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Débats | 2015
Macarena Ponce de León Atria

Competencia política y fraude electoral en Chile, 1912-1925

[18/09/2015]

Résumés

Este artículo busca comprender las complejidades de la competencia electoral por el poder político en Chile en los inicios de su institucionalización. El fraude, sobre todo el cohecho, junto a la rotativa ministerial durante la llamada República Parlamentaria (1891-1925) han sido argumentos recurrentes en la historiografía para probar la crisis política del período. Este artículo cambia el foco sobre el parlamentarismo y el tipo de fraude, e intenta probar que, entre las diversas estrategias de campaña, la manipulación de la inscripción electoral fue la práctica más competitiva de negociación entre las localidades y las directivas partidistas en Santiago. El fraude preelectoral de las elites locales organizadas en torno a los municipios derivó en una crisis política en 1914, cuya única salida fue despolitizar el poder electoral. La primera forma de hacerlo fue independizar la confección de los registros electorales en una institucionalidad autónoma de los partidos y los otros poderes del Estado, lo que explica la creación del Registro Electoral entre las primeras medidas adoptadas por la Junta de Gobierno en 1924.

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Notes de l’auteur

Este paper es resultado del Proyecto FONDECYT de Iniciación (n° 11110254) “¿Por qué votan quienes votan? Democracia y ciudadanía política: la ampliación del sufragio en Chile, 1932-1973” (2011-2014). La versión preliminar de este artículo fue expuesta en el Seminario de Historia Electoral del Instituto José María Luis Mora; México D.F., 10 de diciembre de 2014.

Texte intégral

La autora agradece los valiosos comentarios recibidos en esa instancia.

  • 1 Góngora, Mario, Ensayo histórico sobre la noción de estado en Chile en los siglos XIX y XX, Santiag (...)
  • 2 Nohlen, Dieter; Picado, Sonia; Zovatto, Daniel, Tratado de derecho electoral comparado en América L (...)

1El objetivo de este artículo es dar cuenta de los dilemas de la soberanía popular y su ejercicio a través del voto durante la construcción electoral del poder en la llamada República Parlamentaria (1891-1925). La arqueología de los fraudes – sobre todo del cohecho –, el caciquismo y la rotativa ministerial, son argumentos usados para probar la crisis política del parlamentarismo1. Este artículo cambia el foco sobre el proceso eleccionario y el tipo de fraude, proponiendo como hipótesis que fue la fortaleza del sistema de partidos frente a la debilidad del gobierno lo que permitió que el fraude electoral se realizara sin mayor contrapeso, desatando una crisis que derivó en la creación de las primeras formas institucionales de un Estado electoral. Es decir, un Estado con instituciones públicas capaces de garantizar elecciones libres y resultados confiables sobre los que reposara la legitimidad de la autoridad política2.

2Tras la caída del presidencialismo luego de la Guerra Civil de 1891, los partidos manejaron todo el proceso eleccionario. La conformación del padrón estaba en manos de los municipios alrededor de los cuales se organizaban las elites locales, y las últimas instancias de reclamación de los resultados a cargo del Congreso. De esta manera, la intervención electoral que antes era una prerrogativa del Ejecutivo, ahora fue controlada por los partidos. Este artículo intenta probar que entre las estrategias de campaña, el fraude sobre las inscripciones electorales fue la práctica más competitiva de negociación entre las localidades y las directivas partidistas. Su importancia explicaría por qué la despolitización del poder electoral se inició sectorizando la confección del padrón. Entre 1914 y 1924 el proceso se centralizó en quitar a los partidos su injerencia sobre la administración de las elecciones, traspasándola desde los municipios y los mayores contribuyentes, al Registro Electoral.

  • 3 Lehoucq, Fabrice, “Electoral Fraud: Causes, Types, and Consequences”, Annual Review of Political Sc (...)
  • 4 Sábato, Hilda, Ciudadanía política y formación de las naciones, México, FCE, 1999; Posada-Carbó, Ed (...)
  • 5 Valenzuela, Samuel, Democratización vía reforma: la expansión del sufragio en Chile, Buenos Aires, (...)

3El desafío metodológico es estudiar el fraude como práctica de representación y no como una desviación de ellas3. El fraude es una herramienta hermenéutica que posibilita comprender cómo se usaba el sufragio. Esta perspectiva es deudora de una renovada historiografía política que comprende la representación y sus prácticas como un campo privilegiado para estudiar la construcción del individuo y del vínculo político moderno que supone el sufragio sobre una nueva legitimidad, concebida como la asociación voluntaria de personas libres e iguales ante la ley4. La historiografía chilena no ha hecho la historia del fraude. Más bien, los estudios del sistema electoral y su democratización vía reforma disminuyen su incidencia para legitimar la conformación de un marco jurídico que fue consolidando una democracia plena5. Este artículo plantea que, paradójicamente, el estudio del fraude electoral en el período parlamentario da cuenta del complejo proceso de construir poder político a través del voto.

4El argumento se desarrolla en cuatro secciones. La primera, describe la relación entre municipios y elecciones para probar que la administración local del sufragio era la piedra angular de la descentralización del poder político pretendido por la interpretación parlamentarista de la Constitución de 1833. La segunda sección describe las elecciones de 1912 porque constituyeron un hito ante la opinión pública al desatar la crisis política del sufragio. La tercera, se aboca a los cambios introducidos por la Ley de 1914 y, con ella, al inicio de una lenta despolitización del poder electoral, el cual completa su institucionalización con las reformas introducidas tras la crisis general del parlamentarismo en 1924. Este proceso forma parte de la última y cuarta sección.

Municipios y elecciones

  • 6 Sábato, Hilda, La política en las calles. Entre el voto y la movilización, Buenos Aires 1862-1880, (...)

5Desde los primeros proyectos constitucionales del siglo XIX, la administración de las elecciones recayó en el Ejecutivo a través de los municipios, mientras la certificación de los resultados lo hizo en el Congreso. Se suponía que este fraccionamiento evitaría el manejo del proceso eleccionario. Pero no ocurrió así. Los municipios, a cargo de la inscripción, votación y escrutinio, fueron utilizados como plataforma de poder local e intervenidos por el Ejecutivo. Este último nominaba a los alcaldes entre los regidores electos y manejaba a los funcionarios locales para asegurar la sucesión del gobierno y las mayorías parlamentarias. La intervención oficial era aceptada. Había oposición y competencia electoral. Conceptualmente, la competencia electoral se entendía como el ejercicio de la libertad política del pueblo para elegir a sus gobernantes. En la práctica, era un espacio de participación política de diversos grupos que se disputaban el poder. Un espacio regulado normativamente por la legislación electoral que establecía mecanismos de selección de los representantes, aunque siempre tensionado por costumbres, tradiciones, redes clientelares e influencias personales. Si había competencia, es porque existían varios actores con la libertad de participar políticamente través de las elecciones. El territorio más reducido de su ejercicio era la localidad, la subdelegación, pero era precisamente la acumulación electoral de cada agrupación o caudillo en ese territorio la que se ponía en juego en la construcción de alianzas nacionales6.

6La competencia estaba escasamente institucionalizada a través de los partidos políticos. El carácter local y personalista primaba sobre partidos sin una organización nacional. La oposición configuraba las más diversas alianzas para disminuir el poder del Presidente. Tanto así, que en 1874 bajo el gobierno liberal de Federico Errázuriz Zañartu, el pacto entre conservadores y radicales – dos partidos en franca oposición en el conflicto Iglesia y Estado – aprobó la ley que universalizó el voto masculino y estratégicamente quitó a los municipios la administración electoral, entregándosela a Juntas de Contribuyentes en un intento por independizar las elecciones.

  • 7 Gil, Federico, Op. Cit., p. 67.

7Sin embargo, esta legislación no hizo más que redoblar la maquinaria oficial a favor de los gobiernos liberales del último tercio del siglo XIX, cooperando al estallido de la Guerra Civil de 1891. Un año antes había sido aprobada la Ley Electoral de 1890 que instauró, entre otras modificaciones, el voto secreto y el registro permanente como medidas para impedir la elección del sucesor del Presidente José Manuel Balmaceda. Hasta ese entonces la inscripción se realizaba para cada elección que, conforme al calendario político, implicaba reinscribirse al menos una vez cada tres años, siendo blanco de manipulaciones. Un año después se dictó la Ley de la Comuna Autónoma (1891), la cual devolvió la administración electoral a los municipios. Esta vez, las municipalidades fueron concebidas como entidades autónomas del Ejecutivo y, en consecuencia, éste dejó de tener control sobre las elecciones. A ello se agregó la ley sobre incompatibilidades parlamentarias, lo que impidió que funcionarios designados por el Presidente fueran candidatos, eliminando otra de las fórmulas para asegurar el apoyo al gobierno7. De esta manera, el nuevo marco jurídico consagró el principio de libertad electoral al impedir el intervencionismo del Ejecutivo – al menos formalmente –, pero en los hechos se lo entregó a los partidos que manejaban las municipalidades a través de las elites locales, y por medio de los pactos, el Congreso.

  • 8 La excepción fueron los municipios de Santiago y Valparaíso urbano, con 10 y 5 comunas, respectivam (...)

8Cada municipio gobernaba una comuna que era la nueva unidad administrativa del territorio cuyos límites respetaban la división política de las antiguas subdelegaciones8. Eran integrados por nueve regidores electos por votación popular, cuyas tres primeras mayorías se constituían en alcaldes. Los tres alcaldes nominaban a la Junta Electoral entre los siete Mayores Contribuyentes de cada subdelegación, pudiendo intervenir la confección de estas listas e, incluso, modificar la composición de los municipios al autocalificar la elección de los regidores. La Junta Electoral realizaba la inscripción por subdelegaciones, designaba las juntas receptoras y contaba los votos. En 1890 la renovación del padrón se realizó a través de una “inscripción extraordinaria” registrando a todos los varones alfabetos mayores de 21 años interesados en votar. Era una inscripción general, sobre la que se agregaba, anualmente, a los nuevos electores y se eliminaba a los fallecidos. Este padrón fue utilizado hasta 1914 en que se decretó su renovación.

  • 9 Valenzuela, Arturo, Political brokers in Chile: local government in a centralized policy, Durham, D (...)
  • 10 Millar, René, “El Parlamentarismo chileno y su crisis, 1891-1924”, en Oscar Godoy (ed.), Cambio de (...)

9A pesar de su perenne debilidad económica, los municipios sustentaban su poder en este manejo electoral y su capacidad de negociación con la política del centro, transformándolos en una pieza clave para gobernar9. Contar con este apoyo era esencial para la estabilidad política del Ejecutivo debido al amplio poder fiscalizador del Congreso sobre los gabinetes10. El poder real de los partidos políticos solo estaba asegurado si gozaban de representación municipal, ya que se sabía que las elecciones no se definían el día de la votación (o no sólo ese día), sino que la clave estaba en el manejo del padrón y en el uso político de las reclamaciones electorales.

  • 11 Sesiones de los Cuerpos Legislativos (en adelante: SCL), Diputados, n° 1, 3 de junio de 1912, p. 12 (...)

10Ahora bien, las reclamaciones de nulidad eran un proceso engorroso y eso las hacía un recurso menos competitivo que el fraude en la inscripción. La legislación del registro era amplia y eso facilitaba su manipulación. Tener el padrón a favor era esencial no sólo para asegurar una probable votación, sino para negociar la participación de la localidad en las listas de los partidos, un asunto central en elecciones tan estrechas como las del período. Además, las reclamaciones por abusos en la inscripción no eran consideradas como fraude por la Comisión Revisora de Poderes, el organismo encargado de dirimir su validez en el Senado, sino como parte de la competencia; o bien, era tan difícil comprobar la veracidad de las reclamaciones, que terminaban declarándose “sin mérito para anular la elección”11. A veces la misma inconsistencia de las pruebas hacía tan evidente que era una estrategia electoral, que los mismos reclamantes desistían, lo cual solo corrobora la táctica.

  • 12 El Mercurio, 8 de junio de 1912.
  • 13 SCL, Diputados, sesión 145ª extraordinaria, 7 de mayo de 1912, p. 729

11El trabajo de la campaña era abultar los registros con nombres falsos, muertos, vigilar la inscripción de los otros partidos, y después salir a buscar votos. Como se verá más adelante, hasta 1924 no se solicitaba ningún documento para inscribirse. Era muy fácil impugnar la inscripción de una persona y por eso se solía acudir en grupo, ya que el testimonio de testigos valía como prueba jurídica. Las dudas sobre la edad se resolvían por el aspecto físico; la alfabetización, copiando el artículo 7° de la Constitución; y el domicilio por medio de vecinos. En las subdelegaciones todos se conocían, pero el que no tenía un “compadre” en de la municipalidad o no era del mismo partido, prácticamente no podía inscribirse. En las zonas rurales no existía más fiscalización que la del juez de primeras letras, los que muchas veces operaban como agentes electorales de sus partidos llegando, incluso, a disponer de la policía12. Así se creaban las “comunas cerradas” o “brujas” en donde todos los inscritos pertenecían al mismo partido o contribuyente13. Después se vendían los electores con ayuda de comerciantes y taberneros, aunque en ocasiones la transacción no era más que una maniobra para despistar al adversario y saber si contaba con la comuna.

  • 14 Borón, Atilio, La evolución del régimen electoral y sus efectos en la representación de los interes (...)
  • 15 Censo de la República de Chile, levantado el 28 de Noviembre de 1907, Santiago, Imprenta Universo, (...)

12En 1912 se realizaron elecciones municipales y parlamentarias. Ese año los inscritos sumaron 599.043 individuos, una cifra irrisoria que no guardaba ninguna relación con los índices nacionales cercanos a los cien mil electores, tal como lo demuestra el Gráfico n° 1. Para las ciencias sociales ese número comprueba que 1912 representó el punto más álgido de la corrupción del parlamentarismo, replicando, además, los relatos de los perdedores en diarios como El Mercurio, cuya descripción de los comicios fue lapidaria: una “chacota electoral”14. En cierta medida, la opinión de los especialistas es atendible, ya que esa cifra era totalmente desproporcionada con la población potencialmente electoral arrojada por el censo de 1907: 415.51815. Pero se equivocan, porque ese total no representaba a los electores que votarían en los comicios, sino la suma de todos los inscritos desde la vigencia de la Ley de 1890.

Fuente: Dirección del Registro Electoral, Centro de Documentación, Santiago, 1925-1970; Oficina Central de Estadísticas, Censo Electoral. Elecciones ordinarias de Senadores, Diputados y Municipales verificadas el 3 de marzo de 1912, Santiago, Sociedad Imprenta y Litografía Universo, 1912; Censo Electoral, 1915.

13Es cierto que el padrón de 1912 representó la suma de una década de fraudes en la inscripción. Estando en la oposición los partidos criticaban la manipulación que ellos mismos realizaban como una estrategia para desacreditar los resultados que los desfavorecían. Eso explica la permanente tensión entre un discurso represivo del fraude y su evidente cotidianeidad. Lo que sí fue nuevo en los comicios de 1912 – y por ello es importante estudiarlos –, es que constituyeron un hito para sus actores al evidenciar los peligros del fraude cuando se ejercía sin un proyecto político unitario, aunque se estuviera en desacuerdo con él. Esta constatación desencadenó no solo una crítica al sistema electoral como ya tantas veces había ocurrido. Más bien, lo que produjo fue una “crisis electoral de la política” porque se puso en duda la legitimidad del sufragio para construir poder.

Las elecciones de 1912: “la desaparición del ciudadano”

14El 3 de marzo de 1912 se renovaba la mitad del Senado, la Cámara de Diputados y los regidores. El Ministro del Interior, el reconocido político liberal Ismael Tocornal, montó un protocolo impecable para garantizar la prescindencia del Ejecutivo. Sin embargo, su actuación fue más voluntariosa que efectiva porque los fraudes se realizaron sin pudor.

  • 16 En el período 1891-1925, seis partidos tuvieron representación parlamentaria: Liberal, Conservador, (...)
  • 17 Millar, Op. Cit., p. 274

15Los comicios ocurrieron en un clima tensionado por las negociaciones entre los dos grandes pactos que dominaban la política desde la caída de Balmaceda en 1891: la Alianza Liberal y la Coalición. El sistema multipartidista que surgió de esta crisis consagró fuerzas electorales muy similares obligando a los partidos a pactar para llegar al gobierno16. La Alianza Liberal aglutinó a liberales de antiguo cuño, junto a radicales y liberales democráticos que, liderados por el hábil Juan Luis Sanfuentes (futuro presidente de Chile en 1915), apoyaban la idea de un gobierno fuerte y admiraban la figura de Balmaceda, terminado por escindirse del pacto a inicios del siglo XX y engrosar la Coalición. Esta última era liderada por los conservadores e integrada por los balmacedistas y un Partido Nacional que viraba con facilidad hacia la Alianza, descomponiendo la política de pactos porque un corto número de votos bastaba para desequilibrar las fuerzas con que se gobernaba17.

  • 18 Ley Nº 2.453, 4 de febrero de 1911.
  • 19 Rivas V., Manuel, Historia Política y Parlamentaria de Chile, Tomo I: Las administraciones de 1891 (...)
  • 20 La población en 1885 era de 617.113 habitantes, creciendo a 3.222.314 en 1907. Los senadores pasaro (...)
  • 21 Heise, Julio, Historia de Chile: el período parlamentario, 1861-1925, vol. 2, Santiago, Editorial A (...)

16Desde 1910 la presidencia era ocupaba por el liberal Ramón Barros Luco. Un año antes de las elecciones un enroque de fuerzas en el Ejecutivo había producido un cambio en la composición del gobierno tras la abrupta salida de la Alianza Liberal y la llegada de la Coalición Liberal Democrática18. La rotativa era una estrategia coalicionista para minar las aspiraciones liberales a la próxima presidencia. Todos sabían que 1912 era la antesala a las presidenciales de 1914, porque se conformaría la futura coalición preelectoral19. En febrero de 1911 se había aprobado la ley que reestructuraba los distritos electorales de acuerdo al crecimiento demográfico del censo de 1907, aumentando el número de parlamentarios20. Sin embargo, lo sustantivo de la ley fue la reorganización electoral del territorio. La representación parlamentaria era proporcional a la población, dividiendo el país en circunscripciones homogéneas agrupadas para votar por diputados. El cambio de 1911 fue crear 40 pequeñas agrupaciones de manera que la mayoría de ellas eligiera dos candidatos. El objetivo era generar una competencia binominal y favorecer a las minorías, las que solo necesitarían un tercio de la votación para conquistar al menos un escaño. La fórmula no era descabellada bajo el sistema de voto acumulativo imperante, en el cual cada elector contaba con la misma cantidad de votos que puestos a elegir, pudiendo concentrarlos en un solo candidato o dispersarlos todos en los candidatos de la lista. Un partido pequeño podía conseguir el triunfo si lograba que sus electores concentraran sus votos. El sistema premiaba las campañas que mejor cuadraban sus candidatos con sus eventuales electores, lo que no hacía más que enfrentar a los partidos en las negociaciones previas21. Las modificaciones de 1911 potenciaron directamente la competencia al interior de una misma coalición porque era más difícil conseguir el 66,6% de los votos que ganar al opositor.

  • 22 Rivas, Op.Cit., p. 244

17El nuevo diseño territorial atentaba directamente contra las aspiraciones presidenciales de los liberales, ya que el sistema de doblajes favorecía a los partidos pequeños que integraban la Coalición y, en su opinión, preconizaba un empate incongruente con la realidad electoral del país. Estando fuera del Ejecutivo, en los comicios de 1912 los liberales intentarían obtener los puestos clave en el Senado y aumentar sus parlamentarios para liderar la próxima combinación electoral22. Con este objetivo, liberales y liberales democráticos entablaron una seguidilla de acuerdos con el Partido Nacional, el que ad portas de la elección quebró su pacto con la Coalición Liberal Democrática, se reintegró a la Alianza debilitando a la Coalición en el Congreso la que perdió la que perdió la mayoría en la Cámara de Diputados.

18Ante la situación, Barros Luco llamó a Tocornal como Ministro del Interior para conformar un gabinete universal y garantizar la neutralidad del gobierno. El Presidente deseaba contrarrestar a los conservadores, quienes sabían que si los municipios seguían en manos de la Alianza Liberal, la Coalición no tenía ninguna posibilidad de recuperar una representación competitiva en el Congreso. Para triunfar, se sabía que exageraíran aún más la extensión del fraude, cerrarían comunas y vaciarían los registros electorales. Por ello Tocornal procuró que nadie tuviera razones para reclamar actos de intervención. En elecciones tan estrechas como esta, un solo voto modificaba los resultados y, con el Senado en manos de la Coalición, el uso político de las reclamaciones podría minar el triunfo del gobierno.

  • 23 SCL, Diputados, n° 1, 3 de junio de 1912, p. 12-26.

19La Alianza triunfó por un estrechísimo margen en todas las elecciones con el voto de los nacionales, levantando dudas. Los liberales fueron el partido más eficiente al lograr que el 86% de sus candidatos fueran electos. El partido más votado fue el conservador obteniendo mayoría en 80 de los 269 municipios en los que hubo elecciones. Las urnas dieron un resultado que luego modificaron los Colegios Electorales, presumiéndose la falsificación de las actas en algunos departamentos. Nada difería de lo acostumbrado. De hecho, hubo pocas reclamaciones. Solo veintisiete de las cuarenta agrupaciones presentaron quejas y, de los trece casos revisados en junio de 1912, solo se aceptó uno23.

  • 24 Ley n° 2.577, 6 de diciembre de 1911.

20Lo nuevo fue la estadística. Los números hicieron visible por primera vez las consecuencias de dejar el fraude al arbitrio de los intereses de los grupos políticos. En 1911 el trabajo electoral se había incorporado al programa de la Oficina Central de Estadísticas24. Hasta ese entonces existían censos sobre la sociología de los electores, pero no sobre su total. Como nunca antes, fue unánime que los 599.043 inscritos expresaban la ficción del voto. El Gráfico N° 2 presenta la distribución por departamentos de la relación entre inscritos y potenciales electores en 1912, señalando el tamaño del fraude. Sorprende los índices del Norte Grande, el Valle Central y la zona Sur, sobre todo si se tiene en cuenta que a fines del siglo XIX el padrón representaba el 5% de los posibles electores.

Fuente: Censo de 1907; Censo Electoral 1912.

21Por su parte, el Mapa N° 1 expone los resultados de la elección de 1912 según los partidos más votados por departamento. Su relación con el tamaño del fraude comprueba que la manipulación del padrón era sistémica, es decir, todos los sectores políticos lo usaron a su favor. Sin embargo, su dispar distribución territorial evidencia que ese tipo de fraude dependía de los agentes electorales intermedios, más que de una estructura partidaria central. Los candidatos independientes triunfaron en las zonas más corruptas, y ya se ha dicho que los partidos sin gente que movilizara los votos en los pueblos, no ganaban. Analizadas los sectores más fraudulentos, se comprueba que las zonas más activas en manipular el padrón fueron las comunas de la costa en las zonas mineras del norte y el sur, y la ruralidad en el centro agrícola del país.

  • 25 El Mercurio, 24 de febrero de 1912.
  • 26 Ibid.
  • 27 El Mercurio, 25 de febrero de 1912.

22Irónicamente, la proporción del fraude develó que las elecciones bien podrían haberse realizado sin electores. La prensa no tardó en tildar la fecha como “la hora histórica de la desaparición del ciudadano elector”25. Era un secreto a voces que no se respetarían los votos, sino los acuerdos previos e, incluso, se podría “suprimir el acto material de depositar los votos en la urna”26. Es interesante enfatizar que no se estaba cuestionando el fraude en sí mismo, sino su proporción ante la inexistencia de un proyecto político detrás de su uso. Aun el intervencionismo del Ejecutivo en el siglo pasado era preferible porque se hacía con el propósito de organizar un “gobierno fuerte, y no como una “mera fórmula”27. Ahora, paradójicamente, en resguardo de la libertad electoral la manipulación no seguía un objetivo común y, por ende, nada lo regulaba. El 4 de marzo El Mercurio felicitaba al gobierno por su prescindencia en los comicios. Sin embargo, los días posteriores pusieron de manifiesto en forma prístina los mecanismos del fraude. La capital dio el tono más alto.

Santiago y la reforma electoral de 1914

  • 28 Collier, Simon; Sater, William, Historia de Chile 1808-1994, Madrid, Cambridge University Press, 19 (...)

23Como ninguna otra, la elección municipal de Santiago destapó la crisis a nivel nacional. La deteriorada situación sanitaria de la capital evidenció las deficiencias de la Comuna Autónoma, mientras escándalos por contratos fraudulentos y sobornos a regidores tiñeron las elecciones28. Desde 1908 se había organizado la Junta de Reforma Municipal por conservadores y liberales que en marzo de 1912, tras el triunfo de los radicales y nacionales en la capital, pasó a llamarse Municipal y Electoral.

  • 29 Walter, Op. cit., p. 14; Valenzuela, Arturo, Op. Cit.
  • 30 EL Mercurio, 6 de marzo de 1912.
  • 31 SCL, Diputados, Sesión 3 de junio de 1912, p. 23

24Por un lado, su estrategia oficial era denunciar los fraudes junto con la corrupción presupuestaria, y aprovechar el descontento popular para modificar la ley electoral y quitarle el poder político a las municipalidades que se habían transformado en secretarías de partidos. Sin embargo, soterradamente se barajaba otro objetivo. Las elites temían estar perdiendo el control sobre el sistema político ante la irrupción de nuevos sectores sociales, usando la crisis urbana para demostrar la incapacidad de los sectores medios y populares enquistados en los municipios29. En opinión del presidente de la Junta, Alberto Mackenna, la perenne confusión entre intereses locales y políticos se manifestaba en el manejo de los fondos municipales por personajes del “hampa social”30. La polémica salió a las calles ante el escándalo de las actas electorales raspadas para falsificarlas y la intervención de la policía comunal. Se supo, además, del tráfico de influencias oficiales a favor del Ministro de Relaciones Exteriores como candidato del Partido Nacional a la senaturía por Santiago31. Se realizaron conferencias populares, “novenas cívicas” y marchas patrióticas movilizadas por las federaciones universitarias y secundarias. Concretamente, se le pedía al Presidente llamar al Congreso a sesiones extraordinarias e incluir la reforma electoral.

25La reforma se discutía desde hacía meses, pero su despacho se trenzó en víspera de las elecciones. Al Ejecutivo no le correspondía involucrarse con el poder municipal autónomo. Sin embargo, el peligro de la situación – en opinión del gobierno – ameritaba revisar el régimen de la Comuna Autónoma, pero ante su complejidad se prefirió utilizar como salvavidas la ley de renovación de los registros electorales.

  • 32 SCL, Diputados, sesión 130ª extraordinaria, 23 de abril de 1912, p. 337-80.

26La tarea tampoco era fácil. Renovar los registros enfrentó a liberales y conservadores con los demócratas, el partido más progresista del espectro, e incluso con los radicales. Las mayores tensiones ocurrieron ante la propuesta de ampliar el estatuto de “mayor contribuyente” desde los terratenientes hacia los profesionales e industriales. El tema implicaba definir quiénes eran las elites locales, y el cambio significaba incluir a las capas medias en la confección de la política. Para los demócratas la medida evitaba la acción de los “sátrapas” que manejaban a su favor las Juntas Electorales, mientras que las elites rurales temían que la inclusión de contribuyentes menores fuera el caos debido a su inexperiencia32. El asunto se complejizó cuando se evaluó el segundo eje de la reforma: el lugar dónde se realizaría la inscripción. Aquí las opiniones generaban nuevos apoyos y fraccionaban a los mismos partidos. Los liberales en el gobierno apoyados por radicales propusieron concentrar la inscripción en las cabeceras departamentales, sacarlas de las comunas, priorizando la inspección del sistema sobre la extensión del voto. Los conservadores, apoyados por sectores liberales y radicales terratenientes, temían perder el control de la inscripción de las comunas rurales. Para la opinión pública lo sustantivo era sustraer la administración electoral de los municipios. Para los partidos, en cambio, el problema debía resolverse sin modificar su hegemonía sobre la confección del poder político.

  • 33 Ley de Elecciones n° 2.883, 21 de febrero de 1914.
  • 34 Las elecciones parlamentarias se realizarían el primer domingo de marzo, las municipales el segundo (...)

27La reforma se promulgó en febrero de 1914, ad portas de una nueva elección y la opinión unánime de realizarla con otro padrón33. Es cierto que esta legislación no cambió las prácticas, pero al menos depuró los registros al establecer su renovación cada nueve años por una Junta Especial de Contribuyentes nominada en cada departamento por tres oficiales: el Notario de Bienes Raíces, el Tesorero Municipal y el Tesorero Fiscal. Se trataba de funcionarios estatales, designados y no elegidos por voluntad popular, simbolizando su independencia de las querellas locales. Asimismo, la ley separó las elecciones municipales de las parlamentarias y extendió los poderes de la Comisión Revisora a las elecciones de diputados34.

  • 35 El Mercurio, 9 de junio de 1914.

28En junio de 1914 se realizó una inscripción extraordinaria por subdelegaciones, registrándose 184.900 ciudadanos correspondiendo al 25% de la población potencialmente electoral. El número era menor a las expectativas de los parlamentarios, calculadas alrededor del 30%. La inscripción fue lenta, hubo mal tiempo, indiferencia y fraudes35. Con libreta en mano los políticos llevaban la cuenta de sus circunscripciones, estimando en cien mil el número de ciudadanos no registrados. Nadie sabía cuál sería su situación con el nuevo padrón y la incertidumbre transformó los comicios de 1915 en una de las jornadas más violentas del período. El triunfo fue para los liberales democráticos de Sanfuentes. El Gráfico N° 3 recoge los resultados, señalando una disminución sustantiva de electores con respecto a 1912.

29Las zonas más rurales y aisladas del país eran las de mayor participación electoral, al menos formalmente a través de la inscripción (la zona desértica del Norte Grande, los valles interiores del Norte Chico, el Valle Central al centro y del área de los lagos al sur de Concepción). En comparación, destaca la escasa inscripción de los departamentos más urbanos del período (Santiago y Valparaíso).

30Si bien, los partidos respetarían las nuevas reglas, eso no significaba que tranzarían sus intereses inmediatos y que los fraudes desaparecieran.

La sectorización del poder electoral

  • 36 El cohecho y la venta del voto se castigaba con prisión en sus grados medio a máximo, conmutable en (...)
  • 37 La Unión Nacional se constituyó sobre la base del Partido Conservador y de la Unión Liberal origina (...)
  • 38 SCL, Senado, Sesión 84ª, 7 de febrero de 1923, p. 1381

31Las reformas del período parlamentario no afectaron el poder de las elites locales sobre la administración electoral. Fuera del municipio, siguieron manipulándola como mayores contribuyentes. Las multas a los delitos ocurridos durante el registro impuestas por la reforma de 1914, por cierto, tampoco modificaron las costumbres políticas36. En 1923 cuando correspondía realizar una nueva inscripción extraordinaria, los partidos populares temieron que su gente no alcanzaría a inscribirse por los exiguos plazos contemplados por la ley. El peor mal siguió siendo las inscripciones múltiples, es decir, que un elector se registrara dos o tres veces en distintas subdelegaciones permitiéndole vender su voto varias veces. El escándalo más bullado ocurrió en la comuna de Los Sauces, provincia de Malleco, al sur del país. El presidente de la Junta Inscriptora, Augusto Smitsmann, militante de la Unión Nacional contraria al gobierno aliancista del Presidente Arturo Alessandri, negó la inscripción de opositores amparado por la policía comunal37. El problema fue evaluado de gravedad y el Senado designó un veedor, cuyo informe describía cómo operaban las redes de poder local. Smitsmann salía de su domicilio horas antes de la constitución de la Junta Inscriptora acompañado de todos sus integrantes junto a doscientos hombres. La estrategia era copar el lugar antes de la instalación de la mesa para impedir el ingreso de los opositores38. Ante las denuncias, el Intendente intervino ordenando a los carabineros organizar la inscripción. Extendidos en línea de tiradores a lo largo de la calle, debían abrir el paso a pequeños grupos para registrarse. Todo el asunto ahora era quién y cómo se hacía la selección para llamarlos. La situación derivó en un conflicto de intereses entre la policía y la política, y la reforma del padrón se constituyó en una de las prioridades de la Junta Militar en el poder desde septiembre de 1924 tras el golpe al gobierno de Alessandri.

  • 39 La Mañana, Talca, 5 de junio de 1925.

32Para los militares, el padrón electoral representaba la crisis moral del poder oligárquico provocado por partidos que actuaban como sindicatos electorales. En su opinión, si el sistema político tenía como base registros falseados, todos los procedimientos posteriores serían espúreos. Los registros simbolizaban “un vicio originario indeleble”, y su renovación era un requisito para volver a la democracia39.

  • 40 DFL, 5 de noviembre de 1924; reformado el 6 de enero 1925.
  • 41 La remuneración fiscal era de un peso por inscrito. Sin embargo, no hay evidencia de su puesta en v (...)
  • 42 Solo se admitía a partidos políticos con Directorio Departamental constituido.

33Como una verdadera revolución a las prácticas de representación decimonónicas, la Junta entregó la administración electoral a funcionarios públicos e instauró como obligatoria la identificación dactiloscópica para votar. La identificación personal fue concebida como el único medio de garantizar la corrección del acto electoral. Entre noviembre de 1924 y enero de 1925 se decretó una completa reorganización de la inscripción acompañada de modificaciones en el Registro Civil e Identificación40. Debido al descrédito de la fórmula de los mayores contribuyentes, la principal novedad fue la composición de las nuevas Juntas Inscriptoras Permanentes creadas en las cabeceras departamentales. Esta vez, sus integrantes eran funcionarios inamovibles y remunerados41. En las comunas urbanas serían el Notario Conservador de Bienes Raíces, el Tesorero Fiscal, y un delegado de la Oficina Central de Identificación. En las rurales, los oficiales del Registro Civil y los directores de escuelas designados por el gobierno. La medida eliminaba el control local de los partidos, a los que solo se les permitió designar un representante presencial, pero sin derecho a voto42.

  • 43 DFL n° 343, 6 de marzo de 1925.
  • 44 DFL n° 102, 18 de noviembre de 1924. La ley establecía que luego de tres años, esas oficinas pasarí (...)
  • 45 La Mañana, Talca, 16 de enero de 1925.

34El registro continuó realizándose por subdelegaciones y siendo renovable cada nueve años43. En la inscripción extraordinaria de 1925 decretada con motivo de las elecciones de los miembros de la Asamblea Constituyente que renovaría la Constitución, se dispuso la obligación de presentar el carnet de identificación válido o una ficha dactiloscópica provisoria44. Ese mismo verano, se abrieron Oficinas de Filiación en todas las policías fiscales departamentales y en las oficinas de ferrocarriles45. Para votar todos debían acudir con una fotografía y estampar su dedo en el registro para después confrontarlo con las fichas.

  • 46 Borón, Op. Cit., p. 37

35Al contrario de lo que señaló la prensa, la reconstrucción del padrón de 1925 matiza el supuesto fracaso de esta inscripción, ya que el total de inscritos fue de 302.142 ciudadanos, representando el 42% aproximado de los varones alfabetos mayores de 21 años. Es decir, no hubo una disminución del universo electoral al exigir nuevos trámites. Es más, el análisis de los libros de registro de las provincias de Atacama, Santiago, Talca y Concepción, constata que el 30% de los electores presentaron un documento de identificación, lo que es un número significativo considerando el impuesto que se debía cancelar46.

36La experiencia electoral de un siglo fue recogida por la Junta Militar para enrostrarle al mundo político que para ser ciudadano primero se debía probar ante los ojos del Estado ser una persona civil. La antigua vecindad había sido una forma de hacerlo a través de la residencia, los vínculos personales y el testimonio. Sin embargo, en una sociedad de mayor escala y anónima, la forma de comprobar ser quien se decía ser fue a través de la ciencia y la huella digital. Con todas las dificultades que implicaron estos cambios, es posible constatar que a partir de entonces el proceso de individuación que comportaba la noción abstracta del ciudadano moderno tuvo su correlato concreto en el carnet de identificación. La identidad personal fue un derecho y un deber acorde con el desarrollo de la vida pública y privada de esa nueva sociedad, en la cual, el carnet de identidad simbolizó la existencia del individuo en sus relaciones con el Estado, y en sus relaciones con los demás individuos.

Epílogo

37Entre 1912 y 1925 la reconstrucción del fraude sobre la formación del padrón permite describir las prácticas de representación y comprobar que las elecciones no se ganaban sólo en la votación. Ganar las elecciones implicaba un sofisticado manejo de las redes de poder tejidas entre la política local y la central, y un fino cálculo entre electores y candidatos. Los trabajos preelectorales incluían la participación de agentes electorales intermedios muy activos en el territorio. Su estudio comprueba que la inscripción electoral fue una de las formas más competitivas de negociación entre las localidades y las cúpulas partidistas por un lugar entre las candidaturas. Esto explica por qué la construcción del Estado electoral en Chile se inició desvinculando la conformación del padrón de los intereses locales.

  • 47 DL n° 343, 16 de marzo de 1925.
  • 48 Ley n° 4.554 sobre Registro Electoral y la Inscripción Permanente, 9 de febrero de 1929.

38La reforma electoral se completó en marzo de 1925 con el establecimiento del Registro Electoral y la Inscripción Permanente, junto a la creación de la Oficina del Conservador del Registro Electoral a cargo de fiscalizar el proceso de inscripción y depurar el padrón con los nuevos mecanismos47. A partir de entonces, la sectorización del servicio no tuvo vuelta atrás. En 1929 se le otorgó facultad de Superintendente al Director del Registro Electoral, y el Conservador del Registro tuvo la tarea de formar el Padrón Electoral de la República48. Por su parte, los cambios instituidos por la Constitución de 1925 consolidaron una nueva institucionalidad política en el país. Electoralmente, la Constitución terminó con la herencia de la Constitución de Cádiz y completó el proceso iniciado en 1914. El regreso al presidencialismo implicó, entre otras medidas, hacer directa la elección del Presidente y crear el Tribunal Calificador de Elecciones con amplias atribuciones, entre las cuales estaba la calificación de las reclamaciones que antes realizaba el Congreso. Integrado por altos miembros de los tres poderes del Estado, el Tribunal dirimía en conformidad al Código de Procedimiento Civil.

39Si el Registro Electoral terminó por centralizar el poder que antes tenían los municipios, la acción del Tribunal eliminaba el carácter político de la calificación electoral. Ambas instituciones pretendían centralizar el poder electoral a costa de las autonomías regionales. Sin duda, su desarrollo no resolvió del todo la vinculación entre la administración del poder electoral y la competencia partidista. Sin embargo, la progresiva sectorización de los procedimientos eleccionarios modeló nuevas prácticas políticas al intentar que las elecciones se ganaran en las urnas, y no en su coreografía pre y postelectoral.

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Annexe

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Sesiones de los Cuerpos Legislativos, Diputados, 1912-1925.

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Notes

1 Góngora, Mario, Ensayo histórico sobre la noción de estado en Chile en los siglos XIX y XX, Santiago, Editorial Universitaria, 1986; Edwards, Alberto, La fronda aristocrática en Chile, Santiago, Ediciones Ercilla, 1936; Gil, Federico, El sistema político de Chile, traducción de Alberto Ciria, Santiago, Editorial Andrés Bello, 1969.

2 Nohlen, Dieter; Picado, Sonia; Zovatto, Daniel, Tratado de derecho electoral comparado en América Latina, San José, Heidelberg, México D.F., Universidad de Heidelberg, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Instituto Federal Electoral, FCE, 1998, p. 7

3 Lehoucq, Fabrice, “Electoral Fraud: Causes, Types, and Consequences”, Annual Review of Political Sciences, 2003, 6, p 233-256.

4 Sábato, Hilda, Ciudadanía política y formación de las naciones, México, FCE, 1999; Posada-Carbó, Eduardo (ed.), Elections Before Democracy: The History of Elections in Europe and Latin America, London, Macmillan, 1996; “Electoral Juggling: A Comparative History of the Corruption of Suffrage”, Journal of Latin American Studies, 2000, vol. 32, 3, p. 611-44; “Limits of Power: Elections Under the Conservative Hegemony in Colombia, 1886-1930”, Hispanic American Historical Review, 1997, vol. 77, 2, p. 245-79; Lehoucq, Fabrice, Molina, Iván, Stuffing the Ballot Box: Fraud, Electoral Reform, and Democratization in Costa Rica, Cambridge, Cambridge University Press, 2002; Rodolpho Telarolli, Eleições e fraudes eleitorais na República Velha, São Paulo, Brasiliense, 1982; Alonso, Paula, Between Revolution and the Ballot Box: The Origins of the Argentine Radical Party, Cambridge, Cambridge University Press, 2000; Valenzuela, Samuel, "From town assemblies to representative democracy. The building of electoral institutions in Nineteenth-Century Chile", Working Paper N° 389, 2012; “La Ley Electoral de 1890 y la democratización del régimen político chileno”, Estudios Públicos, 1998, n°. 71, p. 265-96; Ricci, Paolo, Porto Zulini, Jacqueline, “Beheading”, Rule Manipulation and Fraud: The Approval of Election Results in Brazil, 1894-1930, Journal of Latin American Studies, August 2012, vol. 44, 03, p. 495-521; Garrido, José María, “Soborno”, “Fraude”, “Cohecho”. Los proyectos para evitar la manipulación electoral en las primeras elecciones del México independiente, 1821-1822, México, Instituto Mora, 2011.

5 Valenzuela, Samuel, Democratización vía reforma: la expansión del sufragio en Chile, Buenos Aires, Ediciones del IDES, 1985; “Hacia la formación de instituciones democráticas: prácticas electorales en Chile durante el siglo XIX”, Estudios públicos, 1997, n° 66, p. 215-257; “La ley electoral de 1890”.

6 Sábato, Hilda, La política en las calles. Entre el voto y la movilización, Buenos Aires 1862-1880, Bernal, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes, 2004.

7 Gil, Federico, Op. Cit., p. 67.

8 La excepción fueron los municipios de Santiago y Valparaíso urbano, con 10 y 5 comunas, respectivamente.

9 Valenzuela, Arturo, Political brokers in Chile: local government in a centralized policy, Durham, D.C., Duke University Press, 1977.

10 Millar, René, “El Parlamentarismo chileno y su crisis, 1891-1924”, en Oscar Godoy (ed.), Cambio de régimen político, Santiago, Ediciones Universidad Católica de Chile, 1992, p. 261-63.

11 Sesiones de los Cuerpos Legislativos (en adelante: SCL), Diputados, n° 1, 3 de junio de 1912, p. 12-26.

12 El Mercurio, 8 de junio de 1912.

13 SCL, Diputados, sesión 145ª extraordinaria, 7 de mayo de 1912, p. 729

14 Borón, Atilio, La evolución del régimen electoral y sus efectos en la representación de los intereses populares: el caso de Chile, Santiago, FLACSO, 1971, p. 2; Cruz Coke, Ricardo, Historia electoral de Chile, 1925-1973, Santiago, Editorial Jurídica, 1984; El Mercurio, 6 de marzo de 1912.

15 Censo de la República de Chile, levantado el 28 de Noviembre de 1907, Santiago, Imprenta Universo, 1908.

16 En el período 1891-1925, seis partidos tuvieron representación parlamentaria: Liberal, Conservador, Radical, Liberal Democrático, Nacional y Democrático.

17 Millar, Op. Cit., p. 274

18 Ley Nº 2.453, 4 de febrero de 1911.

19 Rivas V., Manuel, Historia Política y Parlamentaria de Chile, Tomo I: Las administraciones de 1891 a 1910, Santiago, Ediciones de la Biblioteca Nacional, 1964, p. 247

20 La población en 1885 era de 617.113 habitantes, creciendo a 3.222.314 en 1907. Los senadores pasaron de 32 a 37, y los diputados de 117 a 118.

21 Heise, Julio, Historia de Chile: el período parlamentario, 1861-1925, vol. 2, Santiago, Editorial Andrés Bello, 1974.

22 Rivas, Op.Cit., p. 244

23 SCL, Diputados, n° 1, 3 de junio de 1912, p. 12-26.

24 Ley n° 2.577, 6 de diciembre de 1911.

25 El Mercurio, 24 de febrero de 1912.

26 Ibid.

27 El Mercurio, 25 de febrero de 1912.

28 Collier, Simon; Sater, William, Historia de Chile 1808-1994, Madrid, Cambridge University Press, 1999, 1ª reimpresión en español, p. 161; Walter, Richard, Politics and Urban Growth in Santiago, Chile, 1891-1941, Stanford, Stanford Press University, 2005, p. 55

29 Walter, Op. cit., p. 14; Valenzuela, Arturo, Op. Cit.

30 EL Mercurio, 6 de marzo de 1912.

31 SCL, Diputados, Sesión 3 de junio de 1912, p. 23

El Mercurio, 17 de febrero de 1912, p. 12; 24 de febrero de 1912; 29 de febrero de 1912, p. 13

32 SCL, Diputados, sesión 130ª extraordinaria, 23 de abril de 1912, p. 337-80.

33 Ley de Elecciones n° 2.883, 21 de febrero de 1914.

34 Las elecciones parlamentarias se realizarían el primer domingo de marzo, las municipales el segundo domingo de abril, y los electores de Presidente de la República el 25 de junio del año en que termina el período señalado en la Constitución.

35 El Mercurio, 9 de junio de 1914.

36 El cohecho y la venta del voto se castigaba con prisión en sus grados medio a máximo, conmutable en multa a razón de cinco pesos por cada día de prisión. El registro múltiple, la suplantación, con un año de cárcel, inhabilidad de votar hasta no ser sobreseído; 60 días a quienes se inscribieran en distinta subdelegación a la de su residencia o al que modificara su domicilio. Ley de Elecciones 1914, arts. 135 y 144.

37 La Unión Nacional se constituyó sobre la base del Partido Conservador y de la Unión Liberal originada en 1919 como consecuencia del quiebre de la Alianza Liberal tras el retiro de los radicales del gobierno. La Unión era integrada por liberales, nacionales, liberales democráticos y nacionalista.

38 SCL, Senado, Sesión 84ª, 7 de febrero de 1923, p. 1381

39 La Mañana, Talca, 5 de junio de 1925.

40 DFL, 5 de noviembre de 1924; reformado el 6 de enero 1925.

41 La remuneración fiscal era de un peso por inscrito. Sin embargo, no hay evidencia de su puesta en vigencia.

42 Solo se admitía a partidos políticos con Directorio Departamental constituido.

43 DFL n° 343, 6 de marzo de 1925.

44 DFL n° 102, 18 de noviembre de 1924. La ley establecía que luego de tres años, esas oficinas pasarían a ser Oficinas de Identificación.

45 La Mañana, Talca, 16 de enero de 1925.

46 Borón, Op. Cit., p. 37

47 DL n° 343, 16 de marzo de 1925.

48 Ley n° 4.554 sobre Registro Electoral y la Inscripción Permanente, 9 de febrero de 1929.

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Table des illustrations

Légende Fuente: Dirección del Registro Electoral, Centro de Documentación, Santiago, 1925-1970; Oficina Central de Estadísticas, Censo Electoral. Elecciones ordinarias de Senadores, Diputados y Municipales verificadas el 3 de marzo de 1912, Santiago, Sociedad Imprenta y Litografía Universo, 1912; Censo Electoral, 1915.
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Légende Fuente: Censo de 1907; Censo Electoral 1912.
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URL http://journals.openedition.org/nuevomundo/docannexe/image/68264/img-3.jpg
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Pour citer cet article

Référence électronique

Macarena Ponce de León Atria, « Competencia política y fraude electoral en Chile, 1912-1925 », Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En ligne], Débats, mis en ligne le 18 septembre 2015, consulté le 15 octobre 2019. URL : http://journals.openedition.org/nuevomundo/68264 ; DOI : 10.4000/nuevomundo.68264

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Auteur

Macarena Ponce de León Atria

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