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Colloques | 2008
Coloquio Internacional GRESCH: "¿Chile de país modelado a país modelo?" (Santiago, 5 y 6 de septiembre 2007) – Coloquio realizado en la Biblioteca de Santiago de Chile el 5 y 6 de septiembre 2007
Sabah Zrari

La política chilena de concesiones viales: ¿mimetismo o singularidad institucional?

[14/01/2008]

Résumés

The public policy regarding public infrastructure licensing in Chile since the nineties does not merely correspond to the influence of foreign models. It is better characterized by singularities whose origin lies in the history of Chilean roads and the relation between the public and private sectors.   These singularities are explained by the beliefs and norms regarding the role of the State in the country's development, and about infrastructure as key to that development. The latter does not imply that foreign influence was completely absent, but explains that its design and implementation differ in certain areas, such as regulation, from the "good practices" promoted by some international organizations.

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Texte intégral

1La política de concesiones viales implementada en Chile en la década de los 90 presenta desde la perspectiva de la pregunta planteada en este coloquio, una interesante característica: se inscribe en un contexto mundial de delegación y/o privatización de bienes y servicios públicos, pero se percibe también como una experiencia exitosa desde el punto de vista de la efectividad de su implementación. Es así como varios gobiernos latinoamericanos, a través generalmente de organismos internacionales, han contratado a ex funcionarios de la Coordinación General de Concesiones1 como consultores para asesorarlos en el diseño e implementación de programa de concesiones en América Latina.2

2¿Sería entonces la política chilena de concesiones viales un ejemplo empírico de un “import-export institucional”?

3En este artículo nos enfocaremos en discutir la primera parte de la pregunta, es decir lo “modelado” de la política de concesiones chilenas. Presentaremos en primer lugar los elementos que apuntan a una respuesta positiva, para luego defender nuestro argumento, a saber: el peso determinante de instituciones heredadas del pasado en el diseño y la implementación de la política de concesiones viales en Chile. La noción de institución tiene aquí una comprensión más amplia de lo que se entiende comúnmente, pues no solamente  se refiere a las organizaciones, sino también a las creencias, los paradigmas, las prácticas, los roles formales e informales (March y Olsen, 1989). Nuestro argumento se fundamenta en un trabajo empírico empezado en el 2005 en el marco de un Master en políticas públicas y luego en un doctorado que está en curso, ambos teniendo como objeto de investigación las concesiones viales en Chile y la evolución del sector público y privado en las obras públicas en el período comprendido entre 1835 y 2006. El enfoque teórico que ocupamos es el neoinstitucionalismo histórico3 (Hall et Taylor, 1996) y utilizo en particular la noción de path dependence (Pierson, 2000). Dicha noción pone especial énfasis en el peso de elecciones tomadas en el pasado, así como de las instituciones políticas, sobre las decisiones presentes. También da cuenta de la continuidad de las trayectorias de las políticas públicas (Palier, 2004).

4Existen por lo menos dos argumentos que pueden ser utilizados para sostener que la política chilena de concesiones viales refleja la importación de ideas y prácticas exógenas. El primero, consiste en asociar las concesiones con la política de privatizaciones implementada en Chile desde la segunda mitad de los 70 bajo el régimen militar y sustentada por un modelo ideológico-económico diseñado en la escuela de economía de Chicago. Es así como importantes servicios públicos, como el agua y la electricidad, fueron privatizados en los años 804. El retorno a la democracia en 1990 no provocó ningún cambio al respecto5 y globalmente se puede afirmar que ha existido una convergencia de ideas en lo que concierne la predominancia del sector privado como actor principal de la actividad económica6. Así, la introducción del sector privado en el financiamiento y en la gestión de las rutas públicas fue fácilmente aceptada por los legisladores pues la ley de concesiones de 19917 fue votada por unanimidad en el Congreso nacional. La discusión en el Congreso para dicha ley8, pero también para las modificaciones posteriores muestra una gran convergencia entre los partidos de la Concertación y de la oposición de derecha sobre la necesidad de obtener recursos privados para financiar las carreteras, pero también sobre el nuevo rol del Estado. En la Asamblea, no hubo ningún voto en contra, solamente una abstención del diputado socialista Palestro9. La convergencia de ideas sobre la visión del Estado fue muy claramente expresada por el senador González, senador radical social demócrata  por la región de Valparaíso: « Todos concordamos en que en la era moderna no puede pensarse en un Estado hiper desarrollado, que asuma funciones para las cuales no se encuentra preparado. Y, sin duda, una de las formas de suplir la actividad que le compete en el área de esta clase de obras es por medio del procedimiento propuesto en la ley en proyecto ».  (Senado, sesión 45ª, miércoles 17 de abril de 1991, p.4193).

5El segundo argumento que apunta a sostener la tesis de la influencia externa, tiene relación con la génesis de la política de concesiones de la década del 90. En efecto, la política de concesiones viales en Chile, se diseñó bajo la iniciativa y el liderazgo de Carlos Hurtado, Ministro de Obras Públicas del gobierno de Alwyin, y con el apoyo del Banco mundial. Pocos años antes, Carlos Hurtado había sido contratado como consultor por la Cámara Chilena de la Construcción (CchC), asociación gremial de las empresas constructoras en Chile. El objeto de la consultoría era precisamente el análisis de la experiencia internacional en concesiones viales (entrevista Carlos Hurtado, 2005).  La Cámara estaba muy interesada en que en Chile pudiesen desarrollarse algunos proyectos de concesiones. Existía un marco legal desde 1982 para aquello, pero nunca llegó a implementarse (Zrari, 2005). La Cámara pudo participar directamente y activamente en la preparación de un nuevo marco legal tal como lo reconoce explícitamente el legislador (Biblioteca del Congreso nacional, Historia de la Ley nº19088).

6El interés de la CchC era encontrar una solución a la baja inversión pública en infraestructuras. En Chile, como en muchos otros países, la prosperidad del sector de la construcción depende en gran medida de la evolución del gasto público y de las políticas públicas en general. El gasto se había reducido drásticamente bajo el gobierno militar principalmente a raíz de la crisis financiera de 1982, pero también por la sustitución de un modelo económico basado en la demanda y en el gasto público por uno basado en la austeridad del gasto y el control estricto de la inflación10. Considerando que el cambio de modelo económico estaba fuera del “campo de los posibles” y de lo deseable para la Cámara, la herramienta de las concesiones a privados presentaba la doble ventaja de aportar un financiamiento extra presupuestario, y de ser coherente con las creencias en relación con el rol preponderante del sector privado en la economía.

7Con la ayuda de un experto internacional, se definió un programa de concesiones, el cual llega a  concretarse, lentamente entre 1991 y 1993 con 3 concesiones y luego rápidamente a partir de la llegada al Ministerio de Obras Públicas de Ricardo Lagos y de Carlos Cruz a la cabeza de la recién creada Coordinación General de Concesiones11.

8El peaje no era nada nuevo en Chile, es más bien una institución antigua en el país. El primer camino pavimentado, Santiago- Valparaíso en 1921 fue también un camino con peaje. Lo que sí era una innovación era la recaudación por privados, pues hasta la fecha el peaje era recaudado por el Fisco y contribuía al reembolso de préstamos que financiaban la inversión inicial o bien alimentaban un fondo común para financiar la mantención de la red vial.

9Tampoco era la primera vez que la ley chilena contemplaba la modalidad de concesiones a privados. Aparte del decreto de 1982 del cual ya hablamos, existía una ley de 1835 firmada por el Presidente Joaquín Prieto, que institucionalizaba la asociación público-privada y las concesiones viales. La idea era replicar para los caminos lo que funcionaba para el ferrocarril. Pero esa ley nunca se implementó. El principio del financiamiento público se impuso progresivamente gracias a la formación de una administración especializada, el Cuerpo de los ingenieros civiles en 184212 y luego el aumento considerable de los recursos públicos gracias a los impuestos provenientes de la extracción del salitre bajo el gobierno del presidente Balmaceda ( 1886-1891), primer gobierno que invertía masivamente en obras públicas gracias a los recursos del salitre y a una administración competente y organizada, que luego pasaría a formar el Ministerio de la Industria y de Obras Públicas y la Dirección de Obras Públicas, en 1887.

10¿Por qué los intentos de 1835 y de 1982 fracasaron y por qué el de 1990 sí resultó? Las 3 leyes tienen en común un contexto de restricción presupuestaria y la creencia en la preponderancia del rol del sector privado por sobre el sector público, por lo que estas dos variables no son determinantes. En cambio, existen otros factores de tipo endógeno y exógeno que estuvieron ausentes en 1835 y 1982, pero que sí se apreciaban en la década del 1990. En lo exógeno, cabe destacar la constitución de grandes empresas transnacionales de las obras públicas en particular europeas y sobre todo españolas13, dispuestas a invertir fuera de Europa porque precisamente necesitaban encontrar mercados alternativos al europeo.

11Los factores de tipo endógeno radican principalmente en la disponibilidad de financiamiento privado en el mercado local, gracias a los fondos de pensión chileno; a la fuerte presión de la demanda por infraestructura tanto por parte de los sectores productivos como de los particulares; una convergencia de intereses entre rule makers y actores privados, y finalmente, el debilitamiento de la administración pública frente a su contraparte privada.

12Sobre este último punto, corresponde destacar que la CchC se había transformado en los años 80 en un actor poderoso de la economía gracias a la construcción de infraestructura en el sector energético y en el sector productivo: plantas de celulosa, centrales eléctricas, y luego en la rehabilitación de 1800 km de la ruta 5 gracias a préstamos del Banco mundial y del BID otorgados a la Dirección de Vialidad. La Cámara se benefició también con las privatizaciones de los sistemas de salud y de previsión social, constituyendo su propia ISAPRE- Consalud- y su Fondo de Pensiones - Habitat. El Ministerio de Obras Públicas en cambio, había perdido gran parte de su personal, pasando de 80.000 empleados a 8.000 y de sus mejores equipamientos que habían sido rematados al sector privado bajo el régimen militar (Oscar Ferrel, entrevista 2005). Lo anterior se justificaba por la delegación de la ejecución y del mantenimiento de las obras viales a empresas privadas. Si bien este último no fue introducido por el régimen militar, pues corresponde a una práctica muy antigua en la administración14; su participación se incrementó en tal proporción que la ejecución por parte de la administración prácticamente ha desaparecido.  

13Los factores endógenos serían entonces fundamentales para explicar la implementación de la política de concesiones viales. Lo son también para entender y explicar el diseño así como la implementación de dicha política. Es más, sostengo que estos últimos se explican ante nada por factores endógenos.

14La implementación de los proyectos de concesiones siguió las etapas más importantes del proceso de licitación de un contrato de obras públicas: el llamado a concurso a empresas previamente inscritas en un registro y presentando ciertas garantías jurídicas, económicas y técnicas; la adjudicación mediante decreto; la supervisión por un Inspector Fiscal es decir un funcionario de la misma organización que licita. Es importante destacar que las instituciones, es decir las normas, las reglas, la estructura organizativa actual del MOP tienen origen en el siglo XIX. Han sido muy influenciadas por las administraciones burocráticas europeas tal como se puede comprobar en la lectura de los primeros boletines del Ministerio de Industria y de Obras Públicas15.  

15La pregunta entonces es ¿Por qué no se creó una nueva institución acorde con los cambios que implicaba las concesiones y acorde con las creencias dominantes en los organismos internacionales de financiamiento?

16Creemos que hay dos razones fundamentales:

  • La autonomía de recursos frente a los organismos de financiamiento internacional con la cual contaba la administración chilena, en particular a partir de la llegada de Ricardo Lagos a la cabeza de OO.PP, en 1995. Chile contaba con recursos propios para desarrollar la implementación del programa de concesiones y no tenía obligación en seguir la opinión de los expertos del Banco.

  • El peso histórico de un sistema administrativo, centralizado y jerárquico. Los actores que tuvieron a cargo el diseño y la implementación del sistema de concesiones no provenían del MOP, pero ocuparon las normas, las reglas, formales (el proceso de licitación) e informales (la relación entre mandante y contratista), no había razón para ocupar otro, pues el sistema había sido probado en el tiempo, daba seguridad y estabilidad tano a  actores públicos como privados. Cambiarlo implicaba costos, inversión en aprendizaje de nuevas instituciones y nuevos actores.

17Otro de los factores que creemos fundamental para entender las características de las concesiones viales chilenas, es la dominación de ciertas creencias en torno al rol de las obras públicas en el desarrollo económico del país.

18La asociación entre desarrollo productivo y obras públicas es muy antigua en Chile. Se institucionalizó con la creación del Ministerio de la Industria y de las Obras Públicas en 1887, pero mucho antes de esta fecha, se hacía presente en los discursos y en la justificación de normas. Se puede mencionar como ejemplo, el mensaje del Presidente Prieto al Congreso presentando la ley de 1835. Al respecto, la similitud entre los mensajes presidenciales de 1835 y de 1996, ambos introduciendo en el Parlamento leyes sobre concesiones de infraestructura, es particularmente llamativa. Mientras el presidente Prieto ponía énfasis en “la importancia de construir caminos, ferrocarriles [para] la prosperidad del país”; el presidente Eduardo Frei Ruiz Tagle justificaba “la alta prioridad” dada por su gobierno a la infraestructura “por su influencia determinante en la economía y en particular en las exportaciones” (Biblioteca del Congreso Nacional, 1997). La otra similitud destacable es que en ambos casos, es el Ejecutivo que hizo posible la creación de un mercado, asociando al sector privado en el diseño de la política pública.

19Esta creencia en el rol del Estado como promotor del desarrollo económico del país, y en la infraestructura vial como instrumento fundamental para aquello, está también presente en los discursos de los dos ministros que dieron impulso a las concesiones viales: los ministros Hurtado y Lagos, pero también el Coordinador General de Concesiones, Carlos Cruz, quien tuvo un papel decisivo en el éxito de la implementación de las concesiones.

20Tenemos aquí un elemento adicional que sustenta la tesis de la predominancia de factores endógenos para explicar las características de la política de concesiones en Chile.

21Estas últimas reflejan una continuidad de la concepción desarrollista del Estado e instrumentalista de las obras públicas y no una voluntad de privatizar y de transformar el Estado chileno en un Estado regulador y totalmente ausente de la esfera productiva. Un signo sintomático de aquello es la resistencia al cambio o la lentitud del cambio, es decir, la tardía creación de una organización de regulación para las obras concesionadas16, la cual fue anunciada en el discurso de la Presidente Bachelet, el 21 de mayo 2006. Dicho en otros términos, lo que aparece como una ruptura podría constituir en realidad una manera indirecta (détournée) para el Estado de mantener objetivos históricamente asociados a su legitimidad, como el desarrollo económico del país. Históricamente, lo que ha sido enunciado como “verdad” es la importancia de las obras públicas para el desarrollo económico del país y el rol del Estado para fomentar a través de sus políticas públicas dicho desarrollo. La función reguladora del Estado en este sector específico se percibe más bien secundaria, posterior al desarrollo de la actividad. La regulación en las obras públicas se confunde generalmente con la supervisión técnica y administrativa, y no corresponde al sentido que da el economista al concepto de regulación17.  De hecho no se habla de regular, sino de fiscalizar. Lo anterior se explica en gran medida por la supervivencia en el Ministerio de Obras Públicas de instituciones diseñadas por una profesión: el ingeniero civil que ha sido quizás en la historia de Chile el grupo profesional más influyente en el aparato estatal por su preparación profesional y la extensión de sus redes sociales18 Aunque el ingeniero civil dejó de ocupar una posición hegemónica en la administración pública por lo menos desde la década del 1970, en beneficio del economista19, es particularmente revelador constatar que la noción de “captura del regulador por el regulado” y las medidas a tomar para prevenirla, que reflejan la visión dominante en economía y en los organismos internacionales, ha aparecido en los discursos de los rule makers chilenos más de diez años después de iniciado el programa de concesiones, no a raíz de una referencia internacional, sino nuevamente por factores endógenos, principalmente vinculados al MOP-Gate y otros casos similares20

22Hemos mostrado en este artículo hasta qué punto la herencia institucional ha pesado en la definición e implementación de una política pública como la de las concesiones viales, generalmente presentada como una ruptura en la historia de las obras públicas en Chile. Lo anterior no significa que los elementos de cambio estén ausentes (Zrari, 2005) o que los factores exógenos no hayan contado. De hecho, la referencia a experiencias extranjeras, en particular las de los países europeos y de Estados Unidos, ha estado siempre presente en la historia de Chile principalmente por razones vinculadas a la sociología de sus elites. Creemos en cambio que la política pública de las concesiones en Chile, lejos de representar un mimetismo institucional refleja más bien una continuidad por parte del Estado chileno, la de perseguir un objetivo que lo ha legitimado históricamente -el desarrollo económico del país y la integración de su territorio.  

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Bibliographie

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Notes

1 La Coordinación General de Concesiones es una unidad creada en 1996 para implementar el programa de concesiones. Esta unidad depende formalmente de la Dirección General de Obras Públicas del MOP, pero ha gozado en la práctica de una gran autonomía en el manejo de sus recursos (Zrari, 2005).
2 Es el caso entre otros de Perú, Guatemala, Costa Rica y desde 2007 de México.
3 Los autores que se reclaman de ese enfoque teórico rechazan el postulado tradicional según el cual fuerzas idénticas producen los mismos efectos donde sea. Postulan más bien que dichas fuerzas se ven modificadas por las propiedades de cada contexto local, las cuales son ellas mismas heredadas del pasado (Hall et Taylor, 1996).
4 Lo anterior implicó para el Ministerio de Obras Públicas la supresión de una dirección entera: la Dirección de Obras Sanitarias.
5 Bajo el gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle, otras privatizaciones en el sector sanitario y portuario se llevaron a cabo, generando un debate dentro de la Concertación entre partidarios y oponentes.
6 No obstante existen matices reales entre el modelo económico del régimen militar con el de la Concertación, en particular en lo que concierne la importancia dada a la lucha contra la pobreza y a la mejoría de los derechos laborales. Véase al respecto el libro de Oscar Muñoz, El modelo económico de la Concertación: 1990-2005 ¿Reformas o cambio?"(2007).
7 La ley de concesiones es en realidad un decreto (DFL 164 de 1991), pero el voto de una ley en el Congreso fue necesario para modificar un decreto anterior de 1982 el DFL 591 que ya tenía previsto las concesiones viales a privados. Es la ley nº 19068 que modifica el decreto de 1982 y autoriza el Ejecutivo a dictar el DFL 164.
8 Ley nº19088
9 El diputado Palestro justificó su abstención por  el peligro que las concesiones representaban para la soberanía del país (Cámara de Diputados, Sesión 20ª , jueves 13 de diciembre de 1990, p.2496).
10 El rubro obras públicas representaban en las décadas 1970-1979 y 1980-1989 sólo 9,79% y 5,37% respectivamente del gasto público total contra 13,41% entre 1960 y 1969 (Zrari, 2005).  
11 La mayor parte de la ruta 5 se adjudicó a privados en 3 años, entre 1995 y 1998, representando una inversión de cerca de 4.000 millones de dólares.
12 La influencia extranjera fue muy notoria en la formación del Cuerpo  pues este último fue creado tomando como referencia el Cuerpo francés de los ingenieros de Minas (Greve, 1938)
13 Las empresas españolas representaban en el 2005,  43% de la inversión total en obras viales concesionadas (Zrari, 2005).
14 La contratación a privados se institucionalizó en la segunda mitad del siglo XIX tal como se puede comprobar en la literatura (Ernesto Greve, Historia de la Ingeniería (1938) y en los primeros boletines del Ministerio de la Industria y de las Obras Públicas.  
15 La última sección de estos boletines estaba reservada para la publicación de normas europeas de interés para la administración chilena. Destaca en particular por su repercusión futura en las instituciones chilenas, el reglamento de ferrocarriles alemán del 1888, publicado en el boletín de 1889 y el Consejo des Ponts et Chaussée de Francia.  
16 Hubo, sin embargo, varios llamados al cambio tales como los de los economistas Eduardo Engel, Ronald Fischer y Alex Galetovic. Hubo también algunos intentos de creación de una superintendencia de las concesiones, y en particular por parte de la propia Coordinación General de Concesiones en 1998 y en 2003 de un grupo de diputados de la Concertación a raíz de los escándalos conocidos como MOP-Gate y de reclamos crecientes de la ciudadanía por ciertos aspectos de la puesta en servicio de las concesiones.
17 Sobre el concepto de regulación en economía, véase el interesante artículo de Eugenio Rivera Urrutia : « Teorías de la regulación en la perspectiva de las políticas públicas », in Gestión y Política Pública, II semestre, año/vol.XIII, número 002, Centro de Investigación y Docencia Económicas, D.F México, pp.309-372.
18 La primera organización de ingenieros civiles data de 1842 con la creación del Cuerpo de los Ingenieros civiles. La visión del Cuerpo y sus intereses colectivos se ven reflejados en la reforma que dará lugar al Ministerio de la Industria y de Obras Públicas en 1887. La creación del Instituto de Ingenieros en 1888, permitirá ampliar la influencia de la visión ingenieril, la cual se institucionalizará a nivel de gobierno en el gobierno de Carlos Ibañez del Campo y luego con Pedro Aguirre Cerda. (Véase al respecto el excelente trabajo de Adolfo Ibañez Santa María (1983) : Los Ingenieros, el Estado y la política en Chile.
19 Esta observación se encuentra al centro de una investigación que se inició recién este año y que se enmarca dentro de un proyecto Fondecyt sobre los saberes expertos y la profesionalización de la política en Chile. El proyecto cuenta con Alfredo Joignant como investigador responsable, y como co-investigadoras: Maite de Cea, Paola Díaz  y la suscrita.
20 Una investigación judicial conducida por la jueza Chevesich condenó a varios altos funcionarios de la Coordinación General de Concesiones y de Direcciones del Ministerio de Obras Públicas a penas de cárcel por haber desviado, con la complicidad de empresas privadas y de una universidad pública, fondos del presupuesto fiscal, principalmente para el pago de sobresueldos de funcionarios públicos.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Sabah Zrari, « La política chilena de concesiones viales: ¿mimetismo o singularidad institucional? », Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En ligne], Colloques, mis en ligne le 14 janvier 2008, consulté le 20 juin 2019. URL : http://journals.openedition.org/nuevomundo/11572 ; DOI : 10.4000/nuevomundo.11572

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Auteur

Sabah Zrari

Doctorante en ciencias políticas, Sciences-Po Paris.

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