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Debates | 2008
El Peronismo revisitado: nuevas perspectivas de análisis – Dossier coordinado por Marcela Gené y Moira Cristiá
María Mercedes Prol

Arreglos institucionales en el régimen político del primer peronismo (1946-1955)

[09/12/2007]

Abstracts

This article reconstructs some aspects of the institutional organization regarding the political regime of the first Peronism, between 1946 and 1955. This organization was developed in a historical context of expansion of the country’s social bases which occurred as a consequence of the integration of workers into the political system and of changes in the composition of the hegemonic bloc. It is considered that the configurational genesis of the Peronist government structure is found in the period of the military revolution, from 1943 to 1946. This configuration suffered different transformations during Perón's first presidency, especially with the National Constitution reform, completed during his second presidential term. The government structure diagram was inspired by two different logics of distribution and control of the political power which are essentially dissimilar: one coming from the classic theory of organization/administration and the other arising from the republican and representative regime of government, contained in the pre-reformed National Constitution. It is in this sense that implemented institutional modifications and the arguments used by the Peronist elites to adapt both the state and government logics are described.
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Full text

Introducción

1En el transcurso de la dos presidencias de Juan D. Perón, entre los años 1946 y 1955, los funcionarios y legisladores pertenecientes al Partido Peronista modificaron parcialmente los mecanismos institucionales del régimen republicano de gobierno, tal como este había sido establecido en la Constitución de 1853-1860. Tales reformas recayeron sobre distintas áreas gubernamentales involucradas en la toma de decisiones públicamente vinculantes, en la forma de ejercicio de la autoridad, así como también en las normas que pautaron el acceso a los superiores cargos de gobierno. Las mismas originaron un crecimiento acelerado del poder de administración del Estado. Perdió peso el Parlamento como instancia de negociación de intereses y atenuación de conflictos, y el Poder Ejecutivo de la Nación adquirió mayor relevancia en el cumplimiento de esta tarea. Las reformas aludidas fueron plasmadas sucesivamente en distintos documentos y leyes. El documento más significativo fue la nueva Constitución Nacional, sancionada en marzo de 1949. Luego le siguió la Ley Orgánica de los Ministerios, promulgada en julio de 1949, que vino a consolidar una organización estatal creada progresivamente durante el gobierno militar, entre 1943 y 1946.  El diseño se completó en 1951 con la sanción e implementación de una nueva ley Electoral.

2En este artículo proponemos explorar cómo se diagramó y qué características tuvo el diseño institucional arriba mencionado. Nos detenemos específicamente en aquellos aspectos políticos concernientes al ámbito intragubernamental. Siguiendo este propósito describimos algunos elementos que intervinieron en la configuración de este ámbito. Ellos son: las reglas formales e informales que estructuraron las relaciones de poder, delimitaron y posibilitaron las actividades de los elencos del gobierno y la toma de decisiones; las ideas desplegadas por Perón, los secretarios de la Presidencia, los integrantes del gabinete ministerial y los legisladores oficialistas, que inspiraron cada una de las reformas aludidas y las leyes respectivas; y los impactos esperados o, en otras palabras, el tipo de vínculos políticos que debía producir su progresiva implementación. Debe destacarse también que en los arreglos institucionales mediaron otras variables ligadas a transformaciones sociopolíticas más complejas. Consideramos que en este caso influyó, en cierta medida,  la modalidad con la que se llevó adelante la incorporación de los trabajadores al régimen y más ampliamente al sistema político1. El proceso de configuración de un orden institucional no puede interpretarse linealmente, como producto de decisiones unívocas predeterminadas. Este orden reflejó las disputas que se suscitaron entre los distintos grupos que pretendieron reactualizar recursos de poder y afirmar su hegemonía.

1 – Corporativización de la política en ausencia  de un régimen político de tipo corporativo

3Como es ampliamente conocido, el peronismo accedió al gobierno nacional a través de una alianza que triunfó en las elecciones generales celebradas el 24 de febrero de 1946. Esta alianza fue heterogénea, ya que agrupó a distintas fuerzas sociales y políticas. Estuvo conformada por antiguos líderes sindicales de extracción socialista y sindicalista, quienes desde 1944 durante el gobierno militar, habían apoyado la política laboral desarrollada por Perón al frente de la Secretaría de Trabajo y Previsión, y habían formado, luego de los sucesos del 17 y 18 de octubre de 1945, el Partido Laborista. La coalición mencionada estuvo integrada también por fracciones escindidas de partidos políticos preexistentes: núcleos radicales que dieron vida a la Unión Cívica Radical Junta Renovadora; algunos sectores conservadores; y grupos que se definían como independientes. No obstante tal heterogeneidad, puede decirse que la participación electoral de los líderes sindicales fue decisiva para alcanzar el triunfo en los comicios del ’46, y tuvo una dimensión novedosa, no vista en el pasado desde el advenimiento de la democracia de masas en Argentina. Los dirigentes obreros entraron a la escena política en primera persona, se sentaron en las Cámaras Legislativas de la Nación y las provincias, para llevar allí, directamente, sus demandas sectoriales2.

4Las relaciones de poder que el gobierno peronista mantuvo con las organizaciones sindicales y sus dirigentes se desenvolvieron a través de canales institucionales y canales  informales, y se modificaron a lo largo de las dos presidencias de Perón. Los vínculos institucionales fueron sellados en octubre de 1945 a través del decreto que reglamentó la conformación de las Asociaciones Profesionales de Trabajadores (n° 23852/45). Aunque este documento estuvo sujeto a un destino incierto debido a los acontecimientos posteriores a su promulgación, finalmente fue convertido en ley por el Parlamento después que Perón accedió a la presidencia3. Desde su aprobación, la Secretaría de Trabajo y Previsión (ubicada por entonces en el seno de la Presidencia de la Nación) otorgó personería gremial a las entidades que la pidieron y que cumplieron con los requisitos establecidos en aquel reglamento. A partir del mismo se estableció un sistema de representación gremial de carácter monopólico. Los sindicatos que obtuvieron esta personería adquirieron, entre otras cosas, el derecho de: peticionar en defensa de sus intereses profesionales;  intervenir en las negociaciones colectivas de trabajo, celebrando y modificando convenios, así como también en las conciliaciones; y colaborar en los consejos técnicos y consultivos del Estado que se crearon sucesivamente dentro del Poder Ejecutivo de la Nación4. Al mismo tiempo, esta ley habilitó a los sindicatos y a sus miembros individuales para participar en las competencias electorales. Para hacerlo, los organismos del trabajo tenían que ajustarse además a los estatutos en vigencia que reglamentaban tales prácticas5. Como mencionamos más arriba, dicha participación en la arena electoral se sustanció con la formación del Partido Laborista, que estuvo compuesto por sindicatos, afiliados individuales sindicales y no sindicales, y fue disuelto apenas Perón asumió la presidencia de la Nación, en junio de 1946.  Sus integrantes convergieron con el resto de los grupos pro peronistas en el Partido Único de la Revolución Nacional, que se convirtió a principios de 1947, luego de enfrentar severos conflictos internos, en Partido Peronista.

5Esta interpenetración de los grupos sociales en el Estado hizo mucho más compleja la composición del campo político y multiplicó las demandas sectoriales. Se generó un proceso de creciente corporativización de la política, que tuvo como protagonistas principales, en una primera etapa, a las elites estatales y al movimiento obrero organizado, nucleado en la Confederación General del Trabajo6. La Central adhirió al gobierno peronista, apoyó el curso de la política económica del mismo y se convirtió en 1951 en la tercera rama del Movimiento Peronista, disputando espacios de poder al Partido Peronista rama masculina y al Partido Peronista Femenino. Los lazos informales entre gobierno y CGT se desplegaron en el plano de la selección de los liderazgos dentro de la Central obrera y en algunos sindicatos. Este proceso de corporativización se acentuó en los años finales de la primera presidencia de Perón, y en la segunda (1952-1955), cuando distintas organizaciones empresarias locales del comercio y la industria conformaron finalmente, después de varios años de disputa, la Confederación General Económica7.

6No obstante esta dinámica, los funcionarios peronistas evitaron en distintas oportunidades que la variable sociológica, que comenzó a mediar la configuración del espacio político en aquellos años, alcanzara traducción institucional en el sistema de representación del régimen político. Las relaciones corporativas trabadas entre Estado y grupos sociales se desarrollaron en ausencia de un régimen de gobierno que contara a nivel nacional con representación funcional en las Cámaras Legislativas8. En su lugar, para garantizar  la autonomía, incrementar la capacidad de decisión del Poder Ejecutivo, incorporar selectivamente las demandas sectoriales y regular los conflictos que provenían de las mismas, pusieron en marcha, a través de sucesivas reformas, un sistema de gobierno en el que procuraron adaptar distintas lógicas de distribución y control del poder. Lógicas que eran de por sí contradictorias. Una de ellas provenía de la denominada teoría clásica de la organización/administración, y estaba basada en la noción de “unidad de comando”. La otra estaba contenida en el sistema republicano de gobierno, establecido en la Constitución de 1853-60, del que trastocaron progresivamente el esquema de equilibrio del poder, acentuando el presidencialismo y la preponderancia del gobierno central.

7Para comprender la dimensión del ensamble de ambas lógicas tenemos que retroceder en el tiempo y remontarnos a la revolución militar que se inició en junio de 1943. Es decir, a la fase de génesis del mismo. Porque en aquel momento se sentaron las ideas y los patrones de organización de las principales carteras gubernamentales que incidieron directa o indirectamente en las relaciones gubernamentales, en los mecanismos de representación de intereses sectoriales, y en la producción de adhesiones políticas.

2  -  El diagrama de la Presidencia de la Nación durante el gobierno militar (1943-1946).

8Los distintos grupos militares que ocuparon el gobierno entre 1943 y 19469 crearon una cantidad importante de secretarías y subsecretarías que estuvieron ubicadas, en su mayoría, debido a la falta de status jurídico que rodeaba tal creación, en la Presidencia de la Nación, fuera del ámbito del gabinete de ministros. Entre ellas estaban: la Subsecretaría de Informaciones y Prensa, la Secretaría de Trabajo y Previsión, la Secretaría de Salud Pública, la Secretaría de Industria y Comercio, y la Secretaría de Aeronáutica10. Al mismo tiempo, proliferaron Consejos técnicos y consultivos integrados por distintos ministerios y secretarías, de los cuales el más importante fue el Consejo Nacional de Posguerra11. Las áreas de incumbencias de las nuevas carteras fueron variadas. Con su aparición se originó una forma novedosa de coordinar la labor de despachos que controlaban asuntos económicos, sociales y políticos. Y se produjeron cambios en la estructura gubernamental, que estaba reducida al Poder Ejecutivo de la Nación a causa de la disolución de las Cámaras Legislativas. Se alteraron dentro de este poder las relaciones tradicionales que mantuvieron el presidente, sus secretarios y los ministros, y se jerarquizaron en cierta forma a los segundos por sobre estos últimos.  

9De todas las carteras enumeradas más arriba, la más significativa fue la ya citada Secretaría de Trabajo y Previsión, con sus ramificaciones en las provincias y los municipios. Esta agencia tuvo injerencia en el reconocimiento jurídico de un nuevo actor colectivo -integrado por las organizaciones sindicales-, y en la mediación de sus intereses sectoriales12. Allí se trabaron los vínculos entre Perón y el movimiento obrero, vínculos que dieron origen al peronismo. De forma coetánea a la Secretaría de Trabajo fueron creadas otras dependencias que ejercieron un impacto indirecto sobre la representación y, más ampliamente, sobre las adhesiones políticas que el naciente peronismo obtuvo de distintos sectores sociales. Entre ellas cabe mencionar a la Subsecretaría de Informaciones y Prensa, que estuvo integrada por distintas direcciones generales: Prensa; Espectáculos Públicos; Radiodifusión y Propaganda. Estas direcciones regularon jurídicamente las relaciones del Estado con la prensa, la comunidad cinematográfica y las radiodifusoras, respectivamente, y concentraron el manejo de aquellas cuestiones de gobierno que se hicieron públicas ante la sociedad13. Dentro de la Subsecretaría, los funcionarios de la Dirección de Propaganda del Estado elaboraron la propaganda política que se difundió a través de los medios de comunicación en los lugares más lejanos del país y en el exterior. La propaganda diseñada y esparcida sistemáticamente desde el Estado tergiversó la idea de publicidad e información de los actos de gobierno. Fue concebida por sus mentores como una técnica social de la política de masas, capaz de influenciar y orientar las opiniones de los ciudadanos. Técnica destinada a actuar sobre el componente ideológico-identitario de la representación política14.  

10La Subsecretaría de Informaciones y Prensa estuvo ubicada dentro de la Secretaría de la Presidencia de la Nación. Esta última dependencia adquirió jerarquía de ministerio, su función era, conforme al decreto que le dio tal entidad, lograr debida unidad de acción en las iniciativas de gobierno originadas en los distintos ministerios15. Unidad de acción poseía varios significados. Por un lado, este principio aludía a una estructura de mando específica, ya que la mencionada Secretaría debía  supervisar y controlar sistemáticamente las actividades de los ministros. Por otro lado, la noción remitía a la necesidad de forjar un ordenamiento ideológico rector que aúne y dirija los actos de todos los funcionarios del Poder Ejecutivo. Para cumplir ambos propósitos, la Secretaría de la Presidencia estuvo integrada también por: la Secretaría de Coordinación, que centralizó bajo su jurisdicción la información sobre los asuntos económicos, sociales y de política interna y externa que tenían despacho cotidianamente en los ocho ministerios; y Asuntos Políticos que atendía cuestiones de política interior y exterior16. Aunque el decreto que dio jerarquía de ministerio a la Secretaría de la Presidencia fue derogado, y la Subsecretaría de Informaciones trasladada al Ministerio del Interior, en el diseño de este organigrama aparecieron por primera vez distintas ideas sobre los vínculos jerárquicos que debían mantener el presidente con sus secretarios más cercanos y el gabinete de ministros. Como veremos más adelante, el principio unidad de acción reapareció, ligado al de unidad de comando, en los documentos de organización de los ministerios que fueron elaborados por los secretarios y ministros del primer gobierno peronista.

11El cuadro institucional arriba descrito se completó con la creación, en la última fase del gobierno militar, del Consejo Nacional de Postguerra, que era un órgano consultivo técnico destinado a proponer la planificación y ejecución de las medidas gubernamentales relativas al ordenamiento económico y social17. Con este Consejo se incrementó aún más el área jurisdiccional de la Presidencia de la Nación y, en este caso, de la Vicepresidencia. Perón, que desde julio de 1944 había sumado a sus cargos previos el de vicepresidente, ocupó la presidencia del Consejo Nacional de Postguerra. Estaba secundado por el Secretario de Industria y Comercio, subsecretarios de diversas carteras (Trabajo y Previsión, Industria y Comercio, Relaciones Exteriores, Agricultura y Hacienda), gran parte de los directores de las direcciones generales de la Secretaría de Trabajo y Previsión, el presidente del Consejo de Estadística y  Censos y del Consejo de Defensa Nacional, entre otros. El Consejo contó con una Comisión Permanente y subcomisiones técnicas que debían tratar cuestiones inherentes a la regulación de los índices de salarios, las condiciones laborales, los sistemas de prevención y previsión social, el mercado de trabajo, el mercado de consumo y el fomento de la industrialización privada y estatal. Persiguieron el propósito de generar a corto plazo una modalidad de crecimiento económico que poco después tuvo su base en el mercado interno. La Comisión Permanente adquirió facultades para armar un plan mínimo de acción con el que enfrentar el período de posguerra18. La función de este Consejo fue técnica pero no por ello memos política que las restantes. Sus integrantes mediaron en los vínculos que mantuvo el Poder Ejecutivo de la Nación, durante el último tramo del gobierno militar,  con el Poder Ejecutivo de las provincias y con los municipios. Al mismo tiempo, junto con los miembros de la Secretaría de Trabajo dirimieron conflictos entre distintos actores sociales al interceder, entre otras cuestiones, en las relaciones laborales desplegadas entre obreros y empresarios de distintas ramas de la producción.

12Retomamos en este punto el argumento enunciado más arriba, estas carteras adquirieron distintas competencias, muchas veces superpuestas. Como vimos, cada una de ellas en su área de incumbencia incidió directa o indirectamente en las relaciones intragubernamentales y en los vínculos que los integrantes del Poder Ejecutivo de la Nación mantuvieron con distintos sectores sociales y políticos, algunos de ellos integraron poco después la alianza electoral pro peronista19. Con la apertura electoral y el retorno a la normalidad constitucional la dinámica de las instituciones de gobierno adquirió más complejidad, ya que se habilitaron las Cámaras Legislativas de la Nación y las de las provincias. No obstante, los funcionarios peronistas heredaron la infraestructura estatal armada durante el gobierno de la revolución así como sus elencos y le imprimieron algunas modificaciones. Pero el reciclaje y la creación de nuevas carteras adquirió una dimensión tal que les fue imposible ocultar su carácter inconstitucional. Para solucionar este problema necesitaron reformar la Constitución Nacional20. Se inició entonces la segunda fase del ensamble institucional arriba descrito.

3 - La reforma de la Constitución Nacional y la articulación de dos lógicas de distribución y control del poder político.

13El presidente de la Nación y sus funcionarios crearon entre 1946 y 1949 otros organismos estatales aprovechando lo hecho previamente. En este marco, el Consejo Nacional de Posguerra se convirtió, por decreto elaborado en Acuerdo General de Ministerios, en Secretaría Técnica de la Presidencia. Su titular fue José Figuerola, uno de los principales colaboradores de Perón en Trabajo y Previsión y en el Consejo Nacional de Postguerra. La Secretaría recibió por decreto las funciones, atribuciones e infraestructura de esta última dependencia. Le correspondía formalmente entre otros asuntos: proponer las medidas que considerase necesarias para el eficaz funcionamiento de los distintos departamentos ministeriales, reparticiones autárquicas y demás organismos oficiales, excepto las áreas vinculadas con la defensa nacional; tenía a su cargo también la planificación, coordinación y forma de ejecución de cuanto se refiere a problemas económicos, financieros y sociales. Debía recopilar la información sobre estos problemas, solicitar a los organismos públicos los datos pertinentes  para llevar adelante tal tarea, y orientar la medición de estadísticas21. Figuerola coordinó las actividades desarrolladas por la presidencia y el gabinete de ministros. También, en un primer momento, actuó de nexo con las corporaciones que representaban los intereses sociales22. De los documentos consultados se deduce que además operó como enlace –una función informal- entre la Presidencia de la Nación y el bloque oficialista mayoritario de la Cámara de Diputados de la Nación. En esta dirección, los diputados del Partido Peronista le enviaban al secretario técnico sus proyectos de ley. Éste último establecía si tales proyectos  se adaptaban o no a la teoría y doctrina del peronismo23. Por lo tanto, ejercer coordinación entre ambos poderes de gobierno implicaba, en este caso, emprender acciones de fiscalización de los anteproyectos de ley confeccionados por los representantes de la Cámara Baja.

14De esta manera, la Secretaría de Asuntos Técnicos tuvo capacidad para incidir en el diseño institucional de diversas áreas de la administración y del gobierno. Durante el proceso de reforma de la Constitución Nacional (agosto de 1948-enero de 1949) recibió las propuestas elaboradas por distintos legisladores oficialistas y por los juristas cercanos al peronismo, que contenían los artículos de la Carta Magna que estarían sujetos a modificaciones. Estas propuestas fueron resumidas y clasificadas. Y luego se armó en este despacho el anteproyecto que expusieron los convencionales del Partido Peronista en la Convención Nacional Constituyente24. Esta Secretaría, una vez sancionada la nueva Constitución, coordinó las reuniones de gabinete donde el presidente Perón y los ministros trataron la reorganización ministerial. En la diagramación de ambos documentos, los secretarios de la presidencia, sus asesores y los ministros tuvieron que respetar los más fielmente posible las ideas de Perón sobre cómo efectuar la ordenación y jerarquización de las relaciones intragubernamentales. Para ello necesitaron traducir a categorías jurídicas las conjeturas del entonces titular del Poder Ejecutivo, ya que estas  provenían en gran parte del campo profesional en el que se había formado. Es decir, del ámbito militar. Describimos a continuación los argumentos utilizados.

3.1 – El esquema de división de poderes de gobierno y el incremento del presidencialismo

15El presidente de la Nación, al confeccionar los borradores iniciales del anteproyecto de reforma constitucional, recomendó a legisladores y funcionarios oficialistas insistir en el régimen republicano, representativo y federal. Con tal manifestación intentó demostrar a la opinión pública que no serían alterados los fundamentos de su estructura. Al mismo tiempo, ello significó ignorar las propuestas que habían circulado en ámbitos académicos sobre la posible instauración de un régimen mixto de representación territorial y funcional25. Como mencionamos más arriba, estas últimas proposiciones fueron efectivamente dejadas de lado. No obstante, con la reforma se inyectaron modificaciones parciales que trastocaron el sistema de control y equilibrio del poder del régimen republicano de gobierno.

16Como es sabido, siguiendo la explicación ofrecida por Bernard Manin, la estructura del régimen republicano moderno traduce dos teorías que están vinculadas entre sí. Una es la teoría pura de la separación de poderes, que refiere a la especialización de funciones y establece que: 1- el gobierno debe ser dividido en tres ramas, la Legislativa, la Ejecutiva y la Judicial; 2 - cada rama está limitada al ejercicio de sus propias funciones y no puede intrometerse en las funciones de las otras; y 3- las personas que integran los tres departamentos deben ser distintas, ningún individuo puede ser miembro de más de una rama de gobierno al mismo tiempo. La otra teoría remite al sistema de controles y balances. Esta última no refiere por sí misma a la separación de funciones, sino a cómo debe efectuarse la distribución del poder político entre los cuerpos gubernamentales. En la concepción moderna del sistema de control y equilibrio del régimen republicano (que difiere de la clásica) cada rama está autorizada a ejercer alguna activa influencia en las otras, con el propósito de asegurar una equilibrada distribución del poder y evitar la preponderancia de una de ellas sobre las restantes26. Los convencionales peronistas, para justificar el incremento de las atribuciones conferidas al Poder Ejecutivo de la Nación por la nueva Constitución, rechazaron el concepto mecánico de división y especialización de funciones, y utilizaron el argumento de la influencia activa entre las ramas de gobierno. En este sentido, el convencional Vicente Bagnasco sostuvo en el seno de la Convención Constituyente que constituidos los órganos de Estado como poderes, ni realizan exclusivamente la función de que son titulares - el Legislativo hace más que legislar; el Ejecutivo hace más que ejecutar normas; el Judicial no se contrae a dictar sentencias- ni tampoco esos poderes monopolizan la función que se les asigna 27. Más adelante agregó: la distinción real y funcional de lo legislativo y lo ejecutivo y su posición como momentos de los procesos jurídicos, no se traducen en la separación rígida y absolutamente diferenciada. Antes bien, se interpenetran profundamente y se condicionan, hasta el punto de que la elaboración de la norma jurídica se hace bajo la condición de una acción ejecutiva del Estado28. De este modo retomaron la figura de la influencia activa influencia entre las ramas, pero tergiversaron su lógica. Porque las normas finalmente implementadas le quitaron el componente de control del poder que le era inherente.

17En este marco, los convencionales peronistas consideraron que era necesario renovar la estructura de poderes porque un Poder Ejecutivo débil significaba un Estado débil. Se trataba entonces de lograr una eficaz coordinación de las funciones que compartían los distintos organismos del Estado (éstos utilizaron en sus expresiones Estado y no gobierno). Coordinar significaba centralizar la toma de decisiones gubernamentales en aquel poder y descentralizar la ejecución de las mismas en los cuerpos restantes. Para ello apelaron a distintos recursos que directa o indirectamente tendieron a producir ese efecto: igualaron los períodos de renovación de mandatos del Poder Ejecutivo y de las dos Cámaras del Poder Legislativo (Arts. 43, 49, 78) para evitar la asincronía y uniformar elencos durante un período determinado; modificaron la prerrogativa de interpelación que el Poder Legislativo poseía sobre los ministros. De allí en más cada una de las Cámaras debía solicitar al Poder Ejecutivo los informes que estimara convenientes. Y el Poder Ejecutivo podía optar entre contestar por escrito, hacerlo personalmente su titular, o enviar a alguno de sus ministros para que informe personalmente (Art. 52); los ministros debían presentar al presidente –y no al Congreso- una memoria detallada del estado de los negocios de sus respectivos departamentos (Art. 86); los ministros estuvieron amparados por las inmunidades que se le otorgaron a los miembros del Congreso (Art. 84); mediante un nuevo artículo destrabaron la cláusula constitucional que impedía el aumento del número de ministerios nacionales. Y quedó en manos del Poder Ejecutivo y del Congreso, ya no de la Constitución, las decisiones sobre la denominación y los ramos de los ministerios, así como la coordinación de los respectivos despachos (Art. 84) 29. Los funcionarios peronistas, una vez liberadas las trabas del antiguo orden, que dificultaban según sus conceptos la gobernabilidad, armaron el nuevo organigrama ministerial inspirados en la noción de unidad de comando.

3.2 - La unidad de comando del Ministerio Técnico y el Ministerio Político

18Luego de la sanción de la nueva Constitución Nacional, Perón, el secretario Técnico y los ministros confeccionaron en la Secretaría Técnica de la Presidencia el anteproyecto de Ley Orgánica de los Ministerios, discutido y aprobado por el Congreso en julio de 1949. La nueva ley elevó a veinte el número de ministerios y estableció la denominación y los ramos de los despachos. Convirtió en ministerios secretarías de Estado tanto a  los ministerios más antiguos como a las secretarías creadas entre 1943 y 1946 en la Presidencia de la Nación, que poseían rango funcional de ministerios, pero no facultades refrendatarias. Constituían el cuadro de ministerios tradicionales: Interior; Relaciones Exteriores y Culto; Hacienda; Justicia e Instrucción Pública (en la nueva ley fueron separados y reemplazados por Justicia y Educación); Guerra; Marina; Agricultura; y Obras Públicas. Entre las secretarías organizadas durante el gobierno militar estaban: Trabajo y Previsión, Salud Pública, Industria y Comercio, Aeronáutica, Transportes. Mientras que las más recientes eran: Comunicaciones, Economía, Finanzas y el Consejo de Defensa Nacional.

19En la reunión de gabinete arriba mencionada, Perón concentró sus esfuerzos para introducir en el nuevo organigrama ministerial las dos secretarías de la Presidencia: Asuntos Técnicos y Asuntos Políticos. En aquella oportunidad retomó algunas ideas que orientaron durante el gobierno militar el diseño de la antigua Secretaría de la Presidencia, diseño que hemos descrito más arriba. Sostuvo que ambos ministerios –Técnico y Político- debían organizarse bajo el principio de unidad de comando30. El concepto unidad de comando provenía del ámbito militar y había sido adoptado por la denominada teoría clásica de la administración. Conforme a las expresiones del presidente, se aplicaba a la organización de la administración pública en sus diferentes niveles y remitía a una relación de autoridad y jerarquía. Indicaba que un grupo de hombres o equipo debía recibir en escala órdenes de un solo jefe. Perón consideraba que para hacer efectiva la unidad de comando era imprescindible que existiera también unidad de dirección, es decir que haya un sólo jefe y un sólo programa. A estos dos se agregaba otro término: unidad de concepción, que remitía a la necesidad de forjar una sola doctrina para alcanzar primero, como etapa previa a la acción, unidad de pensamiento en el grupo dirigente.

20El esquema que surgió de la noción de unidad de comando fue el siguiente: el Ministerio de Asuntos Técnicos retuvo sus funciones originarias. Continuó con la dirección y coordinación de las decisiones de gestión y, por ende, de las medidas de gobierno que se ejecutaban en forma descentralizada en distintos departamentos pertenecientes a los otros ministerios y en distintas jurisdicciones en las que el gobierno nacional tuviera injerencia. Este ministerio conservó además su antigua función de enlace con los legisladores del Partido Peronista en el Congreso y, por ende, también con las autoridades del partido de gobierno31.  Mientras que el Ministerio de Asuntos Políticos debía ejercer la supuesta unidad de comando y la unidad de concepción en el campo de las actividades estrictamente políticas del gobierno y de los ciudadanos. En este sentido, conforme a la ley de ministerios le correspondía: la orientación, dirección y fiscalización de la política interna de la Nación y el estudio comparativo de la de otros países; la fiscalización y coordinación de la política interna del Estado en sus diversas actividades a fin de asegurar la unidad de concepción y acción nacional; y las relaciones con las distintas tendencias políticas actuantes en el panorama nacional 32. Por un lado tenía incumbencia en la formulación de reglamentos sobre procesos electorales. Participó en la elaboración del diagrama de la ley electoral en la Nación y las provincias, las leyes que regularon el funcionamiento de los partidos políticos y los delitos políticos (tareas que antiguamente correspondían al Ministerio del Interior). Por otro, se volcó a la difusión de la Doctrina Justicialista cuando esta se convirtió en doctrina de la Nación. Este ministerio secretaría combinó el tratamiento  de asuntos jurídicos y normativos con otros ideológicos e identitarios. Con esta diagramación las elites estatales completaron el cuadro de reformas trazado desde 1946. Este organigrama fue modificado a fines de la segunda presidencia de Perón, en junio de 1954. Ambos ministerios, Técnico y Político, pasaron nuevamente del gabinete de ministros a la Presidencia de la Nación.

Reflexión final

21Intentamos puntualizar a lo largo de estas páginas ciertos fragmentos del diseño institucional del régimen político de gobierno del primer peronismo. Conforme a lo expuesto, es posible observar que las elites peronistas heredaron parte de la infraestructura estatal creada entre 1943 y 1945, y retomaron algunas ideas sustentadas por los militares de la revolución de junio. Durante la apertura democrática, mediante sucesivas reformas institucionales pretendieron instaurar un ordenamiento jerárquico de las relaciones intragubernamentales, tergiversando el sistema de control y equilibrio de poder del régimen republicano. En esta dirección, disminuyeron la función deliberativa de dicho régimen, ejercida por el Congreso, e incrementaron aún más la incidencia del Poder Ejecutivo en la toma de decisiones. Entendemos que la descripción de las normas implementadas y las ideas que las respaldaron constituyen sólo una cara de la política33. Las distintas fuentes consultadas nos advierten que estos esquemas fueron, en cierta medida, ideales. La pretendida unidad de comando se diluyó en una superposición de funciones informales compartidas por el ministerio de Asuntos Técnicos y el de Asuntos Políticos. Ambos actuaron como mediadores con el bloque oficialista de Senadores y Diputados, se ocuparon de solucionar pleitos dentro del movimiento peronista e hicieron tareas  de espionaje político en los partidos de la oposición34. La superposición de funciones trabó en parte el desarrollo de la estructura de mando que estuvo en la mente de los organizadores de estos ministerios. Consideramos que la reconstrucción de las prácticas informales abre otra línea de indagación que quizás merece ser transitada.

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Notes

1 Las innovaciones institucionales que tuvieron lugar en este período pueden inscribirse en el marco de un proceso más amplio que algunos autores han definido como la génesis y el desarrollo del Estado social para los países centrales, y Estado de compromiso, en referencia a ciertos países latinoamericanos del cono sur. En términos comparativos, los cambios que se observan en las relaciones entre el Estado y la sociedad en las distintas áreas mencionadas encierran sólo algunas similitudes y muchas particularidades. Particularidades que remiten, entre otras cuestiones, a las modalidades con la que cada país llevó adelante la integración de las organizaciones del trabajo al sistema político. Sobre este tema: Portantiero, Juan Carlos, “Estado y crisis en el debate de entreguerras”, en Portantiero, J.C., La producción de un orden. Ensayos sobre la democracia entre el Estado y la sociedad, Buenos Aires, Nueva Visión, 1988. Rosanvallon, Pierre, Le peuple introuvable. Historie de la représentation démocratique en France, París, Gallimard, 1998.
2 Buchrucker, Cristian, Nacionalismo y peronismo. La Argentina en la crisis ideológica mundial (1927-1955), Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1987.
3 Decreto n° 23852 del 2 de octubre de 1945. Restoy, E. y Doeste, A. (comp.), Compilación de Leyes, decretos y resoluciones. Tomo IV, Buenos Aires, Editorial Claridad, 1946. Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, 1947. La Secretaría de Trabajo y Previsión se transformó en Ministerio de Trabajo a partir de la Ley Orgánica de los Ministerios. Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, 1949.
4 Sólo podían adquirir este tipo de personería los sindicatos con mayor número de afiliados cotizantes en proporción a la cantidad de personas que ejercían la misma actividad en el área respectiva. Este decreto fue el punto de partida del carácter monopólico de la representación profesional de los trabajadores y la consagración de la tendencia a la centralización en la estructura de los mismos.  Doyon, Louise, Perón y los trabajadores. Los orígenes del sindicalismo peronista, 1943-1955, Buenos Aires, Siglo XXI Editora Iberoamericana, 2006. Del Campo, Hugo, Sindicalismo y peronismo. Los comienzos de un vínculo perdurable. Buenos Aires, Clacso, 1983. Como contrapartida la Secretaría de Trabajo y Previsión controló el funcionamiento de las entidades sindicales.
5 Estos eran: la Ley Electoral de 1912 (con sus respectivas reformas); y el estatuto que reglamentó la organización de los partidos políticos sancionado en 1930.
6 Con corporativización de la política hacemos referencia a la proliferación de representación de intereses funcionales de carácter monopólico, estructurados jerárquicamente. Las elites gubernamentales promovieron la formación de corporaciones y les garantizaron el monopolio de la representación en su sector, controlando o influenciando por medios de leyes o decretos –según los casos- la organización interna y la elaboración de sus demandas, encauzando así su interacción con las instituciones públicas y con los restantes actores políticos. A través de tales iniciativas, las elites estatales buscaron armonizar las relaciones entre grupos, clases y sectores, aunque esta armonía estaba fundada en una fuerte inclinación a favor de algunos grupos y en detrimento de otros. Collier, David, “Trajectory of a Concept: “Corporatism” in the Study of Latin American Politics”, en Smith, Peter (ed.), Latin America in Comparative Perspective. New Approaches to Methods and Analysis, Colorado, Westview Press, 1995
7 Acuña, Carlos, La Burguesía Industrial como Actor Político. Tesis Doctoral, University of Chicago, 1995. Poco después se creo la Confederación General de Profesionales, aunque esta última tuvo una existencia efímera. La Capital, 1/12/53.
8 Vigo, Salvador, Reforma de la Constitución Argentina, Santa Fe, Editorial “Nueva Impresora”, 1950. Hubo una excepción a nivel provincial y esta fue la Constitución del Chaco, que estableció un sistema unicameral que combinaba  representación  territorial y  funcional.  La Capital, 18/03/52.
9 Sobre las tendencias ideológicas de los distintos grupos, sus conflictos y sus proyectos puede consultarse, Buchrucker, Cristián, Nacionalismo y Peronismo, op. Cit. Potash, Robert, El Ejército y la Política en la Argentina (I). 1928-1945 de Yrigoyen a Perón, Buenos Aires, Editorial Hyspamérica, 1985; Rouquié, Alain, Poder militar y sociedad política en la Argentina II. 1943-1973, Buenos Aires, Emecé Editores,  1981.
10 De acuerdo con lo estipulado por la Constitución Nacional sólo su reforma y luego una ley del Congreso podía modificar la cantidad y ramos de los respectivos ministerios. Por lo tanto en esta etapa se crearon secretarías con entidad y estructuras de ministerios, y algunos ministerios cambiaron su composición interna. Al respecto pueden consultarse: Campione, Daniel, “Prolegómenos del peronismo. Las transformaciones en el aparato del Estado en el período 1943-1946”, en Realidad económica, Buenos Aires, 170, enero 2000. Bonifacio, José Alberto, “Diseño organizacional de la Presidencia en la Argentina entre 1943 y 1983. (Cambios organizacionales e instituciones de formulación de políticas)”. Buenos Aires, Dirección general de investigaciones del INAP, 1985.
11 En este trabajo describimos exclusivamente los efectos políticos que la creación de nuevas carteras produjo  en la organización estatal y gubernamental. Dejamos de lado el impacto de estos organismos en el diseño de la política económica o en las políticas sociales finalmente resultantes.
12 La configuración del organismo fue establecida en el decreto n° 15074 del 27 de noviembre de 1943. Dependían de la Secretaría de Trabajo y Previsión: el Departamento Nacional de Trabajo; Secciones de Higiene Industrial y Social de la Dirección Nacional de Salud Pública y Asistencia Social; la Comisión Nacional de Casas Baratas, la Caja Nacional de Ahorro Postal, la Comisión Honoraria de Reducción de Indios, la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones de Empleados y Obreros de Empresas Particulares, la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones de Periodistas, Junta Nacional de Desocupación. Se sumaron la Cámara de Alquileres, la Dirección de Inmigración, Comisión Asesora para la Vivienda Popular, el Tribunal Bancario. La Secretaría estaba compuesta por varias direcciones generales, entre ellas Trabajo, Acción social, Vivienda, Migraciones, Estadística y un Consejo Privado del Secretario. Contaba con un Consejo Superior de Trabajo y Previsión de índole consultivo. Anales de la legislación Argentina. 1943 Tomo III. A mediados de 1944, cuando Perón accedió a la vicepresidencia de la Nación, se inició una segunda etapa en la estructura del organismo. Decreto n° 1594/46, Decretos Nacionales, 1 de julio de 1945 a 4 de junio de 1946, Editorial Claridad, Buenos Aires, 1946.
13 Decreto-ley Nº 12937, del 21 de octubre de 1943. El decreto 18407/43 expedido por la Dirección General de Subsecretaría del Ministerio del Interior declaraba de interés público-estatal toda actividad publicitaria. Expedientes generales del Ministerio del Interior. Archivo General de la Nación. Al mismo tiempo, los editores de diarios, revistas, libros y folletos debían remitir ejemplares a la Subsecretaría, decreto n° 18408/43.
14 Sobre el contenido gráfico de la propaganda puede consultarse Gené, Marcela, Un mundo feliz. Imágenes de los trabajadores en el primer peronismo, Buenos Aires, F.C.E., 2005. Los funcionarios de la Dirección de Propaganda alentaron distintas formas de participación política en los orígenes del peronismo. Prol, María Mercedes, El proceso de constitución del liderazgo peronista, agencias estatales  y el Partido Peronista. El Estado nacional y la provincia de Santa Fe, 1943-1951. Tesis de Maestría, FLACSO, Rosario 2006.
15 Su mentor fue el teniente coronel Enrique P. González, Secretario de la Presidencia e integrante de la logia denominado Grupo de Oficiales Unidos. Rouquié, Alain, Poder militar y sociedad política..., op. cit..
16 Se originó una evidente superposición entre Asuntos Políticos y otra sección del mismo nombre perteneciente a la división política y electoral del Ministerio del Interior. Anales de la Legislación Argentina, Tomo III, 1943.
17 Sobre la creación y funcionamiento interno del Consejo Nacional de Postguerra, Berrotarán, Patricia, “Legitimidad de gestión: el estado a primer plano, Argentina 1946” en Taller, Vol. 6 N° 17 – Diciembre 2001. De la misma autora, Del plan a la planificación. El Estado durante la época peronista, Buenos Aires, Imago Mundi, 2003. Desde esta agencia estatal se realizó la Primera Reunión Nacional de Municipios y Comunas, a la que concurrió el personal político-administrativo de los municipios y las comunas del país.
18 Resolución de la Vicepresidencia n° 34/45. Decreto n° 19.288/45, Posguerra. Elaboración de un Plan Mínimo de Acción, Decretos Nacionales…, op. Cit..
19 Abordamos este problema en otro trabajo. Prol, María Mercedes, El proceso de constitución del liderazgo peronista, agencias estatales  y el Partido Peronista. El Estado nacional y la provincia de Santa Fe, 1943-1951, op. Cit.
20 El Poder Ejecutivo posee una zona de reserva para establecer las competencias ministeriales. En la práctica el presidente conforma sus equipos de gobierno y les imputa funciones.  Pero no puede reducir o aumentar el número de ministerios. Perón excedió la zona de reserva porque creo nuevos organismos y asignó rango ministerial a los secretarios de estado, aunque estos últimos no estaban habilitados para refrendar los despachos que se originaban en sus respectivos departamentos. Como dijimos más arriba, sólo se podía otorgar legitimidad jurídica a la proliferación de agencias a partir de una reforma de la Constitución, que desbloquee lo establecido sobre el número y los ramos de los respectivos ministerios y, luego, mediante una ley sancionada por el Congreso.
21 Decreto n° 310 del 11/6/46, Decreto n° 2098. Anales de la legislación Argentina. Tomo VI, 1946. En el seno de la Secretaría Técnica se creo el Consejo Económico y Social, y progresivamente se sumaron otros organismos: la Comisión de Agio y Especulación, el Consejo Coordinador Interministerial y la Dirección de Colonización e Inmigración. Dejamos de lado estos organismos, su estructura y composición porque exceden nuestro objeto de estudio. Sólo tomamos aquellas funciones formales e informales que se vinculan con las cuestiones más políticas de la gestión. Sobre este tema puede consultarse: Berrotarán, Patricia, Del plan a la planificación. El estado durante la época peronista, op. Cit.
22 Decreto n° 2098. Anales de la legislación Argentina, Tomo VII, 1947. Esta función se perdió con la disolución del Consejo Económico y Social.
23 Fondo documental Secretaría de Asuntos Técnicos (en adelante SAT) , Archivo General de la Nación (en adelante AGN).  
24 Entre 1946 y 1948 varios legisladores de la bancada oficialista (Colom, Valdez, Cooke, Visca, y otros) dieron entrada en la Cámara Baja del Congreso a una serie de proyectos que propulsaban reformas parciales a la Constitución Nacional. Las elecciones de Convencionales Constituyentes se efectuaron después de sancionada la Ley que declaraba necesaria la reforma. Los diputados oficialistas para poder promulgar esta ley violaron el artículo 30 de la Constitución Nacional que establecía el quórum necesario para emprender tal acción. Prol, María M., “Algunos aspectos del régimen político en el primer gobierno peronista. Los desafíos institucionales de un Estado de masas”, en AA.VV., Territorio, Memoria y Relato en la construcción de identidades colectivas, Rosario, UNR Editora,2004.
25 Fondo Documental SAT – AGN. Vigo, Salvador, Reforma Constitucional Argentina, op. Cit. Legón, Faustino, “Mutabilidad e inmutabilidad en el área constitucional”, en Reforma de la Constitución Argentina, Buenos Aires, Universidad de Buenos Aires, Acción Social, 1948.
26 Manin, Bernard, “Checks, balances and boundaries: the separation of powers in the constitucional debate of 1787”, in Fontana, Biancamaría, The invention of the modern republic, Cambridge, University Press, 1990
27 Bagnasco, Vicente, “La división de poderes” en Revista Hechos e Ideas, Año IX, N° 58,59, 60. Enero-marzo, 1949, pág. 461
28 Idem
29 Vigo, Salvador, Reforma Constitucional Argentina, op. Cit. En el nivel vertical  el régimen político disminuyeron la brecha entre electores y representantes ya que establecieron la elección directa de Presidente y Vice, suprimiendo el colegio electoral, y la elección directa y a pluralidad de sufragios de los senadores.  Al igualar los períodos de los mandatos de los miembros de ambos poderes quebraron el sistema de control que era inherente a la renovación asincrónica. Se estableció también la reelección del presidente.
30 Fondo Documental SAT-AGN. En los documentos de la secretaría se observa que unidad de comando se emplea en forma similar a unidad de mando, que junto con unidad de dirección  compusieron los principios administrativos acuñados a comienzos de siglo XX por la luego denominada la teoría clásica de la organización. Chiavenato, I., Introducción a la teoría general de la administración, op cit. El análisis de este concepto se desarrollaba también en los cursos de la materia “organización” del programa  de la Escuela Superior Peronista. Los significados de la noción unidad de comando pueden rastrearse en períodos previos al gobierno peronista en los proyectos sobre organización interna de áreas estatales vinculadas a las instituciones de salud pública. Belmartino, Susana y otros, Fundamentos históricos de la construcción de relaciones de poder en el sector salud. Argentina 1940-1960, Buenos Aires, OPS, 1991.  
31 Mantuvo las funciones conferidas sobre  planificación y la incidencia en el diagrama de la estructura gubernamental. José Figuerola fue reemplazado en sus funciones por Raúl Mendé.
32 Reseña de labor ministerial. Fondo Documental SATAGN. Ley Orgánica de los Ministerios, Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, pág. 1431.
33 Por razones de espacio no nos detuvimos más detalladamente en otros aspectos del funcionamiento de las dependencias enumeradas.
34 Fondo Documental SAT – AGN.
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References

Electronic reference

María Mercedes Prol, « Arreglos institucionales en el régimen político del primer peronismo (1946-1955) », Nuevo Mundo Mundos Nuevos [Online], Debates, Online since 09 December 2007, connection on 17 September 2019. URL : http://journals.openedition.org/nuevomundo/12592 ; DOI : 10.4000/nuevomundo.12592

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