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Colloques | 2009
Los actores locales de la nación, siglos XVII-XXI. Análisis interdisciplinarios. – Facultad de Filosofía y Letras – BUAP y El Colegio de Tlaxcala, A. C., 2-3 dic. 2008.
Víctor Manuel Figueras Zanabria

Apertura política y descentralización fiscal en México: el papel de los gobernadores

Political Openness and fiscal decentralisation in Mexico: the role of state governors
[30/03/2009]

Résumés

Este trabajo analiza porqué la apertura del sistema político en México no ha modificado la centralización del sistema fiscal. El argumento que se presenta relaciona el costo político que los gobernadores perciben para sus carreras y cómo afecta éste sus decisiones fiscales, en particular la búsqueda de mayor autoridad fiscal. El trabajo presenta evidencia sobre las carreras de los gobernadores e identifica un patrón típico que muestra cómo a los exgobernadores se les excluía de las posiciones más altas de la jerarquía política. También se muestra evidencia de la capacidad del presidente para remover a gobernadores de sus funciones en forma discrecional.

La segunda parte explica cómo se debilitaron los mecanismos de control con la apertura política, cómo aparecieron nuevas oportunidades para las carreras de los gobernadores y cómo surgieron comportamientos estratégicos en ellos y en los partidos, ante la creciente competencia. Los resultados del análisis muestran que las nuevas condiciones de apertura han aumentado la capacidad de negociación de los gobernadores frente al gobierno federal, pero han preferido obtener más recursos pero sin modificar el arreglo fiscal, en especial han evitado el tema de l establecimiento de impuestos estatales

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Géographique :

México

Chronologique :

Siglo XX
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Texte intégral

Introducción

  • 1  Garman, C., S. Haggard, and E. Willis, “Fiscal Decentralization. A Political Theory with Latin Ame (...)

1De acuerdo con la Teoría Política del Federalismo Fiscal1 (TPFF), en situaciones de gobierno dividido –esto es cuando los ejecutivos de los gobiernos central y subnacional pertenecen a partidos políticos diferentes- surge una oportunidad para cambiar los arreglos fiscales. En estas condiciones los ejecutivos subnacionales (gobernadores) buscarán reducir el poder fiscal del gobierno central (Presidente) para aumentar el propio.

2En México el arreglo fiscal se ha caracterizado por ser muy centralizado; el gobierno federal posee el control de los impuestos más productivos e importantes (ingreso, consumo, propiedad), los estados reciben una pequeña parte de los ingresos tributarios mediante transferencias no condicionadas (participaciones) pero carecen de fuentes de recursos que les permitan generar recursos propios. Los estados reciben sólo el 20% del total de la recaudación fiscal nacional (vía participaciones) y aproximadamente el 80% de sus ingresos proviene de transferencias federales.

3Este arreglo fiscal tenía sentido en un sistema de partido dominante (el PRI), donde el gobierno central (federal) monopolizaba el control de los recursos y éstos eran utilizados para disciplinar a los gobiernos subnacionales (estados). Sin embargo, desde inicios de los noventa, en el país comenzó una apertura gradual del sistema político, la competencia electoral aumentó  y el PRI comenzó a perder posiciones en los gobiernos subnacionales; eventualmente perdió también el control del Congreso (en 1997) y, finalmente, la presidencia de la república en el año 2000.

4Retomando la propuesta de la TPFF, en México en la década de los noventa se presentaron las condiciones para que el arreglo fiscal se transformara y los ejecutivos subnacionales (gobernadores) buscaran aumentar su poder fiscal, disminuyendo el del gobierno central (el Presidente). No obstante, los gobernadores en México no han buscado transformar el arreglo fiscal; el gobierno federal aún mantiene el control de las fuentes de ingreso tributario más importantes y los ingresos de los estados aún dependen de las transferencias federales ¿por qué?

5El presente trabajo analiza la noción del costo político como un elemento clave para entender por qué los gobernadores en México no han buscado aumentar su poder fiscal, particularmente su capacidad para generar recursos propios. El trabajo asume que el gobernador tiene la última palabra en lo que se refiere a las decisiones fiscales (ingreso y gasto) en su jurisdicción. El trabajo se divide en dos secciones; en la primera se discute –como referencia- la noción de costo político asociada a las decisiones fiscales de los gobernadores en los Estados Unidos y en México. A continuación se analiza con detalle cómo el costo político para los gobernadores mexicanos ha estado íntimamente ligado a las posibilidades de desarrollar sus carreras políticas y se presenta evidencia de cómo éstas –durante los años de dominación del PRI- dependían fundamentalmente de las decisiones del Presidente. El argumento es que las decisiones de los gobernadores en materia fiscal están condicionados por la percepción que tienen sobre cómo estas decisiones afectarán sus carreras políticas.

6En la segunda sección se presenta cómo, con la apertura del sistema político en los noventa, los instrumentos de control presidencial sobre los gobernadores comenzaron a debilitarse, fundamentalmente el control de las elecciones y el uso discrecional de los recursos. Esta sección finaliza discutiendo cómo las nuevas condiciones político-electorales han modificado la percepción de los gobernadores acerca del costo político y cómo esto ha influido para que se mantenga el arreglo fiscal sin cambios significativos.

La noción del Costo Político

  • 2  Sabato (1978) encontró que “la política impositiva, después de 1960, es el tema más prominente par (...)
  • 3  Francis (1967) realizó una encuesta entre 1600 legisladores estatales estadounidenses y encontró q (...)

7En los Estados Unidos alrededor del 50% del ingreso total de los estados proviene de impuestos propios y sus responsabilidades de gasto representan más del 50% del gasto total nacional. En este sentido los estados el arreglo fiscal en los Estados Unidos es considerablemente descentralizado. Sin embargo, la independencia fiscal de los estados tiene un costo y es que los gobernadores siempre temen que los ciudadanos puedan votar contra ellos por decisiones fiscales impopulares, por ejemplo el establecimiento de impuestos locales. Esta es una medida particularmente delicada ya que puede generar el descontento público y tener efectos negativos para el gobernador al momento de postularse para la reelección. De hecho, se ha encontrado que el establecimiento de impuestos es un factor que influye negativamente en el comportamiento de los votantes2 y que es también una de las principales fuentes de conflicto en las relaciones partidistas y faccionales3.

  • 4  Case, A. (1994) “Taxes and the electoral cycle: how sensitive are governors to coming elections?”, (...)
  • 5  Besley, T., and A. Case (1995) “Does electoral accountability affect economic policy choices? Evid (...)
  • 6  Besley and Case, op. cit., p. 781

8Acerca de la influencia del establecimiento de impuestos sobre la decisión de los votantes, Case (1994)4 analiza la relación entre cambios en los impuestos estatales y la reelección de gobernadores en Estados Unidos para el período 1979-1988. Los resultados del estudio mostraron que en los estados en los que el gobernador se reeligió, el impuesto al ingreso se incrementó por diez dólares en promedio, mientras que en los estados donde el gobernador no se reeligió el aumento fue de setenta y cuatro dólares en promedio. También se encontró que “si un gobernador incrementara impuestos por treinta y cuatro dólares… reduciría su probabilidad de reelegirse en 5%”. Besley y Case (1995)5 desarrollaron un modelo de reputación para analizar como la percepción de los gobernadores sobre su posibilidad de reelección afecta sus decisiones sobre impuestos. El estudio analiza el comportamiento de gobernadores no elegibles para reelegirse en el período 1950 a 1996. Los resultados mostraron que, “cuando un gobernador está cerca de finalizar su período incrementa el impuesto a las ventas ocho dólares (per cápita en promedio) y el impuesto al ingreso nueve dólares, en todos los años”, lo que apoyaría el argumento de que a los gobernadores que no pueden ir por la reelección les importa menos su reputación y mantener bajos los impuestos6. Lo anterior sugiere que, efectivamente, los gobernadores estadounidenses pagan un costo político alto a cambio de su capacidad para establecer impuestos locales y que éste se manifiesta en su imposibilidad de reelegirse.

9La relación entre el costo político e impuestos locales en México es substancialmente diferente. Primero, la reelección inmediata de gobernadores está prohibida constitucionalmente (artículos 59 y 83 de la Constitución Federal) y, segundo, durante años las elecciones y sus resultados fueron controlados por el PRI y no por el voto ciudadano. Considerando ambas situaciones, durante décadas en México los ciudadanos no pudieron expresar su descontento votando en contra de gobernadores impopulares

10De esta, manera los gobernadores en México no enfrentan el costo político de establecer medidas fiscales impopulares, en particular impuestos a nivel local, en la misma forma que sus contrapartes estadounidenses. Sin este costo, los gobernadores mexicanos estarían en posibilidad de buscar una mayor autonomía fiscal respecto del gobierno federal para tener independencia financiera. De hecho, de acuerdo con la TPFF las condiciones para modificar el arreglo fiscal en favor de los estados se presentaron a la para de la apertura del sistema político en la década de los noventas. ¿Por qué entonces el sistema fiscal mexicano mantiene un alto grado de descentralización?

11Un factor que parece importante para la decisión de los gobernadores de mantener intacto el arreglo fiscal, es que una decisión diferente –buscar mayor autonomía fiscal por ejemplo- les hubiera acarreado costos importantes. Estos costos, de manera parecida al caso de sus contrapartes estadounidenses, están relacionados con el desarrollo de sus carreras políticas. Sin embargo, la forma en que estos costos son percibidos y experimentados por los gobernadores en México es substancialmente diferente a lo que sucede en los Estados Unidos y está íntimamente ligado al lugar que han ocupado en el sistema político mexicano, lo que discute en detalle a continuación.

12Durante más de cinco décadas el futuro de los políticos en México dependió del partido oficial (PRI) y de su líder, el Presidente de la República. Entre 1940 y 1990 el PRI y el presidente controlaron el acceso a todas las posiciones de elección (congresistas, alcaldes, gobernadores) y del sector público (burócratas, jueces, embajadores, secretarios en todos los niveles de gobierno). Todo aquél que deseara tener uno de estos puestos debía pertenecer al PRI y cultivar la simpatía de los superiores jerárquicos para que eventualmente su comportamiento fuera recompensado con alguna posición. En contraste, quien incumpliera de alguna forma lo establecido por un superior jerárquico, por el partido o por el Presidente, perdía toda oportunidad de obtener algún lugar en la estructura o, si ya ocupaba una posición -electa o no- era removido de su cargo. Las Tablas 1a, 1b y 1c muestran información sobre gobernadores que han sido castigados o recompensados durante los períodos de los últimos cuatro presidentes priístas:

13Lo anterior es un primer indicio de cómo la decisión del Presidente afectaba la carrera política de los ejecutivos estatales (gobernadores). En sistema político mexicano tradicional, los gobernadores disfrutaban una independencia considerable para actuar dentro de sus jurisdicciones mientras cumplieran tres condiciones: no poner en riesgo el sistema político de ninguna manera, garantizar el orden en los territorios que gobernaban y proveer apoyo político para el partido. Si cumplían con esto eran recompensados, si no eran castigados. Para un gobernador la implementación de políticas impopulares que provocaran el enojo de los ciudadanos, como el establecimiento de impuestos, significaba correr un riesgo innecesario que podía afectar seriamente su posición el sistema político.

Tabla 1a Gobernadores Recompensados y Castigados, 1982-1988

Tabla 1a Gobernadores Recompensados y Castigados, 1982-1988

Tabla 1b Gobernadores Recompensados y Castigados, 1988-1994

Tabla 1b Gobernadores Recompensados y Castigados, 1988-1994

Tabla 1c Gobernadores Recompensados y Castigados, 1994-2000´

Tabla 1c Gobernadores Recompensados y Castigados, 1994-2000´
  • 7  Meyer, L. (1986) “Un tema añejo siempre actual: el centro y las regiones en la historia Mexicana” (...)
  • 8  González Casanova señala que una vez perdido el control de sus territorios, los jefes militares ac (...)

14La capacidad del partido y el presidente para premiar y castigar se logró con el control sobre el territorio nacional, el debilitamiento de jefes y militares locales y la consolidación un partido dominante que internalizó la lucha entre grupos por el poder político7. El control del ejército por parte del gobierno federal ayudó a disuadir a los cuadillos regionales de iniciar nuevas rebeliones8. También el proceso de reforma agraria contribuyó a despojar a los caciques de una de sus principales fuentes de poder político. En adelante, los gobernadores se mantuvieron subordinados al presidente y al partido.

  • 9  Marvan (1997), op. cit., p. 26

15La ambición de los políticos regionales se canalizó a través de l partido que llegó a ser “…el único medio para acceder a una posición de representación popular; desde el puesto local más pequeño hasta la posición de presidente”9. Para lo políticos locales se trataba de un buen arreglo, ellos mantenían cumplían su parte y a cambio se les dejaba gobernar y manejar los recursos y asuntos en sus regiones como desearan. Así, su posición y destino políticos quedaron a merced del partido y el presidente en turno.

  • 10 Alcocer, J. “El sistema de partidos y la transicición política en México (un enfoque pragmático)”, (...)
  • 11  Smith, P. (1981) Los laberintos del poder. El reclutamiento de las elites políticas en México, 190 (...)
  • 12  En México, la lucha política no se daba entre partidos sino entre grupos organizados conocidos com (...)
  • 13  A través de estas estructuras se organizaba la participación de grupos sociales importantes: la Co (...)
  • 14  Bailey, J (1987). “Can the PRI be reformed? Decentralizing candidate selections”, en Gentleman, J. (...)

16El PRI utilizaba procedimientos “extra electorales” para “ganar” las elecciones, como el llenado previo de urnas con votos a favor del PRI o el transporte de una casilla a otra de personas que votaban más de una vez por el partido. De esta manera las elecciones llegaron a ser sólo prácticas ritualistas para legitimar a los “ganadores”10. La prohibición de la reelección inmediata para los gobernadores fortaleció su dependencia del partido y el presidente. Esta medida aumenta la tasa de rotación de los funcionarios públicos11, quienes no pueden permanecer en sus posiciones por mucho tiempo y buscaban siempre ser considerados como candidatos potenciales en las nominaciones del partido12. Aunque este proceso no ha sido muy estudiado se sabe que diferentes grupos dentro del partido tratan de influir el proceso para favorecer a sus candidatos: las corporaciones13, la burocracia federal, los caciques locales, sin embargo la decisión del presidente siempre era la más importante y decisiva en la elección de un candidato14.

  • 15  Para un análisis detallado de los diferentes trayectos de carreras políticas en México véase a Smi (...)
  • 16  Smith, op. cit., pp. 238-239
  • 17  Aguilar, A. (1970) “Problemas y perspectivas de un cambio radical”, en Carmona, F. El Milagro Mexi (...)

17No ser considerado como candidato para una posición era muy costoso para un político ya que la actividad política era de tiempo completo y de por vida. Los políticos tradicionales en México pasaban su vida entera buscando/escalando posiciones, no había tiempo para hacer o aprender otra cosa15, por ello no había muchas ocupaciones disponibles para ellos fuera de la política. Si se retiraban debían recurrir a conocidos ofreciendo su experiencia para conseguir trabajo como asesores o como empleados de amigos que aún estaban en el gobierno16. Además, para los políticos mexicanos los puestos públicos no han sido sólo posiciones de autoridad y prestigio sino fuentes de beneficios materiales o medios para hacerse de éstos. Como señala Aguilar “… numerosos funcionarios públicos han amasado enormes fortunas a la sombra de sus puestos, han hecho cuantiosas inversiones en ranchos, haciendas, terrenos, residencias lujosas, en bancos nacionales y extranjeros y en negocios de la más diversa índole… en este grupo estarían bien conocidos expresidentes, secretarios de estado, directores de instituciones nacionales y agencias descentralizadas, militares de alto rango gobernadores, diputados, senadores y hasta alcaldes y líderes sindicales”17. Por todo esto, los políticos en México trataban de retardar hasta donde pudieran su retiro de la política.

  • 18  Bernstein Tao Neil (1993) Fifty years of state governors in Mexico: middle elites and political st (...)
  • 19  Rodríguez, op. cit., p. 25
  • 20  “Un gobernador al que no le importan los muertos”, en Los Gobernadores (1980), artículos compilado (...)
  • 21  Rodríguez, op. cit., p. 25
  • 22  “Carlos Armando Briebrich: Pruebas de peculado, robo, abuso de autoridad e incumplimiento del debe (...)
  • 23  “Enrique Cardenas González: corrupción y cinismo (solo sus chicharrones truenan)”, in Proceso, 198 (...)
  • 24 Proceso (1980) “Oscar Flores Tapia. “El zar chiquito de Coahuila”, en Los Gobernadores, op. cit., p (...)
  • 25  Rodríguez, op. cit., p. 25

18Ahora bien, para los gobernadores estaba claro lo que debían hacer para complacer al presidente y al partido: controlar las bases locales de poder18, mantener sus estados en calma y movilizar apoyo político para el PRI19. De hecho, no era inusual que los gobernadores recurrieran a la violencia para suprimir cualquier protesta contra el régimen, por ejemplo cuando a un exgobernador del estado de Oaxaca se le inquirió sobre la muerte de algunos civiles causada por la represión de la policía, contestó, “… para mí es lo mismo 80 ó 100 muertos. Es como estar perdiendo en un partido de fútbol, da 1-0 que 5-0”20. A cambio, los gobernadores disfrutan de gran independencia: la estructura vertical jerárquica se replicaba a nivel estatal, en la cima el gobernador gozaba de enormes poderes legales y extra-legales, controlaba la sección local del PRI, a los diputados y al congreso estatal, a los jueces y a los presidentes municipales; además utilizaban los recursos financieros con completa discrecionalidad. Al respecto Rodríguez observa que, “… el presidente podía asignar los fondos, pero el gobernador decidía quién los recibía y quién no; el gobernador estaba obligado a seguir las líneas generales de política del presidente, pero decidía cómo y dónde implementarlas”21. Existen muchos recuentos sobre los excesos de los gobernadores y la indulgencia de las autoridades federales; ellos usaron su posición y poder para amasar fortunas personales22, para favorecer a sus parientes, amigos y seguidores con dinero, información, relaciones y puestos23, y para deshacerse de sus enemigos políticos24. Pero, “… si un gobernador no mostraba su aptitud para obtener apoyo para el PRI o caía de la gracia del presidente por alguna razón, era (sin más) reemplazado”25, lo que no era difícil para el Presidente dados los enormes poderes con que contaba. Entonces, a pesar de sus privilegios los gobernadores en México se encontraban en una posición sumamente frágil. El análisis siguiente proporciona evidencia empírica sobre este punto.

  • 26  Para detalles sobre la elaboración de esta jerarquización, su justificación metodológica y límites (...)

19Se trata de información recolectada y organizada acerca de las trayectorias de 314 gobernadores para el período 1940-2000; se documentaron todos los puestos que ocuparon en sus carreras y se ordenaron en orden cronológico. La Tabla 2 está organizada como sigue: la primera columna presenta las oficinas disponibles en el sistema político, ordenadas de acuerdo con su “valor”. Las columnas g4 a g7 representan los puestos ocupados por los gobernadores, antes y después de haber ocupado esta posición (g0). Los renglones indican el porcentaje que se acumuló para cada puesto; los recuadros indican el lugar en el que se acumuló el mayor porcentaje. La jerarquización que se utilizó para asignar los valores de cada puesto está tomada de Smith (1981)26:

20Valor (por jerarquía, autoridad, salario y percepciones de otros beneficios asociados al puesto)

  • 15 Presidente y miembros de su gabinete

  • 14 Subsecretarios y Oficiales Mayores de las secretarías de estado

  • 13 Otros puestos federales, posiciones en el poder judicial en el Instituto federal Electoral (IFE)

  • 12 Miembro del Consejo Ejecutivo Nacional de un partido político

  • 11 Otras posiciones en el partido

  • 10 Director del banco central o de organismos descentralizados, como las agencias reguladoras

  • 09 Director de empresas o universidades públicas

  • 08 Gobernador

  • 07 Senador

  • 06 Diputado federal

  • 05 Puestos a nivel estatal, diputados y secretarios de gobierno

  • 04 Puestos a nivel municipal

  • 03 Puestos en sindicatos y “corporaciones” (CNC, CTM)

  • 02 Puestos en el ejército y la marina

  • 01 Otros puestos no especificados, tanto de elección como en la administración pública.

21De la información de la tabla tenemos que, por ejemplo, g_4 significa cuatro puestos antes de llegar a la oficina de gobernador (g_4, g_3, g_2, g_1 para llegar a g_0); entonces g1 es la posición ocupada justo antes de la gubernatura. Los recuadros indican los mayores porcentajes acumulados para cada posición y nos dan el mapa de la “carrera típica de un gobernador”, las posiciones que usualmente ocupó antes de la gubernatura y las que alcanzó después de ésta.

Tabla 2. Puestos ocupados antes y después de la gubernatura

Tabla 2. Puestos ocupados antes y después de la gubernatura
  • 27  Smith, op. cit., p. 294. All the translations of this text are mine.
  • 28  Rodríguez, op. cit., pp. 23-24
  • 29  Smith, op. cit., p. 294

22La trayectoria típica indica que antes de ser gobernador se requieren cuatro puestos (g_4 a g_1), comenzando a nivel estatal (valor 5 en g_4 y g_3) y ascendiendo hasta el congreso federal justo antes de ser gobernador (valores 6 y 7 en g_2 y g_1). La mayoría de gobernadores comienzan su carrera en sus estados y después de dos posiciones “saltan” hacia mejores puestos fuera de sus regiones, un patrón predominante es que llegan al congreso federal antes regresar a sus estados como jefes del ejecutivo. Los resultados del análisis son consistentes con las características del sistema, los políticos se mueven aprovechando las relaciones personales que establecen27. Rodríguez describe el sistema como una “… estructura clientelista con el presidente en el vértice y que se extiende por toda la jerarquía hacia abajo. Los gobernadores designan y remueven funcionarios en los niveles municipal y estatal; los presidentes municipales hacen lo mismo a nivel local… (así) los designados deben quedan en deuda con quienes los designaron… la mayoría de los funcionarios locales deben lealtad al gobernador que los éste al presidente”28. Los políticos comienzan sus carreras establecen relaciones con la gente cercana a ellos a nivel estatal, con el tiempo se hacen de más y mejores contactos, que pueden promoverlos a posiciones más altas. Como el sistema era altamente centralizado era muy importante trasladarse a la Ciudad de México para buscar mayores oportunidades29.

  • 30  Nacif, B, (1996) Political careers, political ambitions and career goals, Documento de Trabajo Num (...)

23Una contribución de este análisis es que actualiza lo encontrado en estudios previos sobre las carreras políticas. El más completo hasta ahora, de Smith (1981) revisa la trayectoria de 6,302 políticos mexicanos entre 1900 y 1971, por lo que no captura los cambios ocurridos por el aumento de la competencia electoral, la aparición de gobiernos no priístas, etc. Nacif30 analizó las carreras de los congresistas para el período 1982-1991. Por su parte, Langston observó las trayectorias de los gobernadores priístas entre 1960 y1995. La información para este estudio incluye las carreras de ejecutivos estatales hasta la segunda mitad de los noventa e incluye a gobernadores de partidos diferentes al PRI.

  • 31  Nacif,, op. cit., p. 11.
  • 32 Smith, op. cit 259 y Langston, op. cit., p. 10.

24El análisis previo coincide con algunos hallazgos previos, por ejemplo Nacif encontró que las gubernaturas son percibidas como los puestos de mayor valor y el siguiente paso en la carrera de los congresistas31. Smith y Langston coinciden en señalar que el paso de los políticos por el congreso servía como entrenamiento para los futuros gobernadores y para el PRI el congreso representaba una fuente de reclutamiento para promover elementos valiosos a mejores posiciones, como las gubernaturas32.

25De la información en la tabla podemos también observar que después de haber ocupado la gubernatura, la mayor parte de los políticos –salvo contadas excepciones- ocuparon posiciones de muy poca importancia (columna g1, posición 1). Tenemos que sólo 88 de 314 gobernadores ocuparon otro puesto inmediatamente después de finalizar su encargo, de hecho el número de políticos entre g1 y g4 se reduce en más del 50 por ciento. Esto parece indicar que, a estos políticos, después de la gubernatura el sistema (el partido, el presidente) no les permitía continuar hacia posiciones más altas. Este dato coincide también con los estudios de Smith y Langston.

  • 33  Langston, op. cit., pp. 5-6
  • 34  Drijanski (1997) La remoción de gobernadores y el federalismo mexicano. 1934-1994, Tesis de Licenc (...)

26Además de existir una barrera para los gobernadores a continuar con sus carreras, en el sistema político tradicional existía una probabilidad alta de que los ejecutivos estatales ni siquiera completaran su período. Es decir que, a pesar de ocupar una posición política importante y de decidir casi cualquier asunto en los territorios que gobernaban, los gobernadores eran completamente vulnerables ante las decisiones del partido y del Presidente. Al respecto Langston encontró que “... si el gobernador controla al sindicato de maestros, a los estudiantes, amas de casa, empresarios locales, negociando o por la fuerza, tendrá gran libertad para gobernar y probablemente sobrevivirá su periodo completo. Si no lo hace, es fácilmente reemplazado por el Presidente quien simplemente le pide su carta de renuncia y envía a alguien de la Secretaría de Gobernación a recogerla, o incluso a dictarla al gobernador si es necesario”33. La información a continuación provee sustento empírico sobre la vulnerabilidad de los gobernadores; en concreto se analiza “qué tan vulnerables” eran los gobernadores observando la cantidad de ellos que no terminaron sus períodos de gobierno y “qué tan capaz” era el Presidente para removerlos de manera discrecional. El análisis utiliza información tomada del trabajo de Drijanski (1997)34. La Tabla 3 muestra el número de gobernadores que dejaron su puesto prematuramente; en la primera columna se presentan las razones que se presentaron para la salida, la información está organizada por sexenio, tal como lo muestran los dos primeros renglones.

Tabla 3. Salidas prematuras de los gobernadores y sus causas

Tabla 3. Salidas prematuras de los gobernadores y sus causas
  • 35  Drijanski, op. cit., p. 152

27Un primer punto a notar de la información anterior es que en todos los sexenios ha habido salidas prematuras, lo que sugiere que la remoción de gobernadores ha sido una práctica regular. El mayor número de salidas (primera fila) se dio con los presidentes Cárdenas y Salinas, mientras que el menor se presentó en el período 1958-82. Drijanski sugiere que esto está relacionado con condiciones de amenaza para el presidente y de períodos de mayor control respectivamente35. Cárdenas efectuó una purga de gobernadores que eran leales a su predecesor, Plutarco Elías Calles, mientras que Salinas fue el primer presidente priísta en verse amenazado por triunfos de otros partidos en los estados, mismos que solucionó con arreglos informales que se conocieron como “concertacesiones” mediante las que removía a gobernadores priístas para dar paso a gobernadores interinos procedentes de otros partidos (por ejemplo en Guanajuato).

28En cuanto a las causas (formales) de las salidas tenemos que la “Licencia”, permiso temporal solicitado por el gobernador al congreso local, ha sido el mecanismo más utilizado; en segundo lugar está la “Desaparición”, donde el Senado desconoce al gobernador por alguna discapacidad o por considerarlo una amenaza, por ejemplo; en tercer lugar está la “Renuncia” y, en los últimos dos lugares tenemos “Muerte” y “Desconocimiento”. Lo anterior sugiere que los presidentes han generalmente optado por los procedimientos más sencillos para desalojar gobernadores, forzándolos a solicitar licencia o a renunciar. Llama la atención la frecuencia en el uso de la desaparición, ya que es el mecanismo más agresivo e intrusivo pero también muestra el gran control del presidente sobre el Senado.

29Respecto de las razones “políticas” (reales), el mayor número corresponde a “Conflictos Políticos Locales” y a “Promociones al Gobierno Federal” que parecen distribuirse entre todos los sexenios lo que sugiere regularidad. En otras palabras, estamos observando el funcionamiento del sistema de “premios y castigos” del sistema político; más aún, la información confirma lo importante que ha sido para el destino de los gobernadores el mantener la paz en sus regiones. Otra razón importante de salida es el “Conflicto con el Gobierno Federal”, que confirma su relevancia en el período del presidente Zedillo en el que ocurrieron el levantamiento de la guerrilla en Chiapas y conflictos con el gobernador del Tabasco. Como se aprecia en la tabla, la importancia de estos conflictos aumentaron en los últimos sexenios a la par del aumento de la competencia electoral en los noventa; la información indica que el gobierno federal consideraba que los gobernadores ya no estaban cumpliendo con su responsabilidad de garantizar apoyo político para el partido oficial. Por otro lado, tenemos que la razón de salida de los gobernadores menos importante es la “Promoción hacia el Congreso”, lo que confirma la trayectoria encontrada en el análisis anterior donde las posiciones en el Congreso son anteriores a la gubernatura.

Apertura política y cambios en las carreras de los gobernadores

  • 36  Whitehead, L. (1996) “Perspectivas de una “transición” del gobierno autoritario en México”, in Coo (...)
  • 37  Mizrahi, Y. (1997), Pressuring the center: opposition governments and federalism in Mexico, Docume (...)
  • 38  Mizrahi, op. cit., p. 12
  • 39  Para detalles ver Amezcua and Pardinas, op. cit.
  • 40  Dresser, op. cit., p. 245
  • 41  Langston, J. (2002), The Formal Bases of Informal Power: Statute Battles in Mexico’s PRI, 1990-200 (...)

30La apertura política significó un cambio en las relaciones entre el gobierno federal y los gobernadores. En particular, el triunfo de partidos diferentes del PRI en los estados finalizó con la subordinación de los ejecutivos estatales al gobierno federal.36. Esto porque los gobernadores de “oposición” no debían sus puestos al presidente y/o el partido (PRI). Al respecto Mizrahi señala que, “…una presión creciente emerge de las regiones para redefinir las relaciones intergubernamentales y la naturaleza sus las relaciones intergubernamentales y para luchar por una mayor autonomía regional37. Los ciudadanos que votaron en contra del PRI deseaban que los gobiernos regionales se apartaran de las prácticas tradicionales38. Así, los gobernadores no priístas comenzaron a presentar mayores demandas al gobierno federal sin el temor de perder su puesto. La disciplina entre los gobernadores del PRI también comenzó a debilitarse en vista de que el partido ya no les “garantizaba” puestos para continuar sus carreras. También contribuyó a esto la percepción de que el liderazgo del partido no había hecho nada para detener el avance de los demás partidos, situación que resultó en fragmentación y divisiones internas39. Los políticos priístas locales comenzaron a oponerse a las designaciones de candidatos desde el centro y a demandar mayor participación en estos procesos40. Un ejemplo de esto es la rebelión del gobernador de Tabasco, Roberto Madrazo, quien impuso a su candidato para sucederle en contra de la instrucción expresa del presidente Ernesto Zedillo. Estos cambios comenzaron también a transformar el patrón tradicional de carrera política de los gobernadores. Al respecto Langston observa que “una regla informal existente desde la década de los cuarenta sostenía que sólo los miembros del gabinete presidencial eran candidatos potenciales a la presidencia; así, los gobernadores no tenían la mínima esperanza de obtener la aprobación del presidente para llegar a ser el nuevo jefe del ejecutivo”41. Sin embargo, en la asamblea nacional del PRI en 1996 los gobernadores de línea dura, en particular Manuel Bartlett de Puebla y Roberto Madrazo de Tabasco, lograron que se cambiaran los requisitos internos para ser candidato a gobernador y presidente:

  • 42  Langston, op. cit., p. 25

“Cuando los estatutos para establecer los requisitos para candidatos a presidente se presentaron para discusión, el gobernador Madrazo envió a unos de sus diputados estatales -Raúl Ojeda- al podium para cuestionar la redacción del estatuto. Los delegados de la comisión encargada de elaborar estos estatutos se rebelaron entonces contra quienes, afirmaban, defendían la “línea del presidente” y se amotinaron hasta que el presidente y el secretario de la comisión fueron cambiados. El nuevo presidente rápidamente promovió una “votación rápida” para cambiar la cláusula que cerraba las posibilidades a cualquier militante de ser candidato a menos que hubiera ocupado un “puesto de elección” este cambio afectaba directamente a quienes pertenecían al gabinete y aumentaba las posibilidades de quienes no formaban parte de él, particularmente los gobernadores”42.

31Para la elección presidencial del año 2000, el PRI estableció por primera vez elecciones primarias internas y los tres principales contendientes fueron los exgobernadores Manuel Bartlett de Puebla, Francisco Labastida de Sinaloa, y Roberto Madrazo de Tabasco. En la misma elección los tres principales partidos a nivel nacional también presentaron como candidatos a exgobernadores: Roberto Madrazo de Tabasco (PRI), Cuauhtémoc Cárdenas de Michoacán (PRD) y, el eventual ganador, Vicente Fox de Guanajuato (PAN). A continuación se examinan otros factores que, a la par de la apertura del sistema político, permitieron que aumentaran las posibilidades de ascenso en las carreras de los gobernadores.

Elecciones y comportamiento estratégico

32La mayor competencia electoral debilitó la disciplina y lealtad de los militantes de los partidos y motivó la aparición de alianzas entre partidos antes irreconciliables. El Código Federal Electoral establece que los partidos registrados son los únicos que pueden presentar candidatos a puestos de elección43. De ahí que los políticos dependen totalmente de sus partidos para avanzar sus carreras políticas. Sin embargo, con el aumento de la competencia pronto se dieron cuenta de que no necesariamente debían estar atados a un sólo partido. Si eran capaces de reunir el suficiente apoyo político, podían emigrar a otro partido que sí les ofreciera una candidatura. Por su parte, los partidos también adoptaron conductas pragmáticas ofreciendo candidaturas a políticos populares o estableciendo alianzas con otros partidos (ver Tabla 4) con el fin de ganar elecciones. Aún a costa de inconformidades entre los miembros de los partidos, estas prácticas se han vuelto comunes en la arena electoral.

Tabla 4. Coaliciones partidistas en elecciones para gobernador 1997-2000

Tabla 4. Coaliciones partidistas en elecciones para gobernador 1997-2000
  • 44  “Candidatos externos son casi la mitad de la lista del PRD”, El Universal, diario, Abril 2006.

33Ricardo Monreal, que abandonó el PRI en 1998 porque le fue negada la candidatura para gobernador. Monreal pasó al PRD y ganó la elección de la gubernatura de Zacatecas para este partido. Otro expriísta, Antonio Echevarría, hizo lo mismo en 1999 y ganó la elección para gobernador de Nayarit como candidato de una coalición PAN-PRD. Roberto Campa hizo toda su carrera política en el PRI, fue diputado federal e incluso ocupó la jefatura del partido en la Ciudad de México Abandonó este partido después de más de diez años porque consideraba que no le daban las oportunidades que merecía. Ingresó al partido Nueva Alianza, de reciente creación, donde lo nombraron candidato presidencial para la elección de 2006. Demetrio Sodi fundó, como miembro del PRI, un grupo que intentaba modernizar al partido. Decepcionado, Sodi se cambió al PRD y llegó a ser diputado, lo dejó también y se fue al PAN que lo presentó como candidato para la Jefatura de la Ciudad de México. Esta movilidad, como una nueva y predominante tendencia, quedó de manifiesto en las elecciones de 2006 para diputados federales, donde 100 de los 217 candidatos del PRD no eran miembros del partido sino que habían pertenecido antes al PAN o al PRI44.

Uso discrecional de recursos

34En el sistema político tradicional el presidente contaba con un gran margen de discrecionalidad que le permitía subordinar a los gobiernos estatales mediante el control de los recursos públicos:

  • 45  Mizrahi, op. cit., p. 7

“… los gobiernos estatales permanecen vulnerables frente al gobierno federal ya que éste (el presidente) puede utilizar sus vastos poderes discrecionales para “castigar” gobernadores indisciplinados. Puede restringir el flujo de recursos al estado, retrasar el pago de participaciones (transferencias no condicionadas), abstenerse de invertir en proyectos especiales, prohibir el acceso a recursos mediante numerosas restricciones y regulaciones, y limitar el acceso de los funcionarios estatales a los miembros más altos del ejecutivo (directores federales, secretarios)”45

35En 1997 el PRI perdió por primera vez en la historia la mayoría en el Congreso; como resultado se aprobaron iniciativas impulsadas por partidos de la oposición, que disminuyeron considerablemente el control discrecional de recursos por parte del ejecutivo federal.

36Se creó un ramo presupuestario (Ramo 33) con fondos tradicionalmente manejados por el ejecutivo de manera discrecional. Estos recursos se convirtieron en las transferencias más importantes para los estados (Tabla 5), garantizados mediante la Ley de Coordinación Fiscal y no sujetos a negociación con el gobierno federal.

Tabla 5. Gasto federal descentralizado 1994-2001

Tabla 5. Gasto federal descentralizado 1994-2001

Fuente: Primer Informe de Gobierno. Vicente Fox Quesada (2001)46

37La tabla muestra en el primer renglón como las transferencias de recursos a los estados crecieron de 87.2% a 157.1% en proporción a lo gastado por el gobierno en la burocracia federal. El efecto agregado de los fondos transferidos significó un aumento sustancial de los recursos para los estados pero, más importante, todas estas transferencias quedaron plasmadas en leyes, se volvieron transparentes y el ejecutivo federal perdió su capacidad para controlar a los estados mediante su uso discrecional.

38No obstante lo anterior, es de la mayor importancia señalar que los cambios impulsados por el Congreso no modificaron el arreglo fiscal; las reformas se dirigieron a aumentar las transferencias (número y monto) federales a los estados y no a dotar a éstos de mayor autoridad fiscal para que generen ingresos propios.

39El mejor ejemplo de la actitud conservadora-estratégica de los gobernadores sobre temas fiscales, es la conformación de la Comisión Nacional de Gobernadores (CONAGO) y la presión que ejerció sobre las autoridades federales para crear un nuevo fondo de “ayuda” (transferencias no condicionadas) para los estados. La tabla 6 resume las principales demandas de esta organización y sus logros.

Tabla 6 Evolución de las demandas de la CONAGO

Tabla 6 Evolución de las demandas de la CONAGO

40Se puede observar que sus propuestas siempre han buscado tener mayores recursos del gobierno federal y han evadido el adquirir nuevas responsabilidades fiscales, en particular mayor autoridad para recaudar impuestos estatales; sus argumentos principales han sido:

  • Las condiciones de pobreza de la población se verían más afectadas por el establecimiento de nuevos impuestos.

  • Que el gobierno federal podría reducir su gasto y dirigir estos recursos para apoyar a los estados.

  • Que el gobierno federal no está dispuesto a renunciar al control de las fuentes tributarias más importantes (ingreso, ventas).

  • Que el arreglo fiscal no debe cambiar sino sólo disminuir la participación del gobierno federal y que es de aproximadamente el 80% de lo recaudado.

41Claramente, la estrategia de los gobernadores ha sido extraer más recursos del gobierno federal y no reclamar mayor autoridad fiscal.

La reputación personal de los gobernadores

42La apertura política también revaloró la importancia de la reputación de los gobernadores. En condiciones de alta competencia los gobernadores son considerados por sus partidos como elementos valiosos para ganar elecciones. También se les considera políticos experimentados que pueden hacer contribuciones importantes en el liderazgo de sus partidos. La formación de la CONAGO y sus negociaciones exitosas a favor de los estados, la llegada de Vicente Fox -exgobernador de Guanajuato- a la presidencia y la influencia y relaciones de los gobernadores en sus estados y en el Congreso también han contribuido a revalorar su posición en el sistema político. Es así que los gobernadores confían cada vez más en que su capacidad personal para movilizar apoyo político, para obtener postulaciones a puestos de elección y para avanzar sus carreras políticas por sus propios medios. De ahí que, crecientemente, los gobernadores se preocupan y destinan una gran cantidad de tiempo y recursos para generarse y consolidar una reputación como “políticos exitosos”.

43Para ilustrar esto considérese el caso del gobernador de Zacatecas por el PRD, Ricardo Monreal, quien renunció al PRI por negarle la candidatura y que gracias a su popularidad se le consideró incluso como serio contendiente para obtener la nominación de su partido como candidato presidencial. El éxito político del gobernador Monreal se ha basado en su a veces controversial imagen pública:

  • 47  “Ricardo Monreal, constructor de su propia popularidad”, en Enfoque-Reforma, diario, Diciembre 7, (...)

“… Monreal ha hecho de todo para ser popular … ha aceptado ser el presentador de una banda en un concierto público, ha promovido su nominación para participar en el foro Líderes Globales del Mañana, ha declarado estar a favor de legalizar el consumo de drogas y la pena de muerte para los secuestradores. Tiene un programa semanal de TV para hablar de los logros de su gobierno, la fotografía de su esposa aparece en los empaques de la leche que se reparte entre los niños pobres … se siente orgulloso de compartir la comida con las personas más pobres del estado, así como de su encuentro con el expresidentes Salinas en Davos,… él denunció que el 40 por ciento de los soldados (norteamericanos en Irak) tienen raíces Mexicanas, pero también ha visitado al gobernador Schwarzenegger... ha declarado ser un gobernador “liberal de izquierda”, pero ha donado el terreno para construir una universidad de los ultra-conservadores Legionarios de Cristo…”47.

  • 48  “Irreferenable, se lanza al ruedo la caballada tricolor”, El Financiero, diario, enero 22, 2004, M (...)
  • 49  “Descartan choque de trenes, por la candidatura del PRD en 2006. Reconoce Godoy disputa entre AMLO (...)
  • 50  Delal, M (2004)“Mexico at an Impasse”, en Foreign Affairs, Vol. 84 Num. 1, www.csis.org/america p. (...)

44Los gobernadores hoy no sólo perciben mayores posibilidades de progreso sino que las comprueban en los hechos. Prácticamente todos los partidos políticos han integrado a su liderazgo a ex gobernadores. Antes de las elecciones del 2000, el último gobernador en llegar a la presidencia había sido Adolfo Ruiz Cortines en 1953. Como mencionamos en las elecciones presidenciales del 2000, los candidatos de los tres partidos más importantes, y el eventual ganador, fueron exgobernadores. Con la llegada del primer presidente no priísta los puestos en el gabinete también se abrieron a los exgobernadores: Ernesto Ruffo de Baja California, Francisco Barrio de Chihuahua, José Luis Romero de Guanajuato, Alberto Cárdenas de Jalisco y Fernando Canales de Nuevo León, ocuparon puestos del más alto nivel en el equipo del presidente electo. Hacia 2003 muchos gobernadores en funciones habían manifestado sus intenciones de contender para presidentes en el 2006: del PRI, Tomás Yarrington de Tamaulipas, Miguel Alemán de Veracruz, Manuel Angel Nuñez de Hidalgo y Roberto Madrazo, presidente nacional del partido y exgobernador de Tabasco48; por el PRD, Andrés Manuel López Obrador, Jefe del Gobierno de la Ciudad de México, Cuauhtémoc Cárdenas exgobernador de Michoacán y Ricardo Monreal de Zacatecas49. La importancia que han adquirido los políticos por sobre los partidos ha producido incluso candidatos independientes (prohibidos por la ley electoral vigente), como Jorge Castañeda, ex secretario de relaciones exteriores con el presidente Fox, quien llevó su caso incluso ante tribunales internacionales con el argumento de que los votantes mexicanos sólo van a las urnas cuando se presenta un individuo carismático que ofrece alguna esperanza de cambio: “en México tenemos egos, no instituciones”50.

45En las condiciones actuales de apertura del sistema político, aumento de la competencia electoral, comportamientos estratégicos de políticos y partidos (defecciones y coaliciones), revaloración de los gobernadores como políticos con experiencia, relaciones e influencia y aumento de la importancia de su reputación personal, los ejecutivos estatales pueden acceder a más y mejores posiciones basándose en gran medida en el capital político que pueden generar por ellos mismos. Los gobernadores hoy son muy conscientes y cuidadosos de su imagen pública y procuran evitar decisiones que la afecten, ya sea porque puedan ser controversiales o abiertamente impopulares. En otras palabras, la importancia que ha adquirido la reputación personal para desarrollar una carrera política exitosa ha vinculado el costo político a las decisiones de los gobernadores y su impacto en los ciudadanos-electores. Por ello, los gobernadores han evadido la búsqueda de mayor autoridad fiscal y el establecimiento de impuestos estatales, mostrándose sin embargo muy combativos durante las campañas y señalando cómo la centralización del sistema afecta a los estados. Como vimos, el poder que han adquirido los gobernadores ha sido utilizado en la práctica para obtener cada vez mayores recursos del gobierno federal pero sin adquirir ningún otro tipo de responsabilidad fiscal.

Conclusiones

46La Teoría Política del Federalismo Fiscal (TPFF) establece que cuando los ejecutivos de los gobiernos central y subnacional pertenecen a partidos políticos diferentes, surgen condiciones para modificar las condiciones del sistema fiscal. En México este sistema se mantiene altamente centralizado a pesar del proceso de apertura política que se dio a partir de la década de los noventa.

47Antes de este proceso los gobernadores de los estados estaban completamente subordinados al partido oficial y al presidente y podían ser removidos en cualquier momento si tomaban alguna decisión que arriesgara la estabilidad del sistema y el apoyo político para el partido. En este escenario tomar decisiones impopulares, como el establecimiento de contribuciones estatales, les generaba un costo político que afectaba sus carreras.

48Este estudio mostró evidencia empírica e identificó un patrón típico de trayectoria de los políticos que han sido gobernadores. El análisis  mostró que después de la gubernatura a los ejecutivos estatales se les negaba el acceso a puestos más altos, como ser miembros del gabinete presidencial. También se presentó evidencia de la facilidad con la que el presidente podía remover de sus oficinas a gobernadores que, a su juicio, cometieran algún error.

49La segunda parte del análisis muestra que las nuevas condiciones de apertura, los gobernadores ganaron independencia y capacidad de negociación, ya que los mecanismos tradicionales de control, como el uso discrecional de recursos y las sanciones a través del partido, perdieron su efectividad. Ante un contexto de alta competencia electoral los partidos comenzaron a buscar alianzas ya ofrecer candidaturas externas, al mismo tiempo los gobernadores reconocieron la posibilidad de avanzar sus carreras con base en la generación de capital político mediante el trabajo personal. Crecientemente, los exgobernadores han pasado a ocupar los puestos más importantes del sistema, desde la oficina presidencial y el gabinete hasta las jefaturas de los partidos políticos. El resultado ha sido que los gobernadores están convencidos de la importancia de cultivar y mantener una imagen pública y reputación como políticos exitosos. Por ello, hoy más que nunca tratan de evitar decisiones controversiales y poco populares, como lo serían la modificación del sistema fiscal y el establecimiento de impuestos estatales. Los gobernadores hoy se muestran combativos cuando están en campaña y denuncian la centralización del sistema fiscal. No obstante, ya en el cargo, prefieren mantener el sistema porque les beneficia; además han utilizado su nueva capacidad de negociación para obtener mayores recursos del gobierno federal sin adquirir nuevas responsabilidades fiscales.

Fuentes oficiales

50Código Federal Electoral, www.ife.org.mx

51Primer Informe de Gobierno. Vicente Fox Quesada (2001), www.presidencia.gob.mx

Periódicos

52“Candidatos externos son casi la mitad de la lista del PRD”, El Universal, Abril 2006

53“Ricardo Monreal, constructor de su propia popularidad”, en Enfoque-Reforma, Diciembre 2003

54“Irreferenable, se lanza al ruedo la caballada tricolor”, El Financiero, Enero 2004

55“Descartan choque de trenes, por la candidatura del PRD en 2006. Reconoce Godoy disputa entre AMLO y Cuauhtémoc Cárdenas”, El Financiero, Enero 2004

56Delal, M (2004)“Mexico at an Impasse”, en Foreign Affairs, Vol. 84 Num. 1, www.csis.org/america

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Bibliographie

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Notes

1  Garman, C., S. Haggard, and E. Willis, “Fiscal Decentralization. A Political Theory with Latin American cases” en World Politics 53 ( Enero 2001), pp. 205–236

2  Sabato (1978) encontró que “la política impositiva, después de 1960, es el tema más prominente para las gubernaturas”. Su estudio observó cien casos en el período 1951-75 en los que un gobernador en funciones o un exgobernador perdieron al ir por la reelección. Se ordenaron los temas de política que influyeron en la pérdida de acuerdo con la importancia que les otorgaron los encabezados de noticias y los contendientes. El estudio encontró que hubo un incremento notable de la importancia de las políticas impositivas en los sesenta y que permaneció alta hasta la mitad de los setenta. De hecho Sabato señala que si sólo se hubieran tomado en cuenta “temas sustantivos” la importancia política del tema impositivo hubiera sido aún mayor. Sabato, L. (1978) Goodbye to good-time Charlie. The American governor transformed, 1950-1975, Lexington Books, US.

3  Francis (1967) realizó una encuesta entre 1600 legisladores estatales estadounidenses y encontró que los temas relacionados con la imposición de impuestos representaron la fuente más importante de conflictos partidistas y faccionales (dentro de los partidos) a nivel estatal. Francis, W. (1967) Legislative Issues in the fifty states: A comparative analysis, Rand McNally & Company, US.

4  Case, A. (1994) “Taxes and the electoral cycle: how sensitive are governors to coming elections?”, en Business review, Federal Reserve Bank of Philadelphia, pp. 17-26, US.

5  Besley, T., and A. Case (1995) “Does electoral accountability affect economic policy choices? Evidence from gubernatorial term limits”, en The Quarterly Journal of Economics, Vol. 110 (3), US., pp. 769-798

6  Besley and Case, op. cit., p. 781

7  Meyer, L. (1986) “Un tema añejo siempre actual: el centro y las regiones en la historia Mexicana” en Torres, B. (ed.) (1986) Decentralización y democracia en México, El Colegio de México, México, pp. 23-32, pp. 31-32

8  González Casanova señala que una vez perdido el control de sus territorios, los jefes militares aceptaron la autoridad del gobierno a cambio de beneficios económicos y políticos González, P (1965) La democracia en Mexico, Ed. ERA, Mexico, D. F., pp. 30-32

9  Marvan (1997), op. cit., p. 26

10 Alcocer, J. “El sistema de partidos y la transicición política en México (un enfoque pragmático)”, en Cook, M., K. Middlebrook, y J. Molinar (1996) Las dimensiones políticas de la reestructuración económica, Cal y Arena, UNAM, México, D. F., p. 198; Langston, J. (1997) The PRI governors, Documento de Trabajo Num. 66, División de Estudios Políticos. CIDE, México, D. F., pp.3-7

11  Smith, P. (1981) Los laberintos del poder. El reclutamiento de las elites políticas en México, 1900-1971, El Colegio de México, México, pp.186-219

12  En México, la lucha política no se daba entre partidos sino entre grupos organizados conocidos como camarillas, bajo, “…una relación de clientelismo, en donde el patrón es quien tiene una posición jerárquica más alta y provee de beneficios y oportunidades de progreso a sus clientes a cambio de lealtad y apoyo político. El patrón máximo es el presidente; cuando un nuevo presidente asume el poder trae a las oficinas más importantes a sus más leales seguidores y ellos a los suyos, de esta manera se sigue hacia abajo en todo el sistema”. Rodríguez, V. (1997) Decentralization in Mexico. From Reforma Municipal to Solidaridad to Nuevo Federalismo, Westview Press, Boulder, Colorado, U. S. , p. 155

13  A través de estas estructuras se organizaba la participación de grupos sociales importantes: la Confederación Nacional Campesiana (CNC), la Confederación Revolucionaria Obrera Mexicana (CROM) y la Confederación Nacional de Organizaciones Populares (CNOP). De ellas obtenía el partido apoyo político a cambio de posiciones, empleos y acceso privilegiado a recursos públicos para sus líderes y miembros.

14  Bailey, J (1987). “Can the PRI be reformed? Decentralizing candidate selections”, en Gentleman, J., ed., (1987) Mexican politics in transition, Westview Press, US. pp. 63-92, p. 69, y Langston, op. cit., p. 2

15  Para un análisis detallado de los diferentes trayectos de carreras políticas en México véase a Smith, P. (1981) Los laberintos del poder. El reclutamiento de las elites políticas en México, 1900-1971, El Colegio de México, México.

16  Smith, op. cit., pp. 238-239

17  Aguilar, A. (1970) “Problemas y perspectivas de un cambio radical”, en Carmona, F. El Milagro Mexicano, Editorial Nuestro Tiempo, México, p. 311, citado en  Smith, op. cit., pp. 226-227

18  Bernstein Tao Neil (1993) Fifty years of state governors in Mexico: middle elites and political stability, Tesis Doctoral, University of Virginia. Citado en Hernández A. (1998) Las elecciones de 1997 y el federalismo en México: Efectos de la competitividad electoral en la autonomía regional y la unidad de los partidos políticos. Documento de Trabajo Num. 90, División de Estudios Políticos. CIDE, p. 10.

19  Rodríguez, op. cit., p. 25

20  “Un gobernador al que no le importan los muertos”, en Los Gobernadores (1980), artículos compilados por el equipo de la revista Proceso, Cia. General de Ediciones, S. A., México, 1980, pp. 189-202, p. 190

21  Rodríguez, op. cit., p. 25

22  “Carlos Armando Briebrich: Pruebas de peculado, robo, abuso de autoridad e incumplimiento del deber”, en Proceso 1980, pp. 263-272

23  “Enrique Cardenas González: corrupción y cinismo (solo sus chicharrones truenan)”, in Proceso, 1980, pp. 285-294

24 Proceso (1980) “Oscar Flores Tapia. “El zar chiquito de Coahuila”, en Los Gobernadores, op. cit., pp. 43-49

25  Rodríguez, op. cit., p. 25

26  Para detalles sobre la elaboración de esta jerarquización, su justificación metodológica y límites, véase a Smith, op. cit., p. 367.

27  Smith, op. cit., p. 294. All the translations of this text are mine.

28  Rodríguez, op. cit., pp. 23-24

29  Smith, op. cit., p. 294

30  Nacif, B, (1996) Political careers, political ambitions and career goals, Documento de Trabajo Num. 51, División de Estudios Politicos, CIDE, A. C., Mexico, D. F.

31  Nacif,, op. cit., p. 11.

32 Smith, op. cit 259 y Langston, op. cit., p. 10.

33  Langston, op. cit., pp. 5-6

34  Drijanski (1997) La remoción de gobernadores y el federalismo mexicano. 1934-1994, Tesis de Licenciatura en Ciencia Política, ITAM, México, D. F.

35  Drijanski, op. cit., p. 152

36  Whitehead, L. (1996) “Perspectivas de una “transición” del gobierno autoritario en México”, in Cook, L., Middlebrook, K., and J. Molinar (comps.) (1996) Las dimensiones políticas de la reestructuración económica, Cal y Arena-UNAM, México, pp. 463-490, p. 484

37  Mizrahi, Y. (1997), Pressuring the center: opposition governments and federalism in Mexico, Documento de Trabajo Num. 71, División de Estudios Políiticos, CIDE, México, p. 2.

38  Mizrahi, op. cit., p. 12

39  Para detalles ver Amezcua and Pardinas, op. cit.

40  Dresser, op. cit., p. 245

41  Langston, J. (2002), The Formal Bases of Informal Power: Statute Battles in Mexico’s PRI, 1990-2000, artículo presentado en la conferencia Informal Institutions and Politics in the Developing World, www.wcfia.harvard.edu, p. 22

42  Langston, op. cit., p. 25

43 Código Federal Electoral, Art. 175, Fracc. 1, www.ife.org.mx

44  “Candidatos externos son casi la mitad de la lista del PRD”, El Universal, diario, Abril 2006.

45  Mizrahi, op. cit., p. 7

46 Primer Informe de Gobierno. Vicente Fox Quesada (2001), www.presidencia.gob.mx

47  “Ricardo Monreal, constructor de su propia popularidad”, en Enfoque-Reforma, diario, Diciembre 7, 2003, pp. 12-19, México

48  “Irreferenable, se lanza al ruedo la caballada tricolor”, El Financiero, diario, enero 22, 2004, México

49  “Descartan choque de trenes, por la candidatura del PRD en 2006. Reconoce Godoy disputa entre AMLO y Cuauhtémoc Cárdenas”, El Financiero, diario, enero 21, 2004, México

50  Delal, M (2004)“Mexico at an Impasse”, en Foreign Affairs, Vol. 84 Num. 1, www.csis.org/america p. 104

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Table des illustrations

Titre Tabla 1a Gobernadores Recompensados y Castigados, 1982-1988
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Titre Tabla 1b Gobernadores Recompensados y Castigados, 1988-1994
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Titre Tabla 1c Gobernadores Recompensados y Castigados, 1994-2000´
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Titre Tabla 2. Puestos ocupados antes y después de la gubernatura
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Titre Tabla 3. Salidas prematuras de los gobernadores y sus causas
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Fichier image/png, 62k
URL http://journals.openedition.org/nuevomundo/docannexe/image/55760/img-7.png
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URL http://journals.openedition.org/nuevomundo/docannexe/image/55760/img-8.png
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Titre Tabla 4. Coaliciones partidistas en elecciones para gobernador 1997-2000
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Titre Tabla 5. Gasto federal descentralizado 1994-2001
Crédits Fuente: Primer Informe de Gobierno. Vicente Fox Quesada (2001)46
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Titre Tabla 6 Evolución de las demandas de la CONAGO
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Pour citer cet article

Référence électronique

Víctor Manuel Figueras Zanabria, « Apertura política y descentralización fiscal en México: el papel de los gobernadores », Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En ligne], Colloques, mis en ligne le 30 mars 2009, consulté le 18 juin 2019. URL : http://journals.openedition.org/nuevomundo/55760 ; DOI : 10.4000/nuevomundo.55760

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Auteur

Víctor Manuel Figueras Zanabria

Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE A. C.) México, D. F.  victor.figueras[at]cide.edu

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