• 1  En este documento nos concentraremos en la burocracia federal. Sin duda, estas reflexiones son urg (...)

1La historia política de México, podemos arriesgar, desde al menos principio de la etapa independiente, ha sido interpretada y entendida como la historia de unos actores políticos en permanente pugna, desarticulados y poco confiables. Palabras como clientelismo, patrimonialismo, patronazgo, simulación y autoritarismo son constantes en el análisis de los sistemas políticos y sus respectivos regímenes, a lo largo de la historia de este país. Sin duda que este es un gran lastre en el imaginario colectivo mexicano, que puede contar con los dedos de una mano las referencias a verdaderos estadistas, a personajes políticos de los cuales enorgullecerse y construir sagas y leyendas que se compartan entre generaciones.

• 2  Los argumentos de Berger y Luckmann nos sirven para poner en entredicho la moda institucionalista (...)
• 3 De esta manera, el doble discurso se expresa socialmente también. Podemos participar como ciudadano (...)

3Es probable que este escepticismo social respecto de los actores políticos  tenga consecuencias positivas en términos de reacción política y demanda ciudadana cada vez más exigente hacia sus políticos. Sin embargo,  llevado al extremo, tiene también consecuencias negativas. Será difícil comprender los retos de construir una democracia más abierta, participativa y equitativa, si no somos capaces de comprender mejor cómo los actores políticos producen pero son también producto de una estructura social, de un simbólico colectivo que ha convertido a la simulación, el corporativismo y el clientelismo en institución (en el sentido de Berger y Luckmann).2 La doble moral y el doble discurso no sólo están en los actores políticos, sino que surgen y se alimentan al mismo tiempo de la estructura social sobre la que estos actores se sostienen.3 Entender a los actores políticos es en gran parte entender los preceptos sociales que los sostienen, así como las prácticas y hábitos institucionales que soportan y construyen sus ritos, rutinas, reglas y símbolos.

• 4 Lerner, Bertha. “Los trabajadores públicos: el misterio y la eficacia de las políticas estatales. L (...)
• 5 Camp, Roderic. Camarillas in Mexican politics. The case of the Salinas Cabinet, Mexican Studies, 6( (...)

5En un sentido más académico es fácil observar cómo los estudios son muy exiguos. Los burócratas “de base” han sido escasamente estudiados4, mientras que los “de confianza” lo han sido más a través de la categoría de la camarilla5. La idea central es que el aparato administrativo al final de cuentas, al menos durante los más de setenta años de dominio del PRI, era un aparato enteramente dominado por la agenda política de los funcionarios designados políticamente. Las camarillas son estos grupos semi formales, unidos por lazos de amistad o conveniencia, que se protegen en el andar político y que se siguen en los diferentes puestos que va cosechando como parte de las prebendas y negociaciones políticas.

• 6 Arellano-Gault, David. “Profesionalización de la administración pública en México: ¿De un sistema a (...)

7El segundo límite al concepto de camarilla para explicarnos el actor burocrático en México se debe al profundo cambio que implica la Ley de Servicio Profesional de Carrera (SPC) aprobada en 2003. Si bien esta ley y el servicio civil que crea tienen enormes problemas, el SPC es apenas una institución política joven, que ya está enfrentando graves ataques desde diversas cúpulas políticas dentro del Ejecutivo y de otros partidos. Sin duda, el SPC está destinado a cambiar profundamente la esencia del actor burocrático en México6, pues el servicio civil es una institución política que busca primordialmente reducir el margen de maniobra de los políticos para manipular al aparato administrativo como un botín del poder. Pero lo hace a través de la construcción de un dique protector de dicho aparato, separando artificialmente la carrera política de la administrativa. En efecto, un servicio civil es muchas cosas, pero es primordialmente una institución política que para evitar que los políticos electos tomen al aparato administrativo como un botín, construye una nueva institución: el servicio civil. Éste es una serie de reglas y normas que implican que el servidor público no es designado políticamente, sino por el hecho de seguir y aprobar una serie de reglas y demostrando capacidades y experiencia administrativa. En el camino, este sistema de protección del aparato administrativo construye un nuevo actor político que entiende que la protección del servicio civil y sus reglas es el valuarte principal de su poder político. De los aproximadamente 36,900 servidores públicos de confianza, unos 8, 500 ya están aceptados como servidores públicos de carrera. Y este número irá en aumento. Los burócratas profesionales irán descubriendo que tienen en el SPC un potencial espacio de poder y estabilidad que le darán una reconfiguración al aparato administrativo y a la burocracia en México.

• 7  Para un análisis más detallado de los tipos de asociación de dominación con organización véase Web (...)

9Desde el punto de vista organizativo, una de las primeras dificultades es intentar comprender al actor burocrático a la luz de los conceptos clásicos construidos por Weber. Sin duda que el tipo ideal burocrático weberiano no nos permite explicar al actor mexicano en su integralidad. Sin embargo, ese es justamente el sentido del artilugio metodológico construido por Weber: los tipos ideales weberianos son artefactos metodológicos de la diferencia, es decir, en busca de lo que no concuerda con la extrema racionalización de un tipo ideal. De esta forma, la riqueza de la dinámica social y política es lo que importa analizar, no si dicha “realidad” checa o no con el modelo teórico construido. Por ello, es probable que para explicar la forma de organización burocrática del México contemporáneo sea necesario comprender la compleja fusión de valores y mecanismos de dominación racional-legales con los patrimonialistas.7

• 8  Poggi, G. The development of the modern state, Stanford. 1978.
• 9 Zabludvsky, Ginna. Patrimonialismo y modernización, México, 1993.

10El patrimonialismo, como un tipo ideal weberiano, parece ser una buena herramienta para comprender algunas de las características de la forma de entender a la burocracia en un país como México. El patrimonialismo es diferente del feudalismo en el sentido de que el segundo es un contrato independiente entre caballeros y el señor, lo que puede generar espacios de descentralización y acuerdo propios para el desarrollo del Estado moderno8. En el patrimonialismo, el señor o titular de la dominación acepta descentralizar posesiones y recursos a sus allegados, pero manteniendo en la forma al menos, la potestad de poder o la propiedad. El poder y sus formas son una dádiva del señor, no basada en contratos sólidos como en el feudalismo, sino en una expectativa de constante negociación e interrelación entre el señor y sus allegados. Si bien este dominio es unilateral, los sometidos esperan siempre reciprocidad a través de “usos y costumbres” que se espera que el señor acate y mantenga. Esta es precisamente su base del orden: un poder formalmente completo y unilateral del lado del señor, pero un acatamiento de este de los usos y costumbres que se espera deba seguir (y que deja un margen amplio de discrecionalidad a los subordinados). Bajo esta asociación de dominación la legitimidad es conservada por la tradición y la capacidad de los grupos dominantes que se presentan como promotores de una ética de la caridad (o estado de bienestar)9. Formalismo y un cuidadosamente desarrollado marco de normas son necesarias para resolver el principal problema del patrimonialismo: mantener el orden, dada la capacidad latente de los poderes locales para superar el dominio del centro, y la tensión permanente entre la normativa y la voluntad de los grupos que buscan mantener su dominio y discrecionalidad local derivada de los “usos”.

• 10  Guerra, François-Xavier. México: del antiguo régimen a la revolución, México, 1992.

11Es plausible especular que en México la forma de dominación patrimonialista ha sido parte sustantiva de la estructura de organización, dentro de un sistema que formalmente busca y se pretende como moderno, democrático y burocrático (es decir, basado en la ley y la racionalidad). En otras palabras, ambas lógicas de dominación se han compenetrado, han coexistido, la primera para dar legitimidad y sentido de evolución, proyecto y expectativa o visión de futuro; y la segunda, el patrimonialismo, como estructuración social para hacer frente a una realidad muy diversa y plural donde las estructuras de dominio son muy rígidas y los estamentos de roles y funciones están duramente sostenidas y diferenciadas por razones económicas y étnicas. Sin patrimonialismo, sería difícil mantener el control, dadas las estructuras sociales correspondientes, debido a que los acuerdos y las negociaciones se mantienen como asuntos críticos para sostener los mínimos de estabilidad entre los diversos grupos y las realidades locales, basadas en esquemas de alta diferenciación “funcional” (claras y reproducibles distancias entre pobres y ricos, blancos, mestizos e indios, educados y “pelados”, perteneciente a redes sociales poderosas o no). Sin embargo, sin el discurso de la modernidad, la legitimidad y la viabilidad económica también sería difícil de lograr legitimidad y orden en el sistema, pues se convierte en un discurso en constante búsqueda del “ahora sí” llegar a la tierra prometida (al teatro de la modernidad como le llamó Octavio Paz).
Es mi argumento en este capítulo el que estas características son todavía válidas para comprender la forma en la organización burocrática que se ve en México. En otras palabras, la fragilidad institucional y la heterogeneidad del país han implicado una estructuración cultural y política basada en el mantenimiento de una fuerte distancia entre la formalidad y la dinámica de relaciones sociales real, como una forma de mantener el control y la dominación10. La diferenciación o la falta de congruencia entre el comportamiento real y el previsto por las reglas formales encuentra su explicación en la imposición de una forma de dominación racional formalmente, pero que requiere del uso patrimonial de los mecanismos de organización con el fin de mantener la organización social y el orden, en una estructura de poder sumamente desigual y organizada a través, en parte al menos, de las “distancias” sociales entre las partes.

• 11  Parsons, Talcott. The social system, New York.,1964.
• 12  Foucault, Michel. Nacimiento de la biopolítica, , México, 2007, p. 59.

12No es de sorprender entonces que la relación entre grupos dominantes y subordinados se exprese como una dualidad. Por un lado, hay una equidad formal y reglas relativamente claras, pero por otro lado, el día a día de la acción se basa en un implícito e informal marco de relaciones estamentadas y diferenciadas.
La burocracia mexicana es una forma de organización política que, por lo tanto, requiere ser estudiada como una construcción socio-política de características institucionales y culturales particulares. Esta especificidad debe ser estudiada, aunque no a través de un mecanismo simple de contrastación a la Parsons (prerrequisitos funcionales como modernidad vs. tradición, universalismo vs. particularismo, especificidad vs. difusión)11. Tal distinción probablemente no lleve sino a una visión normativa y prescriptiva que simplemente asuma que hay que llevar a la burocracia mexicana a la “modernidad”, abandonando lo “viejo” por algo “nuevo” (que por definición modernista debe ser “mejor”). Este ha sido el discurso hasta ahora y es, sin duda, un discurso de gubernamentalidad12. Es decir, una lógica de poder que establece las bases de la “normalidad”, de las estrategias “correctas”, “admisibles”, “viables”. Esta estructuración de poder ha sido capaz de defender las últimas décadas, al menos, que simplemente lo que se requiere de un cambio “técnico”, hacia un aparato administrativo estatal neutral, profesional y “separado de la política”. Lo que parece que se requiere, más bien, es construir la comprensión de esta especificidad del aparato burocrático como actor, para entender así las bases institucionales de esta forma de organización que es sin duda una forma de dominación, no neutral, no maquinal, ni cercanamente resoluble en términos exclusivamente “técnicos”. Transformarla en una forma más abierta, democrática, transparente, sin duda parte de esta capacidad de comprensión.  

• 13  Esta caracterización ha sido entresacada en parte de: Arellano Gault, D. y E. Cabrero. “El dilema (...)

13Para avanzar en este sentido, proponemos esbozar algunas de estas características, no con el fin de compararlos con una burocracia “moderna” o “neutral”, sino para comprender las especificidades de su constitución y por lo tanto, de su forma de acción. Podemos sintetizar dichas características de la siguiente forma13:

• 14  Brunsson, N. y J. Olsen. The reforming organization, Oslo, 1993.

16La subordinación de los miembros se considera completamente obligatoria y se espera que sea total, pues a las instrucciones formales de la organización se suman las posiciones sociales de los subordinados y los jefes. Se esperan ambas obediencias (más correctamente en lenguaje weberiano, ambas creencias legítimas para obedecer), tanto la racional como la patrimonial: se debe obedecer porque la formalidad lo dice, pero también porque ese es el rol social (no sólo organizacional) de la persona subordinada.
Segundo, la organización es una arena para resolver las luchas por el poder entre los grupos, donde la organización se constituye como un ámbito donde grupos e individuos luchan por diversos espacios de poder, no sólo intra-organizacionales sino externos a la organización. De esta manera, las organizaciones gubernamentales en un país como México funcionan dentro de un contrato de dominación entre los grupos dirigentes y los que se encuentra debajo de ellos. Las luchas por el poder son dependientes de las redes y el cálculo estratégico que los individuos hacen respecto de los posicionamientos y movimientos de los actores en dichas redes. La autoridad formal es sólo una referencia entre muchas. La lucha por el poder y la dominación tiene al menos otros dos referentes básicos “informales”: la posición social y la pertenencia a redes familiares, políticas y sociales. En otras palabras, las reglas son la base, o mejor dicho, el piso de un proceso constante de negociación y renegociación en las fronteras de la regla (o más básicamente, de excepciones constantes) que deben ser “leídas” en la arena de relaciones y redes más amplias de los actores. Difícilmente una decisión tomada por el ápice burocrático es leída al pie de la letra de las reglas o normas. Por lo general, la justificación formal oficial se encuadra en este lenguaje de reglas formales. Pero la lectura de los actores buscará ser más amplia: qué redes, qué subgrupos estaban en la mente de los decisores, qué mensaje se les quiso mandar, cuáles serán las reacciones o márgenes de maniobra posibles y qué efecto real tendrá a la larga, en la configuración de las redes dicha  decisión. Las excepciones a la regla pueden convertirse en cotidianas, ya que la clave no es que la violación de la regla per se deslegitime. Lo que puede deslegitimar es que dichas violaciones no produzcan y recreen el equilibrio de poder entre las diferentes partes, de acuerdo a su correlación de fuerzas.
La tercera característica que define a las burocracias es que el sistema de relaciones organizacionales es un sistema de intercambio. El "espíritu de cuerpo" o el sentimiento de identidad que une a una organización, desde el punto de vista de la “burocracia moderna”, hace que el conflicto sea visto como un accidente, un tipo de patología. Sin embargo, hay culturas burocráticas donde el conflicto es una pieza básica para la generación de acuerdos organizativos. En el caso de México, la lucha entre las diversas redes hace que el intercambio de recursos e influencia sea un mecanismo básico para resolver problemas. Los símbolos, los recursos, los amigos, son elementos de especial importancia para generar arreglos entre los grupos, con miras a compartir, redistribuir e intercambiar influencias o recursos. Este constante intercambio es en gran parte el que permite que exista orden y cierta capacidad de previsión dentro de la organización. De esta manera, el cálculo y el diagnóstico sobre las posibilidades de cada grupo dentro de la red y la organización es racional: cálculo sobre cuán cerca o lejos están otros grupos influyentes dentro o fuera de la organización, por ejemplo. Pero no sólo eso, también cuál es el equilibrio de fuerzas que permite a los diferentes grupos convivir pacíficamente, cómo se da la evolución de los acuerdos que los diferentes grupos han hecho en el pasado, cómo se cumplen o se modifican simbólica y realmente (por ejemplo, a través de la definición de nuevas actividades o cambios en el presupuesto asignado). Como en toda relación con bases patrimoniales, estos juegos, si bien son “parte del negocio”, también se pueden jugar sobre la base de una lógica emotiva, de amor, odio o simpatía. La burocracia en México es un actor que debe ser hábil en este juego constante de intercambio en una red desigualmente distribuida y formalmente sostenida.
La cuarta característica es que los procedimientos de toma de decisiones son procedimientos de negociación. Debido a la compleja interpretación de una organización que el actor tiene que hacer para evitar la incertidumbre, la negociación es muy importante. La negociación es compleja, porque no significa que los objetivos formales y las normas no sean “tomadas” en consideración. Las organizaciones patrimonialistas son muy cuidadosas en la elaboración de normas (debido a la necesidad del poder central de controlar las situaciones particulares). Sin embargo, las normas y los reglamentos son sólo las bases para la negociación. La forma en que un grupo puede imponer una interpretación sobre la norma es la clave. El organigrama formal expresa una base de orden con respecto a cómo las personas deben interpretar las normas, dando así el espacio necesario para negociar con el fin de adaptar la obediencia y la continua definición de lo "correcto" a los espacios discrecionales aceptables que los grupos se otorgan. Por lo tanto, los grupos y los individuos no son actores pasivos en la lucha por la hegemonía de la interpretación “legítima” o “real” del marco formal de la organización. La organización burocrática mexicana es difícil de cambiar justamente por su necesidad intrínseca de obtener certidumbre en términos de su acción para leer las reglas de juego. El problema es que estas reglas de juego no sólo son formales, sino hábitos y usos que generan una fuerza inercial muy grande. La burocracia mexicana, por ello, es una defensora sistemática de la rutina y la formalidad, no porque le interese en realidad obedecer por racionalidad legal a la Weber. Más bien, es capaz de encontrar el más ínfimo detalle en las múltiples leyes y regulaciones para permitirse justificar que “todo cambio ya estaba incorporado en el pasado” o que la reforma es “ilegal” pues viola diversos artículos o normas, o simplemente que dicha reforma o cambio no “entiende” que las cosas se hacen “de otra manera” para que funcionen. Esta resistencia, normal en cualquier burocracia14, en el caso mexicano tiene que ver también con la dificultad de “leer” las reglas del juego político y de dominación patrimonialista que están en juego. La resistencia no es sólo en busca de espacios de confort administrativo, sino de interpretación de los efectos últimos que el cambio de reglas del juego puede producir en los “puestos” o “atribuciones” formales de la organización, y sobre todo en las capacidades, funciones y dádivas “reales” que los actores en la red política y burocrática saben manejar y disfrutan “informalmente”.
Por último, la quinta característica de las formas de actuar de las burocracias es que la estructura formal tiende a volverse rígida y depreciarse. Esta estructura se toma en consideración, no como la guía para la toma de decisiones, pero como la norma mínima sobre la cual las decisiones se negocian e interpretan. Grupos y redes no existen en un vacío. Su poder y fuerza se basan en las redes que permiten el manejo con cierta discreción de recursos y mecanismos de control y decisión. La paradoja está en que la batalla se da a través de un discurso formal y racional, que invoca a las reglas y a las normas, muchas veces para encontrar la razón a la excepción en la aplicación de la regla misma. Si bien las reglas son entonces manipuladas o manejadas con cierta flexibilidad, son el piso básico sobre el que se mueven lo actores. No es extraño entonces que las burocracias mexicanas vean como absolutamente indispensable restringirse en el discurso al acatamiento de las reglas y a su constante reformulación a detalle, con el fin de estabilizar los intercambios y negociaciones. Con el tiempo, la contradicción entre las reglas y las acciones reales pueden ser tan evidentes que la organización entre en una clara crisis, que se resolverá con nuevas negociaciones para llegar a un acuerdo de reglas “legítimas”, las cuales, obviamente, no serán acatadas e su totalidad, sino dependientes de las reglas del juego y su dinámica.

• 15  Heclo, Hugh.  A government of strangers. Executive politics in Washington, Washington DC, 1977.

20Es probable que una de las mayores preocupaciones en las democracias contemporáneas sea lo que Heclo ha llamado “la politización de la burocracia” y “la burocratización de la política”15. Esta tendencia en las democracias contemporáneas se puede entender ante la imposibilidad de asumir que la burocracia puede ser un actor neutral (ni aún con servicios civiles rígidos y poderosos, o incluso, debido a tales servicios civiles). Esto ha implicado que en muchos países, el Poder Ejecutivo esté creando importantes estructuras compuestas de funcionarios-administradores designados políticamente, fuera de la estructura del servicio civil (funcionarios que combinan expertise con compromiso político).  La oficina del gabinete en muchos países, la oficina de la Casa Blanca en EUA, la cancillería en países como Alemania, hablan de la importancia de esta otra burocracia, una profesional y capaz, designada por razones políticas, explícita en su lealtad al poder en turno, que disfruta de gran libertad de movimiento y maniobra gracias a su no pertenencia al servicio civil que es visto como un aparato lleno de reglas y muchas veces rígido para tomar decisiones ejecutivas. Esta casta de funcionarios designados, por lo general, se haya en permanente conflicto y negociación con los funcionarios del servicio civil (para algunos, este es su más importante labor incluso), al cual no pertenecen ni buscan pertenecer. De alguna manera, en el discurso, se asume que estos funcionarios designados son sustantivos para lograr que las “cosas se hagan”, implícitamente asumiendo que son indispensables debido a la cerrazón y limitaciones que el servicio civil impone al aparato administrativo para tomar decisiones y actuar efectivamente.

• 16 Ibidem.

21Esta realidad describe una situación ya suficientemente complicada en términos institucionales y políticos, respecto de las relaciones que se desarrollan dentro del propio Poder Ejecutivo, compuesto por diferentes miembros, con facultades y roles distintos. Sin embargo, la realidad es todavía más intrincada. Heclo ha defendido que los oficiales de carrera siempre han mantenido y defienden papeles políticos, creando una zona de intermediación que le denomina “administración política”16. Esta pareciera ser una tendencia inevitable en las democracias contemporáneas: la administración, para serlo tiene que ser política y dentro de canales institucionales y reglas que los propios sistemas de servicio civil construyen. Pretender que con la construcción de un servicio civil meritocrático –esta compleja relación de actores, facultades y roles- se ha resuelto el problema, es sumamente ingenuo.

• 17  Entre muchos otros ver a: Casar, María Amparo. “Las bases político-institucionales del poder presi (...)

26En efecto, el aparato administrativo ha sido un apéndice flexible y manipulable del sistema político nacido después de la revolución mexicana de 1910. Mucho se ha escrito al respecto17 y no ahondaremos demasiado al respecto de este sistema político que permitió exitosamente mantener en el poder a un partido por más de siete décadas. No obstante, de manera sintética se puede explicar cómo éste era un régimen formalmente democrático, en realidad autoritario; compuesto de círculos políticos cerrados que compartieron el poder a través de mecanismos no democráticos, aunque puntualmente se celebraran elecciones en todo el país con aparente competencia de partidos; formalmente federalista, pero donde el poder ejecutivo federal acumulaba atribuciones legales y extra legales prácticamente omnímodas, dominando sobre el Congreso, el Poder Judicial, los gobernadores de los estados y las legislaturas estatales. Todo envuelto e increíblemente cobijado en un discurso sobre el estado de derecho; un régimen que durante muchas décadas y momentos políticos incluso disfrutó de amplia legitimidad frente la población, pese a su clara tendencia autoritaria y su escaso respeto por los valores democráticos.

• 18  Para el caso de la Cámara de Diputados véase: Hernández, Said. “El horizonte perdido: un servicio (...)
• 19  Klingner, Donald. y David. Arellano-Gault. “Mexico’s federal professional career service: linked c (...)

29Segundo,  la administración pública se convirtió en la esfera primordial de la lucha política, dados los amplios recursos del aparato administrativo y la gran discrecionalidad de la que gozaba para utilizarlos (esta característica no es exclusiva del ejecutivo federal sino que se repite en los diferentes órdenes y poderes18). Gracias también a la legitimidad política que le daba ser el espacio de representación social real, la administración pública se convirtió de facto en la arena primordial de la lucha por el poder. Los presidentes de la república, muchos gobernadores y una cuantiosa cantidad de funcionarios políticos requirieron pasar primero por las filas de la administración pública federal como su “bautizo” político, como la constatación de que eran capaces de administrar el poder con estabilidad y eficacia. Al menos en alguna parte de su carrera, los políticos vieron el paso por la administración pública como una actividad indispensable para alcanzar sus aspiraciones. En otras palabras, una forma de obtener manejo de recursos fiscales, una manera de hacerse de los hilos de la burocracia y dominar sus reglas del juego; como sea, el dominio de los pasillos burocráticos se convirtió en clave del desarrollo de la política en el país19.

• 20  Méndez, José Luis. “La profesionalización del estado mexicano ¿olvidando o esperando a Godot?” en (...)
• 21 Curiosamente, con la llegada de la alternancia política, este sistema de cuasi botín ha sido transf (...)

30Tercero, por todo lo anterior, la administración política del aparato administrativo era la pieza clave de la estabilidad del sistema político como tal. En efecto, el contar con un aparato confiable, flexible, manipulable a las órdenes del grupo político en el poder era una variable estratégica del sistema. Lo que debe quedar claro en todo caso es esta combinación entre un aparato administrativo confiable y manipulable a la vez. Confiable porque la estabilidad de las políticas públicas implementadas era en muchos casos una variable crítica para las aspiraciones políticas de los grupos. Flexible porque la dinámica política requería de movilidad de grupos, elites, camarillas, premios y castigos. La separación del aparato administrativo de las influencias políticas coyunturales (razón primigenia de existencia de cualquier servicio civil de carrera) tenía que ser lograda de otra manera: no a través de proteger al aparato administrativo de esas influencias gracias a un sistema demasiado cerrado de carrera que disminuyera la flexibilidad de los grupos en el poder para movilizar recursos y políticas. De esta manera, el régimen de empleo público se ha resistido sistemáticamente a ser encasillado en un servicio civil, si bien de alguna forma la estabilidad del aparato tendría que ser conseguida20. Esta estabilidad se generaba a través de un régimen administrativo tremendamente formalista, dirigido por un cúmulo confuso y heterogéneo de regulaciones, que permitían al mismo tiempo que el aparato disfrutara de cierta autonomía, por su experiencia en el manejo de los intrincados y sobre formalizadas “reglas del juego”, y que fuera sumamente flexible, donde los puestos de confianza fueran movibles y dispensables casi a voluntad. Esta combinación de sobre-formalización  y flexibilidad para contratar y despedir en los puestos de confianza, generó un aparato de alta rotación, donde los servidores públicos de cierto nivel, si bien no se sostenían en su puesto mucho tiempo, podían conseguir relativamente rápido reubicarse en otra posición. La profesionalización se daba de manera casuística, pues el capital humano que se construía con base en la experiencia (ante la alta importancia que tenía el conocimiento especializado de las complejas reglas y regulaciones del aparato administrativo), se consideraba necesario, aunque las posiciones que tomara fueran diversas a lo largo del tiempo. No sería exagerado decir que el aparato administrativo antes del año 2000 era un aparato mal que bien profesional, donde la mayor parte de los empleados de confianza difícilmente podrían ser considerados parte de una camarilla política. En efecto, un número significativo de los participantes de este esquema de cuasi botín básicamente debían su puesto no a la pertenencia a una camarilla específicamente, sino al reconocimiento que diversas camarillas daban a su experiencia y capacidad (y al usufructo que de tal experiencia recibían). En otras palabras, su estabilidad se debía justamente al reconocimiento que desde las camarillas se le daba a su experiencia y conocimiento técnico, pese a que eran los primeros sacrificados por las propias camarillas en los reacomodos políticos y administrativos que se generaban cada dos o tres años en un sexenio. En otras palabras, parte de la movilidad y rotación no se debía necesariamente al cambio de posición de una camarilla que entonces se “lleva” consigo a todos sus cuadros. Una buena parte se explica por la búsqueda de acomodos políticos o administrativos, que hacían dispensable al servidor público en una posición. Sin embargo, éste podía buscar rápidamente reacomodo en otra posición, “convenciendo” a otra camarilla o grupo de su experiencia y conocimiento de los hilos y reglas propias de los pasillos intra-burocráticos.21

• 22  Herrera, Alejandro “Algunas consideraciones en la implementación del Servicio Profesional de Carre (...)

31El resultado de este esquema político y social ha producido un aparato complejamente articulado, sobre normatizado, lleno de reglas formales e informales; un actor sumamente flexible para ser manipulado a las órdenes políticas. Es en este marco de relaciones (muy poco estudiado empíricamente, quizás por lo opaco y secretivo que era) que se establecían las pautas aceptables y comunes de lealtad, liderazgo, profesionalización, experiencia y control, propios de este aparato administrativo. Un grave error se cometería si esta historia y lógica, que construyó la cultura organizacional y política del aparato público, fuera menospreciada como parte del diagnóstico para  construir el nuevo servicio profesional. La arena sobre la que se mueve el servicio profesional contemporáneo es esta, sin duda22.

• 23 Una lista similar es fundamental para las burocracias de los gobiernos locales, donde la historia e (...)

33Estos son algunos de los más urgentes estudios empíricos que es necesario avanzar. Sin comprender las dinámicas concretas a través de las cuales este actor se está adaptando y transformando a la luz de la alternancia política y del servicio profesional de carrera, difícilmente entenderemos las oportunidades y las tendencias de cambio de este actor político fundamental.23

• 24  Hofstede, Geert. “The cultural relativity of organizational practices and theories” en Journal of (...)

34La transformación de valores culturales y políticos de este actor no se dará a través de la instrumentación de técnicas administrativas aisladas que supongan que es un actor neutral y obediente, una maquinaria adaptable a órdenes exógenas. Una visión técnica ingenua de este tipo se enfrentará a múltiples frustraciones y limitaciones: la formalidad es un piso de negociación y el papel técnico de actuación se entiende claramente dentro de un marco político. Cambiar el cinismo aparente de esta dinámica organizacional pasa por comprender los elementos de construcción social que hacen de la dominación social y organizacional, por ejemplo, una sustentada en una gran distancia y separación entre las “cabezas” y los subordinados24. O por construir las bases sobe las cuales la llegada de los jefes políticos de las agencias gubernamentales sean vistas con un sustento importante en el mérito y en la capacidad, no sólo en la cercanía con el poder y con los “actores privilegiados”. Es probable que esta sea una pieza clave de la transformación de este actor en una dinámica efectivamente más democrática, donde se construyen las bases para derrumbar la realidad y la percepción social y política de que convertirse en el ápice de una organización se basa sustantivamente en el privilegio y se usa como privilegio. Poder como posesión de los privilegiados y la gran distancia sentida entre poder y subordinados, entre poder y ciudadanos es indudablemente uno de los elementos críticos a cambiar si deseamos que nuestras esperanzas técnicas de una burocracia eficiente y que logre resultados espera hacerse realidad.