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Colloques | 2008
Fédéralisme et fédérations dans les Amériques : utopies, pratiques, limites – Centre de Recherches sur l'Histoire des Etats-Unis et du Canada (Association CRHEU) (Elise Marienstras, Salwa Nacouzi, Marie-Claude Strigler et le CRHEU) et APSAM / Université Paris 12-Créteil (16-18 juin 2003, Paris, Institut Charles V, textes actualisés)
Andrew Ives

Néolibéralisme et Décentralisation dans les Etats Fédéraux

[15/12/2008]

Résumés

Cette étude cherche à mieux cerner les paramètres du débat actuel en France sur la décentralisation par une analyse de la situation dans les Etats fédéraux du Canada et des Etats-Unis. Après avoir  constaté  la pérennité du débat sur la décentralisation en Amérique du Nord, nous identifions ce qui distingue le débat contemporain des précédents. La décentralisation est défendue traditionnellement à gauche comme moyen de mieux intégrer les citoyens, et d’avancer vers la création de nouvelles formes de démocratie participative. Nous attirons donc l’attention sur l’étrange alliance qui s’est créée sur la question entre ceux-ci et un courant politique d’inspiration néolibérale qui y voit plutôt un moyen de réduire la présence étatique dans l’économie. Nous nous focalisons  sur ce paradoxe et cherchons à expliquer pourquoi la droite libérale s’est saisie du projet de décentralisation, tant sur le plan stratégique que théorique. Cette analyse du débat sur la décentralisation en Amérique du Nord fournit des enseignements à d’autres pays tentés par l’expérience, et permet de clarifier les enjeux

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Texte intégral

  • 1  Jérôme Damon, « Quelques opinions sur la décentralisation à partir des sondages », Informations so (...)
  • 2  Dominique Reynié, « Rapport réalisé pour l'Observatoire sénatorial de la décentralisation ». Le po (...)

1Le débat sur la décentralisation a réapparu aux Etats-Unis et au Canada dans les années 1980  et ce projet continue à susciter des interrogations aujourd’hui. Etudier le débat politique autour de la décentralisation en Amérique du Nord permet de mieux comprendre les paramètres d’un débat qui s’engage en France.Les projets de décentralisation sont généralement bien perçus en France. Une étude récente consacrée aux sondages d’opinion conclut que le mouvement de décentralisation est « apprécié plutôt positivement »1, tandis qu’une autre étude, celle-ci faite auprès des élus locaux,  indique « sans ambiguïté une forte adhésion des élus locaux au principe de la décentralisation. »2 Cette image positive en France reflète sans doute la perception selon laquelle la décentralisation permet de rendre plus démocratique le système de gouvernance dans les pays occidentaux. Non seulement il s’agirait de lutter contre une concentration excessive du pouvoir décisionnel au sein du gouvernement central en renforçantd’autres échelons de pouvoir, mais la décentralisation permettrait aussi, selon ses défenseurs, de placer la prise de décision au plus près du citoyen. Ceci satisferait les revendications pour davantage de participation de la part des citoyens ordinaires. Toutefois, on peut s’étonner de l’étrange alliance qui s’est créée sur la question de la décentralisation entre d’un côté, ceux qui défendent une vision de la société davantage collectiviste etfondée sur la démocratie participative, et de l’autre, ceux qui se réclament du courant néolibéral et pour qui la décentralisation va main dans la main avec une vision de lasociété fondée sur l'exaltation des droits individuels et sur le principe d’un rôle a minima pour l’Etat. Pour tenter d'analyser ce paradoxe, il nous semble nécessaire tout d'abord d'effectuer un bref rappel historique sur la pérennité du débat sur la décentralisation au Canada et aux Etats-Unis. Nous chercherons ici  à mettre en lumière la façon dont le débat actuel diffère des précédents, particulièrement en ce qui concerne l'attitude du gouvernement central. Nous nous attacherons ensuite à expliquer pourquoi la droite libérale soutient les politiques de décentralisation. Les enseignements que l’on peut tirer des liens entre néolibéralisme et décentralisation incitent à plus de prudence quand on parle de gains en termes de démocratie et d’efficacité de l’action publique rendus possibles grâce à la décentralisation.

  • 3  Séparation verticale par opposition à la séparation dite horizontale qui concerne les trois branch (...)

2Dans les Etats fédéraux, à la différence des Etats-nations unitaires, se joue une rivalité entre deux types d’appartenance des citoyens : un sentiment d’appartenance à l’Etat central, certes, mais aussi une deuxième appartenance ressentie au niveau de la province, du Länder ou de l’Etat membre de la fédération. Au-delà de la gestion des tiraillements identitaires s’ajoute le problème de la localisation appropriée du pouvoir décisionnel entre le gouvernement fédéral et les gouvernements des provinces ou des Etats membres. Gérer cette concurrence oblige les Etats fédéraux à négocier un partage des pouvoirs entre le gouvernement central d’une part, et les provinces ou Etats composants de l’autre et à fixer les règles clairement dans la loi, établissant ainsi une séparation des pouvoirs sur le plan vertical3.

3En ce qui concerne le Canada, on observe aisément que la distribution des compétences gouvernementales établie par loi constitutionnelle en 1867 n’a nullement fait disparaître la concurrence entre les deux niveaux de gouvernement, et que le partage des compétences continue à susciter un débat politique très vif. Quant aux Etats-Unis, le débat entre fédéralistes et anti-fédéralistes, c’est-à-dire entre ceux qui postulaient un gouvernement fédéral fort et ceux qui défendaient les droits des Etats membres, a structuré le débat politique dans la période qui a suivi la guerre d’indépendance et n’a jamais disparu du paysage politique. Les fédéralistes réussirent à faire ratifier un texte constitutionnel, celui de 1787, toujours en vigueur, qui accordait d’importants pouvoirs au nouveau gouvernement fédéral. Il y eut pourtant un débat très animé, et arguant du danger que représentait un gouvernement central trop puissant, les anti-fédéralistes obtinrent  dès 1791 l’inscription dans la Constitution d’une Déclaration des Droits de l’Homme (Bill of Rights) censée protéger le citoyen contre un gouvernement tyrannique. Cette charte, adoptée sous la forme des dix premiers amendements à la Constitution, concerne certes avant tout la protection des droits individuels, mais le 10e amendement établit explicitement que tout pouvoir non énuméré revient aux Etats-membres ou au peuple, ce qui devait empêcher le gouvernement fédéral de s’octroyer des pouvoirs additionnels. La victoire de Thomas Jefferson aux élections de 1800 confirma l’ascendance prise par les anti-fédéralistes, tendance générale qui perdure jusqu’à la guerre de Sécession. Si la guerre permit au gouvernement central d’asseoir clairement son autorité sur les Etats membres, et si les Radical Republicans réussirent à imposer les 13e, 14e et 15e amendements aux Etats vaincus du Sud, la période dite de la Reconstruction céda vite à l’avantage de ceux qui souhaitaient le maintien des prérogatives des Etats membres. Malgré la présence dans le débat national de tenants du mouvement progressiste dès la fin du 19e siècle, il fallut attendre la crise des années 1930 pour qu’un discours réclamant davantage de pouvoir pour Washington redevienne prédominant. Avec son New Deal, Roosevelt lança d'ambitieux projets pour sortir son pays de la Grande Dépression, projets qui nécessitaient d’accroître le pouvoir du gouvernement fédéral. Ces nouveaux pouvoirs n’ont d’ailleurs pas été obtenus facilement, ayant fait l’objet de l’opposition de la Cour Suprême qui s’appuyait entre autres sur 10e amendement. Pour répondre aux exigences de la Deuxième guerre mondiale, et pour faire face à la guerre froide, on est resté dans l’ère du gouvernement central fort. Mais depuis l’arrivée de Ronald Reagan à la Maison Blanche en 1981, on aassisté au contraire à un retour en force d’un discours du type anti-fédéraliste. Au Canada, on observe un phénomène analogue : dans la période de l’après-guerre, avec la mise en place de l'Etat-providence, on assiste à un renforcement du pouvoir fédéral, tendance accentuée par la volonté d’Ottawa de contrecarrer les nationalistes québécois par la mise en place d’une politique de construction nationale (nation building). Mais un mouvement de résistance au pouvoir du gouvernement central commence à s’organiser, et devient visible avec la percé électorale en 1993 du Reform Party, parti populiste de droite, s'appuyant sur un discours anti-élites et réclamant une rééquilibrage des pouvoirs en faveur des provinces.

4Ce bref rappel historique pourrait nous inciter à penser que le retour en force d’un discours du type anti-fédéraliste représente simplement le retour à une position plus équilibrée dans un débat pérenne propre aux pays fédéraux. Mais bien qu’il existe certes des antécédents historiques aux discours populistes dénonçant le pouvoir central de Washington ou d’Ottawa, il y a quelque chose de novateur par rapport au passé dans le débat actuel, à savoir que l’initiative des politiques de décentralisation est venue non pas des Etats membres réclamant davantage d’autonomie, mais du gouvernement central lui-même.

  • 4  François Rocher et Christian Rouillard « Decentralisation, subsidiarite et neo-liberalisme au Cana (...)

5S’il est vrai que Ronald Reagan a utilisé le registre populiste des State Rights lors de campagne présidentielle de 1980, l’inspiration néolibérale de son projet politique a toujours été clairement assumée. Ainsi, loin de prôner le retour en force de l’échelon gouvernemental des Etats membres, il insistait sur les « pouvoirs excessifs » détenus par Washington afin d’afficher sa préférence pour un modèle qui ferait davantage confiance au marché libre. Si on donnait plus de latitude au marché libre pour s’autoréguler, avançait-il, on serait plus à même d’assurer la croissance économique. Dans le cas canadien, il est intéressant d’observer que la décentralisation des années 1990 ne correspondait pas du tout au souci de satisfaire les revendications des souverainistes québécois. Le gouvernement libéral était surtout soucieux d’équilibrer son budget, et le transfert de compétences vers les provinces était une manière habile de réduire les dépenses publiques sans rencontrer de front l’hostilité de citoyens attachés aux services publics.4 D’ailleurs, ce projet a été initié par le premier ministre Jean Chrétien, un fervent fédéraliste qui avait bâti sa carrière politique en s’opposant aux indépendantistes. En ce qui concerne ces derniers, ils ont été pris de court par le projet d’Ottawa et ont accueilli les transferts de compétences avec circonspection, ayant compris que le gouvernement cédait certes des compétences, mais sans fournir les moyens pour remplir les missions convenablement. Ainsi le gouvernement provincial risquait d’être tenu pour responsable aux yeux des citoyens d’une détérioration des services publics. Qui plus est, Ottawa, tout en transférant la gestion, continuait de conditionner l’octroi des fonds au respect de conditions et de normes établis sur le plan national ; il n’accordait donc pas de véritable autonomie décisionnelle. Les représentants de la Belle Province ne réussirent pas non plus à faire valoir ces transferts comme une première étape vers l’indépendance : ils ne pouvaient prétendre que ce projet représentait l’aboutissement de négociations d’égal à égal confortant ainsi leur vision d’un pays composé de deux nations, car Ottawa avaient transféré ces nouvelles compétences à toutes les provinces, confortantainsi son modèle d’un pays composé de dix provinces.

6Dans les deux cas donc la décentralisation semble avoir été initiée par le gouvernement central afin de réaliser des objectifs de politique économique plutôt que poursatisfaire aux revendications régionales ou pourrenforcer l’échelon gouvernemental inférieur. Décentraliser permettait, comme nous l’avons vu, de réduire des dépenses publiques et cet aspect a été particulièrement important dans le cas canadien. Mais au delà des avantages budgétaires, cette politique s’intégrait parfaitement dans un ensemble de mesures que préconisaient les économistes de l’école néolibérale qui conseillaient Ronald Reagan. D’abord, la décentralisation modifierait les rapports de force entre l’Etat et le capital à l’avantage de ce dernier, réduisant la capacité de l’Etat à influer sur le fonctionnement du marché. Ensuite elle devait permettre aussi à la droite libérale d’être mieux placée pour prôner un changement d’orientation économique auprès de décideurs de l’échelon gouvernemental inférieur. Enfin, il ne faut pas négliger l’attrait de la décentralisation sur le plan théorique dans la mesure où elle semble découler tout naturellement des modèles avancés par Milton Friedman et Frédéric Hayek, deux chantres néolibéraux particulièrement influents à l’époque.

7Dans un premier temps, on observe donc que la décentralisation allait de pair avec l’affaiblissement de l’Etat. Par le transfert de compétences et de ressources vers les provinces ou les Etats membres, on réduisait de fait le poids du gouvernement central. Ce dernier était en effet une cible de choix, car il s’agissait de l’échelon gouvernemental le plus puissant et celui qui avait par le passé légiféré pour brider le marché libre. Une re-localisation du pouvoir décisionnel vers les provinces ou Etats membres servait donc à diluer le contre-pouvoir de l’Etat en tant que dépositaire du pouvoir décisionnel : en raison de leur taille économique moindre, les Etats membres et les provincesseraient moins à même d’imposer leur volontéau capital. Mais un pouvoir décisionnel dilué et fragmentéparmi plusieurs acteurs gouvernementaux présentait d’autres avantages pour le projet néolibéral. Premièrement, pour faire adopter des projets innovants allant dans le sens d’une déréglementation, on avait compris qu’il serait plus facile de procéder par à coups plutôt que de s’attaquer de front à une résistance nationale. Ainsi, sous le nom de code dela décentralisation il suffisait de convaincre les décideurs politiques à l’échelle d’un Etat membre d’engager des réformes censées contribuer à la relance de l’activité économique. Par la suite, d’autres Etats pourraient être incités à s’appuyer sur cet exemple pour agir dans le même sens. La stratégie consistait donc à créer une dynamique pour la réduction de la présence gouvernementale dans certains Etats en espérant que cette dynamique gagnerait par la suite les Etats hésitants ou ceux qui étaient plus attachés aux services publics. Le déplacement du pouvoir du gouvernement central vers les Etats membres représentait un autre avantage : les entreprises pouvaient dès lors choisir d’investir là où on leur offrait les conditions les plus favorables. Ainsi par biais de la décentralisation, les différents Etats ou provinces devenaient des concurrents actifs dans la recherche d’investissements pour créer de nouveaux emplois, et cette concurrence avait pour effet d’obliger petit à petit l’ensemble des gouvernements à réduire leurs taxes professionnelles, à assouplir leur réglementation sur le code du travail ou à renoncer à durcir les lois sur le respect de l’environnement, pour éviter de voir les entreprises quitter leur territoire.

8Nous venons d’évoquer les arguments en faveur de la décentralisation susceptibles de convaincre la droite libérale et les chefs d’entreprise du bien fondé du projet, mais ce sur un plan purement stratégique. Nous souhaitons orienter maintenant notre analyse vers une question plus abstraite, à savoir la place qu’occupe la décentralisation dans la théorisation néo-libérale. Nous verrons que la décentralisation n’est pas simplement un moyen permettant d’atteindre plus rapidement l’objectif d’une libéralisation économique. C’est aussi un élément qui cadre parfaitement avec les théories économiques de Milton Friedman et de Frédéric Von Hayek, deux des plus grands inspirateurs du courant néolibéral. Il est intéressant de faire remarquer que, si l’on s’inspire de l’œuvre d’Hayek, la décentralisation du gouvernement fédéral vers les Etats membres dans le discours néo-libéral n'apparait que comme une étape avant d’envisager une décentralisation supplémentaire vers les collectivités locales. Cette proposition d’un transfert de compétences vers les municipalités faisait d’ailleurs partie du programme officiel du Reform Party au Canada dans les années 1990.

  • 5  Cette idée est présentée clairement dés le premier chapitre de son oeuvre Droit, Législation et Li (...)
  • 6  Friedrich Hayek. The Road to Serfdom, London, Routledge, 1944.

9Hayek s’est fait connaître du grand public en 1944 avec la publication de La Route vers la Servitude, ouvragedans lequel il s’opposa aux thèses de Keynes enconsidérant pour sa part qu’une économie planifiée représentait un danger pour les libertés individuelles. Il se méfiait de la planification économique pour deux raisons principales : premièrement il postulait qu’il était impossible pour un gouvernement de diriger efficacement une économie de marché, car celle-ci était en mouvement perpétuel et devait répondre à une multiplicité d’agents simultanément. Pour lui, l’homme était incapable de gérer tous les paramètres nécessaires au bon fonctionnement du marché, et la planification économique aboutirait donc fatalement àun échec.5 Mais au delà de cet échec annoncé, Hayek craignait la montée d’un Etat totalitaire qui résulterait selon lui inévitablement de ces efforts.6

  • 7  Friedrich  Hayek. Droit, Législation et Liberté, Vol. II  (Paris : Presses Universitaires de Franc (...)
  • 8  Milton Friedman. Capitalism and Freedom. (Chicago, University of Chicago Press, 1962), p.34.
  • 9 Ibid. p.27. Texte en anglais:  “[It] enhances the danger that the scope of government will spread f (...)

10Dans la vision de ce penseur libéral, l’Etat a un rôle bien limité à jouer dans le secteur économique. Pour Hayek, les fonctions nécessaires du gouvernement sont semblables à celles du service d’entretien d’une usine « qui veille à ce que la machinerie qui règle la production de ces biens et services soit maintenue en bon état de marche. »7 Milton Friedman, un autre chantre de l’Etat minimal est quant à lui plus précis. Il conçoit un Etat idéal qui garderait « d’importantes fonctions » et il les énumère: maintenir l’ordre dans un régime de droit, définir et faire respecter les droits de propriété, établir et imposer certaines règles économiques en ce qui concerne les monopoles et la concurrence et même veiller à ce que les dons charitables suffisent pour s’occuper des parties de la population dites ‘irresponsables’ (enfants, aliénés, et personnes handicapées).8 Mais pour lui, l’Etat devait se limiter à ce strict minimum et il nous mettait en garde : cette reconnaissance du rôle légitime du gouvernement qu’il venait d’accorder était potentiellement dangereuse, car, pour le citer, « cela renforce le danger que l’action gouvernementale s'étende au delà du périmètre des activités appropriées pour englober celles qui ne le sont pas dans une société libre. »9 Il fallait donc toujours veiller à ce que le gouvernement ne prenne à son compte d’autres responsabilités que celles notées plus haut.

  • 10 Ibid. p.32. Texte en anglais:  “Every act of government intervention limits the area of individual (...)
  • 11 Ibid. p.25.

11Pour Friedman, il va sans dire qu’un gouvernement qui outrepasserait son rôle bien délimité nuirait au bon fonctionnement de l’économie de marché. Mais il ne s’agit pas là de son argument principal pour défendre l’Etat minimal. Se positionnant sur un terrain plus philosophique, il plaça la sauvegarde de la liberté individuelle au centre de ses préoccupations et établit un parallèle entre liberté et absence d’intervention de l’Etat : « toute intervention étatique limite les contours de la liberté individuelle et menace indirectement la préservation de liberté. »10 Si l’Etat reste tout de même présent dans son projet, ce n’est donc pas par conviction des capacités de l’Etat de viser le bien de l’ensemble, mais par le triste constat que l’anarchie, bien que très attirante comme philosophie, est irréaliste et impraticable « dans un monde d’hommes imparfaits. »11

  • 12 Ibid. p.59. Texte en anglais: “[they will be] suspicious of assigning to government any functions t (...)

12Craignant qu’un gouvernement prenne trop de responsabilités à son compte, il en appelle à la vigilance des vrais libéraux, défenseurs dela liberté, qui « se méfieraient de l’octroi au gouvernement de fonctions pouvant être menées à bien par le marché, car non seulement cela implique d’imposer de la coercition à la place de la coopération sur les bases du  volontariat dans le secteur en question, mais aussi parce qu’en donnant au gouvernement un rôle accru, on menace la liberté dans d’autres secteurs. »12 On voit apparaître ici le marché comme une véritable panacée : au-delà de son rôle de simple régulateur des échanges commerciaux, il devient le protecteur des libertés individuelles. Mais pour Friedman, le marché peut jouer aussi en faveur de l’intérêt collectif. Selon lui, de façon intrinsèque le domaine du politique ne peut que générer des conflits, tandis que le marché depar sa nature même tend à les résoudre. Il s’ensuit donc que par le fait même de limiter le rôle du gouvernement et de faire confiance au marché, on fait un pas en avant vers la cohésion de la société dans son ensemble. Citons-le sur ce tour de force en forme de syllogisme:

13a) « L’utilisation de canaux politiques, bien qu’inévitables, a tendance à éprouver la cohésion sociale essentielle à une société stable » ;

14b) « l’utilisation du marché de façon étendue réduit la pression sur le tissu social » ;

15Il s’ensuit donc que :

  • 13  Ibid. p. 23-24  Texte en anglais :  “The use of political channels, while inevitable, tends to str (...)

16c) « plus on élargit le nombre d’activités gérées par le marché, moins nous aurons de questions pour lesquelles une décision explicitement politique est requise, […] et plus il serait probable que l’on trouve des accords tout en maintenant une société libre. »13

  • 14  Ibid. p. 8.

17On peut certes ne pas être convaincu par cette démonstration dont la conclusion axiomatique repose sur des postulats de base discutables. Toutefois, elle permet de justifier une hiérarchie selon laquelle l’économique se situe au-dessus du politique. Cette hiérarchie tant regrettée par certains à gauche devient pour Friedman le garant des libertés individuelles et un facteur qui contribue à la cohésion de la société dans son ensemble. La liberté économique devient tout simplement dans la pensée de Friedman « une condition nécessaire de la liberté politique ».14

18Ce retour rapide sur la pensée de Friedman devrait suffire pour établir que pour le courant néolibéral, le gouvernement représente une menace potentielle non seulement pour le bon fonctionnement du marché, mais également pour les libertés individuelles et la cohésion de la société. Si la décentralisation pouvait donc permettre d’affaiblir le gouvernement central et d’écarter cette menace, on aboutirait ainsi à une justification dors et déjà suffisante d'une telle politique.Mais quand on entre dans le système de Hayek, on trouve d’autres justifications plus mûrement réfléchies.

  • 15  Nomos signifie “ par convention ” ; Hayek désigne ainsi les faits qui résultent d’actions humaines (...)
  • 16  Mot absent du dictionnaire. Il s’agirait d’une création tirée de téléo, préfixe relatif aux causes (...)
  • 17  Friedrich Hayek. Droit, Législation et Liberté, Vol. II, Paris, Presses Universitaires de France, (...)

19Hayek, comme Friedman, avait une formation d’économiste, mais on peut le considérer à juste titre comme unphilosophe; sa grande érudition, les références aux plus grands penseurs et la complexité de ses modèles de base, donnent une dimension réellement philosophiqueà ses écrits. Comme Friedman, il établit le marché comme le meilleur rempart dans la lutte pour défendre la liberté. Mais là où Friedman se contente de constater l’existence du marché pour en faire un précepte de base, Hayek va plus loin en cherchant à imaginer la source ou l’origine même du marché. Hayek postule d’abord deux types d’ordres possibles : l’ordre spontané qu’il désigne par le mot grec nomos15, et l’ordre fabriqué ou téléocratique16 qu’il désigne par le mot taxis. Le deuxième est une création humaine dans laquelle une hiérarchie de fins est établie et rendue obligatoire pour tous. Par contre, le premier type d’ordre dont le marché fait partie, ne s’organise pas autour d’objectifs mais autour de règles. Pour Hayek, qui reprend ici une tradition remontant à Adam Smith, ces règles deviennent des valeurs suprêmes et servent “des fins privées inconnues”. Mais il y a danger et Hayek nous met en garde : cette construction quasi cosmique est vulnérable et ne peut survivre s’il est gouverné par un ordre monocentrique, c’est à dire par un gouvernement central qui fixerait des règles contraignantes et briderait le marché. Aux ordres monocentriques Hayek oppose les ordres polycentriques qui  « implique une multiplicité de centres de décision indépendantes. »17 Hayek, par une voie plus sophistiquée, rejoint pourtant Friedman sur l’essentiel : c’est le marché qui doit se situer au-dessus du domaine politique, c’est lui qui assure liberté et justice et c’est le droit irrévocable à la propriété privée qui soutient l’ordre spontané que constituele marché. Selon ces deux hommes, les libertés individuelles soutiennent, mais dépendent aussi du fonctionnement naturel du marché.  

20On voit facilement un lien se former entre d’un côté le modèle de décentralisation proposé dans les pays fédéraux et de l’autre le caractère supérieur des systèmes polycentriques du modèle Hayekien. Si les ordres polycentriques sont par nature supérieurs aux systèmes monocentriques, il devient logique d’extrapoler et de postuler qu’un système de gouvernance décentralisé distribuant le pouvoir décisionnel parmi un grand nombre d’acteurs est également supérieur à un système reposant sur un gouvernement central fort. Ceci explique aussi pourquoi dans le discours néolibéral la décentralisation vers des Etats-membres était présentée comme une étapeavant d’engager une deuxième phase de décentralisation vers les collectivités locales.

21Que la décentralisation soit un moyen à court terme de déplacer les pouvoirs avant de passer à la vitesse supérieure et d’aller vers le modèle de l’Etat minimal est un point qui ne serait pas nié par les philosophes et économistes de cette école de pensée. Hayek postule un système idéal qui dépend d’un vaste réseau d’acteurs indépendants. Il est donc logique que ses adeptes proposent une multitude de petites administrations locales pour représenter les intérêts d’individus épars poursuivant chacun un parcours personnel. Un grand gouvernement central, par son poids et par son inefficacité inhérente, serait dangereux pour les libertés individuelles et représenterait une menace au bon fonctionnement du marché libre, d’où le besoin de décentraliser au maximum. Ainsi la décentralisation trouve dans les écrits d’Hayek une justification purement théorique au delà des considérations tactiques présentées plus haut.

  • 18  Programme du Parti Réformiste, 1997. Texte en anglais: “Rebalance powers, moving government respon (...)

22Si parler de la supériorité d’ordres polycentriques et du danger que pouvait représenter une téléocratie pouvait séduire dans les milieux intellectuels, ce langage était peu propice au niveau de la communication politique visant l’électeur moyen. Par contre, les gains apparents sur le plan démocratique constituait un terrain très favorable pour convaincre des électeurs d’apporter leur soutien. Le parti réformiste au Canada, dont le programme économique insistait sur le caractère nocif de l’intervention étatique, et qui proposait des baisses d’impôts, des privatisations et de la déréglementation pour stimuler l’activité économique, a choisi de placer la décentralisation au centre de son programme lors des campagnes électorales de 1993 et de 1997.  Le programme de 1997 proposait de « rééquilibrer les pouvoirs en déplaçant les responsabilités gouvernementales pour qu’elles soient plus près des gens. » Le caractère démocratique de ce changement était mis en avant dans la mesure où la décentralisation devait permettre aux provinces de se développer « selon les choix de leurs citoyens. »18 Enfin, ce parti populiste de droite affichait clairement sa volonté de continuer le processus de décentralisation vers le niveau municipal, restant ainsi dans la droite ligne de la théorisation de Hayek présentée ci-dessus. Il déclarait ainsi

  • 19  Discours du Chef du parti réformiste, Preston Manning, pour lancer la campagne de 1997. Texte en a (...)

23Un gouvernement réformiste affirmera que le gouvernement local est le premier niveau de gouvernementau Canada, le plus près des gens. Cette affirmation s’accompagnera d’une clause en vue d’une représentation municipale aux conférences réunissant les gouvernements fédéral et provinciaux, et de l’adoption du principe d’un partage des revenus fédéral / provincial / municipal19.

24Pour le parti réformiste, parler de la décentralisation permettait de réunir deux thématiques apparemment divergentes de leur programme. D’un côté il avait axé sa campagne sur la critique typiquement populiste des élites en place, ce qui l’amenait à réclamer davantage d’implication des citoyens ordinaires dans les processus politiques. Cet aspect du programme est illustré par l’utilisation du slogan « the common wisdom of ordinary Canadians ». Mais en même temps ce parti défendait des propositions très libérales sur le plan économique, parlant notamment de la nécessité de réduire la taille du gouvernement et de faire davantage confiance au marché libre. Ces deux axes étaient réunis grâce au projet de décentralisation qui permit à la droite libérale de s’approprier un discours progressiste promettant une gouvernance plus proche des citoyens sans pour autant renier son programme économique d’inspiration néolibérale.

25Le débat sur la décentralisation au Canada et aux Etats-Unis, débat qui a commencé à refaire surface à partie des années 1980, fournit des enseignements pour d’autres pays tentés par l’expérience. Même si ce type de débat existe depuis les origines des deux nations, l’exemple contemporainse démarque des débats du passé par le fait que l’initiative du projet d’un transfert de compétences vers l’échelon gouvernemental inférieur fut prise par le gouvernement central. Ces exemples nord-américains tendent plutôt à démontrer que loin d’avoir été entamé pour rééquilibrer le partage des pouvoirs en faveur des provinces ou Etats membres, ou pour créer des conditions plus favorables à la mise en place de nouvelles formes de démocratie participative, la décentralisation a été conçue d’abord comme un moyen d’assainir les finances publiques par une politique économique d’inspiration néolibérale. Nous avons identifié les raisons tant stratégiques qu’idéologiques qui ont fait que la droite libérale s’est saisie du projet pour devenir un des principaux soutiens à la politique de décentralisation. Non seulement il s’agissait d’une manière d’affaiblir le gouvernement central afin de mieux libérer l’économie de contraintes réglementaires, mais la décentralisation permettait aussi de rester fidèle aux modèles théoriques abstraits de Friedrich Hayek. Sur le terrain de la rhétorique la droite libérale a invoqué les arguments habituels associant décentralisation à une amélioration des performances économiques et à la maîtrise de la dépense publique. Mais Hayek et Friedman avait aussi fourni une ossature théorique au projet de décentralisation permettant à ses partisans de s’entourer de la valeur cardinale de liberté, plutôt que d’être perçus comme porteurs d’un projet de recul social pour les salariés. Mais la vraie innovation en termes de communication tenait dans l’utilisation d’un registre moins habituel, mais exploité  pleinement, de gains sur le plan démocratique. Tout d’abord, la droite libérale a pu s’approprier le discours bien rodé dans les pays fédéraux d’un rééquilibrage nécessaire de la séparation des pouvoirs sur le plan vertical. Ensuite, tout en restant fidèle à la théorisation de Hayek sur la supériorité d’un ordre polycentrique, elle a pu se réclamer d’un autre discours qui vantait les mérites d’un projet qui allait rapprocher la prise de décision politique des citoyens. C’est dans ce registre que la droite libérale a trouvé des alliés inattendus, car la décentralisation avait été défendue traditionnellement à gauche comme étape vers la création de nouvelles formes de démocratie participative, puisant notamment dans les travaux du philosophe allemand Jürgen Habermas. Toutefois, la proximité de ce discours progressiste avec celui de Hayek et Friedman incite à une certaine prudence. La décentralisation permet-elle réellement de renforcer un autre échelon gouvernemental et de mieux intégrer des citoyens dans la vie de la cité, ou s’agit-il d’un rideau de fumée derrière lequel le contre-pouvoir étatique est considérablement affaibli, permettant ainsi aux capitaux transnationaux de mieux s’en affranchir ? Dans les pays de tradition unitaire, comme la France, le débat sur la décentralisation promet d’être plus franc. En effet, la droite libérale va devoir l’engager sans l’avantage stratégique de pouvoir faire appel à un argument bien rodé dans les pays fédéraux, celui du renforcement du pouvoir des Etats membres.Le débat promet aussi d’être plus concret en France car il s’articulera davantage sur les questions de lignes budgétaires, ce qui  laissera moins de place aux interrogations idéologiques qui ont brouillé le débat au Canada et aux Etats-Unis.

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Notes

1  Jérôme Damon, « Quelques opinions sur la décentralisation à partir des sondages », Informations sociales 2005/1, N° 121, p. 24-32. L’auteur reconnaît toutefois dans cette étude nuancée que le mouvement « génère des inquiétudes ».

2  Dominique Reynié, « Rapport réalisé pour l'Observatoire sénatorial de la décentralisation ». Le politologue y analyse un sondage de l’Institut TNS Sofres réalisé auprès de 500 élus (451 maires, de 40 présidents de conseil généraux et de 9 présidents de conseils régionaux) : Site du Sénat,

http://carrefourlocal.senat.fr/breves/breve1078.html, consulté le 22 octobre 2008.

3  Séparation verticale par opposition à la séparation dite horizontale qui concerne les trois branches du gouvernement : le législatif, l’exécutif et le judiciaire.

4  François Rocher et Christian Rouillard « Decentralisation, subsidiarite et neo-liberalisme au Canada: lorsque l'arbre cache la forêt », Canadian Public Policy / Analyse de Politiques,  Vol. 24, No. 2 (1998), p. 233-258.

5  Cette idée est présentée clairement dés le premier chapitre de son oeuvre Droit, Législation et Liberté quand Hayek demande à ses lecteurs « de garder constamment à l’esprit, tout au long de ce livre, le fait de l’ignorance nécessaire et irrémédiable où se trouve tout le monde, de la plupart des faits particuliers qui déterminent les actions de chacun » (Droit, Législation et Liberté, Vol .I,  Paris, Presses universitaires de France, 1973, p. 14). Plus loin il y revient à cette notion de l’incapacité de l’homme de connaître tous les paramètres et donc son incapacité à maîtriser une économie planifiée : «  cette inéluctable ignorance de la plupart des données qui entre dans l’ordre de la Grande Society est la racine du problème central de tout ordre social » (ibid). Hayek avait auparavant développé cette thèse de l’ignorance forcée des faits concrets dans The Constitution of Liberty (Chicago, University of Chicago Press, 1961), mais il faudrait signaler aussi  l’importance dans la pensée de Hayek d’un autre thématique connexe : les limites physiologiques du cerveau de  l’homme, travaux qu’il publia en 1952 sous le titre The Sensory Order: Inquiry Into the Foundations of Theoretical Psychology (Chicago, University of Chicago Press, 1952). Cette vision pessimiste rejoint celle de Karl Popper et des autres membres du cercle intellectuel The Mont Pelerin Society.

6  Friedrich Hayek. The Road to Serfdom, London, Routledge, 1944.

7  Friedrich  Hayek. Droit, Législation et Liberté, Vol. II  (Paris : Presses Universitaires de France, 1973), p. 55.

8  Milton Friedman. Capitalism and Freedom. (Chicago, University of Chicago Press, 1962), p.34.

9 Ibid. p.27. Texte en anglais:  “[It] enhances the danger that the scope of government will spread from activities that are, to those that are not, appropriate in a free society.”

10 Ibid. p.32. Texte en anglais:  “Every act of government intervention limits the area of individual freedom and threatens the preservation of freedom indirectly.”

11 Ibid. p.25.

12 Ibid. p.59. Texte en anglais: “[they will be] suspicious of assigning to government any functions that can be performed through the market, both because this substitutes coercia for voluntary cooperation in the area in question and, because, by giving government an increased role, it threatens freedom in other areas.”

13  Ibid. p. 23-24  Texte en anglais :  “The use of political channels, while inevitable, tends to strain the social cohesion essential for a stable society (sic) ”;  “the widespread use of the market reduces the strain on the social fabric”;“the wider the range of activities covered by the market, the fewer are the issues on which explicitly political decisions are required...[and]...the greater is the likelihood of getting agreement while maintaining a free society”.

14  Ibid. p. 8.

15  Nomos signifie “ par convention ” ; Hayek désigne ainsi les faits qui résultent d’actions humaines mais pas selon un dessein humain.

16  Mot absent du dictionnaire. Il s’agirait d’une création tirée de téléo, préfixe relatif aux causes finales ou buts, et de cratie, généralement utilisé comme suffixe pour désigner un groupe ou structure (aristocratie, bureaucratie etc.). Ce terme permet donc de désigner à la fois un ordre établi selon des objectifs, ainsi que le groupe qui va en tirer profit.

17  Friedrich Hayek. Droit, Législation et Liberté, Vol. II, Paris, Presses Universitaires de France,  1982, p. 17.

18  Programme du Parti Réformiste, 1997. Texte en anglais: “Rebalance powers, moving government responsibility closer to the people” (p. 22); “decentralizing the other government powers to give all provinces the freedom and resources to develop as their citizens choose” (p. 9).

19  Discours du Chef du parti réformiste, Preston Manning, pour lancer la campagne de 1997. Texte en anglais :  “A Reform government will affirm that local government is the « first level of government » in Canada, closest to the people. This affirmation will include provision for municipal representation at federal-provincial conferences, and adoption of the principle of federal/ provincial/municipal revenue sharing.”

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Pour citer cet article

Référence électronique

Andrew Ives, « Néolibéralisme et Décentralisation dans les Etats Fédéraux », Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En ligne], Colloques, mis en ligne le 15 décembre 2008, consulté le 16 juin 2019. URL : http://journals.openedition.org/nuevomundo/46313 ; DOI : 10.4000/nuevomundo.46313

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Auteur

Andrew Ives

Université de Caen Basse-Normandie

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