, viviendas sociales, educación y seguridad social (World Bank, 1995). Ciertamente, además de las prioridades políticas vinculadas a la transición, este Gobierno estaba especialmente preocupado para encontrar un "camino alternativo" que le permitiera apoyar y consolidar las reformas económicas de los años ochenta pero mejorando los indicadores heredados en materia social y de pobreza15.

37Así, las líneas o áreas de política en las que se concentraban los préstamos del BM se conformaban a las prioridades definidos en los strategy papers. El Country Strategy Paper del BM para Chile para 1986-88 había definido el ajuste estructural como el elemento principal de la estrategia. En la medida en que la economía se estabilizaba, la estrategia comenzó a alejarse de dicho eje macroeconómico.

38Los cambios económicos y políticos del principio de los años 90 coinciden con una situación en la que Chile no depende del financiamiento multilateral, pero el país seguía evidenciando grandes "déficit sociales" y la necesidad de mejorar su infraestructura. Las estrategias de la asistencia del BM para 1993-95 y 1996-98 se concentraron entonces en el desarrollo de los recursos humanos y el transporte (World Bank, 1995). Luego, el Country Asistencial Strategy (CAS) del BM para Chile de 2002 va a reflejar la importancia que había ganado el tema de la reforma y la modernización del Estado en la agenda gubernamental. Esta estrategia fijaba tres grandes objetivos para apoyar los programas del Gobierno: (1) apoyar el crecimiento económico y la política social, (2) aumentar la inclusión, especialmente en las poblaciones rurales y en grupos vulnerables; y (3) modernizar el Estado como el fundamento (instrumento) de los dos objetivos previos (World Bank, 2002b).

39Por otra parte, desde mediados de los años noventa el Gobierno chileno decide reducir sustancialmente de financiamiento que pide al BM, concentrando su relación con el organismo sobre una serie de actividades de análisis económico y asistencia técnica no financiera16. De hecho, la evaluación del BM sobre su relación con Chile en 2002 señalaba claramente que "en la medida en que Chile se desarrolla económicamente y la asistencia del Banco en el país disminuye, el Banco debe considerar nuevas maneras de responder a las demandas del Gobierno de asesoramiento sobre las políticas públicas y de análisis económicos y sectoriales. El Banco debería estar dispuesto a preparar las notas de políticas obteniendo al mismo tiempo beneficio para su conocimiento global"17(World Bank, 2002).

40La articulación de los proyectos del BM con las políticas del Gobierno es alta y se produce a partir de la definición de proyectos entre las dos partes, principalmente sobre la base de la definición de la agenda de reformas del Gobierno. Esto puede verse no sólo con relación a los programas de asistencia técnica, sino también por lo que se refiere a los préstamos. Con la vuelta de la democracia, en 1991, el BM acordó a Chile un préstamo de US$17 millones para un programa de mejora de la gestión del sector público18 (World Bank, 1991). Este préstamo sirvió para modernizar los Poderes Judiciales y Legislativos que habían estado principalmente inactivos durante el curso de la dictadura militar. En el Poder Ejecutivo, apoyó la reforma de los sectores críticos vinculados a la gestión fiscal del Estado, y para llevar a cabo algunas experiencias piloto de reformas que enumeramos en el punto anterior. Las reformas relativas a la gestión presupuestaria por resultados, a la evaluación de programas, fueron reforzadas por el Proyecto de Gestión de Gasto Público del BM encaminado a mejorar la eficacia, y la transparencia de la administración pública chilena, a través del establecimiento de un sistema financiero moderno e integrado.

41Otros sectores que se volvieron progresivamente estratégicos para los Gobiernos de la Concertación son los temas de la descentralización, la regionalización y el desarrollo territorial. En esta materia el Gobierno recurrió a la asistencia del BM, en primer lugar con un préstamo para la modernización municipal y luego con un préstamo aprobado en diciembre de 2004 para el desarrollo territorial (Project P076807) que pretendía mejorar la utilización productiva y sustentable de los servicios e infraestructura por parte de la población rural. El Gobierno ha decidido, además, fortalecer algunas áreas particulares de la gestión del Estado con programas del BM. Un ejemplo significativo es el Ministerio de Obras Públicas19, que se ponía en cuestión desde los escándalos vinculados al MOP-GATE, pero que había debido, por otra parte, administrar el fuerte crecimiento de la inversión pública de los años de la Concertación.

42En definitiva, vemos en primer lugar que la situación financiera estable característica de la situación chilena desde mediados de los años ochenta permite al Gobierno desarrollar una relación "más cualitativa" con el BM, dado que el país no necesita grandes volúmenes de asistencia financiera. Sin embargo, vemos también que la existencia de una agenda de políticas de reforma estable y construida por el propio Gobierno es una condición central para establecer este tipo de relación con el BM.

5. Reflexiones finales

43El caso chileno muestra claramente que si bien es cierto que las distintas coyunturas financieras y fiscales dan a los Gobiernos distintos márgenes de maniobra para organizar sus opciones de políticas vis-à-vis el BM, existe otra serie de factores que influyen sobre la capacidad del Gobierno de organizar una agenda de políticas relativamente estable y de negociar el apoyo del BM para estas políticas.

44Respecto de la configuración del conflicto burocrático, el Estado chileno posee una estructura de control de la toma de decisiones bien centralizada, en la que el Ministerio de Hacienda (y en particular la DIPRES) ocupa un lugar clave definiendo la estrategia de las políticas y de financiación de las políticas. Por otra parte, el Estado chileno presenta una estructura de funcionarios públicos con alta estabilidad temporal y un relativo grado de autonomía respecto de la política, que por otro lado evolucionó en el período analizado hacia un sistema de función publica mucho más profesionalizada. Ciertamente, esto tiene un impacto en la capacidad de administrar políticas de reforma a más largo plazo que no dependen solamente del impulso político del Gobierno, lo cual influye sustancialmente en la dinámica de trabajo con el BM.

45Otro factor que parece haber influido sobre la viabilidad a largo plazo de la agenda de reformas chilenas es la existencia de los espacios de interacción entre "expertos" y "políticos". No se trata solo de la mera existencia de una variedad diversificada de recursos profesionales, centros de investigación universitaria y think tanks, si no más bien el tipo de relación que estos protagonistas "expertos" establecen con el Estado y con el sistema político. En Chile encontramos un grupo denso de profesionales y think tanks que cubren una gran parte del espectro político fomentando, al mismo tiempo, la toma de decisión competente, y la consolidación de comunidades epistémicas estables que influyen sobre la construcción de consenso en torno a la agenda de políticas.

46En fin, otro factor crítico es el de las relaciones entre el Estado y los actores políticos. Como mostramos, los acuerdos entre Gobierno y oposición en Chile desempeñaron un papel clave en la extensión y la viabilidad de la agenda de reformas. Podemos concluir de una manera muy similar respecto a las relaciones con los sindicatos del sector público.

47A priori, la existencia de cierta convergencia entre las políticas gubernamentales y las políticas de reforma del Estado del BM en un país como Chile donde hay menos utilización de los préstamos condicionados podría parecer paradójica, especialmente para las críticas que destacaban la omnipotencia del BM y sus préstamos de ajuste. No obstante, a partir de los factores definidos en nuestro análisis vemos que no existe tal paradoja, y que la agenda de reformas así como su viabilidad, pueden explicarse a partir de tales factores.

48Hemos mostrado así la complejidad de las relaciones de interdependencia entre un Gobierno nacional y organizaciones financieras internacionales como el Banco Mundial. Bajo determinadas circunstancias, los Gobiernos pueden definir sus políticas públicas para luego negociar con el BM, en función, por una parte, de presiones existentes a nivel interno y, por otra parte, de las dificultades financieras externas. Ni unas ni otras por si solas determinan el contenido de una política de reformas en particular. La experiencia chilena pone de relieve que aunque haya una determinada decisión de reformas "facilitadas" por la existencia de una crisis financiera, la viabilidad y los resultados de estas reformas responden a otra serie de factores. Es decir, la voluntad política materializada en la toma de decisión es una condición necesaria para el establecimiento de las políticas reformistas pero no es una condición suficiente para el apoyo de tales reformas y su institucionalización.

49Podemos afirmar que si nuestro enfoque, y nuestra propuesta de investigación, se amplia a un análisis comparativo podríamos indagar en que medida las presiones exógenas ejercidas sobre los Estados conducen a una “uniformación” de la acción pública, o si estructuras locales diferenciadas dan lugar a lógicas de acción pública divergentes.

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Bibliographie

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Notes

1 Ponencia al Coloquio Internacional “Chile: ¿De país modelado a país modelo? Una mirada sobre la política, lo social y la economía”, GRESCH, Santiago, Septiembre de 2007.
2 Chile, a partir de la estabilidad financiera lograda luego de las reformas de los años 80 ha podido prescindir en reiteradas ocasiones durante los años 90 de la intervención de los BMD o condicionar esta intervención, cuando ella ocurría, a sus propios objetivos de política pública y de reforma estatal.
3 Desde un punto de vista teórico, ponemos en evidencia que el concepto de presiones isomórficas para explicar los procesos de transferencia de las políticas públicas (DiMaggio y Powel, 1991), debe ser complementado por la importancia de las estructuras del Estado en este proceso (Sikkink, 1991; Gourevitch, 1978). Los análisis que ponen en entredicho el carácter central del Estado en los procesos de las políticas públicas se interesaron progresivamente por la acción de protagonistas globales en la producción de dichas políticas, pensando normalmente en términos de presión del nivel superior hacia el nivel inferior. Con todo, nuestro argumento es que estas presiones no pueden reducirse a simples presiones exógenas al sistema político doméstico (DiMaggio et Powel, 1991; Radaelli, 2005).
4 Recurrimos a dos tipos principales de fuentes. Por un lado una serie de entrevistas semi-estructuradas con funcionarios del Gobierno chileno y del BM. El segundo tipo de fuente es la documental, para lo cual recurrimos a todo tipo de informes, documentos de proyectos, evaluaciones, acuerdos de programas, publicaciones en general, producidas tanto por el Gobierno como por el BM. La idea es poder triangular estas fuentes de información para reconstruir los procesos de toma de decisión y de formulación de las estrategias y programas de reforma.
5 Así, "cuando resulta evidente que el problema de los países altamente endeudados era una crisis conjunta de crecimiento y endeudamiento a largo plazo, el Banco Mundial comenzó progresivamente a modificar sus instrumentos de préstamos" incluyendo al mismo tiempo en sus operaciones estos préstamos de ajuste estructural (Botzman y Tussie, 1991).
6 Si bien inicialmente la ideología del Gobierno militar era más próxima a una perspectiva nacionalista, el enfoque neoliberal se consolida hacia el final de los años setenta con la superioridad de los "Chicago Boys", y en este período se implementan las reformas de "primera generación", como la privatización de los sistemas de jubilación, la liberalización de la economía, y la privatización de varias empresas públicas (Silva, 1991).
7 Los tres préstamos de ajuste estructural apoyaron las políticas destinadas a incentivar una mejor ejecución de la economía después del ajuste (1985-1990). El SAL I, en particular, y el servicio prolongado de los fondos del FMI (EFF), restablecieron el acceso de Chile al mercado financiero internacional. Los SAL II y III allanaron el acceso de Chile a los mercados financieros, facilitando la reestructuración de la deuda, y la financiación externa adicional de los bancos comerciales (World Bank, 2002).
8 Siguiendo un modelo de transición política bastante gradualista llega al Gobierno en 1990 la "Concertación de partidos por la democracia", una coalición de partidos de centro y centro-izquierda bajo la hegemonía de la Democracia Cristiana, el Partido Socialista, y el Partido por la Democracia (Valenzuela, 1997; Joignant, 1999; Garretón, 1995). Es necesario observar en este punto que el BM observaba este cambio político como un cambio con continuidad: "las elecciones produjeron un cambio sustancial en el régimen político, pero no en la manera en que la mayoría del Chilenos ve a la política económica" (World Bank, 2002: 2).
9 A la temprana consolidación del Estado chileno antes de mediados del siglo XIX (Gongora, 1986), se agrega una sostenida consolidación de su aparato burocrático durante el siglo XX (Marcel, 2005). A partir de 1973 hay también importantes reformas en el funcionamiento de la Administración pública: se desarrolla una política de regionalización a partir de los trabajos y estudios del ODEPLAN de los años sesenta, y se crea una nueva ley de administración financiera (Armijo, 2002).
10 Es la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda.
11 Oficina Nacional de Planificación.
12 El Comité Interministerial de Modernización Pública adoptó un enfoque bastante pragmático que trataba de promover la reforma o la modernización donde era posible intentar experiencias innovadoras, funcionando luego como ejemplos para difundir y desarrollar la reforma. En este sentido, un hito fundamental fue cuando en 1996 se comienzan a introducir mecanismos de remuneración (de los funcionarios) por resultados en el Servicio de Aduanas y en el ámbito de la Salud Pública (Armijo, 2002).
13 Un informe del BM y el BID destaca también la importancia de los acuerdos políticos chilenos para avanzar en la modernización del Estado: "A comienzos del 2003, el Gobierno y la oposición acordaron un plan nacional para modernizar las instituciones del Estado (una reforma del servicio civil, la aceleración y la simplificación de procedimientos administrativos para reducir la incertidumbre del sector privado, una ley de compras públicas, y un paquete de medidas para aumentar la transparencia del Gobierno)" (Banco Mundial y BID, 2005).
14 En este sentido, una evaluación de la gestión financiera efectuada en 2005 por el BM y el BID indicaba: "Chile está en el medio de la segunda generación de reformas en el sector público. Actualmente, más allá de la disciplina fiscal, el objetivo consiste en mejorar la prestación de los servicios públicos, es decir, obtener la eficacia y la eficiencia del Gobierno. Tales mejoras son posibles ahora, simplemente porque pueden sostenerse sobre la sólida base existente de (i) estabilidad fiscal, (ii) la financiación garantizada, y (iii) una utilización de los recursos de acuerdo con las autorizaciones presupuestarias, con una información creíble sobre los ingresos del Estado y las posiciones financieras" (Banco Mundial y BID, 2005).
15 Otro ejemplo claro de la manera en la cual durante la democratización se instalan nuevos temas en la agenda del Gobierno con el BM, aunque siempre de manera progresiva, es el tema de la descentralización. Antes de la reinstauración de las elecciones municipales en 1991, el Gobierno militar había transferido progresivamente algunas funciones y servicios a los municipios. No obstante, el Gobierno central nombró alcaldes y mantuvo controles estrictos sobre las políticas y los gastos municipales. Solamente en la vuelta a la vida democrática en 1990 el Gobierno chileno comenzó a poner en práctica las reformas constitucionales y legales que permitirían elecciones y la autonomía política a nivel municipal (Valenzuela, 1997; Serrano y Berner, 2002). Es precisamente a partir de la restauración democrática, por lo tanto, que el Gobierno chileno comienza a planear con el BM programas de reforma y modernización de los Gobiernos subnacionales (World Bank, 1998).
16 El BM y el Gobierno decidieron la realización de una serie estudios y asistencias técnicas que permitieron a Chile seguir trabajando con el BM en proyectos de evaluación de las políticas públicas establecidas por el Gobierno, como la reforma para la profesionalización la función pública y del sistema de gestión presupuestario por resultados. Además, estos trabajos de análisis económico y sectorial se vuelven muy útiles para que el BM apoye operaciones de préstamo y asistencia técnica en distintos sectores del Gobierno, ya que destacaron e identificaron los elementos que se convirtieron en la base de la estrategia del Banco para Chile. Por lo que se refiere a las reformas más importantes en el sector público, el Gobierno chileno le confió al BM el análisis y la evaluación de algunas de ellas, precisamente porque eso significa un "certificado de calidad internacional" de tal política, como, por ejemplo, el programa de evaluación de programas, evaluado por el BM hacia el final de 2005.
17 En general, el BM considera que los resultados de su programa en Chile son extremadamente satisfactorios. “La asistencia del Banco apoyó el desarrollo institucional, y el tiempo probó que las realizaciones alcanzadas tienen una elevada probabilidad de sostenerse a largo plazo”. Por otra parte, “el BM considera que la asistencia hacia Chile se coloca entre la mejor del Banco en sentido de resultados, durabilidad y desarrollo institucional” (World Bank, 2002).
18 Proyecto P069259 acordado por el BM en 2002
19 El “Chili Ministry of Public Works Institutional Strenghtening Programm” (Project P102931) es un proyecto de asistencia técnica que aún no ha sido aprobado por el BM pero que está muy avanzado en su definición.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Martin Lardone, « ¿Quién aprende de quién? El Banco Mundial en la reforma del Estado chileno. », Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En ligne], Colloques, mis en ligne le 14 janvier 2008, consulté le 23 août 2019. URL : http://journals.openedition.org/nuevomundo/11352 ; DOI : 10.4000/nuevomundo.11352

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Martin Lardone

Doctorando Sciences Po Paris

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