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2008
Fédéralisme et fédérations dans les Amériques : utopies, pratiques, limites

La Société des Nations et le principe fédéral, 1919-1946

Michèle Gibault

Résumés

La SDN, dont la Charte fut adoptée le 28 avril 1919 et attachée au Traité de Versailles, fut une utopie fédérale, inspirée par l’horreur de la guerre de 14-18 et l’aspiration à la paix des peuples du monde, et plus particulièrement de ceux d’Europe. Cet article examine brièvement la structure et le fonctionnement de cette première organisation internationale pour la paix, indique ses limites, principalement son incapacité à être fidèle au principe fédéral qui la fonde. Aujourd’hui, la SDN ne peut guère prétendre offrir un modèle de gouvernance mondiale, mais peut éventuellement à travers ses succès et ses échecs servir de guide à la formation de fédérations régionales qui tentent de circonvenir les souverainetés nationales

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Texte intégral

1Aborder la SDN par le biais du fédéralisme pourrait prêter le flanc à bien des critiques, faire l’objet de nombreux bémols : la SDN n’est qu’une ébauche de fédération, une fédération imparfaite, inaboutie. Même le nom prête à confusion : le français utilise le terme de « société » au sens de commerce entre les nations, de communauté, alors que l'anglais dit  "league" au sens de coalition, d’alliance, insistant sur le lien sans le définir. Les études sur la SDN l’abordent rarement du point de vue du fédéralisme, comme fédération ou même comme confédération.

2Ce n’est d’ailleurs pas le principe fédéral qui caractérise principalement la SDN, mais sa vocation première, la paix et ses buts : il s’agit d’un projet démocratique et universaliste organisant un ordre mondial pour la paix, régulé par le droit international, impliquant la judiciarisation des relations entre Etats-nations et non plus le seul rapport de forces conduisant à d’éphémères coalitions ou àce qu’on a appelé après la chute de Napoléon entre 1815 et 1823:  « le concert des nations » ou « concert européen », quand les princes se concertaient contre les révolutions et la montée du mouvement des nationalités.  

3Inspirée des penseurs du XVIIIe siècle, en particulier d'Emmanuel Kant et de son idée de « paix perpétuelle par la société des nations », but ultime de l’histoire cosmopolitique (Idée d’une histoire universelle au point de vue cosmopolitique, proposition 7), la SDN  reflète également les idées de politique étrangère exprimées par le président américain Woodrow Wilson dans ses "Quatorze Points".

4Cependant, il n'est pas tout à fait incongru de faire du fédéralisme un instrument pour déchiffrer la SDN. Outre l'héritage philosophique, utopique kantien, le concept fédéral permet de mettre l’accent sur la structure, sur le système institutionnel mis en place, sur les principes philosophiques qui sous-tendent ce projet à l'orée du XXe siècle. Ce faisant, on mettra temporairement de côté le principe de réalité des échanges économiques, des rapports de forces sous-jacents, des intérêts des puissances de l’époque. Alors sera momentanément évacuée l’interprétation pessimiste qui,  au vu de son échec historique, réduit la SDN à une coalition traditionnelle des grandes puissances sorties victorieuses de la Première Guerre mondiale, tout juste soucieuses de maintenir l’ordre nouveau sous couvert de grands principes moraux.

5"Projet métaphysique", "impérialiste", "bourgeois idéaliste", "libéral-pacifiste", "social-pacifiste" : telles sont quelques unes des épithètes négatives venues des adversaires de la SDN, en particulier des adhérents au projet léniniste anti-souverainiste (et donc anti-fédéraliste) de la IIIe Internationale Communiste, fondée le 2 mars 1919, avec ses 21 conditions d’adhésion. La IIIe Internationale promeut l’internationalisme prolétarien; elle s’appuie sur le principe d’autodétermination des peuples ; elle encourage les mouvements de libération nationale (évalués en terme de classes) : il s'agit d'un projet universaliste, mondialiste, prolétarien et révolutionnaire, trans-frontières, chez qui à terme (mais de manière peu explicite) la question nationale doit s’éteindre car les « prolétaires n’ont pas de patrie ». Les bolcheviques pour qui « l’Etat national est la règle et la norme du capitalisme » fondent « la république universelle des soviets »  le 19 juillet 1920.

6Bien qu’il s’agisse d’internationalisme capitaliste encadré par les grandes puissances de l’époque, dans la mesure où le projet de la SDN a fait naître d’immenses espoirs chez les peuples européens bouleversés par la Première Guerre mondiale (la SDN est « fille de la guerre »), il mérite attention comme hypothèse fédérale pour la paix, et cela malgré toutes les réserves qu’on a pu faire sur son incapacité à empêcher la Deuxième Guerre mondiale, ou sur Wilson, le wilsonisme et les autres utopies pacifistes… Avec la crise de l’ONU qui lui a succédé (l’espoir d’une organisation mondiale pour la paix cependant demeure), ou la construction de l’Europe, on peut dire qu'il est de nouveau d’actualité.

7La SDN, créée le 28 avril 1919, lors de la cinquième séance de la Conférence de la Paix qui adopte le Pacte (Covenant) et ses 26 articles, première organisation internationale à vocation universelle, n’était pas le seul projet de ce type, mais le seul à voir le jour.

8Au-delà de Kant ou de l’abbé de Saint Pierre, de nombreux penseurs proposent alors des « plans de paix », des utopies internationalistes. En France, dans Le Système de Politique Positiviste (1851-54), Auguste Comte plaide pour une civilisation universelle. Léon Bourgeois apôtre du solidarisme et par la suite rapporteur sur le projet français de SDN rédige : Pour la Société des Nations en 1910. En Angleterre, Lord Robert Cecil, parlementaire conservateur propose la « League of Nations’ Union » et son Memorandum de 1916 dont émane la projet britannique. Le Général sud-africain Jan Christiaan Smuts, membre du War Imperial Cabinet, fait paraître en décembre 1918 un document portant le titre deThe League of Nations. A Practical Suggestion, qui se révélatrès influent. Aux Etats-Unis, c’est un véritable foisonnement de propositions, de livres, d’associations et le célèbre prix Bok de la paix (The Bok Prize) doté de 100.000 dollars, pour lequelle jury reçut, en 1921, 22.165 essais décrivant « the most praticable plan by which the United States could cooperate in preserving peace ».

9Dans les années 1920-1930, divers courants de pensée croisaient sur les eaux de l’internationalisme et du pacifisme. On y trouve :

10- les internationalistes communautaires (community internationalists). Partisans d’une communauté mondiale des peuples (et non des nations), ils insistaient sur le caractère émotionnel du lien, sur la fraternité et promouvaient entre autres l’esperanto ;

11- les partisans d’une Troisième Conférence de la Haye (1899, 1907). Ils  exigeaient un arbitrage international obligatoire ;

12- les partisans de projets plus limités comme par exemple les avocats d’une alliance ou d’une union anglo-saxonne, dont la langue anglaise serait l’alliage ("the English-speaking Union") ;

13- les adeptes du mondialisme, c’est-à-dire d’un gouvernement mondial, d’un Etat supra-national.

14Tous sont des anti-fédéralistes, hostiles au nationalisme et au concept de souveraineté qu’ils considèrent comme des handicaps majeurs, sources d’inévitables conflits.

15A l’autre extrémité de l’échiquier, on trouve au contraire les partisans du modèle fédéral ou confédéral, en particulier des fédéralistes convaincus, partisans d’une véritable fédération d’Etats-nations ; ils critiquent le Congrès de Versailles et la SDN pour son impuissance face à l’impérialisme, au fascisme et au « soviétisme ». Un des représentants de ce courant s’appelle Carl Ross, un avocat, qui écrit dans World Unity Magazine.  C’est aussi ce projet fédéral que défend Oscar Newfang  dans le World  Federation Committee (1932); ou encore Nicholas Murray Butler qui propose en 1935 « une société de nations-citoyennes » sur le modèle suisse ou américain.

16C’est dans la catégorie des projets de type fédéral que s’inscrit également le Plan Briand pour une Union fédérale européenne. Le 5 septembre 1929, devant la Dixième Assemblée de la SDN, il déclare :

Je pense qu’entre les peuples qui sont géographiquement groupés comme les peuples d’Europe, il doit exister une sorte de lien fédéral… Evidemment l’Association agira surtout dans le domaine économique : c’est la question la plus pressante… Mais je suis sûr aussi qu’au point de vue politique, au point de vue social, le lien fédéral, sans toucher à la souveraineté d’aucune des nations qui pourraient faire partie d’une telle association, peut être bienfaisant.

17Son projet, contestant toute supranationalité, reproduit en partie le modèle de la SDN (« une petite SDN »), mais à l’échelle d’une région, l’Europe. Le projet sera abandonné en 1937.

La SDN : Une confédération d’Etats souverains et une fédération très imparfaite…

18Quelle est donc la nature du « lien fédéral » de la SDN ? Au sens strict, il s’agit  d’une confédération d’Etats souverains ; c’est ce qu’indique son nom anglais de ‘league’. Mais, c’est là le paradoxe, elle tend vers le modèle fédéral, car elle demande aux Etats d’abandonner certaines de leurs prérogatives. La tension entre la souveraineté de chaque Etat-nation et l’instance supranationale demeure la question cruciale de toute fédération (et de la SDN), c’est-à-dire la répartition des compétences et des pouvoirs entre échelon national et international. Dans le lexique actuel, cela se dit  "dévolution" et "principe de subsidiarité".

19Un bref examen du Pacte (Covenant) et de ses 26 articles nous permettra de comprendre les ambitions et les difficultés de fonctionnement de l’organisation internationale.

20Le court préambule reprenant certains aspects des Quatorze Points de Wilson pose comme principes le refus de la guerre et la « coopération internationale pour la paix », une diplomatie franche et non secrète. Le point est rédigé ainsi : « entretenir au grand jour des relations internationales fondées sur la justice et l’honneur », le respect du droit international comme règle de conduite entre les gouvernements, le principe de justice et le respect des traités.

21Les articles 1 à 7 définissent la structure de l’organisation qui se compose de l’Assemblée Générale (article 3), d’un Conseil (art. 4) avec ses membres permanents et ses membres non permanents, d’un Secrétariat (articles 2, 6 et 7). En outre, sont créées des commissions portant sur divers domaines d’intervention (travail, traite des femmes et des enfants, opium et autres drogues, communication, transit, hygiène)  définies dans l’article 23. Les articles 8 à 17 envisagent les moyens de garantir la paix. Dans les articles 18 à 21, sur l’intervention pressante de Wilson, il est affirmé que le Pacte sera inclus dans tous les traités (à commencer par celui de Versailles). Ainsi, la SDN affirme sa primauté sur tous les autres traités ou engagements internationaux, sauf s’ils ont été ratifiés (traités d’arbitrage et traités régionaux comme la doctrine de Monroe de 1823).  Les articles 22 et 23 traitent des mandats et des peuples dominés.

22Par bien des aspects, la SDN fonctionne sur un mode démocratique. D’abord dans le système de la représentation des Nations : les membres sont égaux : petits et grands pays pèsent le même poids dans l’Assemblée (chaque délégation a droit à trois représentants, mais dispose d’une seule voix). C’est l’ordre alphabétique qui prévaut. Les décisions doivent être prises à l’unanimité, y compris pour le budget. Toutes les délégations peuvent être représentées dans les six commissions. Les résolutions valent obligation morale pour tous. Au Conseil, qui est l’organe exécutif, siègent quatre « grands » (l’absence des Etats-Unis est criante) et quatre membres non permanents désignés par l’Assemblée (jusqu’à onze en 1936). Chacun des membres du Conseil a une voix et il y a un seul représentant par pays. Le Secrétariat est une véritable administration publique servant le Conseil et l’Assemblée, avec des fonctionnaires internationaux qui bénéficient des privilèges et immunités diplomatiques, et prêtent serment de loyauté à partir de 1932.

23La SDN répond donc au principe fédéral dans la mesure où les Etats signataires, pour des raisons structurelles et pour des raisons de principe, comme nous venons de le voir, sont amenés à accepter la dévolution d’une part de leur souveraineté dans certains domaines, ce qui découle directement des grands principes démocratiques qu’elle promeut : le droit à l’autodétermination des peuples, les droits des minorités, la garantie mutuelle de l’intégrité territoriale et de l’indépendance de chacun de ses membres.

24Sur certaines questions cruciales, les promoteurs de la SDN avaient tenté d’obtenir un certain nombre d’avancées politiques : sur la question du désarmement (article 8) et des inspections, celle de la sécurité collective (article 10) prévoyant l’intervention de tous les membres contre un éventuel agresseur, de l’arbitrage (articles 12 et 13) et des sanctions (article 16). A l’issue de la guerre, entre 1920 et 1928, elle obtint quelques succès en Europe dans le réaménagement de frontières et le traitement de minorités et dans des litiges, comme ceux qui opposent  la Suède et la Finlande à propos des îles Alan (1921), ou concernant  la Haute-Silésie (1921), ou le conflit gréco-bulgare (1925) ou encore les conflits d'Amérique latine, avant 1935.

25Mais la SDN n’était qu’une première tentative d’organisation internationale sur une base fédérative. Ses limites structurelles sautent aux yeux ; ses tâtonnements, ses compromis prouvent clairement que le principe fédéral n'est pas vraiment appliqué et qu'il y a dysfonctionnement de cette organisation comme organisation supranationale.

26La formulation même du Pacte est contradictoire puisque dans l’article 21, la reconnaissance de la Doctrine de Monroe de 1823fait de l’Amérique Latine la chasse gardée des Etats-Unis.  Quant au système des mandats (articles 22, 23), ne s'agit-il pas, malgré l’affirmation du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, d'une reconstitution des partages coloniaux sous la forme de distribution des zones d’influence aux grands vainqueurs de la Première guerre mondiale ?

27Les faiblesses de fonctionnement de la SDN sont patentes : accorder à chaque membre le droit de veto dans le souci de ne pas en faire une organisation supranationale, mais une simple ligue, est une recette sûre pour l’échec. La règle de l’unanimité pour toute décisionrend l'organisationimpuissante ; la possibilité laissée aux Etats de se retirer (article 1, § 3) ou d’être exclus (article 26 §2) laisse présager une instabilité dangereuse et le caractère discriminatoire de l'organisation ferme les portes de la Société à des pays importants : l’Allemagne jusqu’en 1926 et la Russie soviétique jusqu’en 1934 seront mises à l’écart, limitant sa représentativité d’organisation "mondiale".

28Ajoutons que la défection des Etats-Unis dès la fondation de la SDN, lorsque le 19 mars 1920 le Sénat américain rejette le Traité de Versailles et le Pacte, sera un lourd handicap.

29Quant au Conseil, contrairement à son principe fondateur, c'est-à-dire à l'esprit de la Charte,  il mène une diplomatie secrète entre les membres permanents qui représentent les grandes puissances de l’époque.

30La faiblesse de ses moyens d’action est le pendant des faiblesses de fonctionnement inhérentes à la SDN. La sécurité collective et le désarmement sont de vaines promesses : la SDN, en effet, n’aura pas de force militaire. Le projet anglais, qui se refusait à créer, comme le voulait la France, une force internationale composée de contingents fournis par chaque nation  et inspectés pour chaque Etat par un Service Permanent d'Etat-major international, sera choisi. Il n'y aura donc aucune armée commune.

31Enfin, la notion de sanctions en cas de violation des règles du Pacte ne sera jamais précisée.

L’esquisse d’une fédération mondiale inaboutie

32Le rêve d’une structure mondiale susceptible d’empêcher les guerres ne se sera pas réalisé ! La construction confédérale par le rassemblement des peuples du monde entier était sans aucun doute trop ambitieuse dans son caractère global et relevait plus du volontarisme de la décision que de la construction négociée.La SDN n’aura donc jamais été une structure fédérale adéquate. Le lien fédéral y est mal défini. Elle se voit débordée par les traités bilatéraux et la diplomatie traditionnelle qui fonctionnent toujours. N’ayant aucun moyen de faire appliquer ses décisions, elle délègue ses pouvoirsaux Etats forts, ceux du Conseil. Quant au Secrétariat, il est au service des Etats et n’a pas d’autonomie suffisante.

33Ultime défaut : les Etats européens y sont majoritaires. La SDN est donc considérée comme une organisation européenne, ce qu’elle n’est pas. Les chiffres sont éloquents : en 1920, 42 membres y siégeaient, représentant les trois quarts de la population mondiale, mais il est vrai qu’il y avait une nette prédominance des Etats européens (la France et la Grande Bretagne y étaient puissantes et actives) qui comptaient pour 38% de l’ensemble. Nord- et Sud-américains rassemblés représentaient 40,4% de la population du monde, l’Afrique seulement 4,7%, l’Asie  11,9%, l’Océanie  4,7%. En 1934, la SDN compta jusqu’à 60 pays dont 28 européens (soit l’équivalent de 46% des populations du monde). Le déséquilibre en faveur de l’Occident n’arrangea donc rien.

34On peut s’interroger aussi sur l’influence du modèle fédéral américain : pouvait-il être transposé dans la structure SDN, exporté pour créer une gouvernance mondiale ?D’un point de vue purement formel, on trouvera des analogies entre la SDN et le système politique fédéral des Etats-Unis, mais la SDN n’est sûrement pas son calque : en sont inspirées la  base égalitaire de la représentation à l’Assemblée, soit une voix par Etat; la nature du Conseil entre exécutif et chambre haute; l’existence d’une Cour de justice supérieure, les diverses Commissions qui s’y rattachent.

35C’est plutôt du point de vue idéologique que la SDN s’inspire du modèle américain, surtout sous sa forme wilsonienne. Selon Woodrow Wilson, c’est parce que les Etats-Unis (jusque-là isolationnistes) sont une non-Europe que leur destin ("la Destinée manifeste") leur impose de prendre la tête d’un projet internationaliste et, contre les forces du désordre, d’instaurer une nouvelle ère de paix. Pour Wilson, l’identité fédérale américaine est porteuse de valeurs universelles : la justice constitutionnelle, la liberté, la démocratie. La SDN sera donc une opération à vocation fédérale, éthique et juridique, fondée sur ces trois attributs.

36Enfin, toujours selon le Président Wilson, il ne fait aucun doute qu’il existe une unité complète entre les objectifs nationaux et internationaux des Etats-Unis. La SDN est conçue selon cette thèse comme une organisation de nations démocratiques pour une paix démocratique, car les nations démocratiques ne se font pas la guerre. Le Pacte (bien en deçà des Quatorze Points) offre des garanties mutuelles d’indépendance politique et d’intégrité territoriale pour les grands comme pour les petits Etats, dans un système de sécurité collective : cela ressemble à la « doctrine de Monroe », mais appliquée au reste du monde.

37Il est aisé d'en déduire que, pour les Etats-Unis, ce projet internationaliste apparemment vertueux recèle un fort contenu de nationalisme, voire d’impérialisme, dans la mesure où il vise à étendre le modèle américain au reste du monde, au moyen de cette ébauche de gouvernance mondiale que représente la SDN. Il est étonnant que les isolationnistes (on pourrait dire « les souverainistes ») du Sénat américain qui ont refusé de ratifier le projet ne l’aient pas compris. Ceux qui criaient à l’européanisme de la SDN auraient aussi bien pu dénoncer son américanisme !

38Malgré son échec, ce premier modèle de confédération internationale a eu des aspects positifs, dont plusieurs réussites non négligeables.  Celles-ci sont-elles suffisantes pour entrevoir dans la SDN l’ébauche d’une première gouvernance mondiale ? Dans les années 20, les différentes commissions ont apporté des solutions à certains problèmes internationaux  de type surtout humanitaire : problèmes de santé, de réfugiés, du travail, de l'esclavage, de la prostitution… S'agirait-il, avant la lettre, de tentatives de prise en charge par un gouvernement mondial de ce que l'on appelle aujourd’hui les « biens communs » ? Certes, dans ces cas précis, il y eut une action commune efficace. Mais en fin de compte, l’histoire s’est chargée de montrer que la Société des Nations s'est surtout résumée dans la conjonction momentanée des intérêts des vainqueurs de la Première Guerre mondiale. Elle n’a pu résister à la montée du fascisme, ni aux pays prédateurs : le Japon envahit la Mandchourie en 1931; l’Italie l’Ethiopie en 1935, l’Allemagne ses voisins en 1938, etc. jusqu’à la nouvelle guerre, et son Pacte (Covenant) apparaît finalement comme un traité d’alliance entre puissances victorieuses, bien que maquillé en charte d’une fédération mondiale pour la paix.

39Quoiqu’il en soit, la SDN n’était pas conçue pour devenir l’expression politique des peuples au-dessus ou en dehors des souverainetés. Etait-il possible de faire mieux à l’époque ? L’ONU tirera en partie les leçons de cette première expérience, mais sera à son tour captée par les  grandes puissances hégémoniques au Conseil de Sécurité, puis ces dernières années malmenée par l’unilatéralisme américain, et donc en perte de crédibilité.

Aujourd’hui la problématique peut-elle être celle du principe fédéral?

40Est-il possible de penser la globalisation et la mondialisation, et donc la gouvernance mondiale sur les mêmes bases ? La SDN s’appuyait sur les Etats-nations et sur la définition classique de l’espace selon lestrois principes de territorialité, de souveraineté et de sécurité. Aujourd’hui avec l’affaiblissement relatif de l’Etat, le trans-nationalisme et l’interdépendance, nous nous acheminons sans doute vers une société mondiale, aussi peu intégrée politiquement soit-elle.

41Les guerres ont changé de nature, ce sont les guerres inter-étatiques qui semblent devoir être l’exception, et les guerres infra-étatiques, inter-ethniques, identitaires, claniques, religieuses, le terrorisme, qui dominent, en particulier dans les cas de désintégration des sociétés liée au chaos, à l’anomie d’espaces où le droitne pénètre plus.

  • 1  Ce travail a été ébauché en 2003. En 2008, la scène internationale s’est obscurcie. Malgré l’affai (...)

42Plus que les Etats-nations, comme l'exposent Bertrand Badie et Marie-Claude Smouts dans le beau livre Le Retournement du Monde, on voit monter en puissance d'une part les individus - avec les principes des droits de l’homme - d'autre part  l’humanité, avec le concept pris comme valeur de  biens communs . Cependant, comme le soulignent  ces deux auteurs, l’aspiration fédérale reste vive et il n’est pas impossible que l’on voie se profiler de nouvelles constructions régionales impliquant une véritable intégration fédérale institutionnelle et des réseaux de coopération – comme l’Europe - dont l'existence rendrait impossible un système de gouvernance mondiale de type onusien sous hégémonie américaine1.

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Bibliographie

Badie, Bertrand et Marie-Claude Smouts, Le Retournement du monde. Sociologie de la scène internationale, Presses de Sciences Po et Dalloz, 1999.

Barnet, Richard, The Rockets’ Red Glare. When America Goes to War. The Presidents and the People, Simon &Schuster, 1990.

Bertrand, Maurice, L’ONU, collection Repères, La Découverte, 4e édition, 2003.

Garcès, Laura, « La mondialisation de la doctrine de Monroe à l’ère wilsonienne », Doctorat, Université de Lausanne, Editions, Payot, Lausanne, 1988.

Gerbet, Pierre, avec la participation de Victor Yves Ghébali,  Marie-René Mouton, Le Rêve d’un ordre mondial : de la SDN à l’ONU, Paris, Imprimerie Nationale, 1996.

Haupt, Georges, Michael Löwy et Claudie Weil, Les marxistes et la question nationale, Maspéro, Paris, 1974.

Hobsbawm, Eric J., Nations and Nationalism since 1780, Cambridge University Press, 1990.

Marbeau, Michel, La SDN, Que Sais-je ? n°3593, Paris, PUF, 2001.

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Notes

1  Ce travail a été ébauché en 2003. En 2008, la scène internationale s’est obscurcie. Malgré l’affaiblissement de l’imperium américain et l’esquisse d’unions fédérales régionales (Europe, Amérique latine), le système des souverainetés étatiques semble avoir encore de beaux jours devant lui. Les guerres interétatiques sont de retour. La vision wilsonienne et plus encore la conception kantienne d’une fédération libre des peuples ou celle d’une gouvernance et d’une citoyenneté mondiales assumées restent de l’ordre de l’utopie.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Michèle Gibault, « La Société des Nations et le principe fédéral, 1919-1946 »Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En ligne], Colloques, mis en ligne le 12 décembre 2008, consulté le 11 octobre 2024. URL : http://journals.openedition.org/nuevomundo/45393 ; DOI : https://doi.org/10.4000/nuevomundo.45393

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Auteur

Michèle Gibault

Professeur des universités émérite

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Droits d’auteur

CC-BY-NC-ND-4.0

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