• 1 Gomes, Gabriela, "El Onganiato y los sectores populares : funcionarios, ideas y políticas de la Sec (...)

1En Latinoamérica durante los años sesenta, las políticas habitacionales estuvieron estrechamente vinculadas a la obra pública que descansó sobre la base de una planificación centralizada. Siguiendo los patrones de la arquitectura moderna, en la autodenominada “Revolución Argentina” (1966-1973), se impulsó un ambicioso plan de modernización urbana a partir de la creación de planes habitacionales y de la erradicación de los asentamientos populares. La proliferación de asentamientos informales fue percibida como “anormalidad” y estigma del “subdesarrollo” que debía ser erradicado. Asimismo, el crecimiento urbano no planificado y la gran concentración poblacional en las urbes, fueron vistos como una potencial “amenaza” al orden social y a la propiedad privada. En trabajos anteriores sostuvimos que para evitar que los sectores populares fueran cooptados por prácticas demagógicas y electoralistas, el régimen buscó reeducarlos y resocializarlos a través de valores como la solidaridad y el colaboracionismo. Siguiendo esa línea, consideramos que las “casas del Onganiato” fueron un poderoso instrumento del régimen destinado a “normalizar” los espacios cotidianos de los sectores populares, “inculcando” nuevas formas de comportamiento y modos de habitar.1 Al mismo tiempo, sirvió como para generar respaldo entre los sectores más concentrados de la industria de la construcción.

• 2 La tesis en cuestión aborda las políticas habitacionales de los regímenes dictatoriales en Argentin (...)

2El presente trabajo es de carácter exploratorio y tiene por objetivo presentar algunas conclusiones parciales de mi tesis doctoral en curso sobre la intervención social del Estado en materia de vivienda durante la “Revolución Argentina”.2 Nuestra intención es demostrar que la intervención social del Estado en dicha área derivó en la sobrevaluación del suelo urbano, que fue capitalizado por los grandes empresarios asociados al mercado inmobiliario. Con respecto a este punto, es preciso dar cuenta de las múltiples fuentes de financiamiento de la política habitacional, como los fondos otorgados por el Banco Hipotecario y los créditos externos provenientes de la Agencia Interamericana del Desarrollo (AID) y la central obrera norteamericana American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations (AFL-CIO). Asimismo, apuntamos a mostrar el complejo entramado técnico y empresarial que se mostró interesado en construcción de vivienda social para sectores de recursos limitados bajo la forma de los grandes conjuntos habitacionales. Para ello abordaremos los principales diagnósticos y soluciones parciales propuestas por funcionarios de la Secretaría de Vivienda para reducir el déficit habitacional del área metropolitana de la provincia de Buenos Aires, principalmente.

• 3 Castells, Manuel, La cuestión urbana, Madrid, Siglo XXI, 1974.
• 4 Yujnovsky, Oscar, Las claves políticas del problema habitacional argentino, Buenos Aires, Grupo Edi (...)

3La forma espacial en que se transforman las ciudades expresa luchas y conflictos entre amplios grupos sociales. La organización y lucha de los movimientos sociales desfavorecidos puede alterar el paisaje y las condiciones de vida en la ciudad.3 Existen diferentes enfoques acerca de la vivienda y el hábitat. Uno de ellos es el que considera la “vivienda-techo”, como un objeto material e individual reducido a una unidad física habitacional (casa o edificio-terreno). Este enfoque refuerza la noción de vivienda como objeto mercancía en términos individuales y desestima su sentido social, ya que se desentiende de las características de la ciudad y del entorno en la que está inmersa. El déficit habitacional se explica a partir de la falta de recursos económicos, los altos costos de la construcción. En oposición a dicho enfoque y a los fines de nuestra investigación, optamos una concepción integral de la vivienda. Eso incluye habitación, infraestructura y equipamiento comunitario. Por tanto, su análisis debe contemplar necesariamente dos dimensiones : el social – en tanto bien de uso – y económico – como resultado de una actividad productiva. La vivienda debe ofrecer un conjunto de servicios habitacionales que permitan satisfacer las necesidades humanas primordiales, teniendo en cuenta la configuración espacial urbana en la que se encuentra. Es decir, si no se invierte en servicios habitacionales, la construcción de nuevas viviendas o la recuperación del parque habitacional existente no solucionan el déficit habitacional, ya que ambas cuestiones son claves en la vida cotidiana de los sectores populares. Ahora bien, los servicios habitacionales no dependen solamente de la unidad física (tamaño, distribución del espacio interno, forma de utilización del terreno, equipamiento interno), sino del conjunto de actividades urbanas en su disposición espacial. Ello requiere acciones concretas de equipamiento urbano que garanticen la accesibilidad a medios de transporte público, las escuelas, los centros de salud y hospitales y lugares de trabajo. Asimismo, la satisfacción de las necesidades humanas básicas requiere de un medio ambiente urbano saludable, es decir que agua, aire y suelo se encuentren libres de contaminación, así como servicio de cloacas, luz, gas y seguridad jurídica en la tenencia o posesión de la vivienda.4

• 5 Ballent, Anahí y Liernur, Jorge Francisco, La casa y la multitud. Vivienda, política y cultura en l (...)
• 6 Armus, Diego y Hardoy, Jorge, “Conventillos, ranchos y casa propia en el mundo urbano del novecient (...)
• 7 De Certeau, Michel, Giard, Luce y Mayol, Pierre, La invención de lo cotidiano II. Habitar, cocinar, (...)

4Asimismo, abordar la política habitacional desde un enfoque integral no implica olvidar su dimensión sociocultural. Como se sabe, “vivienda” es un término técnico que remite a la necesidad básica de abrigo y al ámbito donde se realiza la reproducción de vida biológica. Estas especificidades varían conforme a las pautas culturales históricas de cada sociedad. Los diferentes tipos de viviendas implican distintos modos de habitar, es decir que varían las formas de relación entre las personas, los objetos y el espacio urbano. En cambio, “casa” alude al espacio íntimo de habitar, de construcción de subjetividades y al universo de las representaciones. En la casa la “gente común” despliega la parte privada de su cotidianeidad.5 “Aún cuando ese proceso suele darse en un escenario de escasez de recursos y opciones, la construcción de ese espacio revela elecciones, sutiles, imposiciones y experiencias de aculturación”.6 En el espacio urbano se manifiesta la vivencia diaria de cada ser individual y colectivamente, es decir en lo cotidiano las personas se relacionan entre sí en un territorio determinado. En cuanto a las “maneras de habitar” un barrio, De Certeau se ocupó del ritual cotidiano de cocinar en la casa. Se interesó por las prácticas culturales de los usuarios en el barrio, en tanto espacio público donde trascurre la “escenificación de la vida cotidiana”, mientras que el acto de cocinar se ubica en el espacio privado de la familia. Mediante sus acciones específicas (“tácticas”) el usuario domina la separación entre el espacio público y el privado, como condición de posibilidad de despliegue de la vida cotidiana en el espacio urbano.7 En oposición a la visión foucaultiana la cual concibe a la casa como un dispositivo de control social y ordenador de cuerpos y de espacios, De Certeau observó que gracias a la privacidad que ofrece la casa, el usuario consigue espacios de libertad a nivel micro.

• 8 El Estudio Staff ganó 60 concursos y obtuvo 40 premios, de los cuales 24 fueron primeros premios. E (...)

6Por su parte, los técnicos y profesionales cumplieron un rol decisivo, ya que fueron los encargados de proyectar las pautas programáticas del diseño que determina las características funcionales de los conjuntos habitacionales, bloques o unidades de viviendas. Del amplio conjunto del equipo técnico, los arquitectos adquirieron una notoria relevancia porque la vivienda se constituyó en un tema central para la arquitectura moderna, aunque claramente no fueron los únicos abocados a su planificación. En nuestra investigación, observamos que el estudio de arquitectura Staff fue uno de los más relevantes del período. Surgió en 1964 por iniciativa de Ángela T. Bielus, Jorge Goldemberg y Olga Wainstein-Krasuk y rápidamente se especializó en la proyección de los grandes conjuntos habitacionales de vivienda social en el área metropolitana de Buenos Aires. Ganó buena parte de los concursos y las licitaciones correspondientes al Plan de Erradicación de Villas de Emergencia (PEVE) que se implementó en 1968.8 Entre sus principales obras se destacaron los siguientes Conjuntos : Ituzaingó (1964), Elión (1969) y Lem (1971) (ambos en Capital Federal) Morón (1970), La Matanza (1970) y Ciudadela I (1968-1970) y II (1971) – denominado Barrio Ejército de los Andes, popularmente conocido como Fuerte Apache –, Lugano I (1970) y Lugano II (1970-1973), Soldati (1972), Florencio Varela (1973) y Rosario II (1979).

• 9 Ver : Clichevsky, Nora, "El mercado de tierras en el área de expansión de Buenos Aires. Su funciona (...)

7Entre los actores económicos que producen ciudad podemos citar a las grandes empresas constructoras y las proveedoras de servicios habitacionales. Todos ellos motivados por la lógica de obtención de ganancias extraordinarias a partir de la renta urbana. Estos agentes pueden asumir distintas escalas, nacionales, locales o trasnacionales, y son importantes porque inciden en la producción del suelo urbano.9

• 10 Revista Summa, nº 72, febrero, 1974, p. 20-21.
• 11 Ver : Bozza, Juan Alberto, "Trabajo silencioso. Agencias anticomunistas en el sindicalismo latinoam (...)

8Los actores gremiales en ocasiones llevaron adelante sus propios planes habitacionales mediante el acceso a préstamos externos. Por ejemplo, el Sindicato Luz y Fuerza construyó 1.120 viviendas obreras en San Justo y Quilmes con un préstamo internacional de la central obrera norteamericana AFL-CIO.10 Recordemos que en 1955 la American Federation of Labor (AFL) se fusionó con el Congress of Industrial Organizations (CIO) – fundado en (1936) – y surgió la AFL-CIO. En los años sesenta, The American Institute for Free Labor Development (AIFLD) jugó un rol importante en la promoción del modelo sindical norteamericano en Latinoamérica. Luego de la Revolución Cubana, el AIFLD combinó una intensa propaganda anticomunista con actividades educativas y destinó subsidios para la construcción de vivienda, sedes sindicales, la creación de cooperativas de créditos y bancos sindicales.11

• 12 Ver : Duque, Joaquín y Pastrana, Ernesto, "Las estrategias de supervivencia económica de las unidad (...)
• 13 Torrado, Susana, El enfoque de las estrategias familiares de vida en América Latina : Orientaciones (...)

9Por último, los actores comunitarios y organizaciones populares también producen ciudad, ya que buscan satisfacer sus necesidades habitacionales mediante la autoconstrucción, la ayuda mutua y el despliegue de múltiples estrategias de supervivencia para garantizar su reproducción material ante situaciones adversas.12 Asimismo, para mantener las unidades familiares de determinada clase o estrato social, se implementan innumerables “estrategias familiares de vida” o “estrategias de supervivencia familiar”, para intentar asegurar su reproducción biológica, preservar la vida y desarrollar prácticas económicas (y no económicas), que resultan indispensables para la optimización de las condiciones materiales (y no materiales) de existencia de la unidad familiar y de sus miembros.13

• 14 Sobre los mecanismos de financiamiento del sector público y privado entre 1958-1966, ver : Schteing (...)
• 15 Revista Construcciones, nº 187 noviembre- diciembre, 1963, Cámara Argentina de la Construcción, p.  (...)

10Bajo el modelo desarrollista el Estado redujo al máximo su inversión en materia de vivienda. Para el financiamiento de los planes habitacionales, en 1957 se modificó el esquema financiero del Banco Hipotecario Nacional (BHN) a través de su nueva Carta Orgánica que restableció el sistema de la célula hipotecaria y se recurrió a nuevos recursos como el ahorro privado y los préstamos extranjeros. En el marco del Plan de Estabilización de 1959 y el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, Frondizi se comprometió a cancelar las financiaciones hipotecarias para viviendas, por tanto los recursos del BHN quedaron reducidos a los fondos de ahorro y a los derivados de la recuperación económica (en moneda deteriorada) de su propia cartera hipotecaria.14 En 1963 la Cámara Argentina de la Construcción (CAC) sostuvo que la principal causa del déficit habitacional obedecía a la política económica cortoplacista del gobierno peronista (1946-1955) y el desequilibrio crónico en la balanza de pagos que derivó en inflación incontrolable. Sostuvo que la Ley de Alquileres de 1946 – que establecía el congelamiento del precio de las locaciones, sumando a la falta de estímulos para aumentar el parque habitacional – había “agudizado” el déficit habitacional y sugirió su eliminación. Según la CAC, dicha ley había provocado el desplazamiento de importantes capitales del mercado inmobiliario (nacionales y extranjeros) que tradicionalmente invertían en la construcción de viviendas de alquiler. La solución definitiva se daría cuando el Estado le garantizara a los sectores populares mecanismos financieros para adquirir su vivienda propia, a través del fomento del ahorro, el otorgamiento de préstamos y créditos hipotecarios, antes que cederlas como “dádivas del Estado”. Asimismo, la CAC sugirió que el Estado debía financiar la construcción masiva de viviendas económicas a partir de los grandes conjuntos.15

• 16 CAPRICO reunía a la Unión Industrial Argentina, la Sociedad Central de Arquitectos, el Centro Argen (...)

11Los datos estadísticos muestran que si bien en la primera mitad de los años sesenta, la tendencia dominante fue la caída de la construcción privada, hubo un pico de crecimiento entre 1963 y 1964. El área de mayor construcción fue la Capital Federal, donde la capitalización de la renta urbana era mayor, y en menor medida el resto de la provincia de Buenos Aires. En el interior del país la tendencia se redujo. Ante el estancamiento del sector privado de la construcción, en 1966 la Comisión Central de Asociaciones Privadas para la Reactivación de la Industria de la Construcción (CAPRICO) armó un proyecto donde estudió cómo reactivar la industria y brindar soluciones definitivas a la crisis habitacional.16 Propuso un plan de inversión total del 17,1 % en 1967 y el 22,5 % en 1971, que contaría con financiamiento público, privado y externo. Reconoció a la vivienda como factor de bienestar social y subrayó el efecto multiplicador de la industria de la construcción para movilizar las industrias productoras de bienes de capital. CAPRICO entendió a la vivienda como un elemento central de la infraestructura social, junto a la salud pública y la educación. Asimismo, advirtió que la satisfacción de las necesidades habitacionales era condición necesaria para disminuir el descontento social. Según los estándares internacionalmente aceptados, recomendó una inversión del 5 % del Producto Bruto Nacional o del 25 % de la Inversión Bruta Interna. Sostuvo que la inversión en vivienda cumplía un doble rol. Como promotora económica, permitía la expansión de las fuentes de trabajo, y en lo social, incidía en el aumento de la tasa de natalidad. La cuestión del déficit poblacional en regiones estratégicas para el desarrollo económico como la patagónica, era una de las mayores preocupaciones del gobierno militar.

• 17 CAPRICO, Bases para un programa habitacional indicativo a nivel nacional, Buenos Aires, 1966, p. 3.

12“La vivienda debe ser a la vez esclava y factor de desarrollo en la medida en que puede concurrir a la más adecuada distribución poblacional en regiones, comarcas y núcleos urbanos orgánica y provisoriamente desarrollados en íntima correlación con la radicación de fuentes de trabajo agroindustrial, la distribución de energía, el sistema de transportes y comunicaciones, la conservación de los recursos naturales y la defensa nacional”.17

• 18 Ministerio de Bienestar Social, Criterios de normalización en matera de planeamiento del desarrollo (...)

14El gobierno militar apuntó a consolidar los valores morales según la tradición occidental y cristiana. Para ello buscó preservar la integridad de la familia, a partir de la promoción de la vivienda y el deporte. Se consideró que el déficit habitacional era la principal causa de promiscuidad, lo que ponía en “peligro” al núcleo familiar. Asimismo, desde el Ministerio de Bienestar Social – en adelante MBS – se promovieron instalaciones recreativas para el “sano” empleo del tiempo libre en familia. Para reducir el dilema habitacional, se elaboró un sistema de construcción de vivienda social que para abaratar los costos demandaba mano de obra local, a partir de la conformación de cooperativas, Comisiones de Ayuda Mutua, mutualidades, Uniones Vecinales y sociedades mixtas de trabajadores y empresarios.18

• 19 Los principales Polos Nacionales de Desarrollo fueron : Salta, Jujuy, Güemes, San Pedro, Corrientes (...)
• 20 Discurso pronunciado por Mario Díaz Colodrero por la Red de Radio y Televisión. Secretaría de Estad (...)

15Con el objetivo de “modernizar” la Región Metropolitana, promovió un plan de ordenamiento urbano. Se apuntó al desarrollo de una infraestructura equiparable a la de los países “desarrollados”. Mediante la construcción de viviendas higiénicas bajo sistemas rápidos y económicos, se buscó “mejorar” el aspecto urbanístico y se apostó a la erradicación de los asentamientos informales y a impedir su proliferación. El MBS de la provincia de Buenos Aires sostuvo que el alto precio de los inmuebles y la falta de infraestructura favorecían la “propagación” de las Villas de Emergencia, consideradas un problema social antes que habitacional. Se sostuvo que el estado de “subdesarrollo” del interior del país, era la principal causa de las migraciones internas, lo que provocaba el aumento de los núcleos de viviendas “improvisadas y clandestinas”. Para reducir dichas migraciones se promovió la descentralización demográfica y productiva. Uno de los objetivos del gobierno militar para revertir la tendencia de concentración poblacional en la Capital Federal y la provincia de Buenos Aires. Para ello, se promovió un plan de descentralización socioeconómica, mediante la promoción de nuevos Polos de Desarrollo en el interior del país. La idea era que se conformaran nuevos espacios productivos que operasen como centros de atracción poblacional con respecto al área metropolitana.19 El secretario de Estado Mario Díaz Colodrero, señaló que la “Revolución” debía proyectarse en todo el territorio nacional, eso demandaba la construcción de caminos y carreteras que facilitara la integración del resto del país con el área metropolitana.20

• 21 Clarín : 11/10/1967, 13/10/1967, 14/10/1967, 17/10/1967.
• 22 Clarín : 15/10/1967, 18/10/1967.
• 23 Sobre un estudio detallado del PEVE y de los Núcleos Habitacionales Transitorios ver : Gomes, Gabri (...)

16Las inundaciones de octubre de 1967, producto del desborde de los ríos Matanza y Reconquista, afectaron el sur y oeste del Gran Buenos Aires.21 En consecuencia, el gobierno decretó el estado de emergencia, puso en marcha un programa sanitario para evitar epidemias en las zonas afectadas y anunció un plan de construcción de viviendas para erradicar las no aptas.22 En 1967 el secretario de vivienda Esteban Guaia y el ministro de Bienestar Social Julio Álvarez, impulsaron la Ley nº 17.605 de Promoción Social, Construcción y Financiación de Viviendas, que dio lugar al Plan de Erradicación de Villas de Emergencia de la Capital Federal y del Gran Buenos Aires (PEVE).23 En 1968 se creó el Fondo de Integración Territorial (FIT) – financiado por el Consejo Nacional del Desarrollo –, para la construcción de obras de infraestructura e impulso al desarrollo industrial en Catamarca, Formosa, San Luis y Santiago del Estero.

• 24 Ballent, Anahí y Liernur, Jorge Francisco, La casa y la multitud… Op. cit. p. 294.
• 25 Brasil obtuvo el 20,8 % y México 12,9 %. Consejo Nacional de Desarrollo, Plan Nacional de Desarroll (...)
• 26 Comisión Económica para América Latina, Seminario Latinoamericano sobre prefabricación de viviendas (...)
• 27 Revista Primera Plana, nº 276, 09/04/1968, p. 19.
• 28 Revista Primera Plana, nº 290, 16/07/1968, p. 15.

17La Ley nº 16.956 Orgánica de Ministerios Nacionales redujo los ministerios de ocho a cinco y creó el Ministerio de Bienestar Social (1966) con sus respectivas secretarías. Entre ellas, la Secretaría de Estado de Vivienda – en adelante SV – centralizó los aspectos financieros de la política habitacional. Bajo su órbita se encontraba el BHN – ejecutor de la política financiera de la vivienda – y la Dirección Nacional de Préstamos Personales y con Garantía Real, luego se sumó la creación de la Caja Federal de Ahorro y Préstamo para la Vivienda. A partir de 1968 se buscaron nuevas fuentes de financiamiento externo, principalmente de la Agencia Interamericana del Desarrollo (AID) y la central obrera norteamericana AFL-CIO. Esta última mediante la firma de un convenio con el BHN, prestó 23 millones de dólares para que los sindicatos construyeran sus barrios. El BHN recuperó su autarquía con la Ley nº 18.877 de 1970 y en 1971 se incorporó a la Dirección Nacional de Préstamos Personales y con Garantía Real (Ley nº 1.194).24 Los fondos para infraestructura social fueron financiados por el Banco Mundial, entre 1961 y 1969 se recibió un promedio anual de 42,3 millones de dólares. Del Banco Interamericano de Desarrollo se obtuvo el 13,7 % del total del financiamiento (470,4 millones de dólares, un promedio anual de 52 millones) y de la Corporación Financiera Internacional 23,7 millones. Entre 1966 y 1969 se recibió del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) un promedio anual de 76,16 millones y de la AID otros 51 millones entre 1962 y 1968.25 El 21 de febrero de 1967 la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires suscribió dos contratos con el BID para financiar un programa de desarrollo urbano y vivienda, conocido como “Primer Programa MCBA-BID”. Entre sus objetivos se contempló la realización de obras de infraestructura como la creación de escuelas en Lugano I y II junto a la construcción de 3800 viviendas, la erradicación de las villas de emergencia del Parque Almirante Browm y la construcción de 3000 viviendas en Ciudad Belgrano.26 Onganía apostó al “sueño de la casa propia”, por eso cuando le entregó el MBS a Conrado Bauer (abril de 1968- junio de 1969) le encomendó que “haga casas, muchas casas” y de ese modo promovió la revitalización de la industria de la construcción, que se encontraba estancada desde 1957.27 En las dependencias del MBS coexistieron diferentes proyectos acerca de cómo financiar las viviendas. Por ejemplo, el titular del Banco Hipotecario BHN, José Murúa, era partidario de conceder créditos a los particulares para que edificaran sus casas y elevar monoblocks por cuenta de la institución para luego adjudicarlos.28 En cambio, el secretario de vivienda Julio Billorou, sostuvo que las líneas de crédito debían dirigirse sólo a las grandes empresas. Consideraba en vano confiar dinero a los ciudadanos, porque generaría competencia en la demanda y elevaría el costo de la construcción. Billorou apostó a fortalecer a las grandes firmas de arquitectura – como el Estudio Staff – y a fomentar la participación de las entidades intermedias en la construcción (sindicatos, comunas, cooperativas y municipios). Las posiciones irreconciliables de Billorou y Murúa representan los intereses empresariales que estaban en juego en ese momento.

• 29 Sobre los detalles de la influencia del crédito proveniente del BID en la política habitacional, ve (...)

18Si bien la cuestión social ocupó un lugar destacado en el discurso y en la planificación de los funcionarios del MBS, desde los tiempos de Roberto Petracca (1966-1967), el desempeño del ministerio fue escaso debido al bajo presupuesto que se le destinaba. En la cartera de Economía, el reemplazo de Jorge Salimei por Adalbert Krieger Vasena implicó la drástica reducción del gasto público, por lo que las partidas asignadas a la SV se redujeron notablemente. Eso explica el rol determinante que adquirió el crédito externo proveniente del BID para la construcción de viviendas.29 Esto se puede verificar en las licitaciones de la SV. En 1967 licitó 37 obras y en 1968, 14. Dichas cifras son muy inferiores si se comparan con las licitaciones de la Dirección Nacional de Vialidad, la cual presentó 95 en 1967 y 142 en 1968.

• 30 Nota aclaratoria de la autora. Después de 1968 la Cámara Argentina de la Construcción dejó de publi (...)

Fuente : elaboración propia en base a información de Revista Construcciones, nº 216, marzo-abril 1969 ; nº 219, septiembre-octubre 1969, Cámara Argentina de la Construcción.30

• 31 Sobre la tipología de las obras públicas licitadas entre 1967 y 1969, ver : Castellani, Ana Gabriel (...)
• 32 Consejo Nacional de Desarrollo, Plan Nacional de Desarrollo 1970-1974, SECONADE, Buenos Aires, vol. (...)
• 33 Sobre el mapa que identificaba las zonas de desarrollo prioritarias de la “Revolución Argentina”, v (...)
• 34 Healey, Mark A, "El interior en disputa : proyectos de desarrollo y movimientos de protesta en las (...)

19A partir de 1967 se expandió notoriamente la construcción e inversión pública en infraestructura de base. Se construyeron caminos, puentes, diques y represas, lo que se evidencia en el incremento del número de licitaciones de la Secretaría de Obras Públicas, 135 en 1967 y 192 en 1968. El gobierno militar encontró en la industria de la construcción un instrumento para impulsar la economía. La mayor parte de las obras que fueron licitadas favorecieron la expansión de los capitales privados, vinculados al capital extranjero.31 En ese contexto, la participación del total del empleo pasó del 5,9 % en 1963 a 7,9 % en 1969. El gobierno militar esperaba que entre 1969 y 1974 se incorporara a la actividad productiva el 12,2 % de los trabajadores no calificados.32 Asimismo, la inversión en infraestructura estuvo orientada al reordenamiento territorial y urbano en áreas prioritarias como Comodoro Rivadavia y Tucumán. Para “fortalecer” el federalismo, se proyectó la construcción de caminos y carreteras que conectaran la Región Metropolitana con el resto del país, y de ese modo integrar a las zonas menos desarrolladas.33 La región patagónica fue una de las que recibió mayor inversión estatal. Un ejemplo de ello fue la obra El Chocón-Cerros Colorados en la provincia de Neuquén. Esa obra mostró una nueva orientación estatal y una nueva estructura regional, se puso en marcha con el financiamiento proveniente del Banco Mundial bajo la supervisión de Hidronor, un ente mixto con representación del sector privado y del gobierno nacional.34

• 35 Estas cifras son parciales ya que incluyen únicamente los fondos asignados por el Tesoro Nacional a (...)
• 36 Ministerio de Bienestar Social, Plan VEA viviendas económicas argentinas : reglamentación aprobada (...)
• 37 Yujnovsky, Oscar, Las claves políticas del problema habitacional… Op. cit., p. 53.

20Entre 1960 y 1969 el monto promedio de inversión anual destinado a la construcción de viviendas fue de 5,3 mil millones (1,4 % del total de la inversión pública nacional). Sin embargo, el destino de dichos fondos no fue la construcción de viviendas para los grupos sociales más vulnerables.35 En 1969 se puso en marcha el Plan de Viviendas Económicas Argentinas (VEA), cuyo principal objetivo fue la producción masiva mediante la construcción de grandes conjuntos habitacionales en todo el país. El VEA se convirtió en el instrumento del sector público que respaldó la industria de la construcción nacional.36 Esto favoreció a las grandes firmas constructoras y al sector industrial más concentrado, dirigidos a utilizar al Estado como dinamizador de la economía. Las grandes empresas fueron “las que pudieron participar con ventaja, dado los requerimientos tecnológicos y financieros de las operaciones estatales”37 y el carácter masivo de los proyectos (PEVE, VEA, FONAVI), que permitió sumar la participación de empresas extranjeras atraídas por las ganancias extraordinarias que ofrecía el mercado de viviendas.

• 38 Ver Gomes, Gabriela, “El dilema de la vivienda social…”, Op. cit.

22El Plan VEA se financió con fondos provenientes del ahorro privado captado a través del sistema de cuentas especiales, sumado al ahorro público, los fondos de seguridad social y préstamos internacionales. Los nuevos incentivos para su funcionamiento preveían el otorgamiento de préstamos para la construcción y venta de viviendas individuales y colectivas a entidades intermedias, comerciales o sin fines de lucro. Se establecieron categorías de viviendas que diferían en el confort con mecanismos de créditos sobre bases diferenciales adaptadas a los distintos tipos de destinatarios. En 1972 se terminaron 13.600 unidades en todo el país, de las cuales el 15 % se construyó en el área metropolitana, principalmente en la Capital Federal, donde se edificaron las categorías de viviendas más costosas. Entre 1969 y 1972 se crearon 33.356 viviendas. A partir del VEA se evidencia una mayor intervención pública en el proceso masivo de producción de viviendas, a partir de los conjuntos habitacionales. La opción por dicho diseño arquitectónico representó un interesante progreso urbanístico con respecto a la proliferación de viviendas individuales aisladas, producto de la expansión del crédito individual. Asimismo, el diseño de las “casas del Onganiato”, fue concebido como un dispositivo de control social, que apuntó a normalizar los modos de habitar y los comportamientos sociales de los sectores populares. El régimen apuntó a controlar la “superposición” de usos y espacios. Al mismo tiempo, la vivienda individual separaba familia por familia y permitía evitar la promiscuidad.38

• 39 Schteingart, Martha y Broide, Beatriz, "Procesos sociales, política de vivienda y desarrollo metrop (...)
• 40 El Plan Federal para la Vivienda surgió en 1962 y estuvo financiado por el BHN, con la cooperación (...)

23El éxito del VEA radicó en que logró impulsar el repunte de la industria de la construcción y atraer recursos del sector privado, motivado a reorientar su inversión al sector de vivienda. Con respecto a las entidades intermedias beneficiadas del área metropolitana, los sindicatos representaban el 23,5 %, las cooperativas el 10,3 % y las entidades privadas de tipo comercial el 66,2 % del total39. Por tanto, los principales beneficiados del programa fueron las entidades privadas con fines de lucro y las grandes empresas constructoras con capacidad operativa para realizar obras de tal envergadura, en detrimento de las entidades intermedias que respondían al interés social. Si bien el sistema de ahorro y préstamo retroalimentaba el mercado libre de viviendas, competía con el sector privado para facilitar el acceso a los estratos superiores de la clase media. La intervención del Estado a través de sus principales mecanismos para la producción de viviendas – el VEA, el Plan Federal para la Vivienda40, los de Ahorro y Préstamo para la Vivienda y el financiamiento externo de la AID para los sindicatos – actuó sobre los costos, produciendo precios de venta inferiores a los ofrecidos por el mercado. Sin embargo, no logró un impacto significativo en el acceso a la vivienda por parte de los sectores de menores ingresos. Por su parte, la Dirección Nacional de Préstamos Personales comenzó a participar del programa de promoción de vivienda en el interior del país a partir de 1967 mediante la Ley nº 17.561.

• 41 Decreto n° 3.201, 1970.
• 42 Ministerio de Bienestar Social, Régimen Operatorio de entidades Intermedias, Instituto de la Vivien (...)

24El Banco de la Provincia de Buenos Aires fue otro de los organismos que promovió planes de vivienda social. Su objetivo era posibilitar el acceso a una vivienda digna para el núcleo familiar de los sectores de bajos ingresos o limitada capacidad de ahorro. Para ello, el MBS de la provincia apostó a la iniciativa privada y aprobó el Régimen Operatorio de Entidades Intermedias41, que alentaba la coparticipación, asistencia técnica y financiera de sindicatos, cooperativas, consorcios, empresas comerciales, industriales y agropecuarias en la construcción de conjuntos habitacionales integrales en zonas urbanas para sus agremiados y obreros. El Instituto de la Vivienda del MBS les proporcionó ayuda financiera y técnica, cuyos fondos fueron aportados por la SV.42

• 43 Schteingart, Martha y Broide, Beatriz, "Procesos sociales, política de vivienda y desarrollo metrop (...)

25En cuanto a la banca privada, la inversión se dirigió hacia la construcción, sector que crecía notablemente a partir de 1967 y representó el 20 % de la inversión total y entre el 50 y 70 % de todo el financiamiento de largo plazo destinado a la vivienda. La actividad crediticia se expandió mediante convenios entre empresas constructoras e inmobiliarias que financiaban la construcción de edificios en propiedad horizontal. De ese modo, proliferaron las viviendas para sectores altos y medios-altos que eran los únicos que podían acceder al crédito privado. En consecuencia, el mercado se saturó rápidamente, quedando unidades sin vender. En 1971 el Estado estableció normas que fijaban nuevas condiciones para que el 30 % de los créditos se dirigieran a la construcción de viviendas económicas, estableciendo precios máximos de venta. Al mismo tiempo, en comparación al período 1966-1967, se implementaron exenciones impositivas para aumentar las inversiones privadas en las viviendas económicas. Dichas medidas no lograron “incentivar” la construcción de viviendas para sectores de bajos recursos, sino que contribuyeron al incremento de la construcción para sectores medios. Es decir, la financiación del sector privado fue accesible al 20 % de la población urbana de mayores ingresos, mientras que la del sector público – que tampoco resultó accesible al 50 % de los sectores de bajos recursos – amplió la posibilidad de acceso a la vivienda para los sectores medios.43

• 44 Sobre el detalle de los proyectos de inversión pública en Buenos Aires y en el resto del país, ver  (...)

27Como se observa en el cuadro, entre 1961 y 1965 la inversión del sector privado en la producción de viviendas fue del 89,5 % y entre 1966 y 1970 del 89 %, mientras que la inversión del sector público fue notablemente menor, 10,5 % entre 1961 y 1965 con un incremento de 4,7 % entre 1966 y 1970. Sin embargo, a partir de 1971 se evidenció un importante incremento en la inversión pública con respecto al período anterior, aunque la del sector privado la superaba en un 15,8 %. En 1971 uno de los objetivos que fijó el régimen militar fue brindar mayor impulso al sector de la construcción, a partir de la provisión de insumos, equipamiento y modernización a las empresas. Entre los principales proyectos de inversión pública para la provincia de Buenos Aires y la Capital Federal sobresalieron una serie de proyectos para el desarrollo urbano que ya estaban encaminados : Ciudad General Belgrano, los Conjuntos Lugano I y II, obras de alumbrado, pavimentación, obras del Plan PEVE, programas especiales de vivienda, Autopista Perito Moreno, instalación de servicio cloacal y de agua potable, la construcción de planta depuradora en Merlo, desagües cloacales en José León Suárez y Lomas de Zamora, entubamiento de arroyos y construcción de escuelas y guarderías, etc.44

• 45 Dicha ley fue reglamentada por el decreto n° 7.680 que estableció las cuestiones operativas y técni (...)

29En noviembre de 1972 Lanusse promulgó la Ley nº 19.929 que creó el Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI), dependiente del MBS. Su principal objetivo era proveer viviendas económicas de interés social y obras de equipamiento urbano, cuyos principales destinatarios eran los estratos de bajos recursos u organizados bajo formas sin fines de lucro. Dicho fondo se constituiría con un gravamen del 2,5 % a los empleadores sobre las remuneraciones que pagaban a sus empleados, más el 1,5 % sobre la venta de ganado vacuno a faenar. También dispuso que el Poder Ejecutivo Nacional debía integrar un Consejo Asesor Permanente que emitiría opinión acerca de los lineamientos y proyectos que propusiera la SV. Asimismo, establecía que del total de recursos anuales, debía destinarse un 30 % a la erradicación de villas de emergencia.45

• 46 Ver : Revista Summa, n° 71, enero, 1974 ; Revista Summa, n° 72, febrero, 1974.
• 47 Gazzoli, Rubén, Vivienda social. Investigaciones, ensayos y entrevistas, Buenos Aires, Nobuko, 2007

31Como se evidencia en los cuadros 4 y 5, entre 1960 y 1970 se produjo un aumento considerable del crecimiento poblacional que continuó concentrándose en la Capital Federal y el Gran Buenos Aires. Paralelamente, ese incrementó derivó en el crecimiento urbano no planificado, lo que provocó la insuficiencia de servicios habitacionales, perjudicando a los estratos más pobres.46 Si bien hubo importantes avances en materia habitacional durante el período estudiado, es evidente que la población creció a un ritmo más alto. Vale la pena señalar que en 1976 la población de las “villas” superó ampliamente a la censada en 1966, lo que mostró que la política habitacional del Onganiato no logró el “bienestar social” esperado. Las Villas de Emergencia nº 23 y 30 volvieron a radicarse y la nº 31 aumentó su población en 5.000 personas.47