1Comment améliorer la vie des pauvres ? Le dernier ouvrage d’Esther Duflo et Abhijit Banerjee, Poor Economics, A Radical Rethinking of the Way to Fight Global Poverty (2011 ; traduction française en 2012, Repenser la pauvreté), se propose d’apporter des réponses concrètes à cette question. Les auteurs posent toutefois un préalable : il est impossible de savoir si une politique est efficace sans avoir conduit une évaluation rigoureuse et précise des politiques de développement. Or justement, Duflo et Banerjee expliquent l’échec de ces politiques par ce qu’ils nomment les « trois I » (2011, 16 ; 2012, 39) : ignorance, inertie, idéologie. « Ignorance » : beaucoup de programmes échoueraient car ils ne sont pas fondés sur une analyse précise des problèmes. « Inertie » : ces programmes sont conçus trop rapidement et se limitent à des programmes déjà mis en œuvre auparavant. « Idéologie » : les programmes s’inscrivent dans une opposition idéologique entre « pro-marché » et « anti-marché ».

2 Afin d’éviter ces échecs et de mettre en avant des « politiques qui fonctionnent » (14 ; 36), Duflo et Banerjee proposent d’évaluer ces programmes avant qu’ils ne soient mis en place, à l’aide d’expériences de terrain. Ces expériences ont pour objectif de mesurer l’impact d’un programme. Pour cela, ils séparent une population donnée en deux groupes distincts : un groupe qui bénéficiera du programme, et un groupe de contrôle qui ne recevra rien. Les individus sont assignés à ces deux groupes de façon aléatoire, c’est pourquoi cette méthodologie est appelée : évaluation par assignation aléatoire (randomization). Le fait que ces deux groupes soient choisis aléatoirement permet d’éliminer tout biais de sélection, c'est-à-dire d’annuler tous les facteurs autres que le programme qui pourraient différencier les deux groupes. Ces deux groupes deviennent parfaitement comparables, et seul l’effet du programme est rendu visible. Il serait ainsi possible de déterminer l’impact du programme.

3 Banerjee et Duflo sont à l’initiative de la création de l’Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab (J-Pal) – initialement Poverty Action Lab, le nom du laboratoire fût modifié suite aux dons importants faits par un ancien étudiant du Massachussetts Institute of Technology, Mohammed Abdul Latif Jameel ; le Poverty Action Lab fut renommé en hommage à son père, Abdul Latif Jameel. Le J-Pal est un réseau de chercheurs qui utilisent comme unique méthode la randomization afin de lutter contre la pauvreté. Poor Economics présente les résultats des expériences menées par les différents chercheurs du J-Pal. Le livre évoque plus d’une centaine d’expériences, mais ne revient pas sur la méthodologie utilisée par les auteurs et les autres chercheurs du J-Pal. À travers ces résultats, l’ouvrage cherche à montrer les différents éléments qui seraient susceptibles d’améliorer la vie des pauvres. Il reprend en grande partie l’article publié par les auteurs en 2007 : « The Economic Lives of the Poor », auquel s’ajoutent les récits des trajectoires personnelles des individus qu’ils ont rencontrés. Duflo et Banerjee s’inspirent ainsi du livre écrit par Daryl Collins, Jonathan Morduch, Stuart Rutherford et Orlanda Ruthven (2009) : Portfolios of the Poor, qui montre à travers différents entretiens comment vivent les pauvres avec deux dollars par jours.

4 Poor Economics se divise en deux parties. La première partie du livre s’attache à ce que les auteurs appellent « la vie privée des pauvres » (17 ; 41). Cette partie cherche à analyser le comportement des pauvres. La seconde partie s’intéresse aux institutions. Selon les auteurs, pour réellement comprendre les institutions, il faut partir des comportements individuels qui font et composent ces institutions. Chaque partie est divisée en plusieurs chapitres, chacun des chapitres renvoyant à l’une des dimensions de la pauvreté mises en avant par les auteurs.

5 La première partie du livre est construite autour de quatre chapitres thématiques : le premier traite de la faim, le deuxième de la santé, le troisième de l’éducation et le quatrième de la fertilité. Cette partie est traversée par la question des « trappes à pauvreté ». Les auteurs reprennent la définition de Jeffrey Sachs des trappes (ou piège) à pauvreté : « certains pays sont enfermés dans la pauvreté, par leur situation géographique ou par leur malchance : ils sont pauvres parce qu’ils sont pauvres. Ils ont le potentiel nécessaire pour devenir riches, mais ils ont besoin d’être sortis de l’ornière où ils sont tombés et d’être remis sur le chemin de la prospérité » (9 ; 31). La principale question de cette partie est donc de savoir s’il existe réellement une trappe à pauvreté dans chacun de ces domaines. Comme on le verra, c’est seulement dans le domaine de la santé que les auteurs établissent une véritable trappe à pauvreté.

6 En ce qui concerne la faim, Duflo et Banerjee montrent que cette trappe n’existe pas. Les pauvres mangent, mais ils mangent peu. Lorsque leurs revenus augmentent, ils n’en profitent pas pour manger plus, mais pour acheter d’autres biens ou des aliments dont ils préfèrent le goût. En matière d’éducation, les auteurs expliquent qu’il n’y avait pas, au départ, de trappe à pauvreté dans ce domaine, mais que ce sont les pauvres qui, ne croyant pas aux capacités de leurs enfants ou en celles du système, ont créé cette trappe. A propos de la fertilité, même si les pauvres ont un faible accès aux contraceptifs, cela ne semble pas pour autant représenter un problème car le fait qu’ils aient beaucoup d’enfants reste le fruit d’un choix conscient et volontaire.

7 Pour ce qui relève de la santé, la trappe à pauvreté semble bel et bien exister, et c’est un domaine où Banerjee et Duflo illustrent parfaitement la spécificité de leur démarche. Prenons l’exemple de la malaria, qui sévit particulièrement en Afrique, et affaiblit considérablement les travailleurs. Ceux-ci étant généralement trop pauvres pour s’en prémunir, ils se retrouvent donc pris dans un piège à pauvreté. La solution préconisée par Jeffrey Sachs est de financer les moyens de prévenir et de soigner cette maladie et d’échapper ainsi à la trappe. Ces moyens sont, d’ailleurs, peu chers et efficaces : offrir des moustiquaires ou vacciner les populations. Encore faut-il que ces moyens soient utilisés par les pauvres. C’est là qu’intervient la méthodologie développée au J-Pal, et l’attachement au détail de la mise en œuvre des politiques. Duflo et Banerjee reprennent ainsi une expérience menée au Kenya par Pascaline Dupas et Jessica Cohen (2010) (en partenariat avec le ministère de la santé Kenyan et l’ONG TAM TAM), afin de déterminer s’il est plus efficace de donner gratuitement aux pauvres les moustiquaires ou s’il faut les faire payer, même à un prix très modique. L’expérience montre qu’il est plus probable que les moustiquaires soient utilisées si elles sont distribuées gratuitement, ou si leur prix est extrêmement faible. Même dans ce cas favorable, d’ailleurs, elles ne seront pas pour autant utilisées de façon suffisante pour éradiquer cette maladie et permettre de sortir de la trappe à pauvreté, ce qui contredit alors, pour Duflo et Banerjee, l’argument de Jeffrey Sachs : « loin d’assurer que la génération suivante dormira sous la protection d’une moustiquaire, la distribution gratuite de moustiquaires à une génération n’aura pour effet que de faire passer la proportion d’enfants protégés dans la génération suivante de 47% à 52% – ce qui est insuffisant pour éradiquer le paludisme. Cette faiblesse de la demande souligne sans doute la principale difficulté liée aux questions de santé : l’échelle pour sortir du piège à pauvreté existe bien, mais elle n’est pas toujours au bon endroit et les gens semblent ne pas toujours savoir l’utiliser, ni même avoir envie d’y monter. » (50 ; 90). La conclusion de Banerjee et Duflo est donc que l’utilisation des moustiquaires n’est pas efficace, que les pauvres sont trop peu nombreux à s’en servir pour que cela permette d’éradiquer cette maladie. Il faudrait alors imposer aux pauvres de monter sur cette « échelle », d’utiliser en nombre suffisant ces moustiquaires, ce qui suppose d’assumer une dose de paternalisme. Rappelant que nos pays développés ont des institutions très protectrices, Duflo a d’ailleurs déclaré récemment : « je suis partisane de réintroduire un peu de paternalisme dans notre attitude vis-à-vis des plus pauvres » (Libération, 6 janvier 2012).

8 La deuxième partie du livre, qui s’attache aux institutions, est constituée de cinq chapitres : le premier examine l’importance des risques dans la vie quotidienne des pauvres, les trois suivants – centrés sur les activités économiques individuelles – portent respectivement sur le microcrédit, l’épargne, et l’entreprenariat, tandis que le dernier chapitre est consacré à la distinction, très importante, entre politiques locales et politiques globales. Je présenterai brièvement les principaux résultats développés pas les auteurs dans les quatre premiers chapitres et je m’arrêterai plus longuement sur le dernier chapitre car c’est là que Duflo et Banerjee justifient l’utilisation de leur méthodologie en matière de lutte contre la pauvreté.

9 La question qui sous-tend cette partie est la question des risques auxquels sont confrontés les pauvres et de la manière dont ils se comportent face à ces risques. Le premier chapitre présente et illustre cette question. Le deuxième évalue l’impact du microcrédit et montre que ce dernier « fonctionne » (171 ; 265) mais qu’il ne permet aucune grande transformation dans la vie des pauvres. Le troisième chapitre pointe l’idée que la micro-épargne devrait être la « nouvelle révolution » (190 ; 290) en matière de microfinance. Le quatrième met à mal l’idée popularisée par Muhammad Yunus, pour qui les pauvres seraient des « entrepreneurs-nés » (207 ; 316). Ils sont propriétaires de toutes petites entreprises qu’ils sont incapables de faire prospérer par manque de capital nécessaire, et que, le plus souvent, ils ne savent pas gérer de manière efficace.

10 Dans leur dernier chapitre, Duflo et Banerjee s’opposent à ce qu’ils appellent « l’économie politique » (237 ; 357), qui pose comme principe que les institutions définissent et limitent la portée des politiques économiques. Dans cette optique, la seule possibilité de lutte contre la pauvreté serait une lutte globale, au niveau institutionnel. À l’inverse, les auteurs prônent un changement de perspective : ne plus s’intéresser aux grandes institutions, aux « institutions en majuscules » mais aux « institutions en minuscules » (243 ; 366), aux institutions locales. On peut regrouper les arguments qui incitent à modifier les institutions au niveau local -– et au niveau local seulement –autour de six raisons : (1°) il n’est pas nécessaire de changer les institutions pour améliorer la vie des pauvres, (2°) il n’y a aucune garantie qu’une « bonne institution » fonctionnera bien, (3°) un petit changement peut avoir d’importants effets, (4°) de « bonnes institutions » peuvent bien fonctionner dans un environnement politique « mauvais » (254 ; 381), (5°) de « mauvaises institutions » peuvent exister dans un « bon » environnement politique, (6°) enfin il ne suffit pas d’être animé de bonnes intentions pour qu’une politique soit efficace. Le plus « efficace » est donc pour les auteurs de mettre en place des politiques locales, dont l’impact a été précédemment évalué au travers de leur méthodologie.

11 Cette charge contre l’économie politique ne manquera pas de susciter des interrogations. Outre que les griefs sont divers et pour certains peu pertinents, on remarquera avant toute chose que la critique de Banerjee et Duflo supposerait au moins de s’entendre sur le concept d’institution. Or, les institutions n’étant jamais définies dans l’ouvrage, on ne manquera pas de s’interroger : qu’entendent-ils par « mauvaise » institution ? Et qu’est ce, pour eux, qu’un « bon » environnement politique ?

12 Même en laissant de côté l’opposition supposée entre une mauvaise économie politique et un bon programme de développement (validé par des expériences de terrain), il est difficile, à la fin du livre, de comprendre réellement quelles sont les prescriptions des auteurs pour améliorer la vie des pauvres. Certes, le lecteur trouvera des éléments de réponse partiels, mais les recommandations en matière de politiques sociales locales restent floues. Paradoxalement, les recommandations les plus précises sont des recommandations qui relèvent d’intervention politiques globales, comme par exemple offrir des emplois stables aux pauvres ou favoriser le secteur privé dans le domaine de la santé. Cela expose Duflo et Banerjee à une forte contradiction : les seules vraies améliorations ou « solutions » qu’ils proposent sont globales alors que leur méthodologie ne leur permet une évaluation qu’au niveau local et ne se prête pas facilement à la généralisation. En fait, cette méthode leur permet, avant tout, de faire une description très détaillée de la vie des pauvres. Indéniablement, l’ouvrage offre un foisonnement précieux de détails qui éclairent la vie des pauvres. 

13 Quant à l’objectif de lutte contre la pauvreté au travers de politiques sociales locales, les enseignements généraux que l’on peut tirer de l’ouvrage restent suspendus à une meilleure compréhension de l’articulation entre institutions locales et globales.