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Débats | 2015
Elvira López Taverne

Les défis d'être indépendant. À propos de l'organisation des finances publiques et de la bureaucratie du Chili républicain (1810-1850)

[01/12/2015]

Résumés

Dans le cadre de l’étude du processus de formation de l'État chilien au XIXe siècle, cet article présente les principaux défis auxquels doivent faire face les nouveaux dirigeants : financer la guerre et créer une administration civile. Les guerres d'indépendance engendrent une déstructuration de tous les domaines (politique, économique, social, culturel) ; ceci étant, les finances et l’administration, quoique fortement perturbées, demeurent. Ainsi, l'étude de la bureaucratie et de la fiscalité – structures de base de tout gouvernement – nous permet d'observer les principaux changements et continuités par rapport au passé colonial, les réformes appliquées par le gouvernement après l'Indépendance et comment il s’organise.

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Notes de l’auteur

Les propos développés dans cet article sont issus d'une thèse doctorale soutenue à l’EHESS en novembre 2014 sous la direction de M. Juan Carlos Garavaglia, intitulée Le processus de construction de l’État au Chili. Une étude des finances publiques et de la bureaucratie, 1817-1860.

Texte intégral

  • 1 Marguerite Yourcenar, extrait de l'émission radiophonique « Concordance des temps » de Jean-Noël Je (...)

Le coup d’œil sur l’Histoire, le recul vers une période passée ou, comme aurait dit Racine, vers un pays éloigné, vous donne des perspectives sur votre époque et vous permet d’y penser davantage, d’y voir davantage les problèmes qui sont les mêmes ou les problèmes qui diffèrent ou les solutions à y apporter.
Marguerite Yourcenar1

1La rupture avec la Couronne espagnole au début du XIXe siècle et le démembrement de l'empire colonial ont entrainé un bouleversement qui dépasse le cadre des guerres qui l'ont suivi ; les phénomènes déclenchés par cette rupture sont au cœur des défis que doivent affronter les nouveaux États indépendants.

2Les débuts de la guerre, et la période de campagnes militaires, créent un climat de confusion autour de l’activité et des projets politiques. Il est pourtant évident que l’État continue de percevoir des impôts, et que l’administration assure ses fonctions essentielles, permettant au gouvernement de se maintient. Bien que le contexte de belligérance implique une déstructuration dans tous les domaines (politique, économique, social, culturel), les finances et l’administration, quoique fortement perturbées, demeurent.

3L'étude de la bureaucratie et de la fiscalité – structures de base de tout gouvernement – nous permet d'observer les principaux changements et continuités par rapport au passé colonial, les réformes appliquées par le gouvernement après l'Indépendance et la façon dont il s'organise.

4D’un point de vue général, il est évident que le processus de formation étatique ne surgit pas d’un vide, et dans le cas de la république chilienne du XIXe siècle s’imposent des éléments clairs de continuité par rapport au passé colonial. L’analyse des finances et de la formation d’une bureaucratie nous montre les négociations à l’œuvre entre cet héritage et l’avenir que l’on cherche à construire, les continuités et les changements, les éléments de la tradition et de la « modernité ».

5Ces questions générales et locales nous semblent fondamentales puisqu'elles peuvent mettre en évidence quelques-unes des caractéristiques de la formation des États-nations en Amérique latine. En effet, le processus de construction étatique est un sujet vaste et complexe et peut être abordé selon divers points de vue. Pourtant, dans chaque espace politique le développement de l'État recèle des caractéristiques spécifiques propres à son devenir historique – ce qui concerne aussi les autres pays latino-américains.

Le premier défi : financer la guerre d'Indépendance

Je sais, et c’est connu par tous, que sans des fonds effectifs, ou sans crédit, il n’y aurait ni l’Armée ni la Marine, et sans elles l’Indépendance et le gouvernement ne seraient pas viables.

  • 2 Texte original : « porque conozco, i todos saben, que sin fondos efectivos, o crédito que los supla (...)

Bernardo O’Higgins2

6L’organisation des finances publiques est une des premières missions du gouvernement après l’Indépendance. En effet si comme le disait Cicéron l’argent et les finances sont le ressort de la guerre, ils sont aussi le centre de l’activité du gouvernement en temps de paix. L’étude de la politique fiscale est donc une clef pour comprendre l’organisation des finances publiques.

  • 3 La relation entre l’organisation des finances et la guerre a été étudiée pour d’autres cas latino-a (...)

7Dans le cas chilien, ce domaine est structuré dès le début autour des politiques de dépense qu’implique l’Indépendance. Ne disposant pas d’une grande expérience dans la gestion du trésor, les responsables des Finances ont alors à assumer la gestion des rares ressources disponibles pour financer des dépenses considérables. La politique fiscale et sa théorie se construisent en même temps que l'on se familiarise avec l’exercice du pouvoir.3

8Le processus de configuration institutionnelle des finances et de son personnel est directement lié à la mise en place d’une politique fiscale indépendante. Toute réglementation ou réforme cherche directement ou indirectement et avant tout à augmenter les rentrées fiscales, réguler la perception de droits et contrôler l’investissement public. La politique commerciale est directement liée à la politique fiscale. Si le pragmatisme dirige les orientations économiques sur la dépense publique et que cette dépense est déterminée par les revenus, les réglementations commerciales libéralisant ou limitant le commerce découlent de ce pragmatisme.

  • 4 Sergio Villalobos, El comercio y la crisis colonial. Un mito de la Independencia, Santiago, Edicion (...)

9Le décret de libre commerce de 1811 en est un exemple. Il sanctionne l’ouverture commerciale, et ouvre quatre ports (Valdivia, Concepción, Valparaíso et Coquimbo) aux échanges avec les puissances étrangères. Mais cette mesure est très controversée, car motivée surtout par le désir d’augmenter les rentrées fiscales en crise à cause de la guerre, puisqu’elle a été approuvée malgré l’opposition des commerçants4.

  • 5 La politique des douanes est un instrument pour stimuler les transactions commerciales, les dirigea (...)

10Après l’Indépendance, on observe une reconfiguration des finances, et l’analyse des dépenses et des recettes publiques permet d’en examiner certaines caractéristiques significatives. Concernant les recettes, à partir de 1820 l’État dépend de plus en plus des droits de douane, en particulier des impôts sur les importations. Le principal moyen de remplir les caisses de l’État est donc de stimuler le développement du commerce et par conséquent les réglementations commerciales et les réformes institutionnelles des bureaux des finances visent justement une amélioration de l’efficacité de la perception des droits de douane. Cette articulation de la politique commerciale nous permet d’affirmer que, pour cette question, le pragmatisme s’impose comme conséquence directe de la configuration fiscale de la république naissante5.

  • 6 Juan Carlos Garavaglia, “Algunos aspectos preliminares acerca de la “transición fiscal” en América (...)

11Dans la nouvelle reconfiguration, le poids de l’imposition est supporté par l’ensemble de la population car l’essentiel des revenus provient des impôts indirects, à la consommation, des droits de douanes et des estancos. Les impôts indirects et ceux qui taxent la consommation touchent la population de manière très inégale. Quoiqu’il existe des tentatives de mise en place d’une contribution directe (O’Higgins fait ainsi appel à des contributions et à des emprunts forcés, en mesure d’urgence), les élites au pouvoir ne s’appliquent pas un impôt à elles-mêmes. Comme le dit Garavaglia : « Il n’existait pas la force sociale suffisante pour faire face aux groupes dominants (et très souvent ces secteurs régissaient l’État à la première personne), et on ne disposait pas de moyens administratifs incontournables pour mettre en place les mécanismes concrets afin d’appliquer ce système d’imposition… »6

  • 7 Josep María Fradera, “Recaudar y construir el Estado”, Illes e Imperis, Nº13 printemps 2010, p. 17. (...)
  • 8 Ibid.

12À propos du dilemme qu'implique la volonté de se forger une fiscalité propre et de financer les coûts de la guerre, Josep María Fradera affirme que les nouvelles républiques américaines ont en général recours à deux types de solutions : « D’abord, le recours aux vieilles figures tributaires bourboniennes (les monopoles fiscaux), voir même antérieures (le tribut indigène, même s’il était masqué…) ».7 Ensuite, le recours aux droits de douane, « les revenus les plus rentables à long terme », en raison de la forte demande des centres capitalistes du Nord : « La plupart des nouvelles républiques ont eu tendance à privilégier la connexion avec le marché international, au moins celles qui disposaient des produits pour ce marché ».8 Dans le cadre de la structuration des finances locales, le Chili fait usage de ces deux solutions.

  • 9 Par « transición fiscal » nous voulons décrire le processus de restructuration des finances, en all (...)
  • 10 Marcello Carmagnani, “Las experiencias regionales de reforma fiscal: un comentario”, in Ernest Sánc (...)

13La transition fiscale d’un modèle colonial au modèle d’État républicain se fait au Chili de manière rapide, en particulier en ce qui concerne les revenus.9 Une fois l’Indépendance acquise, les finances sont restructurées, et dès les premières années se met en place une dépendance vis-à-vis des impôts indirects provenant des douanes, particulièrement des droits aux importations, comme le montre le tableau 1. Les anciens impôts coloniaux  (impôts sur le tabac, dîmes, alcabalas et almojarifazgos) occupent à présent la deuxième place dans l’échelle des revenus, et après une chute significative, certaines de ces catégories demeurent des revenus fixes, mais secondaires. Bien que les chiffres montrent une réorientation, la transition n’est pas facile. Comme l’affirme Marcello Carmagnani, il n’y a pas de modèles préétablis.10

  • 11 Le problème qui entrave cette dépendance est souligné très tôt par le ministre des Finances Diego B (...)

14Les dangers d’une dépendance excessive par rapport aux revenus des douanes sont signalés très tôt, mais comme il s’agit alors de la seule entrée sûre et consensuelle (pour l’élite et le gouvernement), cette orientation n’est pas remise en question11. Il faut signaler aussi que ce consensus s’articule facilement car le caractère indirect de ces impôts implique que l’ensemble de la population s’en acquitte et qu’il est difficile de les remettre en question.

Tableau 1 – Revenu des douanes 1818-1850

 

Revenu des douanes

%

Revenu total

%

1818

825.235

35.8

2.307.246

100

1822

1.586.468

69.7

2.276.545

100

1826

802.713

47.2

1.699.799

100

1830

809.607

50.0

1.616.506

100

1834

1.241.080

64.5

1.922.966

100

1838

1.311.481

57.6

2.275.427

100

1842

1.936.324

63.0

3.074.575

100

1846

2.079.609

57.4

3.623.918

100

1850

2.627.443

60.6

4.334.314

100

  • 12 Resumen de la Hacienda Pública de Chile desde la Independencia hasta 1900, Santiago, Imprenta Cerva (...)

Source : Resumen de la Hacienda pública de Chile ; Memorias de hacienda años 1842-185012.

15La croissance spectaculaire du commerce est aussi liée à l’emplacement stratégique du Chili et à l’interruption plus rapide qu’ailleurs des affrontements avec les royalistes. Ces deux aspects favorisent la forte croissance des transactions commerciales dans le port de Valparaíso, qui connaît un développement spectaculaire à partir des années 1820. Mais l'orientation de la politique fiscale est aussi la conséquence de l’épuisement des revenus extraordinaires, principale ressource du trésor pendant les deux premières années d’indépendance : les confiscations de propriétés ennemies, les impôts et les contributions (volontaires ou forcées) ne pouvaient pas s’appliquer sur le long terme.

  • 13 Cette forte dépense est une des explications possibles du pouvoir militaire du Chili face à ses enn (...)

16En ce qui concerne l’investissement, la défense en constitue le principal objectif. La guerre n’est pas encore tout à fait gagnée – aux campagnes contre les bastions royalistes de la zone sud succède la campagne du Pérou. Après les campagnes militaires dans les années 1820 et la guerre civile de 1829, les activités militaires ne diminuent pas, et l’on constate pendant toute la première moitié du XIXe siècle un investissement élevé dans le domaine de la défense, comme le montre le tableau 2.13

Tableau 2 – Dépense budgétaire en défense

Défense

%

Total

%

1824

1.738.172

69.6

2.497.325

100

1832

913.312

44.3

2.061.359

100

1842

963.820

40.3

2.390.357

100

1845

1.206.473

33.8

3.566.260

100

1850

1.472.334

35.6

4.134.822

100

Source : Resumen de la Hacienda pública de Chile.

  • 14 Le processus de construction étatique est indissociable du phénomène de guerre et d’endettement. Ce (...)

17Compte-tenu de l’état critique des finances, et comme dans la plupart des contextes latino-américains, les dépenses des guerres d’indépendance sont réglées au moyen d’un endettement.14 En effet, la dette interne apparaît au cours de ces années, et elle augmente au cours de la période avec la crise économique du Trésor. Le fait de manquer aux engagements implique la perte du crédit et la dévaluation des bons du gouvernement, ainsi qu’une évidente spéculation. La situation se prolonge jusqu’à la consolidation de cette dette aux débuts des années 1830, lorsque le gouvernement a rétabli le crédit, indispensable à l’organisation des finances publiques.

18Le caractère imprévisible des dépenses et de l’étendue de la dette interne peut être observé dans les documents présentés par la Trésorerie au gouvernement, où on estime les montants dus, en signalant par exemple que l’on aura des nouvelles des distributions à proportion (rateos) par des moyens extrajudiciaires. Cela signifie que malgré l’élaboration de rapports généraux, le montant total de la dette n’est vraiment mesurable qu’une fois celle-ci payée.

  • 15 Dans la session du 9 février de 1820, le Sénat accorde : « Fijar el presupuesto jeneral de la esped (...)
  • 16 Chiffres présentés dans un rapport du Sénat, voir : Valentín Letelier, Sesiones de los Cuerpos Legi (...)

19La primauté de l’effort de guerre se manifeste dans les discussions parlementaires et les rapports du Ministère des Finances. Tout au long de l’année 1819, la discussion concerne le recouvrement des ressources afin de financer l’expédition au Pérou. Le Directeur général évalue cette dépense à 600 000 pesos, mais le Sénat n’approuve que 480 000 pesos, signalant qu’on cherchera à résoudre plus tard comment assurer la différence.15 Si on prend en compte le total de l’investissement annuel de 1 996 041 pesos, on reconnaît aisément que cette campagne implique une dépense considérable. Cette même année, la dépense pour la guerre représente 92,7% de l’investissement total16. Elle est suivie par l’assignation des salaires civils et, étant donné la taille réduite de l’administration à cette époque et que nombre des postes administratifs sont ad honorem, il s’agit d’un chiffre commun par rapport aux années suivantes.

20Dans les décennies 1830 et 1840 la défense reste la branche la plus importante, et bien que l’augmentation de l’investissement global relativise cette situation, car son poids en pourcentage diminue, les chiffres sont encore à la hausse.

21Parallèlement à cet investissement considérable pour organiser une armée et financer la guerre, on observe un processus de déploiement de l'État. La décennie de 1840 voit une diversification de la dépense fiscale, un pourcentage croissant de l’investissement voué aux travaux publics, à l’aide sociale, à l’éducation et à la culture. Au cours de ces années sont fondées des institutions d’éducation publique, comme l’Université du Chili (1842), l’École de Précepteurs (1842), et l’École des Arts et Métiers (1849). On finance aussi des expéditions scientifiques pour identifier l’ensemble du territoire et les potentialités de ses ressources naturelles.

22La forte augmentation de la dépense dans les ministères de l’Intérieur et de l’Éducation, l’implantation des institutions et de l’administration sur le territoire et la création de nouvelles institutions vouées l’éducation et à la culture mettent en évidence ce développement.

23Le cas chilien montre ainsi que l’installation et le raffermissement de l’État ne se font pas contre un état de militarisation ni sans un fort discours sur l’ordre compris comme moteur de développement (politique, économique et social). Dans le cadre de ce discours, justement, un espace pour l’administration civile du gouvernement se forme. L’opposition entre les domaines civil et militaire n’est pas un obstacle au développement de l’État, car, comme on le découvre en étudiant les finances, la croissance de la bureaucratie civile et de la dépense fiscale se produit conjointement à un investissement fort pour la Défense.

La création d'une administration civile, le deuxième défi

  • 17 Comme le souligne Françoise Dreyfus, cette mise en cause de l'administration est commune aux procès (...)

24La guerre d'indépendance est loin d'être finie lorsque les nouveaux gouvernements se consacrent à une transformation de l’administration, car un des motifs récurrents des plaintes contre le système colonial concernait justement cette organisation17.

25La création d’une bureaucratie indépendante se heurte à de nombreux obstacles, étroitement liés à la question des continuités et des ruptures issues de la création des nouvelles républiques latino-américaines. Si la guerre a signifié une rupture avec le passé, imposant des transformations radicales dans un premier temps, une fois le conflit terminé, les dirigeants doivent construire à partir des bases socioculturelles, économiques et politiques héritées de la colonie. Une adéquation à la réalité locale s’impose alors, en tenant toujours compte de l’avenir que l’on désire construire, qui inspire souvent des lois. Les lignes directrices ne sont pas claires ; tandis que la législation et le discours officiels défendent une politique de rupture par rapport au passé, dans les faits la réalité est toujours plus complexe. Certains éléments changent et d’autres perdurent à tous les niveaux de l’administration, comme au niveau institutionnel. Nous ne pouvons nier un désir sincère de transformer la réalité, mais lorsque ce désir est mis en pratique, les délais sont importants.

  • 18 Voir : Josep Fontana, América y la crisis del Antiguo Régimen, Quito, Flacso editores, 1985 ; et Fr (...)

26D’autre part, l’organisation administrative et la configuration d’un corps de fonctionnaires présentent une instabilité et une précarité intimement liées à l’instabilité générale du contexte qui les encadre. Les changements politiques qu’impliquent l’effondrement de l’administration monarchique et la rupture de la légitimité du pacte colonial ont une répercussion énorme, non seulement sur les dirigeants politiques et administratifs, mais aussi au sein d’institutions moins importantes. En effet, toute une trame de relations est brisée et doit être restructurée18.

27Il ne sera pas simple de combler le vide institutionnel qu’implique l’indépendance politique par rapport à la métropole. Un des grands défis du processus de construction étatique, et de la bureaucratie et des institutions indépendantes est le changement de schéma que représente l’Indépendance : la rupture avec la Couronne suppose de ne plus faire partie d’une structure administrative supérieure. Dans les rouages coloniaux, les ordres et les réglementations de la métropole devaient être appliqués. À la séparation d’avec la couronne il faut organiser une administration locale selon des objectifs différents : se penser indépendants à tous niveaux. Les difficultés des gouvernements à structurer une politique fiscale, à équilibrer les finances et à organiser un corps bureaucratique formé démontrent que ce ne fut pas une tâche facile.

28La construction d’un corps de fonctionnaires est également le reflet des transformations politiques vécues au cours de cette période, des changements sociaux et culturels qu’implique l’Indépendance, dans des domaines qui ne sont pas exclusivement politiques. Les problèmes apparaissant à cette occasion constituent aussi les défis de la configuration d’un corps bureaucratique, comme la construction et la différenciation d’une sphère civile de l’administration, ou l’appropriation du pouvoir concret et symbolique par l’État. Les postes ad honorem, la délimitation des fonctions, la légitimité des postes publics, la catégorisation du fonctionnaire en tant qu’individu, sont des éléments qui montrent à une échelle réduite les complexités du processus de construction étatique.

  • 19 Sur ce point, nous sommes d’accord avec Alfredo Jocelyn-Holt, qui considère que, dans l’Amérique es (...)

29Au Chili, comme dans toutes les anciennes colonies espagnoles devenues indépendantes, la révolution pose la question problématique de la rupture versus la continuité. La discussion sur cette question est centrale et renvoie au cas français post-révolutionnaire, dans lequel Tocqueville croit reconnaître la prolongation des structures administratives – qui permet une continuité avec le passé.19

30Dans le cas latino-américain, et en particulier dans les provinces du Cône Sud, la conjoncture militaire suppose une rupture fondamentale, et, au moment des faits – ceci s’inverse par la suite, on observe un démantèlement de l’administration à différents niveaux. Le statut de la colonie joua un rôle essentiel en Amérique, car comme on l'a déjà mentionné, une partie importante de la critique des leaders indépendantistes était dirigée contre l’administration royale et ses employés.

31Sur le territoire chilien, les ruptures et les continuités sont marquées fortement par l’intensité du conflit armé. Dans un premier temps (années 1810-1813), les changements institutionnels et administratifs ont lieu de manière assez pacifique : l’Audience Royale est dissoute, le gouverneur est exilé et les fonctionnaires de haut rang sont remplacés. Malgré cela, les positions se définissent rapidement lorsqu’éclate la guerre contre les forces royales provenant du Pérou en 1813, et pendant la courte période où l’ordre colonial est restauré (1814-1817). La persécution des « patriotes », la saisie de leurs propriétés et l’exil de nombre d’entre eux, engendre en outre une purge dans l’administration qui favorise les personnes fidèles à la Couronne. Ce mécanisme se répète à l’inverse lorsque l’Armée de Libération triomphe des armées du roi au début de 1817 et que l’Indépendance du Chili est déclarée. À nouveau l’attention est focalisée sur l’administration ; par des dispositions légales assez claires les membres du nouveau gouvernement sont contraints de faire montre de leur fidélité.

32L’impression de tabula rasa par rapport au passé provient justement de la guerre d’Indépendance, à l’origine de destructions matérielles importantes et d’une profonde désorganisation de l’économie locale. Une fois cette conjoncture dépassée, la (re)construction entreprise par le gouvernement se fonde sur des bases socio-économiques et culturelles héritées de la période coloniale. De fait, la législation coloniale reste en vigueur, ainsi que de nombreuses institutions.

33En ce qui concerne les fonctionnaires, après la victoire définitive de la faction indépendantiste, dans un premier temps la plupart des hauts gradés fuit le conflit et le harcèlement auxquels les soumet le nouveau gouvernement, de nombreux postes sont à nouveau vacants. Malgré cela, quand l’Indépendance se consolide, et lorsqu’il est effectivement possible d’affirmer la mise en œuvre du projet de construction étatique, on fait appel au savoir-faire d’anciens fonctionnaires coloniaux – qui n’ont pas quitté le pays et ont reconnu le nouveau régime, et dont certains intègrent le nouveau corps de fonctionnaires.

34Le cas du ministre des Finances José Antonio Rodríguez de Aldea nous sert d'exemple. Ancien fonctionnaire royal, audit de l'armée envoyé au nom du vice-roi du Pérou contre les révolutionnaires chiliens, puis fiscal de la Real Audiencia, le futur ministre gagne l'amitié et la confiance du général Bernardo O'Higgins qui le nomme à la direction du Trésor public.

35Toujours dans le domaine des finances, le cas de Silvestre Ochagavía révèle aussi la situation complexe des employés « royalistes », en raison des relations et liens de parentés contractés par ces fonctionnaires. Trésorier de l’Hôtel de la Monnaie et originaire de Buenos Aires, il manifeste une claire sympathie pour la cause royaliste. Après le triomphe patriote en 1817, son poste est supprimé, puis malgré ces évidentes sympathies, restauré avec un salaire de deux mille pesos. Le ministre des Finances publiques – qui ne l'apprécie pas – mène alors une enquête personnelle et se rend compte que le trésorier a mobilisé ses réseaux : son beau-frère était un ami du ministre de l'Intérieur. La carrière d’Ochagavía montre que la mesure visant à priver les Européens de leurs postes n’est pas strictement appliquée. La réalité est plus nuancée et nombre d’étrangers conservent leurs postes lors du changement de régime.

36Les limites ne sont pas claires, et quoique la législation et le discours officiel soutiennent une politique de rupture par rapport au passé, la réalité est toujours plus complexe et la continuité s’impose. Certains éléments changent tandis que d’autres demeurent stables à tous les niveaux de l’administration, et ceci se produit aussi au niveau institutionnel. Ceci étant, bien qu’il existe de fait un désir de transformation, lorsque cette énergie est mise en pratique, nous observons des variations importantes dans les délais.

37L'existence de postes ad honorem est un exemple des écarts constatés entre la pratique et le discours. Le gouvernement justifie cet usage en tant qu’instrument d’épargne fiscale, étant donné le manque de ressources. Pourtant, cette pratique permet de se poser des questions sur des sujets comme l’origine de la légitimité d’un poste public, ou sur le rapport avec le modèle politique que l’on veut instaurer. Le fait qu’il n’y ait pas de rémunération implique indirectement que les fonctionnaires doivent avoir recours à leurs propres ressources, et que ces positions sont occupées par des notables, membres des élites locales.

  • 20 Une des caractéristiques des membres de l’élite est justement d’exercer des postes publics. Le cons (...)

38Dans le cadre du processus de construction de l'État, l'un des défis clés consiste à créer un espace de pouvoir civil dans lequel la légitimation ne découle pas de l’usage de la force, de l'aspect purement factuel. La genèse d'une bureaucratie indépendante est en relation avec l'émergence de cet espace "civil". Et dans ce contexte, le pouvoir symbolique des nouveaux postes est important, car il donne la mesure d’une légitimité en soi (dépassant la dépendance du fait d’être rémunéré ou pas). Dans les premières années, participer à l’administration publique n’offre pas de rétribution en terme de salaire, mais un pouvoir symbolique. Bien que cela puisse sembler évident, le pouvoir symbolique à long terme génère indirectement des bénéfices économiques, d’où, en partie, son importance.20

  • 21 Les hiérarchies administratives sont peu nettes dans les premières décennies du XIXe siècle. On peu (...)

39Cette pratique s’appuie aussi sur le fait que pendant les premières années le corps de fonctionnaires est presque exclusivement composé de personnes appelées à occupées les hauts niveaux de l’administration. Chaque section ou institution compte avec un secrétaire ou un officier, mais leur nombre total est peu important.21 Les personnes qui exercent ces postes appartiennent à l’élite et peuvent se consacrer à leur fonctions dans le gouvernement sans recevoir de rémunération : pour pouvoir être fonctionnaire ad honorem il faut être rentier.

40La situation des postes ad honorem montre aussi l'existence des contradictions dans le processus de création d'une bureaucratie, il y a des "avancées" et des "replis", pas de ligne claire et constante : le réalisme s'impose avant tout. Le nouveau discours des autorités à propos des fonctionnaires permet d'apprécier ces contradictions. On observe que dans la théorie et la correspondance officielle, la conception du fonctionnaire est liée au fait de percevoir un salaire. Ainsi, on voit que dans les premières années de la formation d'un corps bureaucratique deux logiques opèrent, liées au passé pour l’une et au présent pour l'autre, conceptions que l'on pourrait considérer comme contradictoires. D’une part, les postes ad honorem renvoient à la relation entre le pouvoir symbolique, le statut et le destin public, qui justifie notamment le fait que cette situation soit viable, révélant des mécanismes sociaux et culturels qui opéraient à l’époque du gouvernement colonial. D’autre part, les autorités elles-mêmes donnent naissance à un discours sur le salaire comme référent et identifiant du serviteur public. Dans la pratique ce discours se manifeste par l’utilisation du salaire comme moyen de contrôle bureaucratique (les autorités utilisent le salaire comme instrument pour contrôler et discipliner les fonctionnaires). Malgré cette contradiction apparente, ces deux logiques sont à l’œuvre dans une conjoncture particulière, lorsque se mettent en place un nouveau système institutionnel et un nouveau corps bureaucratique. Toutes deux contribuent à ce processus à partir de positions différentes, signalant les complexités inhérentes au processus de construction étatique.

  • 22 En 1856, le Ministre de l'Intérieur expose clairement le problème : « En el ramo de la administraci (...)

41Avec le temps, dans les années 1840, le gouvernement prend en compte les ressources nécessaires à la rémunération de tous les serviteurs de l’État. Il est pourtant injustifiable, d'un point de vue économique, de maintenir la situation des fonctionnaires ad honorem22. Parallèlement à la restauration économique, les employés publics ont développé un savoir-faire, une expérience technique et sont plus nombreux. De ce fait, le gouvernement n'a plus besoin de faire appel aux rentiers et autres grands commerçants, les seuls qui auparavant n'avaient pas besoin d'un salaire et qui en plus de cette "qualité" possédaient quelque expérience technique en raison de leur position sociale ou professionnelle. Cette contradiction apparente au niveau du discours est donc en relation avec les possibilités réelles du processus de bureaucratisation. Ceci confirme notre proposition : le pragmatisme et l’accommodation ont été une des principales lignes directrices du gouvernement indépendant au cours des premières décennies.

42La formation d’un corps de fonctionnaires implique des processus de transformation sociale allant au-delà du domaine politique, dont l’individualisation des employés. On cherche clairement à ce que les employés aient tant une vision d’eux-mêmes qu’un rapport à l’État individuels, en désarticulant les anciennes relations collectives des ordres professionnels propres de l’administration coloniale.

  • 23 François-Xavier Guerra, Modernidad e independencias... op. cit., p. 85. Une analyse sur les transfo (...)

43François-Xavier Guerra signale que « [l]a Modernité est avant tout l’invention de l’individu. L’individu concret, l’agent empirique présent partout dans la société va devenir à présent le sujet normatif des institutions et des valeurs ».23 Ce phénomène, que l'auteur considère comme un des axes des Lumières et un événement central pour la naissance d’un nouveau modèle de société, peut être observé dans la théorie et les lois qui sanctionnent l’organisation d’un corps bureaucratique. Ceci étant, dans la pratique nous constatons la primauté des tensions caractéristiques de la cohabitation de ce que nous pouvons appeler des modèles de société, dont une société plus « traditionnelle » et une autre se voulant « moderne ». Les fonctionnaires affichent la capacité d’opérer dans ces deux espaces, démontrant qu’ils contrôlent les interstices du pouvoir et qu’ils peuvent les dominer dans leur intérêt. Par exemple, ils utilisent deux corps législatifs (les lois anciennes ou modernes) selon leurs besoins. Ainsi peuvent-ils pour garder les privilèges associés à un poste citer les partidas, ou si cela leur convient mieux des lois plus récentes du nouvel ordre républicain.

  • 24 Selon la définition de la RAE (Real Academia de la lengua española), le fonctionnaire propiétaire e (...)
  • 25 Texte en espagnol : « Los empleados no contratan con el Estado sino durante el tiempo que desempeña (...)

44Le cas de Manuel Quadros, trésorier de l’Administration des Douanes de Santiago, illustre les modifications du statut de fonctionnaire et son rapport avec l’État. En 1817, après vingt-deux ans de service comme intérimaire et deux comme propriétaire24, Quadros sollicite la révocation de la nomination d’une autre personne à son poste après la victoire indépendantiste. Dans sa demande, il propose une explication justificative face au geste de l’autorité, le qualifiant comme un oubli, et déclare que tout le peuple connaît son travail et son dévouement à la cause patriote – c’est une « vérité connue de tous » (verdad sabida). La réponse du Directeur Suprême est accablante : « Le contrat passé entre l’État et ses employés se limite à la durée de l’exercice des fonctions. Les employés n’acquièrent pas un droit à ce poste, et ils doivent suivre leurs destins selon leurs aptitudes. »25

45La sollicitation de Quadros et la réponse d' O'Higgins nous montrent les complexités du processus de bureaucratisation qui est en marche. Différentes logiques et modèles s'y opposent. Dans l’exemple évoqué, on voit d'une part que l'employé "de l'ancien régime" défend son poste en faisant allusion à ses années de service et à la reconnaissance sociale de son poste (disant que "c'est une vérité connue" de la communauté). D'autre part la réponse du Directeur Suprême défend l'imposition d'une nouvelle forme de lien entre l'État et ses fonctionnaires - la nomination n'est plus un droit acquis.

46L'exemple des postes ad honorem et la question de l'individualisation des fonctionnaires constituent un aperçu des enjeux que présentent la configuration d’un corps bureaucratique et la complexité du processus de construction étatique. Ils permettent aussi d’observer les processus d’adaptation en cours, qui impliquent une tradition se référant au passé – rejetée, au moins dans le discours, un présent incertain qui ne cesse de se transformer, et un futur auquel on aspire et qui, quoiqu’il ne soit pas encore effectif, se trouve d’une certaine manière cristallisé par la législation.

Conclusions

47La création et la structuration des institutions économiques représentent le principal défi du gouvernement chilien après l’indépendance : pour mener une guerre et défendre une entité politique indépendante il faut disposer de ressources. Comme cela est indiqué clairement par le Sénat, « sans le trésor tout notre édifice s’écroule ». À fin d'affronter l'état critique du trésor public il a fallu s'adapter aux nouvelles configurations de la scène politique et économique internationale.

48L’analyse des finances montre que la principale transformation économique est due à une transition fiscale accélérée ; les anciens impôts coloniaux conservent leur rôle prépondérant, mais ils ont été amplement dépassés par la croissance spectaculaire qu’a connue le commerce extérieur. Il est évident que l’ouverture au marché international fut la seule voie pour surmonter la crise du trésor et faire face au coût élevé de la guerre. D’autre part, cette orientation a permit de taxer indirectement la population (sans soulever des oppositions) et de conserver le soutien politique des élites économiques, toujours opposées à un système d’imposition directe ou à un système touchant à la production.

49En ce qui concerne les institutions financières, les transformations sont dues en grande partie à l'obligation d’adapter les structures existantes aux nouveaux besoins. Il fallait s'accommoder à une structure fiscale locale qui devait être autonome et autosuffisante, car on ne pouvait plus compter avec les reales situados comme aux temps de la colonie. Ainsi, l’efficacité devint non seulement un idéal mais une nécessité.

50La conformation d’un corps de fonctionnaires, deuxième défi auquel doit faire face le gouvernement, pose la question de la continuité ou la rupture avec le système colonial. Après le triomphe de la faction indépendantiste de nombreux Espagnols péninsulaires ont du fuir ou ont été congédiés. Mais il s’agit surtout des hauts gradés. Des cas comme celui de Silvestre Ochagavía montrent à quel point il est difficile d’imposer les nouvelles conditions stipulées pour exercer des fonctions dans l’administration publique et pour limoger les anciens employés. Les logiques héritées de l’époque coloniale restent présentes, comme l’usage des liens et des loyautés pour accéder ou conserver un poste ; les réformes ont été donc progressives.

51Le débat qui oppose la tradition et la volonté de changement ne se manifeste pas uniquement au niveau de la loi : il apparaît aussi dans les pratiques bureaucratiques, comme les postes ad honorem. Dans cette logique « traditionnelle », l’importance du pouvoir symbolique attribué aux postes publics est évidente. Elle est clairement liée au passé colonial. Pourtant, cette situation cohabite avec un discours « moderne », qui propose une image méritocratique du serviteur public.

52La création d’une bureaucratie indépendante ainsi que l’analyse de son organisation éclairent une question centrale sur le processus de construction étatique : celui-ci n’est pas linéaire ni progressif (dans le sens téléologique et cumulatif). Il y a des progrès et des régressions. Le développement de l'État entraîne des contradictions, et très souvent il a lieu malgré lui.

53Le renforcement de l'État est très visible à partir des années 1840. L’investissement fiscal, focalisé auparavant dans les fonctions de défense et de contrôle, est remplacé progressivement par une dépense de plus en plus importante dans d’autres domaines. L’État ne se limite plus à l’installation de bureaux fiscaux : il crée des institutions de justice, d’éducation, de santé. Il investit dans des travaux publics, il construit des chemins et des moyens de transport, en raccourcissant les liaisons qui unissent les provinces à la capitale. La création de nombreuses institutions dans ces domaines s’accompagne d’un déploiement territorial de l’administration gouvernementale qui, quoique toujours focalisée dans la capitale, commence à élargir son espace d’action vers les provinces.

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Notes

1 Marguerite Yourcenar, extrait de l'émission radiophonique « Concordance des temps » de Jean-Noël Jeanneney, France Culture, http://www.franceculture.fr/emission-concordance-des-temps-12-13.

2 Texte original : « porque conozco, i todos saben, que sin fondos efectivos, o crédito que los supla, no hai Ejército ni Marina, i sin estas no hai Independencia ni Gobierno », Oficio del Exmo. Supremo Director al Exmo. Senado, Santiago 15 de mayo de 1820, « Ley sobre organización del tribunal de cuentas", in Ricardo Anguita, Leyes promulgadas en Chile desde 1810 hasta 1901 inclusive, Santiago, Imprenta Nacional, 1902, vol. 1, p. 72.

3 La relation entre l’organisation des finances et la guerre a été étudiée pour d’autres cas latino-américains. Voir : Tulio Halperín Donghi, Guerra y finanzas en los orígenes del Estado Argentino (1791-1850), Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 1982; du même auteur, Revolución y Guerra. Formación de una élite dirigente en la Argentina criolla, Buenos Aires, Siglo XXI, 1994 ; Miguel Angel Centeno, “Blood and Debt: War and Taxation in Nineteeth-Century Latin America”, The American Journal of Sociology, vol. 102, nº6, Mai 1997, p. 1565-1605.

4 Sergio Villalobos, El comercio y la crisis colonial. Un mito de la Independencia, Santiago, Ediciones de la Universidad de Chile, 1968, p. 10.

5 La politique des douanes est un instrument pour stimuler les transactions commerciales, les dirigeants politiques l’affirment directement. Luis Ortega le souligne lui aussi : « il faut relativiser le débat sur les caractéristiques, l’orientation et les buts de la politique commerciale ». L’auteur prévient ainsi l’interprétation des tarifs de douanes, à son avis un outil fiscal plutôt qu’une mesure purement commerciale. Voir : Luis Ortega, "La economía política de la constitución financiera de Chile. 1817-1860, in J.C Garavaglia et C. Contente (eds.), Configuraciones estatales, regiones y sociedades locales. América Latina, siglos XIX-XX, State Building in Latin America UPF/ERC ; Edicions Bellaterra, Barcelona, 2011, p. 61 et 64.

6 Juan Carlos Garavaglia, “Algunos aspectos preliminares acerca de la “transición fiscal” en América Latina, 1800-1850”, Illes e Imperis, nº13, 2010, p. 160.

7 Josep María Fradera, “Recaudar y construir el Estado”, Illes e Imperis, Nº13 printemps 2010, p. 17. Pour un panorama comparatif des réformes fiscales et des politiques économiques adoptées par les nouvelles républiques, voir : Carlos Marichal, “Las finanzas y la construcción de las nuevas naciones latinoamericanas, 1810-1880”, in Historia General de América Latina, Vol. VI, La construcción de las naciones latinoamericanas, 1820-1870, Unesco, Ediciones Trotta, 2003, p. 399-420.

8 Ibid.

9 Par « transición fiscal » nous voulons décrire le processus de restructuration des finances, en allant de leur structure coloniale à leur structure républicaine. Nous prenons comme indicateur l’insertion dans le marché mondial, mais nous n’oublions pas qu’il y a d’autres indicateurs valables, comme par exemple la mise en place d’un système tributaire plus juste, avec l’établissement de contributions directes effectives. En suivant cette ligne, le référent de l’insertion sera moins représenté par le poids croissant des impôts sur le commerce extérieur dans le total des revenus. Voir : Juan Carlos Garavaglia, “Algunos aspectos preliminares... ”, op. cit., p. 162 y 175 ; Josep María Fradera, “Recaudar y construir el Estado”, op. cit. ; et Albert Carreras, “Continuidades y rupturas en la transición fiscal”, Illes e Imperis, nº13, 2010, p. 195-202.

10 Marcello Carmagnani, “Las experiencias regionales de reforma fiscal: un comentario”, in Ernest Sánchez, Luis Jáuregui, Antonio Ibarra (cord.), Finanzas y política en el mundo iberoamericano. Del Antiguo Régimen a las naciones independientes, Universidad Autónoma del Estado de Morelos, Instituto Mora, Facultad Economía UNAM, 2001, p. 381-389, p. 382.

11 Le problème qui entrave cette dépendance est souligné très tôt par le ministre des Finances Diego Benavente dans son œuvre Opúsculo sobre la Hacienda Pública en Chile.

12 Resumen de la Hacienda Pública de Chile desde la Independencia hasta 1900, Santiago, Imprenta Cervantes, 1901.

13 Cette forte dépense est une des explications possibles du pouvoir militaire du Chili face à ses ennemis. Ses ennemis internes, qu’il défait dans les guerres civiles de 1851 et 1859, et ses ennemis externes, dans la guerre contre la Confédération Péruvio-bolivienne en 1837, et la guerre du Pacifique en 1879.

14 Le processus de construction étatique est indissociable du phénomène de guerre et d’endettement. Cette question a été étudiée en profondeur dans les cas européens, avec la mise en place du terme Fiscal-Military State. Comme cela est indiqué par Charles Tilly : « La création d'une force armée par un gouvernement engendra toujours une structure d'État durable. Il en fut ainsi à la fois parce que l'armée devint une organisation importante dans le cadre général de l'État, et parce que sa mise sur pied et son entretien entraînèrent la naissance de structures complémentaires : trésoreries, service d'intendance pour les fournitures, bureaux de conscription, bureaux de taxes et bien d'autres choses encore », Charles Tilly, Contrainte et capital dans la formation de l'Europe, 990-1990, Paris, Aubier, 1992, p. 123. À propos du Fiscal-Military State, voir : Christopher Storrs (ed.) The Fiscal-Military State in Eighteenth-Century Europe, Ashgate, Farnhman, 2009 ; et, John Brewer, The Sinews of Power : War, Money and the English State, 1688-1783, London, Unwin Hyman, 1989.

15 Dans la session du 9 février de 1820, le Sénat accorde : « Fijar el presupuesto jeneral de la espedicion a Lima en 480,000 pesos, reservando enterar mas tarde los 120,000 que faltan para los 600,000 fijados por el Supremo Director ; sacar del público i de los boticarios los 40,000 pesos consultados para hospitales, completándose lo que falte con los víveres subastados de diezmos, i para el resto imponer una contribución jeneral ; i, en fin, crear estos recursos lo mas pronto posible i en la forma que se acuerda », Valentín Letelier, Sesiones de los Cuerpos Legislativos de la República de Chile 1811 a 1845, Santiago, Imprenta Cervantes, 37 tomos, 1887-1908, vol. III, p. 561.

16 Chiffres présentés dans un rapport du Sénat, voir : Valentín Letelier, Sesiones de los Cuerpos Legislativos... op. cit., vol. III, p. 521.

17 Comme le souligne Françoise Dreyfus, cette mise en cause de l'administration est commune aux procès révolutionnaires de l'Amérique du Nord et de la France. « Tirant des leçons de l’histoire, s’inspirant des sources philosophiques communes mais également propres, une même volonté anime les Américains et les Français : mettre un terme aux abus du passé qui sont à l’origine du processus révolutionnaire. La mise en cause du système politique, de part et d’autre de l’Atlantique, englobe tout à la fois les principes sur lesquels il était fondé et son mode d’action ; de ce double point de vue, les modalités de recrutement des personnels administratifs – en France, la vénalité des charges et l’inégalité d’accès aux emplois publics et, en Amérique, le patronage, synonyme de corruption – apparaissent comme des symboles de l’iniquité et de la perversité des régimes à abolir », Françoise Dreyfus, L’invention de la bureaucratie : servir l’état en France, Grande-Bretagne et aux Etats-Unis (XVIIIe-XXe siècle), Paris, Editions La Découverte, 2000, p. 46.

18 Voir : Josep Fontana, América y la crisis del Antiguo Régimen, Quito, Flacso editores, 1985 ; et François-Xavier Guerra, Modernidad e independencias: ensayos sobre las revoluciones hispánicas, Madrid, MAPFRE, 1992.

19 Sur ce point, nous sommes d’accord avec Alfredo Jocelyn-Holt, qui considère que, dans l’Amérique espagnole, le problème entre la continuité et le changement « ne semble pas être le fait qu’ils s’excluent l’un l’autre, que la tradition ait été interrompue et éliminée au cours du XIX siècle, ou que les changements soient vouées à l’échec étant donné l’énorme poids du passé. Le problème semblerait plutôt venir du fait que ces deux facteurs, potentiellement conciliables, ne se sont pas toujours accordés ». La transition plus douce de la colonie à la république au Chili serait un exemple de cette capacité à concilier les deux aspects, et de parvenir à un équilibre. Alfredo Jocelyn-Holt, La independencia de Chile : tradición, modernización y mito, Santiago, De Bolsillo, 2009, p. 48. Dans le cas français, la stabilité qu'on observe dans l'administration et dans le corps de fonctionnaires après la révolution est liée à de nombreux aspects. Comme signale François Burdeau, « dans les ultimes décennies de l'ancienne monarchie, se fixent encore à leur propos des traditions assez puissantes pour survivre au choc révolutionnaire : la grande stabilité qui leur est assurée dans les services de l'Etat ; la part déterminante du favoritisme dans leur recrutement et le déroulement de leur carrière ; l'enracinement des dynasties de fonctionnaires, grand ou petits, où l'État trouve son compte, puisqu'elles peuvent être des gages de la compétence et de la moralité de ses serviteurs ». François Burdeau, Histoire de l'administration française du 18e au 20e siècle, Montchrestien, 1994, p. 22 et 68.

20 Une des caractéristiques des membres de l’élite est justement d’exercer des postes publics. Le conseil municipal (cabildo) joue donc un rôle fondamental, en tant qu’institution représentative de l’élite par excellence. Voir Jean-Paul Zuñiga, "Cabildo colonial et formation de l'élite : le cas de Santiago du Chili (1655-1775)", in Jean-Frédéric Schaub (ed.), Recherche sur l'Histoire de l'Etat dans le Monde Ibérique (15e-20e siècle), Paris, Presses de l'Ecole normale supérieure, 1993, p. 51-63.

21 Les hiérarchies administratives sont peu nettes dans les premières décennies du XIXe siècle. On peut pourtant identifier certains postes représentatifs : directeurs d’institutions, magistrats de la Cour Suprême et de la Cour d’Appel, comptable supérieur (contador mayor), diplomates, intendants, entre autres. Pour une définition de cette catégorie dans une bureaucratie « moderne », voir Dominique Chagnollaud, Le premier des ordres. Les hauts fonctionnaires (XVIIIe-XIXe siècles), Fayard, 1991.

22 En 1856, le Ministre de l'Intérieur expose clairement le problème : « En el ramo de la administración provincial hai todavia una necesidad capital: la mejora de la dotacion de los Gobernadores. mientras las principales funciones de estos empleados han sido por el estado del pais, esencialmente politicas i de representacion, no ha habido tan grave inconveniente en que fuesen mal compensados i aun gratuitas. pero al presente con el desarrollo que ha recibido i recibe la accion administrativa, el cargo de Gobernador requiere mucha mayor concentracion i trabajo bien serio, para que pueda exijirse servicios gratuitos o mal compensado, sin grave perjuicio público. Bajo esta base es dificil hallar la competencia que el buen desemeño requiere. », Memoria de Interior, année 1856, p. 8.

23 François-Xavier Guerra, Modernidad e independencias... op. cit., p. 85. Une analyse sur les transformations des liens sociaux dans les pages 85-91.

24 Selon la définition de la RAE (Real Academia de la lengua española), le fonctionnaire propiétaire est celui « que tiene cargo u oficio que le pertenece, a diferencia de quien solo transitoriamente desempeña las funciones inherentes a él ». Les employés propriétaires (propietarios), à la différence des employés intérimaires (interinos), comptent avec un titre que sanctionne sa « propriété » du poste. Les employés méritants (meritantes), étaient ceux qui travaillaient dans l'administration sans percevoir de salaire pendant une période non définie. Cette période « a mérito », leur permettait de se familiariser avec les fonctions du poste et constituait un temps d'essai avant de la demande formelle du poste.

25 Texte en espagnol : « Los empleados no contratan con el Estado sino durante el tiempo que desempeñan sus empleos. No adquieren un derecho y deben ser llamados a sus destinos segun sus aptitudes », Archivo Nacional, Ministerio de Hacienda, vol. 19, f. 232, Abril 12 de 1817.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Elvira López Taverne, « Les défis d'être indépendant. À propos de l'organisation des finances publiques et de la bureaucratie du Chili républicain (1810-1850) », Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En ligne], Débats, mis en ligne le 01 décembre 2015, consulté le 27 janvier 2021. URL : http://journals.openedition.org/nuevomundo/68436 ; DOI : https://doi.org/10.4000/nuevomundo.68436

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Auteur

Elvira López Taverne

UMR 8168 Mondes Américains-Cerma (CNRS/EHESS)
elviraelopez@gmail.com

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