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Damien Larrouqué

Usage et mésusage du véto présidentiel en Uruguay : le cas des lois sur l’avortement (2008) et l’amnistie (2011)

Use and misuse of the presidential veto in Uruguay: the abortion bill (2008) and the amnisty repeal (2011) in comparative perspective
[25/06/2020]

Résumés

Depuis l’arrivée historique de la gauche au pouvoir en Uruguay (2005), il a pu être fait usage voire mésusage du véto présidentiel sur la base de simples préceptes personnels ou moraux, remettant en question la légitimité démocratique d’une telle procédure. À partir de l’analyse en perspective croisée des deux réformes parmi les plus polémiques de ces trente dernières années dans le pays, cet article entend expliquer les raisons pour lesquelles le président Mujica, suite à la décision controversée de son prédécesseur, le président Vázquez, de recourir au véto contre la loi dépénalisant l’avortement approuvée par sa propre majorité parlementaire (2008), a refusé son recours contre la loi abrogeant l’amnistie des militaires (2011), alors qu’il avait l’opinion publique avec lui. Utilisation contestée dans un cas, rejet surprenant dans l’autre, le pouvoir de véto présidentiel est une arme constitutionnelle d’usage discrétionnaire, dont il s’agit ici de percer les ressorts.

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Notes de l’auteur

Projet Fondecyt n°3190155

Texte intégral

  • 1 Une première version de cet article a été présentée sous forme de communication lors d’un séminaire (...)

1Entre 2005 et 2020, la gauche a été au pouvoir en Uruguay 1. En octobre 2004, en la personne du leader socialiste Tabaré Vázquez, oncologue de formation, le Front ample (FA) pulvérise ses scores électoraux et triomphe, dès le premier tour des élections présidentielles, par 52 % des voix. Confiant dans une majorité parlementaire confortable, le gouvernement frenteampliste multiplie les projets sociaux dans les domaines aussi divers que la santé, le logement, l’éducation ou encore la culture. Dépassant après trois ans et demi de mandat les 60 % d’opinion positive, la popularité de Tabaré Vázquez est au beau fixe. Or, à la mi-novembre 2008, elle va s’éroder brutalement de plus de 10 pointssuite à la décision du chef de l’État d’utiliser le véto présidentiel que lui confère la Constitution (article 137) contre la loi légalisant l’avortement que vient d’approuver le Parlement.

  • 2 Pour plus de renseignements sur la mise à l’agenda politique de cet enjeu, voir : Rivera-Vélez, Lui (...)
  • 3 Cf. Article du portail officiel de Montevideo, publié le 15 novembre 2008 et intitulé : « La gente (...)
  • 4 Basabe-Serrano, Santiago, « Las distintas caras del presidencialismo : debate conceptual y evidenci (...)
  • 5 García Montero, Mercedes, Presidentes y Parlamentos: ¿quién controla la actividad legislativa en Am (...)
  • 6 Riggs, Fred, « La supervivencia del presidencialismo en Estados Unidos: Prácticas paraconstituciona (...)
  • 7 Leiras, Santiago, Estado de excepción y democracia en América Latina: Argentina, Brasil, Perú y Ven (...)
  • 8 Audubert, Victor, « Le « continuisme » des mandats présidentiels, une dérive « caudilliste » du pou (...)

2Configuration inédite dans l’histoire institutionnelle du pays, un Président de la République vient de s’opposer à un projet politique défendu par son propre camp et porté par des associations de la société civile dont une grande partie de ses représentants parlementaires est issue2. En invoquant dans sa communication au Parlement des considérations médicales ainsi que le respect du droit constitutionnel et international, Tabaré Vázquez légitime en réalité sa réprobation morale de l’acte d’avortement. Incapables d’obtenir la majorité des 3/5e nécessaire au contournement du véto présidentiel, les parlementaires frenteamplistes font le deuil – pour une législature au moins – des principaux articles de la loi n°18 426 sur la défense du droit à la santé sexuelle et reproductive. À droite, à l’image de l’ancien président conservateur Luis Alberto Lacalle (1990-1995), beaucoup préfèrent saluer le « courage civique »3 de Tabaré Vázquez plutôt que de gloser sur ce camouflet parlementaire en forme de guerre larvée entre pouvoirs Exécutif et Législatif. Alors critiquée par une majorité de l’opinion publique dans son pays, mais encensée par les associations ultra-catholiques régionales, la position assumée par le président Vázquez serait un exemple supplémentaire de la supériorité manifeste des Présidents latino-américains face à leurs Parlements4. S’il est vrai que depuis une quinzaine d’années des travaux académiques viennent remettre en cause l’asymétrie de pouvoir entre l’Exécutif et le Législatif en Amérique Latine5, nous ne saurions douter que le véto présidentiel constitue une arme constitutionnelle dont la puissance de feu vient s’ajouter à des pratiques para-constitutionnelles6 déjà soulignées par ailleurs, telles que l’utilisation abusive des décrets ou les déclarations d’urgence7. Pour emprunter la formule à Victor Audubert, il y aurait là manifestation d’une « dérive caudilliste »8.

  • 9 Cf. Loi n° 15 848 du 22 décembre 1986 dite ley de Caducidad de la pretensión punitiva del Estado.
  • 10 Cf. Extrait du discours prononcé par José Mujica sur la base aérienne de Santa Bernardina de Durazn (...)

3Arme que d’aucuns pourraient considérer comme relevant d’un monopole de la violence institutionnelle illégitime, le pouvoir de véto a manqué d’être réutilisé en Uruguay par le successeur frenteampliste de Tabaré Vazquez, le président José Mujica (2010-2015). Ancien guérillero Tupamaros et ex-otage de la dictature (1973-1985), ce maraicher de formation, leader du Mouvement de participation populaire (MPP) – l’une des branches les plus à gauche du FA – s’est toujours vigoureusement opposé à l’abrogation de la loi d’amnistie9. Condition de la transition démocratique négociée entre les militaires et les élites politiques réhabilitées (Pacte du Club Naval d’août 1984), cette loi a assuré aux militaires soupçonnés d’exactions une protection juridique des années durant. Or, malgré deux référendums abrogatifs à l’occasion desquels les citoyens ont exprimé leur opposition à toute abrogation (1989 et 2009), le combat de plus de vingt-cinq ans mené par les familles de disparus a finalement abouti : la Ley de Caducidad a été abrogée par le Parlement uruguayen le 27 octobre 2011. Fidèle à ses convictions selon lesquelles « les jeunes générations de militaires n’ont pas à porter le poids du passé sur leurs épaules »10, José Mujica s’est systématiquement affiché comme le garant de l’unité nationale et s’est donc toujours refusé à approuver l’abrogation de cette loi. Néanmoins, il a décidé de ne pas y opposer son véto présidentiel.

4Dans cet article, nous chercherons à comprendre pourquoi dans un cas (loi sur l’avortement), le Président a choisi de faire usage de son véto contre sa majorité parlementaire, alors que dans l’autre (loi d’amnistie), son successeur en a simplement émis l’éventualité avant finalement d’y renoncer. Le constat est quelque peu paradoxal. Si l’on s’en tient aux sondages majoritairement favorables à la loi sur l’avortement, il aurait été fait un usage a priori illégitime – ou tout du moins, historiquement sans précédent – du pouvoir de véto par le Président de la République. À l’inverse, malgré l’opposition citoyenne à toute abrogation de la loi d’amnistie, nous constatons pourtant le renoncement à son recours. Le véto aurait alors été pourtant perçu comme démocratiquement légitime.

  • 11 L'exemple uruguayen viendrait notamment relativiser la théorie de l'absorption (absorption rule) pr (...)
  • 12 Si l’usage du mot « traumatisme » peut être décrié en science politique car jugé excessif, nous l’e (...)

5Utilisation contestée dans un cas, rejet surprenant dans l’autre, le pouvoir de véto présidentiel est une arme constitutionnelle d’usage discrétionnaire qui, dans un pays très attaché à ses fondements démocratiques, suscite des interrogations11. Notre hypothèse forte est que l’usage du véto à l’encontre de la loi sur l’avortement par le président Vázquez a créé un précédent traumatique dans les consciences collectives de la gauche uruguayenne12. Cet événement qui a bousculé le premier mandat frenteampliste a fait office, pour son successeur Mujica, d’apprentissage par le contre exemple.

6Afin de dégager un certain nombre de variables qui nous semblent pertinentes pour comprendre ces deux décisions présidentielles contradictoires, nous chercherons à neutraliser, dans une première partie, les éléments qui présentent des similitudes d’un contexte législatif à l’autre. Nous verrons qu’en trois aspects au moins (vives controverses sociales, processus législatifs laborieux, implications présidentielles totales), la loi sur l’avortement de novembre 2008 et l’abrogation de la loi d’amnistie d’octobre 2011 sont comparables. Dans la seconde partie en revanche, nous analyserons les trois variables divergentes que nous considérons comme explicatives du refus présidentiel de Mujica de recourir au véto, comme l’a fait son prédécesseur. Il conviendra d’évaluer l’incidence du contexte politique régional, d’étudier le rapport différencié à la juridiction interaméricaine et d’appréhender enfin la délicate question que représente, au niveau interne, la préservation ou la rupture des équilibres politico-institutionnels dans une société très attachée à ses fondements démocratiques.

Les lois sur l’avortement (2008) et l’amnistie (2011) en perspective comparée

7Bien que ces deux lois ne portent pas sur les mêmes revendications, les conséquences politiques et sociales qu’elles soulèvent – division et mobilisation de la société civile – sont similaires. Sans pour autant afficher une temporalité politique rigoureusement identique, elles s’inscrivent également dans un débat parlementaire houleux et rendent compte d’un processus législatif laborieux. De plus, au-delà des conflits de valeurs récurrents dans toute démocratie, elles engagent, dans un cas comme dans l’autre, la personnalité même des Présidents qui s’y opposent.

Des controverses qui divisent et mobilisent la société civile

  • 13 En comparaison avec les autres dictatures du Cône sud des années 1970, le régime « civilo-militaire (...)

8Qu’il s’agisse de la loi dépénalisant la pratique de l’avortement ou de celle consacrant la fin de l’amnistie des militaires, nous reconnaitrons tout d’abord que ces deux textes législatifs recouvrent des sujets particulièrement controversés. De fait, ils interrogent tous deux le rapport que la société uruguayenne entretient avec la vie et la mort. Dans le premier cas, l’objet est de légiférer sur l’interruption volontaire de grossesse ; en d’autres termes sur l’interruption de la vie embryonnaire. Dans le second, la loi porte sur l’abrogation d’une loi antérieure qui accordait une forme d’immunité judiciaire aux militaires présumés coupables de violation des droits de l’Homme pendant la dictature (1973-1985).13

  • 14 Dans la capitale – qui concentre presque la moitié de la population du pays (1 300 000 personnes po (...)
  • 15 Cet événement a été fidèlement mis en image par Compañeros, le dernier film d’Álvaro Brechner sorti (...)

9Par ailleurs, ces deux lois interrogent aussi le rapport de la société avec son avenir dans un cas et avec son passé dans l’autre. L’Uruguay est un pays vieillissant qui enregistre, ces dernières années, des taux de croissance démographique très faibles (0,3 % en 2011)14. Dans un tel contexte, la loi sur la dépénalisation de l’avortement est susceptible de renforcer une tendance irrémédiable à la dénatalité. Pour ce qui est de la loi d’amnistie, elle a été votée en décembre 1986 afin de parachever la transition démocratique initiée un an et demi plus tôt entre les cadres de l’armée et l’élite politique réhabilitée. Elle entendait tirer un trait sur un passé douloureux et, par là même, réconcilier une nation meurtrie par une vingtaine d’années de violence politique paroxystique. Après les élections générales organisées en novembre 1984 et la libération des derniers prisonniers politiques en mars 198515, la Ley de Caducidad venait poser les derniers jalons de la reconstruction démocratique.

  • 16 Cf. article de Página 12 publié le 4 novembre 2008 et intitulé : « Aborto, entre el veto y la excom (...)
  • 17 Comme l’écrit un ancien Président de la Suprême Cour de Justice : « l’avortement se pratique ‘licit (...)
  • 18 López Gómez, Alejandra et al., « La realidad social y sanitaria del aborto voluntario en la clandes (...)

10Ces sujets particulièrement clivants divisent la société uruguayenne depuis le début des années 1990. Dans les deux cas, des associations civiles ou militaires se sont mobilisées pour engager ou, au contraire, bannir tout projet de réforme. On trouve ainsi dans les deux camps des pros et des antis réformes. Concernant la loi sur la dépénalisation de l’avortement, ce sont des associations féministes qui ont livré le combat, dont la plus en vue a été l’association Mujer y Salud en Uruguay (MYSU). Faces à elles, se sont opposés des groupuscules de la droite ultra-catholique ainsi que l’ensemble de la hiérarchie ecclésiastique incarnée par la Conférence épiscopale uruguayenne. Au nom du respect de la vie humaine, cette dernière s’est élevée de façon réitérée contre tout projet de dépénalisation de l’avortement. En la personne de Mgr Nicolás Cotugno, archevêque de Montevideo, elle a menacé d’excommunication tous les parlementaires qui voteraient la loi.16 Par le truchement de la lutte contre le mariage gay, l’euthanasie et l’avortement, l’institution catholique entendait défendre ses dernières prébendes contre une laïcisation de la société entamée par la séparation de l’Église et de l’État au début du XXe siècle. Quant au personnel soignant, directement impliqué dans la gestion quotidienne des pratiques abortives, une grande majorité appuyait les revendications des militantes féministes. Ils reconnaissaient d’une part que la loi de pénalisation était devenue désuète17 – on estimait alors que 80 % des avortements étaient médicalisés18 – et qu’elle soulevait d’autre part, des problèmes de santé publique – concernant les 20 % de pratiques clandestines. À l’époque, une petite minorité à laquelle appartient le docteur Vázquez refuse, au nom de préceptes moraux, de pratiquer des avortements et rejoint donc le combat des associations ultra-catholiques.

11Du côté des partisans de l’abrogation de la loi d’amnistie, nous retrouvons au premier plan, des associations de familles de victimes de la dictature. Elles sont accompagnées dans leur désir de justice par les partis radicaux de la coalition frenteampliste et les mouvements étudiants. Ensemble, ils lancent dès janvier 1987 une campagne nationale de collecte de signatures afin de soumettre la Ley de Caducidad au référendum abrogatif ; lequel sera effectivement organisé en avril 1989. Face à eux, s’oppose une organisation moins structurée et plus diffuse. Formée autour de cadres militaires et d’une partie de l’élite politico-judiciaire, cette nébuleuse agit dans l’ombre et à travers ses entrées dans l’appareil d’Etat – vraisemblablement pendant longtemps au sein de la Suprême Cour de Justice – pour débouter toute velléité d’abrogation populaire.

12En résumé, ces deux lois provoquent la polémique, cristallisent les passions et mettent à rude épreuve la cohésion de la société civile. Inéluctablement, ces divisions fondées sur des divergences de vue irréductibles se retrouvent exacerbées à l’intérieur des enceintes parlementaires.

Des lois d’origine parlementaire ayant connu un processus législatif laborieux

13Communément en Uruguay, le processus législatif se déroule de la façon suivante : toute proposition de loi est préparée par une commission parlementaire qui peut être permanente ou spéciale. Les législateurs qui la composent ont pris l’habitude de questionner le ministre, des experts ainsi que des membres de la société civile concernés par le sujet. C’est au cours de ces séances en commission que se construisent les compromis entre les trois principaux partis uruguayens majoritaires au Parlement. Compte tenu de la structure bicamérale, tout projet législatif doit être approuvé successivement dans les deux Chambres par une majorité de parlementaires. Si des visions contradictoires se font jour, le projet de loi est l’objet d’une seconde révision. Si au terme de cette seconde navette entre la Chambre des Représentants et le Sénat, un accord n’a toujours pas été trouvé, les législateurs se réunissent en Assemblée Générale et se prononcent, à la majorité des 3/5e présents, sur l’ensemble des litiges en vigueur. Lors de l’Assemblée Générale, un projet de loi peut être approuvé avec ou sans modification(s), ou définitivement archivé. En dernier lieu, pour que tout texte de loi entre dans l’ordre juridique national, il revient au Président de la République, attaché de son ou de ses ministres concernés, de le ratifier dans les 7 jours. S’il s’y oppose par son véto (partiel ou total), les parlementaires seront promptement convoqués en Assemblée Générale.

  • 19 Lanzaro, Jorge, Estudio de produccion legislativa (1985-2000), Montevideo, Instituto de Ciencia Pol (...)

14D’origine parlementaire, les deux propositions de lois étudiées tendent à remettre en cause le caractère plutôt réactif que proactif du Parlement uruguayen19. Chacune d’entre elles a connu un parcours législatif laborieux : elles ont généré des débats houleux, entrainé des divisions partisanes et surtout enduré plusieurs échecs. En l’occurrence, ayant avorté à plus de cinq reprises jusqu’à son approbation en 2012, le projet de loi sur l’avortement n’aura jamais aussi bien porté son nom !

  • 20 Sapriza, Graciela, « Historia de la (des)penalización del aborto en Uruguay. “Aborto libre”: la cor (...)
  • 21 Pour plus de renseignements, lire Johnson, Niki, « El tratamiento de la despenalización del aborto (...)

15Pourtant, la loi sur l’avortement libre a été très précocement entérinée en Uruguay. Pour faire face à la recrudescence des avortements clandestins et juguler leurs conséquences funestes pour la santé des milliers de femmes concernées chaque année, le gouvernement autoritaire de Gabriel Terra autorise l’avortement libre dès 1934. À l’époque, seule l’URSS et la Catalogne républicaine peuvent se prévaloir d’un tel privilège. L’expérience uruguayenne sera toutefois de courte durée.20 Face à la réprobation des forces les plus conservatrices de la société uruguayenne, le gouvernement laisse voter la loi n° 9763 qui « repénalise » l’avortement libre dès 1938. Compte tenu du véto de Vázquez en novembre 2008, cette dernière a été en vigueur jusqu’en octobre 2012, date d’approbation de la loi sur l’interruption volontaire de grossesse (loi n° 18 987). Au demeurant, depuis le renouveau démocratique de 1985, pas moins de cinq projets de lois avaient été lancés : tous ont avorté à des moments différents de leurs gestation législative.21 Proposé par des députés du Parti colorado dès juin 1985, un projet d’avortement libre est présenté en commission parlementaire, mais n’est pas inscrit à l’agenda des séances plénières. C’est le cas également du projet de 1991. Rapidement archivé, il se proposait d’introduire à la loi de 1938 quelques ajustements, sans pour autant dépénaliser la pratique de l’avortement. Plus ambitieux, le projet législatif de 1993, amené par des députés issus de tous les partis, passe avec succès par la commission spéciale sur les thèmes de l’éthique. Voté à la Chambre des Représentants, le projet est rejeté par le Senat. Il en ira de même en 2004 d’un projet approuvé par la Chambre Basse en 2002. Entre temps, un autre projet porté par le FA en 1998 n’a même pas été traité par la commission de santé publique. Il faut attendre l’alternance politique d’octobre 2004 et la proposition conduite par les sénateurs du FA, dès 2006, pour espérer dépasser les vicissitudes au sein du Parlement. Or, après que la Chambre des Représentants a introduite des modifications et que le Sénat les a approuvées en novembre 2008, la loi n° 18 426 a été rejetée in fine par le président Vázquez. Délégitimé par son propre chef de gouvernement, le FA n’a pas pu rassembler les suffrages nécessaires pour contourner le véto présidentiel de novembre 2008. La loi n° 18 426 est donc restée sans effet et l’avortement toujours condamnable par 3 à 9 mois d’emprisonnement. Il faudra attendre 2010 et l’arrivée au pouvoir du nouveau gouvernement de José Mujica pour relancer la mécanique législative en faveur de la réforme.

16La loi d’abrogation de l’amnistie des militaires est aussi une pomme de discorde politique depuis la fin des années 1980. Toutefois, elle a connu moins de rebondissements législatifs à l’intérieur de l’enceinte parlementaire. En 25 ans, à peine deux projets d’abrogation ont été présentés : l’un en avril 1987, l’autre en avril 2011. Le premier a été débouté en commission, le second à la Chambre des Représentants. Trois raisons peuvent expliquer cette apparente apathie parlementaire. Tout d’abord, la loi de caducité de la prétention punitive de l’Etat ayant été la condition de la transition démocratique, sa remise en question rapide aurait pu signifier le retour redouté des militaires aux manettes. Or, ni le Front ample, ni même le Parti national – qui, au sortir de la dictature, s’est montré très réservé vis-à-vis de l’amnistie des militaires – ne pouvaient prendre le risque que cette menace devienne réalité. Ensuite, cette loi ayant été pensée, en collaboration avec le gouvernement, par les parlementaires du Parti colorado et par la branche majoritaire du Parti national (incarnée par le très charismatique opposant à la dictature, Wilson Ferreira Aldunate), tant que les partis traditionnels ont dominé la vie politique (1985-2005), il était très difficile pour le FA de faire entendre sa voix au sein du Parlement. Enfin, et pour cette raison-là, la contestation s’est déplacée à l’extérieur des enceintes législatives. Elle a été menée sur d’autres fronts. D’une part, l’opposition à la loi d’amnistie a été conduite par les familles de victimes et relayée, dans la société civile, à travers les nombreux canaux associatifs que contrôlent les leaders du FA. D’autre part, depuis la sentence rendue par la Suprême Cour de Justice en mai 1988 – laquelle a reconnu la conformité de la ley de Caducidad avec la Constitution, les avocats de familles de victimes n’ont cessé de contester cette résolution et solliciter des recours d’inconstitutionnalité par voie d’exception.

17Durant les années 1990 et 2000, le combat contre la loi d’amnistie s’est donc déplacé sur le terrain civil et judiciaire. Le Parlement n’en a pas été exclu pour autant. Bien au contraire, avec la loi n° 18 831 approuvée le 27 octobre 2011, c’est même lui qui a eu le dernier mot. Il reste que cette loi historique a suscité de grande division partisane à l’intérieur du Parlement. En décembre 1986 déjà, la loi d’amnistie avait profondément déchiré le PN (20 députés en faveur, 13 contre). Dans une moindre mesure, le premier projet d’abrogation de cette même loi avait fragilisé l’unité du FA. Ainsi, en avril 2011, le sénateur Jorge Saravia s’est-il rallié à l’opposition. Un mois plus tard, au moment du vote à la Chambre Basse, le départ prématuré d’un député frenteampliste n’a pas permis à la coalition de gauche d’obtenir la majorité absolue nécessaire à l’abrogation de la loi d’amnistie. Suite à ces deux défections, le quorum ne sera finalement atteint que fin octobre 2011, au prix d’une cohésion et d’une discipline partisanes quelque peu ébranlées.

18Au demeurant, ces deux lois n’ont pas seulement généré de grandes divisions au sein des enceintes parlementaires comme à l’intérieur même des partis politiques uruguayens. De par leurs objets, elles ont bousculé jusqu’à l’intégrité professionnelle, morale et même physique des deux présidents.

Des polémiques engageant personnellement les présidents

  • 22 Ce constat va dans le sens des observations faites par Jorge Lanzaro selon lequel le Parlement se r (...)

19Pour Tabaré Vázquez comme pour José Mujica, ces deux lois ont été approuvées au milieu de leur mandat respectif de 5 ans, plus précisément au bout de la troisième année pour le premier et à la fin de la deuxième année pour le second22. Dans l’opinion publique, la situation des présidents n’est certes pas tout à fait identique : en comparaison avec les 60 % d’opinion positive de Vázquez à mi-mandat, Mujica connaît une popularité en berne. Depuis novembre 2010, sa cote d’opinion positive a perdu 17 points, pour venir se fixer juste au-dessous de la barre des 50 % en juillet 2011. Quoi qu’il en soit, en prenant des positions clairement en contradiction avec celles des sympathisants de gauche et avec celles du FA, ils assument tous deux le risque de voir leurs cotes de popularité fondre dans les sondages. Indubitablement, ils font alors passer leurs convictions personnelles avant celles du parti. Profondément ancrées dans l’identité professionnelle et déontologique du premier comme dans l’intégrité physique et morale du second, ces convictions trouvent leur origine dans l’intimité même de chacun des présidents. En d’autres termes, ces décisions les engagent corps et âmes.

  • 23 Tabaré Vázquez écrit textuellement que « l’avortement est un mal social » et que « le projet approu (...)

20Pour les deux présidents, chacune des lois mobilisent des enjeux professionnels et personnels primordiaux. Tabaré Vázquez est cancérologue. Or, sa déontologie de médecin est contraire à l’acte d’avortement. Il l’écrit dans la déclaration officielle où il justifie l’utilisation de son véto partiel (chapitre 2,3 et 4 de la loi n° 18 426) : la médecine est régie par le principe hippocratique selon lequel un docteur n’agit qu’« en faveur de la vie et de l’intégrité physique ». Selon lui, l’acte d’avortement va à l’encontre d’un tel principe. Qui plus est, du point de vue biologique, il revendique qu’il y a vie intra-utérine dès l’acte même de la conception. Pour le prouver, il fait référence au séquençage du génome humain. En bref, sa qualité de médecin fait de lui un acteur légitime pour se prononcer sur une pratique médicale qu’il abhorre moralement.23

  • 24 Labrousse, Alain, Les Tupamaros : des armes aux urnes, Monaco, Éditions du Rocher, 2009, p. 198.

21De son côté, José Mujica est un ancien leader du Mouvement de libération national-Tupamaros. « Otage » de la dictature pendant 13 ans, au même titre que 8 autres des principaux protagonistes de cette guérilla castriste, José Mujica a vécu dans des conditions de détentions abominables – qualifiées d’infra-humaines par le sociologue Alain Labrousse.24 Maltraité, torturé, encagoulé, privé de sommeil pendant des années, José Mujica n’a jamais exprimé aucun remords. Au contraire, il s’est toujours présenté comme un ardent défenseur de la loi d’amnistie. Selon lui, les jeunes générations de militaires ne doivent pas être stigmatisées. Comme il l’assure lors d’un discours prononcé sur une base militaire en mars 2010 :

  • 25 Extraits du discours prononcé par José Mujica sur la base aérienne de Santa Bernardina de Durazno, (...)

« Ces Forces Armées n’ont pas à porter le poids du passé sur leurs épaules […]. Nous sentons qu’il faut tourner la page […]. Moi je ne juge pas. Je ne suis pas juge, je suis Président. On ne m’a pas élu pour faire le juge […]. Les guerres génèrent des plaies permanentes, que seule peut suturer la haute politique. La haute politique est l’art de persuader, en sublimant la douleur dans des choses communes auxquelles nous pouvons tous nous identifier. »25

22Se prononçant en connaissance de cause, Mujica demande à chacun de tirer un trait sur ce passé violent. Il ne souhaite pas mettre à mal, dans un esprit de revanche – dans un esprit de juste réparation des outrages contesteront les victimes – la cohésion sociale recouvrée. En bref, sur chacun de ces sujets controversés, tous deux revendiquent le bien-fondé de leurs positions individuelles. En l’occurrence, ils s’estiment tout à fait légitimes pour faire valoir leurs objections respectives.

  • 26 López Gómez, Alejandra et al., op. cit., p. 67.

23Enfin, les deux présidents s’accordent pour reconnaître que les lois en vigueur permettent malgré tout d’agir. Car, en dépit de son obsolescence critiquée par ses détracteurs, la loi pénalisant l’avortement de 1938 concède cette possibilité aux femmes victimes de viol ou d’inceste (avortement éthique), à celles dont la santé serait en péril (avortement thérapeutique), dans le cas d’une malformation congénitale (avortement eugénique), ou pour celles vivant dans une situation de grande détresse morale et financière (avortement psychosocial).26 De même, avant son abrogation en octobre 2011, la loi de caducité permettait de poursuivre en justice les responsables d’exactions commises à l’extérieur du territoire national. Pour la très grande majorité des crimes perpétués sur le sol uruguayen, les coupables présumés ne pouvaient être traduits devant les tribunaux sans l’autorisation du Président de la République. Or, jusqu’à l’arrivée de la gauche au pouvoir, aucune plainte n’avait pu être instruite par les juges à cause de l’opposition systématique des présidents successifs. La loi d’amnistie a, de fait, été longtemps considérée comme un affront à la séparation des pouvoirs en Uruguay.

24Pour résumer, à partir de l’analyse comparée de la loi sur l’avortement de novembre 2008 et de l’abrogation de la loi d’amnistie approuvée en octobre 2011, nous avons pu identifier plusieurs traits communs à ces deux projets législatifs. Portées par différentes associations de la société civile (féministes dans un cas, victimes de la dictature dans l’autre), ces revendications distinctes (libre disposition du corps, justice) ont trouvé un écho favorable au sein du Parlement ; lequel a, du même coup, pu faire la preuve de sa capacité proactive. Génératrices de grandes tensions sociales, provoquant des fractures entre et à l’intérieur des partis politiques et fragilisant de la sorte la sacrosainte discipline partisane uruguayenne, ces deux polémiques ont rencontré l’opposition farouche des présidents frenteamplistes. Pour des raisons diverses (sens de la médecine hippocratique d’un côté, sens de l’unité nationale de l’autre), mais qui puisent dans les mêmes ressorts (identité professionnelle, intégrité physique et morale, intimité personnelle), les deux présidents ont catégoriquement rejeté les projets de réforme proposés par leur majorité législative respective. Or, le premier n’a pas hésité à utiliser le véto que lui confère la Constitution à son encontre ; quand le second a décidé d’y renoncer après avoir laissé planer le doute. Qu’est-ce qui permet d’expliquer ces deux postures présidentielles distinctes ? Telle est la question à laquelle cette deuxième partie va tâcher de répondre.

Des décisions présidentielles contradictoires : recours ou rejet du véto

25Afin de comprendre le recours ou le rejet du véto présidentiel d’une loi à l’autre, nous avons identifié trois variables principales. Sans nul doute, le contexte régional a joué un rôle prépondérant. Plus déterminant encore est le rapport à la juridiction interaméricaine : la mobilisation du droit international par Tabaré Vázquez constitue la pierre angulaire de son argumentation ; tandis que la pression du Système interaméricain des droits de l’Homme (SIDH) sur les épaules de José Mujica représente l’une des raisons principales de son alignement. Enfin, dans une démocratie réputée modèle en Amérique Latine, la question du respect de l’opinion publique a été un élément fondamental à l’heure de prendre des décisions présidentielles difficiles. Or, ces dernières ayant été à l’encontre des vœux démocratiques, les contradictions qu’elles ont fait naître ont profondément marqué les consciences collectives de la gauche uruguayenne.

Un contexte régional aux implications différentes : un pays précurseur vs un pays « à la traine »

26À bien des égards, le contexte latino-américain a eu une incidence décisive sur les choix présidentiels. Dans le cas de la loi sur l’avortement, l’Uruguay aurait alors été perçu comme un pays précurseur. Dans celui de la loi sur l’amnistie, l’éventualité du véto aurait au contraire placé le pays à la traîne par rapport à ses voisins du Cône Sud.

  • 27 Lerner, Susana, Guillaume, Agnès, L’avortement en Amérique Latine et dans les Caraïbes : une revue (...)

27Lorsqu’en novembre 2008, les législateurs uruguayens approuvent la loi n° 18 426 sur la défense du droit à la santé sexuelle et reproductive, ils témoignent d’un esprit particulièrement avant-gardiste dans le sous-continent américain. Sur toutes les questions relatives à la libération de la femme, les pays d’Amérique Latine partagent une vision quelque peu ambivalente : liés à leur grande tradition libérale et patriarcale, ils se montrent progressistes sur la question des droits civils et politiques, mais conservateurs, voire réactionnaires, sur les questions de sexualité et de morale27. À la suite des grandes conférences internationales des années 1990 qui font la part belle aux droits des femmes – telles que la Conférence mondiale sur les droits de l’Homme (Vienne, 1993), la Conférence mondiale sur la population et le développement (Le Caire, 1994) ou encore la Conférence mondiale sur la Femme (Pékin, 1995) – la plupart des pays latino-américains procèdent à des réformes législatives revalorisant le statut des femmes. Or, ces lois ne viennent pas remettre en cause la pénalisation de l’avortement qui reste généralisée dans la région. Ainsi, au milieu des années 2000, à l’exception de Cuba, de la Barbade et du District Fédéral de Mexico, l’ensemble des pays d’Amérique Latine et des Caraïbes considèrent encore l’avortement comme un délit, passible de peines d’emprisonnement allant de quelques mois au Guatemala ou en Équateur à un minimum de 3 ans au Honduras, voire jusqu’à 10 ans aux Bahamas. L’avortement ne souffre aucune exception d’interdiction au Chili, en République Dominicaine ou encore au Salvador et au Nicaragua – lesquels ont durci leur législation en 1997 et en 2006 respectivement. Jusqu’en 2006, il était de la sorte absolument condamné en Colombie. Dans la plupart des autres pays d’Amérique Latine et des Caraïbes, l’avortement peut être autorisé sous certaines conditions : en cas de viol uniquement (Venezuela), lorsque la vie de la femme est en danger (Pérou, Bolivie, Haïti), dans les deux cas (Brésil, Panama) ou encore lorsque le fœtus présente des anomalies ou que la situation socio-économique de la mère est jugée trop précaire (Belize, Uruguay). Avant l’arrivée de la gauche au pouvoir, l’Uruguay était déjà considéré comme l’un des pays où la législation en faveur de l’avortement était la plus avancée. La loi portée par le Parlement en novembre 2008 aurait alors fait de l’Uruguay le pays précurseur en Amérique du Sud de la lutte pour l’égalité sexuelle et reproductive. Après le véto de Vázquez, il faudra attendre quatre ans supplémentaires pour qu’une nouvelle proposition législative voie le jour. Depuis, plusieurs avancées ont été enregistrées à l’échelle régionale, mais restent médiocres. Ainsi, en août 2018, sous pression de la hiérarchie catholique, les sénateurs argentins ont-t-ils enterré le projet légalisant l’avortement adopté pourtant à la Chambre Basse deux mois auparavant.

  • 28 España Ruiz, Rodrigo, « La Cour Suprême chilienne et les violations des droits de l’Homme », in Rod (...)
  • 29 L’opération Condor était un accord tacite entre les dictatures du Cône sud qui consistait en une co (...)

28À l’inverse, dans le cas de la loi sur l’amnistie des militaires, l’Uruguay apparaissait alors plutôt comme un pays en retard. À l’image de ses proches voisins tels que l’Argentine (1983), le Chili (1990 et 2003) et le Paraguay (2003), ou plus lointains tels que l’Équateur (1996), le Pérou (2000) ou le Panama (2001), l’Uruguay a certes créé deux commissions de la vérité (1985 et 2000). En revanche, le pays s’est montré beaucoup plus réticent à l’heure de concéder des réparations aux victimes du gouvernement civilo-militaire (1973-1985). Il a fallu attendre l’arrivée de la gauche au pouvoir et le blanc-seing de Tabaré Vázquez pour que la justice puisse commencer à faire son travail. Les premiers procès n’ont débuté qu’en 2005. La même année, le 14 juin très exactement, la Cour Suprême argentine déclarait, dans un arrêt historique, les lois d’amnistie baptisées point final et d’obéissance due nulles et non avenues. Cette sentence faisait écho à celles formulées par la Cour Suprême chilienne à la fin des années 1990. Sur la base d’une réinterprétation de la loi d’amnistie de 1978 et suite à la retentissante arrestation de Pinochet à Londres (1998), la Cour Suprême chilienne s’est prononcée sur la fin de l’impunité et la condamnation de l’ex-général pour violation des droits de l’Homme.28 En bref, en 2010, sur cinq pays du Cône Sud qui ont vécu sous les griffes du plan Condor pendant les années 197029, deux ont totalement ou partiellement abrogé leurs lois d’amnistie (Argentine, Chili), un n’en a jamais eu (Paraguay), et deux se refusent encore à les remettre en question (Brésil et Uruguay). Pour ce dernier notamment, la pression nationale et internationale était devenue insoutenable…

29En bref, le contexte régional a joué un rôle essentiel à l’heure de déterminer les choix présidentiels. De toute évidence, le coût politique du véto était beaucoup plus facile à assumer pour Tabaré Vázquez, dans un panorama législatif majoritairement conservateur, que pour José Mujica dans une dynamique de révision juridictionnelle inéluctable. Or, si l’on élargit notre focale et qu’on s’élève au niveau interaméricain, on remarque de nouveau que le rapport de force a joué en défaveur de Mujica.

Un rapport distinct au droit interaméricain : logiques bottom-up vs pressions top-down

30Les deux présidents entretiennent un rapport tout à fait opposé au droit international et, plus précisément, à la juridiction interaméricaine. Alors que le premier président socialiste s’appuie sur le droit interaméricain dans une stratégie bottom-up circonstancielle, son successeur est l’objet de pressions top-down récurrentes. En d’autres termes, alors que Vázquez utilise le droit interaméricain comme ressource normative, Mujica se voit contraint de se plier à une juridiction supranationale.

  • 30 Dans sa communication au Parlement, il cite expressément les articles n° 7,8, 40, 41, 42, 44, 72 et (...)
  • 31 Selon les articles 257 et suivants de la Constitution, seule la Suprême Cour de Justice est habilit (...)

31Pour justifier le recours au véto contre la loi sur la défense du droit à la santé sexuelle et reproductive, le président Vázquez considère que le droit à l’avortement serait contraire à un certain nombre d’articles de la Constitution. Il fait notamment référence au respect de l’intégrité physique individuelle, au respect de la famille, de la santé, ou encore de l’égalité juridique de tous devant la loi.30 Toutefois, vraisemblablement conscient que son argumentation est fragile31, il l’accompagne de références puisées dans les conventions internationales ratifiées par l’Uruguay. Outre la convention internationale sur les droits de l’enfant, la loi sur l’avortement uruguayenne violerait la Magna Carta régionale que constitue la Convention américaine relative aux droits de l’Homme ou Pacte de San José (1969). D’après Tabaré Vázquez, la loi approuvée par le Sénat en novembre 2008 désavouerait l’article 4 qui garantit « le droit à la vie depuis la conception ». Or, selon les termes exacts, l’article 4 dispose que « toute personne a droit au respect de la vie. Ce droit est protégé par la loi et, en général, à partir du moment de la conception ». La notion de « en général » avait été expressément ajoutée à la première mouture du texte, afin de permettre à des pays signataires d’introduire une loi sur l’avortement dans leurs législations internes, tout en restant conformes à la Convention américaine. L’interprétation du Pacte de San José par le président Vázquez était donc biaisée. D’autant plus qu’il lui a aussi été reproché d’avoir omis d’évoquer, dans sa communication au Parlement, des traités internationaux qui soutiennent le droit des femmes en matière reproductive – au premier rang desquels figure la fameuse Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination contre les femmes.Nous n’entrerons pas dans les détails de la polémique. En présentant les grandes lignes de la stratégie de défense (offensive) de Tabaré Vázquez, nous tenions simplement à souligner la différence qui le sépare d’un José Mujica acculé par les admonestations supranationales.

  • 32 Chapeauté par la Convention (Pacte de San José), instruit par la Commission (Washington DC) et sanc (...)

32Au regard du droit interaméricain32, la position soutenue par l’ancien guérillero en faveur de l’amnistie des militaires était devenue tout simplement indéfendable. Le Pacte de San José est formel sur ce point. D’après son article 8 :

« toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue avec les garanties voulues, dans un délai raisonnable, par un juge ou un tribunal compétent, indépendant et impartial, établi antérieurement par la loi, qui décidera du bien-fondé de toute accusation dirigée contre elle en matière pénale, ou déterminera ses droits et obligations en matière civile ainsi que dans les domaines du travail, de la fiscalité, ou dans tout autre domaine. ».

  • 33 Cf. Corte interamericana : cas Goiburú et autres Vs. Paraguay (septembre 2006) et cas La Cantuta Vs (...)
  • 34 Cf. Corte interamericana : cas Blake Vs. Guatemala (janvier 1998).
  • 35 Cf. Corte interamericana : cas Almonacid Arellano et autres Vs. Chili (septembre 2006).
  • 36 Cf. Corte Interamericana : cas Barrios Altos Vs. Pérou (mars 2001).
  • 37 Cf. Corte Interamericana : cas Gelman Vs Uruguay, sentence du 23 février 2011 (fonds et réparations (...)

33Le SIDH défend ainsi vigoureusement le droit à la justice pour tous33, et qui plus est, pour les familles de victimes politiques imputables à la responsabilité de l’Etat.34 La jurisprudence interaméricaine estime aussi insuffisantes toutes les formes de réparations symboliques qui passeraient par la mise sur pied de commissions de la vérité ou même, par des compensations matérielles. Si les premières sont nécessaires pour faire la lumière sur un passé épouvantable, elles ne peuvent absolument pas se substituer à la tenue d’un procès juste et équitable.35 Les actes de violation des droits de l’Homme étant considérés comme des crimes de lèse-humanité par le SIDH, ils sont imprescriptibles. Aussi, toute loi, décret, ou norme para-législative qui aurait pour finalité de concéder l’amnistie aux responsables présumés d’exactions de ce type est contraire au Pacte de San José, et partant, aux différents engagements internationaux relatifs aux droits de l’Homme auxquels le pays a souscrit.36 De manière réitérée depuis le début des années 1990, la Commission interaméricaine des Droits de l’Homme alerte les autorités uruguayennes sur l’incompatibilité de la Ley de Caducidad avec la Convention de 1969. En février 2011, le couperet de la Cour interaméricaine de San José est tombé sur le gouvernement de Montevideo37. Jusqu’à l’abrogation définitive de la loi d’amnistie le 27 octobre 2011, l’obstination de José Mujica pour la préserver était d’autant plus critiquée que la prescription des crimes fixée, en Uruguay, à 26 ans et 8 mois aurait eu définitivement raison de ceux commis durant la dictature. En effet, sans l’élévation au rang de lèse-humanité contenue dans l’article 3 de la loi n° 18 831 du 27 octobre 2011 et sans sa ratification par le pouvoir Exécutif, au 1er novembre 2011 – soit 3 jours après le vote du Parlement – la poursuite judiciaire des crimes commis durant la dictature uruguayenne aurait été rendue définitivement caduque. En d’autres termes, la fin de l’amnistie des militaires a été votée dans l’urgence !

  • 38 Cf. Ibid, paragraphe 238.

34Jusqu’au dernier moment, José Mujica aura bien tenté de justifier son opposition à l’abrogation de la loi d’amnistie en invoquant le consensus démocratique qui l’entoure. Or, là encore, le SIDH se montre intransigeant : « le fait que la Ley de Caducidad ait été approuvée dans un régime démocratique et qu’elle ait été ratifiée ou approuvée par la citoyenneté en deux occasions, ne lui concède pas, automatiquement et pour elle-même, une légitimité devant le Droit International ».38 La question du respect démocratique reste pourtant l’une des variables clefs pour comprendre, in fine, le renoncement à l’usage du véto par José Mujica.

Des positionnements présidentiels ambigus face aux exigences démocratiques : absence d’initiative populaire vs échec des référendums abrogatifs

35Les deux présidents ont été confrontés à un dilemme démocratique inédit qui témoigne d’une expression populaire tantôt progressiste, tantôt conservatrice. Tabaré Vázquez s’est ainsi opposé à une réforme sur l’avortement qui était soutenue par une majorité de la population uruguayenne et une très grande partie de son électorat socialiste. Quant à José Mujica, il désapprouve publiquement la loi d’abrogation de l’amnistie, portée par sa propre majorité politique au Parlement, en invoquant l’objection de la société uruguayenne à toute modification exprimée au cours de deux référendums abrogatifs (1989 et 2009). Pour les deux hommes, la situation est profondément ambiguë.

  • 39 Johnson, Niki et al., « La sociedad civil ante la despenalización del aborto: opinión pública y mov (...)
  • 40 Cf. Article 79 de la Constitution.
  • 41 D. Larrouqué, « État de grâce et fenêtre d’opportunité politique : les victoires historiques de Váz (...)

36Certes, avec en moyenne 60 % d’opinion positive en faveur de la loi sur l’avortement39, les sondages donnent tort à Tabaré Vázquez. Néanmoins, celui-ci a pu potentiellement rétorquer à ses sympathisants qu’il existe, dans la Constitution uruguayenne, un pouvoir d’initiative populaire.40 Si sur la base du corps électoral dans son ensemble, un quart de signatures en faveur d’un projet a été recueilli, ce dernier est alors présenté au Parlement. Or, en l’absence d’initiative populaire relative à la loi sur l’avortement, nous observons un conflit de légitimité démocratique entre le Parlement et le Président de la République caractéristique des tensions récurrentes entre le pouvoir Exécutif et le pouvoir Législatif en Amérique Latine. De fait, Tabaré Vázquez estime que son triomphe électoral, synonyme d’état de grâce en 2005, vaut onction populaire.41Il lui apparaît légitime de s’opposer à des parlementaires qui ont, pour leur part, été tout aussi légitimement élus au suffrage universel direct, lors du premier tour des élections présidentielles d’octobre 2004. Le puissant pouvoir de véto dont dispose le président va faire inéluctablement pencher la balance en sa faveur. Par sa décision, Tabaré Vázquez vient cependant de s’aliéner une bonne partie des élus de sa majorité. Quelques jours plus tard, la rupture est définitivement consommée : sans pour autant rejeter son affiliation politique avec le Front ample, Tabaré Vázquez est contraint de remettre sa carte au parti socialiste uruguayen. Configuration étonnante en Amérique Latine, en tant que Président de la République, il est alors le leader de la coalition majoritaire, mais n’appartient plus à un parti politique au sens strict. En quelque sorte, sa décision de véto lui a valu de devenir, pour un temps, un orphelin politique (in)volontaire.

  • 42 Ayant eu l’opportunité d’accompagner le 28 octobre 2015 José Mujica à Poitiers, lors d’une visite a (...)

37Quant à José Mujica, le conflit de légitimité démocratique s’exprime différemment. Il oppose, cette fois, le peuple citoyen contre ses représentants parlementaires. Le Président de la République occupe alors une place délicate : il est pris en porte à faux entre ces deux sources normatives en théorie assimilables. Au lendemain de l’approbation parlementaire de la Ley de Caducidad, des familles de victimes s’insurgent et lancent une campagne nationale de collecte de signatures. L’objectif est de soumettre la loi au référendum abrogatif. Le 17 décembre 1987, après un an de porte-à-porte, la Commission nationale pro-référendum présente à la Cour Electorale (Corte Electoral) : 634 702 signatures, ce qui représente 39 % de l’électorat. Le premier plébiscite a lieu le 16 avril 1989. Or, au grand désespoir des familles de disparus, 57 % des citoyens se prononcent en faveur de la loi, contre 43 % pour son abrogation. La loi d’amnistie est donc maintenue. Vingt ans plus tard, un nouveau référendum abrogatif est organisé le 25 octobre 2009, jour du premier tour de l’élection présidentielle dont est sorti vainqueur José Mujica. De nouveau, le peuple citoyen approuve, par 52 contre 48 % des voix, le maintien en vigueur de la « loi d’impunité » – comme la surnomme ses détracteurs. José Mujica adhère intimement à la décision populaire. Par là même, il lui serait légitime d’utiliser son véto à l’encontre d’un projet d’abrogation parlementaire qui va à l’encontre du vœu citoyen majoritaire. Or, en agissant de la sorte, il aurait non seulement suscité l’inimitié des familles de disparus mais aurait perdu également la confiance d’une grande partie de son électorat. Plus grave encore, il se serait attiré les foudres de la communauté internationale. Enfin et surtout, il aurait pris le risque de remettre de nouveau en cause la cohésion programmatique et idéologique de la gauche uruguayenne42.

  • 43 En l’occurrence, le cosignataire du véto contre la loi sur l’avortement est l’ancienne ministre de (...)
  • 44 Lanzaro, Jorge, op. cit, p. 109 sqq.
  • 45 Pour un bilan sur la gestion de la gauche sociale-démocrate uruguayenne, voir : Larrouqué, Damien, (...)

38Car, telle est l’hypothèse forte que nous avons défendue dans cette analyse : celle du traumatisme socio-politique créé par l’usage du véto présidentiel par Tabaré Vázquez en novembre 2008. Conformément à la Constitution, le pouvoir de véto n’est pas une prérogative conférée stricto sensu au Président de la République, mais au pouvoir Exécutif dans son ensemble. Formellement, il faut donc au chef de l’État le contreseing du ministre concerné.43Or, à l’exception de la ministre de la Santé, l’ensemble du gouvernement Vázquez était favorable à la loi sur l’avortement défendue par les parlementaires frentamplistes. En s’appuyant sur la Constitution, les ministres en désaccord avec Tabaré Vázquez auraient vraisemblablement pu créer un front contre la monopolisation du véto exécutif par le Président de la République. Toutefois, le véto n’ayant jamais été utilisé sur des questions d’ordre moral mais quasi-exclusivement sur des enjeux financiers44, les membres du gouvernement Vázquez n’ont pas su, à la différence de leurs successeurs, qu’ils pouvaient constitutionnellement s’opposer à une telle décision présidentielle. Au-delà de ces différends nés d’interprétations constitutionnelles contradictoires, la principale crainte de José Mujica était moins de susciter le désaveu de ses ministres que de détruire l’unité organique du Front ample, déjà douloureusement fragilisée depuis novembre 2008. Par voie de conséquence, en reproduisant l’usage que son prédécesseur avait fait du véto présidentiel, José Mujica aurait pris le risque de totalement décrédibiliser une gauche uruguayenne qui a bâti son essence politique sur la fin du verrouillage bipartisan, la lutte contre la dictature, la mobilisation des mouvements sociaux et le respect de la légalité démocratique45.

Conclusion

39À bien des égards, l’Uruguay peut être considéré comme un laboratoire politique en l’Amérique Latine. À travers la comparaison de deux lois parmi les plus polémiques de l’histoire uruguayenne contemporaine, cette réflexion a tâché de comprendre les ressorts du véto présidentiel, arme constitutionnelle prenant la forme immatérielle d’une épée de Damoclès au-dessus du Parlement.

40L’arrivée de la gauche au pouvoir en 2005 n’a pas seulement bousculé le monopole des partis traditionnels sur la vie politique. Elle s’est surtout accompagnée d’une reconfiguration des pratiques institutionnelles. Ainsi, pour la première fois depuis le retour à la démocratie, il a été fait usage du pouvoir de véto par le président Vázquez sur la base de préceptes personnels et moraux. Assumée lors de la loi sur l’avortement de novembre 2008, cette posture – courageuse pour certains, honteuse pour d’autres – recoupe sur le fond et non sur la forme celle endossée par son successeur, José Mujica, à propos de l’épineuse loi de l’amnistie concédée aux militaires. Sans vouloir justifier de la légitimité ou de l’illégitimité de telles postures présidentielles, cette analyse a choisi de les confronter afin d’expliquer les raisons de l’une par rapport à l’autre. L’hypothèse que nous avons défendue est que le véto de Tabaré Vázquez a créé un véritable traumatisme politique au sein d’une gauche uruguayenne qui a particulièrement souffert – jusque parfois dans sa propre chair – des tourments de la dictature et de l’état d’exception. José Mujica ne pouvait se permettre d’utiliser son pouvoir de véto de manière aussi discrétionnaire et personnaliste, sans éveiller une nouvelle controverse qui aurait déstabilisé la société, affaibli le Front ample et déchiré le gouvernement. Dans les deux cas, nous retiendrons que le Parlement aura assumé une fonction proactive à laquelle il ne nous avait peu habitués par le passé. Indubitablement, ces deux altercations entre le chef de l’Etat et les Chambres législatives ont contribué à renforcer et à revaloriser le rôle de ces dernières. Du reste, faut-il voir ces tensions entre l’Exécutif et le Législatif en période de fait majoritaire comme une incongruité politique ? Ne sont-elles pas plutôt le signe d’une vraie vitalité démocratique ?

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Notes

1 Une première version de cet article a été présentée sous forme de communication lors d’un séminaire intitulé Parlements et Politiques Publiques organisé à l’Université Paris II Panthéon-Assas, en partenariat avec Sciences Po, par Yves Surel et Olivier Rozenberg, le 2 juin 2012. Outre les commentaires reçus par Patrick Hassenteufel à cette occasion, l’auteur remercie Quentin Épron et les membres du comité éditorial de la revue Jus Politicum pour leurs critiques additionnelles qui lui ont permis de substantiellement améliorer la seconde version actualisée de ce travail. Enfin, l’auteur remercie bien sûr les évaluateurs anonymes de Nuevo Mundo pour en avoir permis la publication finale sous réserve de dernières modifications mineures.

2 Pour plus de renseignements sur la mise à l’agenda politique de cet enjeu, voir : Rivera-Vélez, Luis, IVG, mariage égalitaire et cannabis en Uruguay. Adoption de l’agenda des droits, Paris, L’Harmattan, 2016.

3 Cf. Article du portail officiel de Montevideo, publié le 15 novembre 2008 et intitulé : « La gente dijo ‘ no’ al veto ».

4 Basabe-Serrano, Santiago, « Las distintas caras del presidencialismo : debate conceptual y evidencia empírica en dieciocho países de América Latina », Revista Española de Investigaciones Sociológicas, n° 157, 2017, p. 3-22 ; Cavarozzi Marcelo, « Modelos de acción presidencial en el siglo XXI latinoamericano », Revista del CLAD Reforma y Democracia, n° 5, 2013, p. 5-16 ; Cheibub José Antonio et al., « Latin American Presidentialism in Comparative and Historical Perspective », Texas Law Review, vol. 89, 2010, p. 1707-1739 ; Corrales, Javier, « Can Anyone Stop the President ? Power Asymmetries and Term Limits in Latin America, 1984-2016 », Latin American Politics and Society, vol. 58, n° 2, 2016, p. 3-25 ; Escamilla Cadena, Alberto, Sánchez Gayosso, Ramiro, « Las facultades constitutionales del Ejecutivo en América Latina : entre la concentración y la disperción del poder », Estudios Políticos, vol. 9, n° 37, 2016, p. 111-141 ; Loaeza, Soledad, « Dos hipótesis sobre el presidencialismo autoritario », Revista Mexicana de Ciencia Política y Sociales, vol. 58, n° 218, 2013, p. 53-73 ; Morgenstern, Scott et al. « Tall, Grande, or Verti : Presidential Powers in the United States and Latin America », Journal of Politics in Latin America, vol. 5, n° 2, 2013, p. 37-70 & Velázquez Gavilanes, Raúl, Gómez Rojas, Ana Carolina, « Definición y factores del ultrapresidencialismo : hacia la construcción de un problema de política pública », Desafíos, vol. 22, n° 2, 2010, p. 143-180.

5 García Montero, Mercedes, Presidentes y Parlamentos: ¿quién controla la actividad legislativa en América Latina? Madrid, Centro de investigaciones sociológicas, 2009, Leonardo Santos, Manoel, et al. « El control presidencial de la agenda legislativa en América Latina », Revista de Ciencia Política, vol. 34, n° 3, 2014, p. 511-536, Llanos, Mariana, Detlef, Nolte, « Los Congresos en América Latina : Legislaturas reactivas, potencialmente activas », Política. Revista de Ciencia Política, n° 47, 2006, p. 29-54, Mustapic, Ana María, « América Latina : las renuncias presidenciales y el papel del Congreso », Política. Revista de Ciencia Política, n° 47, 2006, p. 55-70, Moscoso, Guido, « Representar, legislar y controlar. El Poder Legislativo argentino a 30 años del regreso de la democracia », Revista SAAP, vol. 9, n° 1, 2015, p. 175-197 & Saiegh, Sebastian, « ¿Jugadores activos o apéndices del ejecutivo? Una evaluación del papel de los legisladores latinoamericanos en la toma de decisiones », Política y Gobierno, vol. 27, n° 1, 2010, p. 3-24.

6 Riggs, Fred, « La supervivencia del presidencialismo en Estados Unidos: Prácticas paraconstitucionales », in Consejo para la consolidación de la democracia, Presidencialismo vs Parlamentarismo : materiales para el estudio de la reforma constitucional, Buenos Aires, Editorial Universitaria de Buenos Aires, 1988, p. 45-93.

7 Leiras, Santiago, Estado de excepción y democracia en América Latina: Argentina, Brasil, Perú y Venezuela en perspectiva comparada, Rosario, Homo Sapiens Ediciones, 2010 ; Pinto, Julio, « El modelo pragmático del presidencialismo que distingue institucionalmente a los Estados Unidos », in Julio Pinto (dir.), Argentina entre dos siglos. La política que viene, Buenos Aires, Editorial Universitaria de Buenos Aires, 2001, p. 19-39 & Serrafero, Mario, Exceptocracia: ¿Confín de la democracia? Intervención federal, estado de sitio y decretos de necesidad y urgencia, Buenos Aires, Ediciones Lumières, 2005. Plus généralement, sur les transformations constitutionnelles contemporaines en Amérique latine, lire l’ouvrage collectif coordonné par Carlos Miguel Herrera, Le constitutionnalisme latino-américain aujourd’hui : entre renouveau juridique et essor démocratique ?, Paris, Edition Kimé, 2015 & Georges Couffignal, La Nouvelle Amérique latine, Paris, Presses de Sciences Po, 2013, p. 49-84.

8 Audubert, Victor, « Le « continuisme » des mandats présidentiels, une dérive « caudilliste » du pouvoir exécutif ? Réflexions à partir de la Constitution bolivienne de 2009 », Revue française de droit constitutionnel, n° 108, 2016, p. 751-768.

9 Cf. Loi n° 15 848 du 22 décembre 1986 dite ley de Caducidad de la pretensión punitiva del Estado.

10 Cf. Extrait du discours prononcé par José Mujica sur la base aérienne de Santa Bernardina de Durazno, le 16 mars 2010.

11 L'exemple uruguayen viendrait notamment relativiser la théorie de l'absorption (absorption rule) présentée dans les travaux de Georges Tsebelis, selon qui « le nombre de veto players est réduit si l’un d’entre eux est situé ‘parmi’ les autres ». De fait, dans une configuration de majorité parlementaire, le véto présidentiel devrait être naturellement absorbé par l'homogénéité des préférences politiques et partisanes entre l'Exécutif et le Législatif. Pour plus de renseignements, cf. Tsebelis, George, Veto players: How Political Institutions Work, Princeton, Princeton University Press, 2002, p. 12 et sqq

12 Si l’usage du mot « traumatisme » peut être décrié en science politique car jugé excessif, nous l’empruntons néanmoins à Fernando Rosenblatt qui en fait l’une de ses quatre variables analytiques pour expliquer la vitalité (vibrancy) des partis politiques en Amérique latine, et en particulier, ceux d’Uruguay. Pour plus de renseignements, cf. Rosenblatt, Fernando, Party Vibrancy and Democracy in Latin America, Oxford, Oxford University Press, 2018, p. 3-29, p. 38-41 et p. 160-197.

13 En comparaison avec les autres dictatures du Cône sud des années 1970, le régime « civilo-militaire » uruguayen s’est caractérisé par un taux d’emprisonnement politique très élevé. Outre les 300 assassinats qu’on lui impute, la dictature uruguayenne a enfermé et soumis à la torture 10 fois plus d’individus que ses voisines (en proportion de la population totale). Cf. Garibay, David, Marques-Pereira, Bérengère, La politique en Amérique Latine : Histoires, Institutions et citoyennetés, Paris, Armand Colin, 2011, p. 81.

14 Dans la capitale – qui concentre presque la moitié de la population du pays (1 300 000 personnes pour 3 300 000 habitants), le taux de fécondité atteint tout juste 1,7 enfant par femme, soit un chiffre inférieur au seuil de renouvellement des générations communément établi à 2,05. Cf. Uruguay en cifras 2011 publié par l’Institut national des statistiques (INE).

15 Cet événement a été fidèlement mis en image par Compañeros, le dernier film d’Álvaro Brechner sorti sur les écrans français en mars 2019.

16 Cf. article de Página 12 publié le 4 novembre 2008 et intitulé : « Aborto, entre el veto y la excomunión »

17 Comme l’écrit un ancien Président de la Suprême Cour de Justice : « l’avortement se pratique ‘licitement’, à la vue de tous. L’avortement simple, sans complication, personne ne le dénonce jamais ». Cité par Banfi-Vique, Analía et al. « El veto del ejecutivo uruguayo a la despenalización del aborto: deconstruyendo sus fundamentos », Cuadernos: aportes en salud, ciudadania y derechos, n° 1, 2010, p. 25.

18 López Gómez, Alejandra et al., « La realidad social y sanitaria del aborto voluntario en la clandestinidad y la respuesta institucional del sector salud en Uruguay », in Niki Johnson et al. (dir.), (Des)penalización del aborto en Uruguay: prácticas, actores y discursos. Abordaje interdisciplinario sobre una realidad compleja, Montevideo, Universidad de la República, 2011, p. 95.

19 Lanzaro, Jorge, Estudio de produccion legislativa (1985-2000), Montevideo, Instituto de Ciencia Política, 2000.

20 Sapriza, Graciela, « Historia de la (des)penalización del aborto en Uruguay. “Aborto libre”: la corte experiencia uruguaya (1934-1938) », in Niki Johnson et al. (dir.), op. cit., p. 19-64.

21 Pour plus de renseignements, lire Johnson, Niki, « El tratamiento de la despenalización del aborto en el ámbito político-parlamentario », in Niki Johnson et al. (dir.), op. cit., p. 185-228.

22 Ce constat va dans le sens des observations faites par Jorge Lanzaro selon lequel le Parlement se révèle plus proactif à partir de la mi-mandat. Cf. Lanzaro, Jorge, op. cit, p. 100.

23 Tabaré Vázquez écrit textuellement que « l’avortement est un mal social » et que « le projet approuvé [par le Parlement] génère une source de discrimination injuste envers les médecins dont la conscience les empêche de réaliser des avortements, ainsi qu’il empêche à ceux qui ne voudraient plus en réaliser d’exercer leur liberté de conscience ». Cf. Extrait de la lettre adressée par Tabaré Vázquez au président de l’Assemblée Générale le 14 novembre 2008.

24 Labrousse, Alain, Les Tupamaros : des armes aux urnes, Monaco, Éditions du Rocher, 2009, p. 198.

25 Extraits du discours prononcé par José Mujica sur la base aérienne de Santa Bernardina de Durazno, le 16 mars 2010.

26 López Gómez, Alejandra et al., op. cit., p. 67.

27 Lerner, Susana, Guillaume, Agnès, L’avortement en Amérique Latine et dans les Caraïbes : une revue de littérature des années 1990 à 2005, Paris-México, CEPED, 2007.

28 España Ruiz, Rodrigo, « La Cour Suprême chilienne et les violations des droits de l’Homme », in Rodrigo. España Ruiz et Renée Fregosi (dir.), Droits de l’Homme et consolidation démocratique en Amérique du Sud, Paris, L’Harmattan, 2009, p. 96. Sur le rôle de la société civile chilienne dans ce processus, lire Doran, Marie-Christine, Le réveil démocratique du Chili. Une histoire politique de l’exigence de justice, Paris, Karthala, 2016.

29 L’opération Condor était un accord tacite entre les dictatures du Cône sud qui consistait en une collaboration antisubversive basée notamment sur l’extra-territorialisation de la torture (échange de prisonniers et de techniques de supplice). Cf. Dinges, John, Les années Condor : Comment Pinochet et ses alliés ont propagé le terrorisme sur trois continents, Paris, La Découverte, 2008.

30 Dans sa communication au Parlement, il cite expressément les articles n° 7,8, 40, 41, 42, 44, 72 et 332 de la Constitution uruguayenne. Cf : archive présidentielle du 14 novembre 2008.

31 Selon les articles 257 et suivants de la Constitution, seule la Suprême Cour de Justice est habilitée à se prononcer sur la constitutionnalité d’une loi.

32 Chapeauté par la Convention (Pacte de San José), instruit par la Commission (Washington DC) et sanctionné par la Cour (San José, Costa Rica) – ces 3 institutions constituant le Système interaméricain de défense des Droits de l’Homme (SIDH), le droit interaméricain s’est développé au cours de la seconde moitié du XXe siècle dans l’orbite de l’Organisation des États américains (OEA). Pour plus de renseignements, Cf. Larrouqué, Damien, Parthenay, Kevin, « L’Organisation des États américains (1948-2018) : crise organisationnelle ou fragmentation du multilatéralisme régional ? », Les Études du CERI, n° 239-240, 2019, p. 43-47.

33 Cf. Corte interamericana : cas Goiburú et autres Vs. Paraguay (septembre 2006) et cas La Cantuta Vs. Perou (novembre 2006).

34 Cf. Corte interamericana : cas Blake Vs. Guatemala (janvier 1998).

35 Cf. Corte interamericana : cas Almonacid Arellano et autres Vs. Chili (septembre 2006).

36 Cf. Corte Interamericana : cas Barrios Altos Vs. Pérou (mars 2001).

37 Cf. Corte Interamericana : cas Gelman Vs Uruguay, sentence du 23 février 2011 (fonds et réparations).

38 Cf. Ibid, paragraphe 238.

39 Johnson, Niki et al., « La sociedad civil ante la despenalización del aborto: opinión pública y movimientos sociales », in Niki Johnson et al. op. cit. p. 239 sqq.

40 Cf. Article 79 de la Constitution.

41 D. Larrouqué, « État de grâce et fenêtre d’opportunité politique : les victoires historiques de Vázquez (Uruguay) et Lugo (Paraguay) en perspective comparée », Nuevo Mundo Mundos Nuevos, Extraits de thèse, juin 2017.

42 Ayant eu l’opportunité d’accompagner le 28 octobre 2015 José Mujica à Poitiers, lors d’une visite aux étudiants du campus ibéro-américain de Sciences Po, je lui ai personnellement posé la question sur son refus de l’utilisation du véto dans le cadre d’un court entretien informel réalisé pour l’Observatoire politique de l’Amérique latine et des Caraïbes (OPALC). Bien qu’allusif, il m’a répondu que s’il n’a pas fait usage de son véto, c’était moins par crainte de susciter l’ire de son camp politique que par volonté de se montrer un président respectueux des choix du Parlement et des équilibres institutionnels. Sur la visite de l’ex-président Mujica à Sciences Po, voir le lien suivant [https://www.sciencespo.fr/opalc/category/pays/uruguay.html].

43 En l’occurrence, le cosignataire du véto contre la loi sur l’avortement est l’ancienne ministre de la Santé publique, María Julia Muñoz.

44 Lanzaro, Jorge, op. cit, p. 109 sqq.

45 Pour un bilan sur la gestion de la gauche sociale-démocrate uruguayenne, voir : Larrouqué, Damien, Rivera-Vélez, Luis, « Le Front ample en Uruguay (2005-2019) : longévité au pouvoir et résilience d’un parti social-démocrate », in Franck Gaudichaud, Thomas Posado (dir.), Amérique latine : la « fin d’un âge d’or » des gouvernements progressistes, Rennes, Presses universitaires de Rennes. À paraître.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Damien Larrouqué, « Usage et mésusage du véto présidentiel en Uruguay : le cas des lois sur l’avortement (2008) et l’amnistie (2011) », Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En ligne], Questions du temps présent, mis en ligne le 25 juin 2020, consulté le 08 août 2020. URL : http://journals.openedition.org/nuevomundo/80091 ; DOI : https://doi.org/10.4000/nuevomundo.80091

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Auteur

Damien Larrouqué

Chercheur post-doctoral INAP-Université du Chili
damien.larrouque@sciencespo.fr

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