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Revue des livres
Comptes rendus

Benjamin Lemoine, La Démocratie Disciplinée par la Dette

Baptiste Bridonneau
p. 703-709
Référence(s) :

Benjamin Lemoine, La démocratie disciplinée par la dette, Paris : La Découverte, 2022, 158 pages, 978-234807296-3

Texte intégral

La démocratie disciplinée par la detteAfficher l’image
Crédits : La Découverte

1Avec La démocratie disciplinée par la dette, Benjamin Lemoine publie un nouvel ouvrage sur son objet d’expertise : la gestion politique de la dette publique. Il confronte d’une part les problématiques de travaux d’inspiration marxiste (Marx, 2001[1850] ; Husson, 2015 ; Streeck, 2018), de sociologie économique et politique (Dietsch et al., 2019 ; Braun, 2020 ; Pénet et Zendejas, 2021), d’histoire (Lutfalla, 2006 ; Monnet et Truong-Loï, 2020 ; Tooze, 2021) et de critical macrofinance (Gabor, 2020 ; Cornet et Ban, 2020 ; Gabor, 2021) sur la question. Il offre d’autre part un éclairage inédit sur les débats budgétaires que la crise pandémique a suscités, grâce à une série d’entretiens, qu’il ne dénombre pas cependant. Le livre, au ton rythmé et politique, s’adresse à un public dépassant les cercles académiques.

2L’ouvrage est composé d’une introduction et de trois chapitres. Dans l’introduction, l’auteur annonce les grands enjeux. Un constat d’abord : à l’heure des taux d’intérêt souverains faibles, les discours austéritaires s’avèrent moins audibles. Il s’interroge : « [c]omment faire ‘comprendre aux gens’ et ‘expliquer’ qu’il faut dégager des économies […] si l’Etat lève des fonds avec une facilité déconcertante ? » (9). Un paradoxe ensuite : la finance, qui participe traditionnellement de ces discours austéritaires, crée elle-même les conditions des taux d’intérêt bas. De fait, le financement public bon marché s’impose entre autres comme un effet collatéral de l’intervention massive des banques centrales ces dernières années, dont l’objectif consiste à rétablir la transmission de la politique monétaire et la stabilité financière. Une réaction enfin : cet effet collatéral oblige un certain nombre d’acteurs (banquiers, technocrates financiers, dirigeants politiques…) à repenser un imaginaire pour montrer que le « whatever it takes » n’est qu’une exception qui confirme la règle, celle d’un monde où les Etats doivent se financer auprès de créanciers privés, et satisfaire les conditions budgétaires des conventions implicites de marché.

3Benjamin Lemoine s’emploie, dans la première partie, intitulée « La Bondholding class : anciennes et nouvelles figures », à « faire la lumière sur les publics que la dette sert ou dessert » (36). Il lève ainsi le voile sur le triple avantage que le commerce des bons publics offre aux créanciers de l’Etat. Le premier est de permettre à ces mêmes créanciers d’échapper partiellement à la fiscalité, l’endettement public se substituant à l’impôt. Or les créanciers de l’État représentent souvent les couches les plus fortunées de la population, l’auteur rappelant qu’« aux Etats-Unis, la moitié de la dette publique est détenue par les 1% des ménages les plus riches » (49). Wolfgang Streeck (2018), dont Lemoine s’inspire ici, développe un argument similaire : l’Etat achète la paix sociale, en utilisant l’endettement public pour concilier un certain niveau de dépenses avec une baisse de la taxation des plus riches. Le second avantage du commerce des bons publics est de permettre aux créanciers de toucher une rente sous forme d’intérêts. Autrement dit, non seulement les créanciers ne perdent rien au jeu de la dette publique (ils substituent un prêt à un prélèvement), mais de surcroît ils peuvent y gagner. Le troisième avantage est d’octroyer aux créanciers la possibilité d’orienter ou de contrôler la politique économique, en opérant une forme de chantage implicite au refinancement de l’Etat. Benjamin Lemoine considère ainsi qu’ « il est possible, via les titres de dette publique, de […] ‘dicter les lois’ » (30-31), de « tenir l’Etat dans sa main » (30). À la lecture de ce premier chapitre, il n’est cependant pas toujours évident de comprendre comment les différents créanciers évoluent d’une « classe en soi » à une « classe pour soi », et s’organisent pour défendre leurs intérêts communs. Comment les différents créanciers, privés notamment, parviennent-ils à aligner leurs positions, et à discipliner les États de concert ? Certes, les agences de notation, étudiées par Lemoine, homogénéisent les opinions des acteurs de marché. Cependant, le pouvoir des créanciers ne s’exerçant pas de manière explicite, par la voie de représentants par exemple, il aurait été intéressant d’étudier plus avant comment se forment les conventions d’évaluation de marché, et comment les États les réceptionnent.

4Lemoine éclaire les arguments de son premier chapitre à l’aune d’analyses historiques. Il note que la satisfaction des créanciers s’imposait comme une priorité aux États-Unis à la fin du XVIIIème siècle et en Angleterre au XIXème siècle, lorsque créanciers et dirigeants politiques se confondaient. Il montre également comment, depuis quelques décennies, les États occidentaux se sont progressivement liés les mains, se livrant au verdict des acteurs de marché pour se financer, alors que les figures du politique et du créancier ne coïncident plus. On retrouve une analyse historique détaillée de cette période dans le précédent ouvrage de Benjamin Lemoine (2016). Dorénavant, l’auteur explique que les pouvoirs publics sont contraints de suivre les politiques économiques susceptibles d’assouvir les attentes des créanciers, au risque de voir ces financements disparaître et le risque de défaut planer. L’inscription de ce nouveau mode de financement dans l’ordre des choses a quelque peu fait oublier que cette configuration institutionnelle est un choix politique et non une fatalité. En effet, Lemoine, reprenant à nouveau frais ses anciens travaux, rappelle qu’il n’en a pas toujours été ainsi : après la Seconde Guerre mondiale en France, le financement public était pour grande partie non-marchand et administré, et n’était donc pas livré aux aléas du marché. Seule l’intervention massive des banques centrales depuis une dizaine d’années est venue rappeler que l’Etat restait souverain, et qu’il a la capacité, dans certaines configurations économiques (dont la configuration européenne actuelle), d’asseoir son autorité face à des marchés a priori tout puissants. Ajoutons que ce rappel factuel est corroboré par la « Théorie Monétaire Moderne », popularisée lors de la crise pandémique par Stephanie Kelton (2020) notamment. Cette théorie affirme que pour des pays jouissant d’une devise internationale, dans un régime de change flexible, le retour à des équilibres budgétaires est un choix politique et non une contrainte économique. Comme indiqué plus avant dans l’ouvrage, Benjamin Lemoine invite à profiter de cette situation, afin « d’offrir des conditions de financement favorables à une politique budgétaire expansionniste et tournée vers la stimulation de la demande, qui organise la planification écologique et refonde un système de santé véritablement public » (107).

5En résumé, Lemoine considère d’un côté que l’émission de dette publique ne fait qu’ajourner la poursuite d’une plus grande justice fiscale. Nous pourrions ajouter que la redistribution fiscale ne fait elle-même que repousser l’ajustement vers plus de justice dans la répartition primaire des ressources (Friot, 2012). Il considère de l’autre que « si la dette permet des investissements sociaux à destination des plus pauvres, mais aussi des services publics […], et si l’impôt est progressif, alors la dette joue un rôle keynésien, et fait de l’Etat l’investisseur de l’économie » (39). À l’issue de la lecture de ce premier chapitre, l’auteur laisse donc la discussion ouverte quant à savoir s’il faut plutôt se faire le détracteur de l’émission d’une dette publique qui, repoussant ces ajustements dans la répartition primaire et fiscale des ressources, nous éloigne de la justice sociale, ou s’il faut au contraire se faire le défenseur d’une dette publique qui, finançant l’Etat social, nous en rapproche.

6Dans la deuxième partie de son ouvrage intitulée « La ‘normale’ comme champ de luttes », Lemoine se demande si ce retour d’une forme d’administration du marché de la dette publique, via l’intervention des banques centrales, s’est fait au nom de plans de relance publics ou au nom de l’amélioration du fonctionnement des marchés. Pour répondre à cette interrogation, il se demande comment les banques centrales se sont jadis positionnées sur la question budgétaire. Il rappelle que ces dernières n’ont pas toujours été keynésiennes dans leurs orientations théoriques et pratiques. Pendant les années 1920 et 1930, la Banque de France était aux mains des 200 familles, conservatrices, qui « avaient, à l’époque, plus d’influence qu’un ministre des Finances » (69). Plus tard, l’auteur montre comment le scénario de la crise des dettes souveraines européennes a mis au jour le tropisme de la BCE à soutenir, si ce n’est à précéder, les marchés financiers dans leurs injonctions austéritaires, argument que l’on retrouve dans une partie de la littérature en économie politique (Buiter et Rahbari, 2012 ; Blyth, 2013 ; Schmidt, 2015). Alors pourquoi les banques centrales interviennent-elles autant sur les marchés de dette publique, si ce n’est pour offrir davantage de latitude budgétaire aux Etats ? Lemoine souligne en réalité l’importance des titres de dette publique dans le fonctionnement de la finance contemporaine (Gabor et Ban, 2016) et notamment sur les marchés du repo (Gabor, 2016) : les contrats de dette publique servent de collatéral dans des opérations de refinancement, de sorte à garantir la liquidité et la sécurisation des marchés. Il faut donc que leur prix soit stable et que leur risque soit faible. D’où l’intervention des banques centrales, pour les assurer en dernier ressort.

7Alors est-ce une « révolution sans révolutionnaires » (100), s’interroge Lemoine, reprenant là une expression de Daniela Gabor (2021) ? Autrement dit, est-ce une intervention sur les marchés de dette publique, non pas au nom du financement budgétaire facilité de l’Etat, mais au nom de la transmission de la politique monétaire et de la lutte contre l’instabilité financière ? Lemoine cite Adam Tooze (2021), qui « évoque avec humour ‘des banquiers centraux qui jureront jusque dans leur tombe que, non, ils n’ont pas fait cela pour soutenir les efforts des gouvernements nationaux pour combattre la crise, mais pour empêcher l’instabilité financière’ » (100). Il s’agit là du discours officiel. Mais officieusement, les banquiers centraux n’ont-ils pas essayé de donner à leurs politiques monétaires expansionnistes un second souffle, celui de favoriser le financement d’une politique budgétaire expansionniste, une fois réalisé que leurs politiques monétaires ne suffiraient probablement pas à atteindre la cible d’inflation ? Notons que Brett Fiebiger et Marc Lavoie (2020) relèvent des discours de banquiers centraux de plus en plus ambivalents à la veille de la crise sanitaire. En 2019, Mario Draghi déclare : « there was unanimous consensus in the Governing Council that fiscal policy must make a more decisive contribution », quand Mark Carney explique que : « limited space for monetary policy to respond to adverse shocks means more of the burden for supporting jobs and activity will fall to fiscal policy » et Philip Lowe que « we should not rely on monetary policy alone ». Au nom de la lutte contre les tensions déflationnistes, les banquiers centraux étaient-ils prêts à accepter que la politique monétaire serve finalement à soutenir la politique budgétaire ? La fin pouvait-elle justifier les moyens ? Compte tenu de la capacité de Lemoine à décrocher de riches entretiens avec des administrateurs monétaires et financiers, et à supposer que ces derniers se confient sur la question, il aurait été intéressant d’en apprendre davantage sur ce point.

8Dans le troisième chapitre, Lemoine identifie les arguments utilisés par certains dirigeants politiques, technocrates et financiers pour convaincre que le « quoi qu’il en coûte » ne peut être qu’une parenthèse, propre à une situation de crise, et non la nouvelle normalité. La première de ces stratégies est de distinguer la « dette pandémique » de la « dette ordinaire », pour octroyer à l’une un traitement de crise, tout en soumettant l’autre à une traditionnelle discipline de marché. Certains assurent également qu’une banque centrale peut abreuver l’économie en liquidités et soutenir une dette de crise, mais que cette situation ne saurait devenir la règle. Selon eux, si la faiblesse des taux d’intérêt souverains est temporaire, cela justifie en dernière instance des réformes structurelles, parmi lesquelles une réforme des retraites. Il s’agit de mettre de l’ordre dans les comptes publics pour se prémunir contre un potentiel retournement de situation. Finalement, Lemoine considère qu’une réforme des retraites rallie les petits épargnants à la cause de la discipline budgétaire : la gestion capitaliste de l’épargne-retraite les convertit en créanciers de l’Etat et les rend susceptibles de réclamer eux-mêmes une bonne gestion budgétaire.

9Comme annoncé dans l’introduction, « c’est précisément au moment où l’achat de dette ne pose plus question – parce que les conditions de refinancement sont (volontairement ou non) encadrées par des institutions publiques telles que les banques centrales –, que le travail nécessaire à la mise en problème de la dette est le plus visible et nécessaire pour ceux qui veulent en maintenir l’ordre » (11). Selon nous, s’il existe un agenda politique émancipateur, c’est donc celui qui consiste à lutter contre « la mise en problème de la dette ». Autrement dit, il s’agit certes de pérenniser « les conditions de refinancement […] encadrées par des institutions publiques » (11), parmi lesquelles « le retour des taux d’intérêt politiquement contrôlés » (122), pour que « l’Etat [continue de lever] des fonds avec une facilité déconcertante » (9). Mais il ne s’agit pas uniquement de changer les modes infrastructurels de financement de l’Etat, puisque même lorsque des alternatives administrées de financement émergent, lorsque le « potentiel subversif [est] déjà là » (147), les discours austéritaires persistent. Il s’agit également de renverser toute la superstructure idéologique autour de la dette publique, si omniprésente qu’elle paraît aller de soi, quand elle est en réalité fortement arbitraire. Finalement, il n’y a rien d’étonnant à ce que Benjamin Lemoine cite Sandra Lucbert (2021) en préambule et son Ministère des contes publics : pour réussir à modifier la gestion politique des comptes publics, il est nécessaire d’imposer de nouveaux contes publics progressistes. Il s’agit selon nous de la contribution majeure de cet ouvrage.

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Bibliographie

Blyth, Mark. 2013. Austerity: The History of a Dangerous Idea, New York : Oxford University Press.

Braun, Benjamin. 2020. Central Banking and the Infrastructural Power of Finance: the Case of ECB Support for Repo and Securitization Markets. Socio-Economic Review, 18(2): 395-418.

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Fiebiger, Brett, et Marc Lavoie. 2021. Central Bankers and the Rationale for Unconventional Monetary Policies: Reasserting, Renouncing or Recasting Monetarism? Cambridge Journal of Economics, 45(1): 37-59.

Friot, Bernard. 2012. Un droit fondateur de la démocratie économique. Le sujet dans la cité, 2(3): 92-107.

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Gabor, Daniela. 2021. Revolution without Revolutionaries: Interrogating the Return of Monetary Financing. Transformative Responses to the crisis, Finanzwende, Heinrich-Böll-Foundation.

Husson, Michel. 2015. Deux ou trois choses que je sais de la dette grecque. Savoir/Agir, 3: 49-57.

Kelton, Stephanie. 2020. The Deficit Myth. New York: Public Affairs.

Lemoine, Benjamin. 2016. L’Ordre de la dette. Enquête sur les infortunes de l’Etat et la prospérité du marché. Paris : La Découverte.

Lucbert, Sandra. 2021. Le Ministère des contes publics. Paris : Verdier.

Lutfalla, Michel. 2006. De quelques illusions en matière de dette publique. Regard d’un économiste sur le long XIXème siècle français. In Jean Andreau, Gérard Béaur et Jean-Yves Grenier (éds), La dette publique dans l’histoire. Paris : Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 423-443.

Marx, Karl. [1850] 2001. Les luttes de classes en France (1848-1850). Paris : Editions de la Table ronde.

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Pénet, Pierre, et Juan Flores Zendejas (eds). 2021. Sovereign Debt Diplomacies: Rethinking Sovereign Debt from Colonial Empires to Hegemony. Oxford : Oxford University Press.

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Tooze, Adam. 2021. Shutdown: How Covid Shook the World’s Economy. London : Penguin Random House.

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Pour citer cet article

Référence papier

Baptiste Bridonneau, « Benjamin Lemoine, La Démocratie Disciplinée par la Dette »Œconomia, 12-3 | 2022, 703-709.

Référence électronique

Baptiste Bridonneau, « Benjamin Lemoine, La Démocratie Disciplinée par la Dette »Œconomia [En ligne], 12-3 | 2022, mis en ligne le 01 septembre 2022, consulté le 16 avril 2024. URL : http://journals.openedition.org/oeconomia/13423 ; DOI : https://doi.org/10.4000/oeconomia.13423

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Auteur

Baptiste Bridonneau

EconomiX, Université Paris-Nanterre et IDHES, ENS Paris-Saclay. baptiste.bridonneau@gmail.com

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CC-BY-NC-ND-4.0

Le texte seul est utilisable sous licence CC BY-NC-ND 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.

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