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Jefferson O. Goulart et Eliana T. Terci

Para onde vai o Brasil? Dilemas políticos e do modelo de desenvolvimento no cenário sul-americano

Where Brazil going? Political dilemmas and the model of development in the South American scenario
¿Dónde va a Brasil? Dilemas políticos y del modelo de desarrollo en el escenario sudamericano
[11/06/2019]

Résumés

A destituição da presidente Dilma Rousseff no Brasil assinala o colapso de um ciclo que se caracteriza por governos progressistas no subcontinente sul-americano. Esse período teve como peculiaridades a ascensão de líderes populares, a estabilidade institucional democrática, políticas de inclusão social e o fortalecimento da integração regional, tanto em termos políticos como econômicos. Foi um ciclo favorecido pelo boom das exportações de commodities, o que permitiu que muitos desses países adotassem políticas desenvolvimentistas abandonadas no período anterior de hegemonia neoliberal. A hipótese adotada é que a deposição do governo do Partido dos Trabalhadores reflete um movimento regional de ascensão de ideários conservadores que é inseparável da crise econômica e da definição do modelo de desenvolvimento desses países.

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Texte intégral

Prólogo

  • 1 Versão modificada de trabalho apresentado originalmente no XIII Congreso de la Asociación Española (...)
  • 2 Essa tendência foi consumada nas gestões de Carlos Menem na Argentina; de Fernando Collor e Fernand (...)

1Este artigo aborda os impasses contemporâneos do Brasil após a deposição da presidente Dilma Rousseff em 2016.1 A história da América do Sul foi marcada por instabilidade política, intervenções militares e, nas duas últimas décadas do século XX, por transições democráticas que substituíram regimes autoritários de variada duração. O colapso da ordem mundial bipolar originária da Guerra Fria, o esgotamento do modelo de Estado desenvolvimentista e a eleição de governos de orientação neoliberal resultaram em liberalização econômica já em democracias.2 Tal percurso representou desindustrialização, perda de soberania e comprometimento de qualquer ambição de projeto nacional, somados aos seus impactos sociais, com destaque para o aumento do desemprego e o aprofundamento do histórico fosso de desigualdades que sempre distinguiu o subcontinente, o que se traduziu no aumento da pobreza no cenário latino-americano (Quadro I).

Quadro I

Quadro I

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL); URL: <http://www.cepal.org/​sites/​default/​files/​pr/​files/​grafico_panoramasocial-2014_port.pdf>. Acesso em 30 abril de 2017.

  • 3 No caso da América Latina, “um componente ‘politicista’, ou baseado unicamente no regime, é necessá (...)

2Decorrência das políticas antissociais, do fracasso econômico e do divórcio entre democratização política e difusão de direitos de cidadania em sentido amplo3, a safra de governos neoliberais foi substituída por uma nova geração de presidentes de orientação nacionalista e progressista de diferentes linhagens de esquerda e centro-esquerda. Nesse contexto ascenderam Hugo Chávez e o movimento de Revolución Bolivariana na Venezuela em 1999; Luiz Inácio Lula da Silva e o Partido dos Trabalhadores no Brasil em 2003; Néstor Kirchner, expressão de esquerda do Partido Justicialista, na Argentina em 2003; Tabaré Vázquez e a Frente Amplio no Uruguai em 2004; Evo Morales e o Movimiento al Socialismo na Bolívia em 2006; Rafael Correa pela Alianza Patria Altiva i Soberana no Equador em 2007; e Fernando Lugo, pela Alianza Patriótica por el Cambio, no Paraguai em 2008.

  • 4 Coutinho, Marcelo, 2006, p. 118.

3Tais governos tentaram reverter o ideário neoliberal por meio da interrupção de privatizações, do papel regulador do Estado, de políticas desenvolvimentistas, de programas sociais distributivos e do estímulo a segmentos estratégicos da economia nacional, valendo-se de um cenário favorável às exportações de commodities, tais como minérios, petróleo e derivados, produtos agropecuários etc. Tais fatores internos e externos permitiram forjar expressivos indicadores de crescimento econômico, inclusão social e redução da pobreza, os quais se traduziram em estabilidade política e em elevados índices de aprovação desses governos. Nesse sentido, “o nacionalismo do começo do século XXI é uma resposta política ao que foi interpretado como equívoco imposto pela tese neoliberal nas décadas precedentes. Em essência, os anos 2000 marcam o fim do pensamento único, da hegemonia neoliberal”4.

  • 5 Neri, Marcelo, 2008.

4Esse processo não foi homogêneo, transcorreu por meio de diferentes formatos institucionais e com profundidade variada: com reformas constitucionais e nacionalização de empresas na Venezuela e na Bolívia; de “taxas chinesas” de crescimento do PIB na Argentina (da ordem de 6-7 % ao ano); da mobilidade social que permitiu que mais de 40 milhões de pessoas ultrapassassem a linha da miséria no Brasil nos governos de Lula5. Não obstante, tais governos lograram êxito na ascensão dos estratos sociais mais baixos.

  • 6 Fiori, José Luis, 2008.

5Essa mudança inovadora ocorreu em uma conjuntura global em que, em substituição à antiga ordem bipolar, o sistema internacional não prescindiu de um hegemon que mantivesse sua supremacia política, econômica e militar, ou seja, os EUA conservaram sua centralidade no sistema interestatal capitalista6. Nesse panorama ainda se destacam a ascensão econômica e política da China, a recuperação do protagonismo global da Rússia e a presença de outros atores regionais, ensejando um equilíbrio de poder de tipo uni-multipolar. Nessa nova conjuntura, regrediu a importância estratégica da América Latina.

  • 7 Para o Ministério das Relações Exteriores, a “integração regional é prioridade para a diplomacia br (...)

6Em um contexto em que deixou de ser alvo prioritário dos interesses geopolíticos e das inversões dos países centrais do sistema capitalista, a América do Sul esboçou novos padrões de integração regional e inserção na ordem mundial. Não obstante interesses comerciais diversos e tensões pontuais, as afinidades entre esses governos e a adoção de objetivos estratégicos comuns permitiram ações concertadas e o aprofundamento da integração política e econômica, casos paradigmáticos da inviabilização da Alca, da criação da União das Nações Sul-Americanas (UNASUL), da formação da Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América - Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP) e do ingresso da Venezuela na Mercosul. A diplomacia brasileira exerceu liderança destacada nesses movimentos face às mudanças de sua política externa a partir da ascensão de Lula.7

  • 8 Pecequilo, Cristina e Carmo, Corival Alves, 2015.
  • 9 Vigevani, Tullo e Cepaluni, Gabriel, 2007, p. 324.
  • 10 A importância econômica brasileira na região pode ser dimensionada por dados do Fundo Monetário Int (...)
  • 11 Sallum Jr., Brasilio e Goulart, Jefferson O., 2016, p. 118.

7Noutros tempos, a América do Sul não figurava necessariamente como prioridade para a política externa brasileira, o que pode ser explicado pela histórica e intimidante presença dos EUA na região, pela inserção do país na divisão internacional do trabalho ou mesmo pelo temor dos países vizinhos quanto à expansão “imperialista” do Brasil.8 A política externa de Lula ratificou “o interesse pelo Mercosul, acentuando o peso do projeto da Comunidade Sul-americana de Nações” e tal inflexão pretendeu maximizar “o desejo de obter um papel de destaque na região e entre os países em desenvolvimento”.9 Além do protagonismo político regional e de seu peso econômico10, a ambição de se tornar um global player, a “aposta em uma ‘inserção internacional competitiva’”11, a integração Sul-Sul, enfim, a política externa da “autonomia pela diversificação” conferiu liderança regional ao Brasil nesse período de governos progressistas na América do Sul. Portanto, os rumos do país no período atual terão grande peso no presente e no futuro da região.

A ruptura

8O processo político que culminou com o impeachment da presidente Dilma Rousseff em 2016 sinalizou o colapso desse ciclo. Mudanças similares já vinham se desenhando em outros países da região. Na Venezuela, em 2012, Hugo Chávez foi reeleito pela terceira vez em um ambiente polarizado em que seu adversário de direita, Henrique Capriles, alcançou 45% dos votos; nas eleições de 2015 a oposição conquistou maioria parlamentar. No mesmo ano, o kirchnerismo sofreu derrota emblemática na Argentina com a vitória de Mauricio Macri. Em 2016, o eleitorado boliviano recusou por referendo a reforma constitucional que permitiria a Evo Morales disputar o quarto mandato presidencial. No Uruguai (2014) e no Ecuador (2017), os candidatos governistas – respectivamente Tabaré Vásquez (Frente Amplio) e Lenín Moreno (Alianza PAIS) –, só se elegeram na segunda volta.

9O recurso à ruptura já havia sido anunciado em dois episódios. No primeiro, em 2009, na deposição do presidente de Honduras, Manuel Zelaya, cujo golpe militar depois foi admitido na Assembleia Geral das Nações Unidas. No segundo, em 2012, na destituição do presidente Fernando Lugo, considerada ilegal e ilegítima pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos, o que custou a suspensão temporária do Paraguai do Mercosul. Em ambos os casos, o Judiciário desses países conferiu legalidade a tais atos. Os fantasmas do golpe de Estado e da ruptura antidemocrática voltavam a rondar a América Latina.

  • 12 Souza, Jessé, 2016, p. 131.

10No Brasil, a destituição de Dilma Rousseff foi o desfecho de uma poderosa articulação político-institucional que não prescindiu da mobilização social. Mas foi diferente de golpes anteriores por duas razões: primeiro porque foi patrocinado pelo Parlamento e não teve participação direta das Forças Armadas; segundo porque reverenciou a liturgia institucional invocando uma controversa acusação de “crime de responsabilidade”. Em suma, um golpe institucional-parlamentar consumado pela “articulação de três elementos principais – mídia venal, Congresso reacionário e comprado e a fração mais corporativa e moralista de ocasião da casta jurídica – que municiou constantemente o golpe”12.

  • 13 A coalizão que apoiou Dilma contou com partidos de todos os espectros ideológicos: de centro-esquer (...)

11Dilma foi reeleita no segundo turno em 2014 com 54.501.118 votos (51,64 %) contra 51.041.155 (48,36 %) de seu oponente, Aécio Neves (PSDB). A coalizão que apoiou a candidata vitoriosa elegeu 304 deputados de um total de 513 cadeiras na Câmara baixa (59,25%). Em tese, maioria suficiente para assegurar confortável governabilidade. Mas o sistema político brasileiro apresenta características que impedem que se faça tal raciocínio automaticamente, a começar pela heterogeneidade ideológica, programática e política da base de sustentação e pela característica de multipartidarismo extremado.13

  • 14 Limongi, Fernando, 2006, p. 41.

12Mesmo assim o sistema político funcionaria com razoável estabilidade e previsibilidade desde a transição para a democracia com as regras da Constituição de 1988, cujas explicações residiriam no largo controle exercido pelo Executivo sobre a agenda do Parlamento e na disciplina partidária, de modo que “a alteração do status quo legal, nas áreas fundamentais, depende da iniciativa do Executivo. Entende-se assim que possa organizar seu apoio com base em coalizões montadas com critérios estritamente partidários”14. Nessa interpretação nada haveria de original no sistema brasileiro, comparável às democracias parlamentaristas europeias, mas os fatos contrariaram essa sentença de estabilidade institucional: mesmo dispondo de maioria parlamentar e de poderosas prerrogativas institucionais, Dilma Rousseff foi vítima de uma ruptura.

  • 15 Abranches, Sergio, 1988.

13As razões desse rompimento têm diferentes motivos. No plano institucional, o sistema decisório brasileiro foi nomeado como “presidencialismo de coalizão”15 porque envolveria coalizões que transcendem critérios partidários, presidente sem maioria parlamentar (eleições legislativas são autônomas) e uma complexa agenda de reformas. Assim, o sistema estaria condenado à paralisia decisória e à instabilidade, o que efetivamente não aconteceu.

  • 16 Nobre, Marcos, 2013, p. 12.
  • 17 Nas eleições parlamentares de 2018, o MDB (nova nomenclatura do mesmo partido) elegeu apenas 34 dep (...)
  • 18 Dos 66 deputados peemedebistas presentes à seção que acolheu o pedido de impeachment de Dilma Rouss (...)

14As contradições da democracia brasileira indicam seu caráter paradoxal, ou seja, simultaneamente aos avanços democráticos e de políticas públicas há obstáculos que impedem seu aprofundamento. Essa dialética da mudança/continuidade foi identificada como “imobilismo em movimento”, de modo que “o sistema se preservou sem mudar, fortalecendo sua lógica de travamento de grandes transformações”16. Isso ocorreu porque há um centro político oscilante – na verdade um bloqueio –, cujo maior expoente (embora não único) era o PMDB – agremiação historicamente de oposição à ditadura e, à época, ainda o maior partido do país.17 Desde a transição para a democracia, o PMDB integrou todos os governos, com exceção da administração de Fernando Collor, também vítima de um impeachment. Desde a metade do primeiro governo de Lula até o impedimento de Dilma, esse partido integrou os governos petistas ocupando importantes ministérios e, a partir de 2011, dispondo da vice-presidência da República com Michel Temer. A opção pela destituição da presidente sinalizou que o centro havia se posicionado à direita, afinal a solução da crise teria como desfecho a posse do vice-presidente, o que colocaria o PMDB no núcleo do poder.18

  • 19 Sallum Jr., Brasilio, 2015, p. 407.

15O tipo de sistema político existente no país evidencia que um governo sem maioria parlamentar estável – assentada em negociações e barganhas partidárias – não só se torna vulnerável como vê sua governabilidade comprometida, correndo “maior risco de ser abalado seriamente por crises políticas”19. Nesses termos, a tese original que fundamentou o conceito de “presidencialismo de coalizão” – a qual sugeria que coalizões decisivas seriam extrapartidárias e que o multipartidarismo comprometeria o funcionamento do sistema – é bastante questionável pelo menos por duas razões: pela constatação de que a estabilidade da coalizão partidária é essencial e porque a adaptação a um ambiente institucional multipartidário, embora dificulte, não paralisa o sistema decisório.

  • 20 Avritzer, Leonardo, 2016.
  • 21 Souza, Jessé, 2016, p. 107.

16O impeachment de Dilma Rousseff colocou o sistema político brasileiro em questão porque envolve aspectos estruturais da democracia20 que vieram à tona: os limites da ação da oposição, as formas de participação política além das eleições, a transferência das disputas políticas para resoluções no âmbito judicial (judicialização), a regulação midiática e os mecanismos de controle e combate à corrupção. Os vazamentos seletivos e os métodos discricionários de denúncia também colocaram em xeque a credibilidade da mídia e de várias instituições do Estado, notadamente Judiciário, Ministério Público e Polícia Federal, cuja aliança ensejou uma “visão ‘fulanizada’, parcial e unilateral mostrada ao telespectador”21.

  • 22 A esse respeito, ver Proner, Carol et al., 2017.

17A fragilização institucional da democracia se traduziu em fartas evidências de comprometimento do Estado de direito e de escalada autoritária no país antes e depois do impeachment: manifestação pública de magistrados sobre processos que iriam julgar, proliferação de prisões preventivas, vazamentos seletivos de informações de processos que tramitam em segredo de justiça, violência policial contra movimentos sociais e Lawfare em processos judiciais.22

  • 23 Veja-se a evolução das taxas de popularidade e aprovação do governo Dilma. Os índices de “ruim” e “ (...)

18Além da crítica institucional, há também os aspectos políticos. E nesse quesito há consenso entre os analistas de que Dilma Rousseff cometeu dois erros estratégicos: primeiro, em um cenário polarizado pelos resultados eleitorais de 2014, não se dispôs a uma negociação exaustiva para recompor e solidificar sua base parlamentar; segundo, contrariando sua retórica desenvolvimentista, promoveu uma reorientação da política econômica que não só abandonou sua plataforma como incorporou o ideário ortodoxo de seu adversário. Os resultados dessas escolhas foram politicamente trágicos. Tanto porque foi encurralada pela oposição – que não reconheceu a derrota e contestou a legalidade do resultado eleitoral –, quanto porque a orientação pelo ajuste fiscal lhe tirava capacidade de promover ações de retomada do desenvolvimento em um ambiente econômico (externo e interno) desfavorável, contradição que se manifestou em recessão e em reprovação pública.23

  • 24 Anderson, Perry, 2016, p. 22.
  • 25 Singer, André, 2016, p. 54.

19O petismo optou por “se valer da ordem institucional para beneficiar os pobres sem prejudicar os ricos. E, de fato, houve benefícios aos pobres... Mas, uma vez aceito o preço de entrar num sistema político moribundo, a porta para voltarem atrás fechou-se”24. Além dos equívocos petistas, um elemento chave selou o destino do governo, a saber, o realinhamento de um grupo social que, a despeito de sua trajetória descendente em importância econômica e influência política, foi paradigmático na reaglutinação das elites nacionais pelo impeachment: “ao atender os reclamos da burguesia industrial, [Dilma] imaginou que teria seu respaldo no momento em que os grupos contrariados reagissem. Na hora H, contudo, foi por ela abandonada”25.

20Ausentes as condições políticas e econômicas que sustentaram os governos petistas, abandonada por antigos parceiros – tanto no Parlamento (PMDB) quanto na sociedade (burguesia industrial) –, acuada pela avalanche de denúncias que se processavam na operação Lava-Jato, acossada pela mídia e por um vigoroso movimento protagonizado pelas classes médias urbanas e, ademais, desamparada pelos segmentos sociais empobrecidos que foram os grandes beneficiados pelas políticas sociais do petismo, Dilma Rousseff foi destituída pelo Senado em 31 de agosto de 2016.

  • 26 Braga, Ruy, 2016, p. 92.

21Mas não se tratou apenas de remover um governo, pois a ideia chave do impeachment era um julgamento pelo “conjunto da obra”, logo, a derrubada do governo Dilma não ocorreu “devido ao que este concedeu aos setores populares, mas por aquilo que não foi capaz de entregar aos empresários: um ajuste fiscal ainda mais radical, que exigiria alterar a Constituição, uma reforma previdenciária regressiva e o fim da proteção trabalhista”26. A consequência seria uma nova agenda.

22A gestão de Michel Temer assumiu fielmente os compromissos de uma agenda liberalizante e regressiva. Três medidas sintetizaram essa orientação de forma inequívoca: 1) aprovação de lei que limita os gastos públicos e congela o investimento social por vinte anos (Emenda Constitucional 95), a pretexto de conter o déficit público; 2) aprovação da Lei nº 13.365/2016, por meio da qual foi revogada a garantia legal de que a Petrobras tenha exclusividade na operação das jazidas de petróleo da camada Pré-Sal; 3) reforma da legislação trabalhista (Lei nº 13.467) que fragilizou a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), legislação paradigmática que remonta ao período de Getúlio Vargas, e que consagrou o princípio do “negociado sobre o legislado” com diminuição da proteção social aos trabalhadores. O quarto item dessa agenda – e talvez o mais impactante: a emenda constitucional de reforma do sistema previdenciário – não prosperou e foi remetido ao seu sucessor.

23O impeachment de Dilma Rousseff e a interrupção do ciclo de governos petistas pretenderam – e vêm sendo bem-sucedidos nesses propósitos – reorientar a agenda do país para um tipo de modernização em que a liberalização econômica e a perda de direitos e conquistas dos grupos sociais mais vulneráveis oferecem as condições para a adequação do país ao sistema internacional capitalista do século XXI. A pedra de toque desse roteiro é a manutenção dos compromissos com o sistema financeiro, cuja dívida pública vem sendo regiamente paga.

24Em matéria de politica externa, a reorientação promovida pelo governo Temer se fez sentir em pouco tempo. O primeiro chanceler nomeado, José Serra, invocou a “desideologização” para justificar a separação entre interesses comerciais e relações diplomáticas, em claro sinal de afastamento da política de integração com a América do Sul e de reaproximação com os EUA, ambição demasiado complexa se se considerar as ações protecionistas da administração Trump. Da mesma forma, a sonhada celebração de acordo comercial com a União Europeia esbarra no protecionismo de Bruxelas e na agenda eurocentrista daquele bloco, mais preocupado em evitar a proliferação de novos Brexits. Também permanece olvidada a criação do New Development Bank, o banco idealizado pelos BRICS para financiar grandes projetos de desenvolvimento em contraposição à lógica recessiva de instituições como o Banco Mundial ou o Fundo Monetário Internacional.

25No plano regional, a iniciativa de maior repercussão foi o veto a que Nicolás Maduro assumisse a presidência rotativa do Mercosul, sob o argumento de que a Venezuela havia contrariado a “cláusula democrática” da instituição. Dessa forma, o governo Temer contrariou tradição do Itamaraty que vinha desde a época da Guerra Fria, renunciando aos princípios de respeito à autodeterminação e não ingerência externa e de cumprimento de acordos previamente assumidos. O caso venezuelano chegou a ponto crítico quando seu governo anunciou a decisão de se desligar da OEA e, na sequência, tal posição foi desautorizada pelo Parlamento controlado pela oposição – contencioso no qual a diplomacia brasileira não teve qualquer papel mediador, ao contrário de crises anteriores naquele país e em outros da região.

  • 27 Relatório de Conjuntura nº 01, Presidência da República/Secretaria-Geral da Presidência/Secretaria (...)

26A administração Temer sinalizou uma política externa pautada pela diminuição da importância dos parceiros regionais, de sorte que a integração política e econômica da região fica comprometida pelo encolhimento de seu principal protagonista. O fortalecimento regional e a institucionalização do multilateralismo regrediram e deram lugar a uma nova perspectiva estratégica exposta no documento “Brasil – um país em busca de uma grande estratégia”.27 Embora não fosse texto oficial assumido pelo governo e tampouco formulado no Itamaraty, nele estão esboçadas diretrizes de uma nova política externa que sustenta que o país “não dispõe de uma política efetiva para a região, nem de capital político, econômico e militar necessário para desempenhar um papel de liderança regional” (p. 25).

Impasses do modelo de desenvolvimento

27A instabilidade política atual da América do Sul é inseparável da crise econômica mundial que provocou forte queda do Produto Interno Bruto e interrupção do ciclo de inclusão social. Além dos efeitos deletérios conjunturais dessa crise, a questão estrutural remete ao modelo de desenvolvimento desses países.

  • 28 Pires, Marcos Cordeiro (2010) ressalta o papel central da América Latina no processo de endividamen (...)

28Desde os anos 1980, a região perdeu o sonho do desenvolvimento. Dívida externa, crise fiscal e inflação foram os legados de um longo período de crescimento econômico fomentado pelo Estado e financiado com endividamento externo, além da submissão às agências internacionais, sobretudo ao FMI e ao Banco Mundial. A euforia dos anos de crédito farto colapsou com a alta brutal dos juros internacionais em 1979, o que enxugou a liquidez do sistema e agravou o problema do balanço de pagamentos dos países endividados.28 O ápice da crise foi a moratória mexicana de 1982, que colocou os países sedes dos bancos credores em polvorosa, temerários de que a inadimplência pudesse resultar em calote generalizado. Projetos nacionais de desenvolvimento foram comprometidos, pois os instrumentos de política macroeconômica estavam subordinados ao pagamento da dívida. O foco nas exportações com objetivo de gerar divisas demandava ajustes draconianos, como no Brasil: desvalorização cambial (30 % em 1979), ajuste fiscal, controle da oferta monetária, controle da demanda interna (arrocho salarial, elevação de impostos) e das importações derrubaram a taxa de crescimento do PIB de 9,2 % em 1980 para - 4,25 em 1981.

  • 29 A entrada de capitais e a queda das taxas de juros transformaram o déficit de US$ 28 bilhões, de 19 (...)

29Outro legado perverso dessa crise foi a inflação. O quadro era dramático e atingia todos os países da região, com uma taxa média da ordem de 749,9 % entre 1989-92, sendo Argentina (1.592,4 %) e Brasil (1.263,4 %) os recordistas. Os anos 1990 abrem uma nova conjuntura: o Plano Brady equacionou o problema da dívida externa ao introduzir mecanismo de securitização e coincidiu com a queda sistemática da Libor semestral para empréstimo em dólar: 8,32 % em 1990, 6,08 % em 1991 e 3,93 % em 1992, o que permitiu a redução dos serviços da dívida e maior acesso ao crédito; o déficit foi vencido e os saltos das exportações passaram a sustentar o balanço de pagamentos.29

  • 30 Portela Fº, Petrônio, 1994, p. 219.

30O encolhimento do Estado na América Latina se fez sob o argumento da “eficiência” econômica e se traduziu na adoção do Consenso de Washington: “reformas econômicas completas (13 países) ou parciais (2 países) nos anos 80. Mais tarde, surgiram reformadores tardios, como Brasil e Peru, países onde a resistência política se mostrou muito severa”30. Com as reformas, a região tornou-se mais atraente aos investimentos estrangeiros, mas não ultrapassou os 10 % anuais em média. Na América do Sul, destacaram-se o Brasil e Argentina, seguidos de longe pelo Chile; os demais países da região estiveram muito aquém das prioridades dos investidores (Tabela 1).

31O ajuste rigoroso, as privatizações e o desmonte do aparato estatal derrubaram empregos formais, as políticas de estabilização monetária alicerçadas no câmbio valorizado esgotaram as reservas cambiais e o setor exportador ficou em situação crítica, piorando as condições do balanço de pagamentos e a vulnerabilidade externa desses países. Em 2002 o governo argentino se viu obrigado a suspender o pagamento da dívida que atingia US$141 bilhões; a economia uruguaia permanecia estagnada e o PIB, que subira de US$ 1,9 bilhão em 1997 para US$ 2,0 bilhões em 1998, regrediu para US$ 1,9 bilhão em 1999. O Chile, mais próximo do neoliberalismo, teve a dívida externa duplicada durante a década de 1990, enquanto pioraram os indicadores de pobreza. Nos demais países também se elevaram os níveis de pobreza e os ânimos acirrados se convertiam em comoções sociais, protestos contra privatizações no Peru, levantes populares na Bolívia, no Equador, na Venezuela e na Colômbia.

Tabela 1: Fluxos internacionais de investimentos diretos estrangeiros na América Latina, 1990-1995 / 1996-2001 (US$ bilhões)

País/região

1990-1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Total Mundial

223,3

386,1

478,1

694,5

1.088,3

1.491,9

735,1

América Latina e Caribe

22,3

52,9

74,3

82,2

1093

95,4

85,4

América do Sul

10,4

32,2

48,2

51,9

70,9

56,8

40,1

Argentina

3,5

7,0

9,2

6,8

24,1

11,2

3,2

Bolívia

0,2

0,4

0,9

1,0

1,0

0,7

0,6

Brasil

2,0

10,8

19,9

28,9

28,6

32,

22,5

Chile

1,5

4,6

5,2

4,6

9,2

3,7

5,5

Colômbia

0,8

3,1

5,6

2,8

1,5

2,4

2,0

Peru

1,0

3,2

1,7

1,8

2,3

0,7

1,1

Venezuela

0,9

2,2

5,5

4,5

3,3

4,5

3,4

Outros

0,5

0,9

1,1

1,4

0,9

1,0

1,7

América Central e Caribe

11,9

20,6

26,1

30,3

38,4

38,6

45,3

México

8,1

9,9

14,0

11,9

12,5

14,7

24,7

Outros

3,8

10,7

12,1

18,4

25,9

23,9

20,5

Fonte: Lacerda, Antonio Corrêa, 1994, a partir de dados do WIR 2002 – World Invesiment Report – Unctad

  • 31 Bresser-Pereira, Luiz Carlos; Gala, Paulo, 2007, p. 5.

32Economistas brasileiros têm demonstrado as razões de não haver razão direta entre entrada de poupança externa e crescimento econômico, e provam, com evidências empíricas, que o resultado do influxo de poupança externa não é principalmente o aumento da taxa de investimento, mas a valorização cambial, o aumento do consumo e do endividamento externo; este, por sua vez, “implica a obrigação de remunerá-lo sem que haja um aumento correspondente da capacidade produtiva do país”31.

  • 32 Oreiro, José Luis, 2010.
  • 33 A dívida se sustenta porque a adoção do regime de metas inflacionárias alicerçadas em elevadas taxa (...)

33No Brasil, as reformas centradas na onda de privatizações e abertura dos mercados impôs forte reestruturação produtiva com o enxugamento das plantas industriais, implicando queda dramática da participação da indústria de transformação na composição do PIB. No período 1994-1999, a taxa de poupança externa teve aumento expressivo, passando de 0,92 % para 4,33 % do PIB, ao passo que a taxa de investimento se reduziu de 20,75 % para 17,29 % do PIB32. Apesar de o Plano Real ter baixado a inflação para um dígito, o câmbio sobrevalorizado foi o principal responsável pelo saldo negativo do balanço de pagamentos de US$ 38,1 bilhões acumulados entre 1996 e 2000, contribuindo para o aumento de 100 % da dívida externa da década de 1990, que atingia US$ 225 bilhões em 2000.33

  • 34 Sen, Amartya, 2000.

34A eleição de governos progressistas no começo deste século abalou as certezas da década anterior e acirrou o confronto entre os paradigmas, abrindo espaço para posições críticas à ortodoxia. Admitindo-se que o Estado importa, cumpre referir-se à qualidade dessa presença, à relevância de seu papel regulador e indutor do desenvolvimento. Aquele papel fomentador característico da era desenvolvimentista se esgotou, porém, é inegável sua importância na coordenação das forças internas buscando alternativas para promoção do crescimento e aumento da competitividade. Finalmente, e não menos importante, outro ponto de inflexão refere-se à dimensão ética fundamental da justiça distributiva e participativa como condições para o desenvolvimento.34

  • 35 Vale ponderar, entretanto, que tal façanha foi alcançada adicionalmente pela política de juros elev (...)
  • 36 Os dados são surpreendentes: no complexo da soja (grão, farelo e óleo) as multinacionais Bunge, ADM(...)

35Esse caminho pareceu se abrir para o Brasil com a eleição de Lula numa conjuntura favorável às exportações. O quadro reproduzia um velho dilema: viabilidade da inserção internacional especializando-se na exportação de produtos primários. A recuperação da economia brasileira seguiu-se a olhos vistos: a taxa de crescimento do PIB, que não passara de 2 % entre 1996 e 2002, elevou-se a 3,8 % entre 2003 e 2007, registrando-se históricos superávits no balanço de pagamentos, acumulando US$ 45,5 bilhões nesse período que transformaram o Brasil de devedor em credor do FMI.35 Exemplo: os complexos de soja, cana-de-açúcar e carnes passaram a atrair grandes investimentos, ganharam mercado e se internacionalizaram36, mas são setores cujo crescimento não contribui para melhorar os indicadores sociais, haja vista sua característica altamente concentradora de terras, baixo grau de empregabilidade (intensivamente mecanizado), quando muito promotor de empregos precários e de baixíssima qualificação. Em contrapartida, ocorre o encolhimento da produção industrial e da participação dos manufaturados intensivos em tecnologia nas exportações, decorrente da valorização cambial associada à demanda mundial de commodities.

36As evidências não deixam dúvidas quanto ao paradoxo: o crescimento da poupança externa ocorreu em sentido inverso ao da poupança interna e do investimento (Tabela 2). No caso brasileiro, o aumento da poupança interna entre 2002 e 2005 permitiu que o ajustamento externo se fizesse sem a correspondente redução do investimento, pois a depreciação cambial (e consequente queda dos rendimentos dos trabalhadores: de 18,8 % entre 1996-2003, registrado pela PNAD) comprimiu o consumo e aumentou a poupança interna. Some-se a isso a redução do déficit público operacional e o aumento dos investimentos no setor de mercado externo.

Tabela 2 – Popança externa, poupança interna e investimento no Brasil, em % do PIB – 1992-2005

Ano

Poupança Externa

Poupança Interna

Investimento

1992

-0,92

19,35

18,42

1993

0,76

18,53

19,28

1994

0,92

19,83

20,75

1995

2,82

17,72

20,54

1996

3,15

16,12

19,26

1997

4,14

15,72

19,86

1998

4,32

15,37

19,69

1999

4,73

14,17

18,90

2000

4,22

15,07

19,29

2001

4,45

15,02

19,47

2002

1,24

17,08

18,32

2003

-0,62

18,41

17,78

2004

-1,89

21,50

19,60

2005

-1,65

21,57

19,92

Fontes: <www.ipeadata.gov.br> e <www.ibge.gov.br>; Notas: 1. Poupança externa = déficit em conta corrente; 2. Investimento = formação bruta do capital fixo (Bresser-Pereira, 2006: 13).

37Essa conjuntura favorável sustentou as políticas de inclusão social dos governos Lula e Dilma: combate à miséria (Programa Bolsa Família), política habitacional (Programa Minha Casa, Minha Vida), elevação real do valor do salário mínimo que ampliou o consumo e beneficiou indiretamente as políticas universais a ele vinculadas, tais como seguro-desemprego, Sistema Único de Saúde (SUS) e Lei Orgânica de Assistência Social (Loas), dentre outros. A mudança de orientação também ficou evidenciada na defesa e fortalecimento das estatais na área de energia como a Petrobras e a Eletrobrás; na reorientação do papel do BNDES, que voltou à condição de banco de desenvolvimento, perdido nos governos anteriores que o transformaram em financiador de privatizações; no Programa de Ação do Crescimento (PAC); e ainda no lançamento da Política Industrial e de Comércio Exterior (PITCE), da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) e da Política Brasil Maior (PBM).

  • 37 Kupfer, David, 2013, p. 1.

38O lançamento da PITCE foi um marco na retomada da política industrial: direcionada aos setores intensivos em agregação tecnológica (bens de capital, semicondutores e software), visava a superar a vulnerabilidade externa imposta pelas crises cambiais. O boom das commodities, porém, tornou-a inócua diante de saldos comerciais fabulosos proporcionados pelos produtos primários, e assim “o fluxo de capitais externos inverteu a direção, o real apreciou-se, o PIB acelerou, houve uma verdadeira ruptura no cenário econômico que havia fornecido o diagnóstico de base da PITCE poucos anos antes”37.

39As versões posteriores esbarraram na primazia da política macroeconômica, no compromisso com a estabilização monetária e na dificuldade de redirecionar o investimento, limitando seu alcance: a PDP teve suas metas frustradas com a eclosão da crise mundial de 2008, assim como a PMB, voltada ao adensamento das cadeias produtivas, limitou-se à redução do “custo Brasil”, atendendo a pressões alarmistas sobre o descontrole inflacionário em tentativa de ganhar competitividade e atrair parcos investimentos em conjuntura de crise. Mesmo que políticas específicas (PITCE, PDP e PBM) tivessem priorizado a modernização da infraestrutura e o investimento em energia e comunicações, ocorreu queda vertiginosa da participação da indústria de transformação no PIB: do auge em 1985, quando atingiu 35,88 %, regrediu para 10,9 % em 2014.

40Singer (2016) atribui esse cenário a quatro traços do comportamento da burguesia industrial, que desde 2012 abandonou a coalizão produtivista e assumiu postura rentista: i) a financeirização da economia mundial, a desregulamentação do mercado financeiro e as altas taxas de juros criaram excelentes oportunidades de ganho com aplicações financeiras; ii) a situação de pleno emprego reforçada pela intervenção estatal levou à perda de poder dos empresários sobre a política econômica à medida que fortaleceu os sindicatos e elevou os salários médios; iii) a pressão internacional dos EUA pela implantação do Transatlantic Trade and Investiment Partnership (TTIP) – acordo de livre comércio com a União Europeia que visa a criar a maior área de livre mercado do mundo, incluindo Brasil e Argentina, desde que estes se afastem da China – é uma perspectiva sedutora para o empresariado nacional; iv) o fraco desempenho da economia, o fracasso da política industrial e a pressão inflacionária fortaleceram o grupo rentista e sua influência sobre o segmento produtivo, os quais, juntos, passaram a desferir ataque sistemático contra o “ensaio desenvolvimentista” patrocinado pelos governos petistas.

41A experiência recente revela até que ponto foi possível construir um consenso em torno de um projeto de desenvolvimento compatível com as metas de estabilização e de uma ordem social mais igualitária na era da economia globalizada. Os obstáculos para retomar o desenvolvimento remetem a questões centrais a partir do exame do caso brasileiro, pois envolve a dificuldade das políticas industriais impulsionarem o investimento.

Conclusões sombrias

42O cenário brasileiro atual é de perplexidade e incerteza: a desagregação do sistema político, o descrédito nas instituições republicanas, a polarização da sociedade e a renitência da crise econômica não autorizam previsões. Não há, hoje, um projeto com capacidade de promover coesão e liderar o país, e é impossível fazer projeções.

43No passado recente foram testados dois caminhos. O primeiro, na década de 1990, apostou na liberalização econômica e em uma inserção competitiva e integrada ao sistema capitalista internacional sob a âncora cambial. O segundo, já neste século, adotou uma orientação liberal-desenvolvimentista com a ambição de um modelo de desenvolvimento mais igualitário e inclusivo, apostando no boom das commodities e na difusão do consumo. Por razões diferentes, ambos malograram: o primeiro foi derrotado nas urnas e o segundo foi deposto por um golpe parlamentar. Doravante qualquer projeto terá que responder a duas questões fundamentais: (re)definir o modelo de Estado no processo de desenvolvimento e promover uma nova concertação entre atores políticos e sociais que assegure legitimidade (e um mandato popular) para conduzir o país.

44A propósito, a análise de André Singer – de que faltou sustentação política ao “ensaio desenvolvimentista” – é provocante porque convida a uma reflexão que implicaria recompor o arco de forças a dar suporte a essa perspectiva. Há fortes evidências de que essas condições inexistem no momento. Em meio a desafios colossais, o sistema partidário agoniza e algumas instituições do Estado o substituem na delimitação da agenda política e na resolução de seus conflitos, notadamente o Judiciário. Sob o domínio de uma plutocracia vinculada ao rentismo, o Brasil segue como uma nau à deriva.

  • 38 Antes de tomar posse, o ministro da Economia Paulo Guedes afirmou que o “Mercosul não será priorida (...)

45Quais as consequências para a América do Sul? Não há dúvida de que, qualquer que seja o caminho seguido, as escolhas do Brasil irão interferir na integração política e econômica do subcontinente e, a se manterem os sinais em curso, essas conexões tendem a regredir pela percepção brasileira de que seus parceiros regionais deixam de ter status de prioridade.38 O país não dará as costas para seus vizinhos – mesmo porque mantém relações comerciais privilegiadas com muitos destes –, mas sua liderança regional tende a diminuir tanto por fraquezas internas quanto pela diversificação das iniciativas bilaterais dele próprio e de seus interlocutores.

  • 39 Anderson, Perry, 2016, p. 21.
  • 40 Este texto foi redigido antes das eleições de 2018, cujos resultados reforçaram as ameaças à democr (...)

46Em um cenário politicamente pulverizado sob os efeitos da crise econômica mundial e ausente um protagonista orgânico com liderança, não se deve descartar a hipótese de que os países da região busquem aproximações diplomáticas e comerciais com outros interlocutores além das fronteiras regionais. Como no esforço de Sísifo, a pretensão ao desenvolvimento e os sonhos de integração de Nuestra América parecem distantes, com o Brasil na vanguarda do atraso. Como observou o historiador Perry Anderson, um ciclo está se encerrando na América do Sul: “o continente foi a única parte do mundo em que movimentos sociais rebeldes coexistiram com governos heterodoxos. Uma exceção global está chegando ao seu fim e sem nenhum sinal de mudança positiva no horizonte”39. Tempos sombrios!40

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Notes

1 Versão modificada de trabalho apresentado originalmente no XIII Congreso de la Asociación Española de Ciencia Política y de la Administración, Universidade de Santiago de Compostela, setembro de 2017.

2 Essa tendência foi consumada nas gestões de Carlos Menem na Argentina; de Fernando Collor e Fernando Henrique Cardoso no Brasil; de Gonzalo Lozada e Hugo Banzer na Bolívia; de Patricio Aylwin e Eduardo Frei no Chile; de Juan Carlos Monti e Luis Macchi no Paraguai; de Alberto Fugimori no Peru; de Julio Maria Sanguinetti e Jorge Batlle no Uruguai; de Carlos Andrés Pérez e Rafael Caldera na Venezuela.

3 No caso da América Latina, “um componente ‘politicista’, ou baseado unicamente no regime, é necessário, mas insuficiente para uma definição adequada de democracia”, adverte O’Donnell, Guillermo, 1998, p. 39.

4 Coutinho, Marcelo, 2006, p. 118.

5 Neri, Marcelo, 2008.

6 Fiori, José Luis, 2008.

7 Para o Ministério das Relações Exteriores, a “integração regional é prioridade para a diplomacia brasileira” e a “criação da UNASUL faz parte de processo recente de superação da desconfiança que havia entre os países sul-americanos desde os movimentos de independência, no século XIX”. URL: <http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/politica-externa/integracao-regional/688-uniao-de-nacoes-sul-almericanas>. Acesso em 01 maio de 2017.

8 Pecequilo, Cristina e Carmo, Corival Alves, 2015.

9 Vigevani, Tullo e Cepaluni, Gabriel, 2007, p. 324.

10 A importância econômica brasileira na região pode ser dimensionada por dados do Fundo Monetário Internacional (FMI) de 2014, os quais indicam que o Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil representa quase metade (48 %) do total do PIB da América do Sul.

11 Sallum Jr., Brasilio e Goulart, Jefferson O., 2016, p. 118.

12 Souza, Jessé, 2016, p. 131.

13 A coalizão que apoiou Dilma contou com partidos de todos os espectros ideológicos: de centro-esquerda (PT e PDT); de esquerda (PCdoB); de centro (PMDB); de centro-direita (PSD, PR, PRB e PROS); e de direita (PP). Até 2018 o Tribunal Superior Eleitoral contabilizava 35 partidos políticos registrados, dos quais 28 com assento na Câmara dos Deputados.

14 Limongi, Fernando, 2006, p. 41.

15 Abranches, Sergio, 1988.

16 Nobre, Marcos, 2013, p. 12.

17 Nas eleições parlamentares de 2018, o MDB (nova nomenclatura do mesmo partido) elegeu apenas 34 deputados federais, equivalente a 6 % das cadeiras da Câmara. Em 2014 havia conquistado 66 cadeiras (12 %).

18 Dos 66 deputados peemedebistas presentes à seção que acolheu o pedido de impeachment de Dilma Rousseff, 59 votaram favoravelmente e outros 7 contra. No Senado, já na derradeira votação de destituição do cargo, dos 19 parlamentares do partido, 17 votaram pelo impedimento e apenas 2 contrariamente.

19 Sallum Jr., Brasilio, 2015, p. 407.

20 Avritzer, Leonardo, 2016.

21 Souza, Jessé, 2016, p. 107.

22 A esse respeito, ver Proner, Carol et al., 2017.

23 Veja-se a evolução das taxas de popularidade e aprovação do governo Dilma. Os índices de “ruim” e “péssimo” saltaram de 10 % em dezembro de 2011 para 69 % em março de 2016. Inversamente, os índices de “ótimo” e “bom” recuaram de 56 % para 9 % no mesmo período. Fonte: CNI-Ibope. URL: <http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/03/1755532-so-10-aprovam-governo-dilma-rousseff-aponta-pesquisa-cni-ibope.shtml>. Acesso em 8 maio de 2017.

24 Anderson, Perry, 2016, p. 22.

25 Singer, André, 2016, p. 54.

26 Braga, Ruy, 2016, p. 92.

27 Relatório de Conjuntura nº 01, Presidência da República/Secretaria-Geral da Presidência/Secretaria Especial de Assuntos Estratégicos. Maio 2017, subscrito por Hussein Kalout e Marcos Degaut. URL: <http://arte.folha.uol.com.br/mundo/2017/06/01/relatorio.pdf>. Acesso em 04 junho de 2017.

28 Pires, Marcos Cordeiro (2010) ressalta o papel central da América Latina no processo de endividamento: nos três anos seguintes à alta dos juros (1979-1981), a dívida duplicou atingindo 626 bilhões de dólares, equivalente a 50 % do total de empréstimos dos bancos mundiais.

29 A entrada de capitais e a queda das taxas de juros transformaram o déficit de US$ 28 bilhões, de 1989, no superávit de US$27,4 bilhões em 1992, quadriênio de vigência do plano, conforme Portella Fº, Petrônio, 1994.

30 Portela Fº, Petrônio, 1994, p. 219.

31 Bresser-Pereira, Luiz Carlos; Gala, Paulo, 2007, p. 5.

32 Oreiro, José Luis, 2010.

33 A dívida se sustenta porque a adoção do regime de metas inflacionárias alicerçadas em elevadas taxas de juros neutraliza os efeitos da política macroeconômica sobre as contas externas, mantendo o país preso à “armadilha de altos juros e câmbio baixo” (Bresser-Pereira, Luiz Carlos, 2006, p. 11).

34 Sen, Amartya, 2000.

35 Vale ponderar, entretanto, que tal façanha foi alcançada adicionalmente pela política de juros elevados que favoreceu a entrada de capitais especulativos no país. A respeito, ver: Pires, Marcos Cordeiro, 2010.

36 Os dados são surpreendentes: no complexo da soja (grão, farelo e óleo) as multinacionais Bunge, ADM, Dreyfus e Amaggi dominam “50 % da capacidade de esmagamento da oleaginosa; 65 % da produção nacional de fertilizantes; 80 % do volume de financiamento liberado pelas tradings ao cultivo do grão; 85 % da soja produzida país; 95 % das exportações in natura; e 8,1% das exportações nacionais” (Pastre, Rafael, 2015, p. 3-4).

37 Kupfer, David, 2013, p. 1.

38 Antes de tomar posse, o ministro da Economia Paulo Guedes afirmou que o “Mercosul não será prioridade”. URL: <https://epocanegocios.globo.com/Economia/noticia/2018/10/paulo-guedes-mercosul-nao-sera-prioridade-no-governo-bolsonaro.html>. Acesso em 31 de março de 2018.

39 Anderson, Perry, 2016, p. 21.

40 Este texto foi redigido antes das eleições de 2018, cujos resultados reforçaram as ameaças à democracia e ao desenvolvimento. A vitória de Jair Bolsonaro e suas primeiras ações no governo corroboraram os piores temores e lhe renderam a alcunha de “Trump dos trópicos”, mas esse novo ciclo merece uma análise própria que, por sua complexidade e limitação de espaço, não pode ser tratado aqui.

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Titre Quadro I
Légende Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL); URL: <http://www.cepal.org/​sites/​default/​files/​pr/​files/​grafico_panoramasocial-2014_port.pdf>. Acesso em 30 abril de 2017.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Jefferson O. Goulart et Eliana T. Terci, « Para onde vai o Brasil? Dilemas políticos e do modelo de desenvolvimento no cenário sul-americano », Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En ligne], Questions du temps présent, mis en ligne le 11 juin 2019, consulté le 20 juillet 2019. URL : http://journals.openedition.org/nuevomundo/75939 ; DOI : 10.4000/nuevomundo.75939

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Jefferson O. Goulart

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Eliana T. Terci

Universidade de São Paulo (USP),
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