Aujourd’hui, si vous voyez tous les rapports que j’ai faits, on parle de réformes, et on parle tout de suite de contraintes d’économie politique en matière de réforme, et donc on parle de trade-off, on parle de solution de second-best, on parle de solutions incrémentales ... Si vous voulez, ça c’est totalement intégré, ce n’est vraiment plus un sujet. Pour nous en tout cas, pour les économistes de mon espèce ... je me mets dans la position de l’homme de pouvoir en situation de décision. C’est-à-dire que je ne me comporte pas en économiste ... D’ailleurs, ça m’est reproché par un certain nombre de mes collègues. Là il y a des débats. Certains de mes collègues, quand j’ai fait le rapport « éducation et croissance », m'ont dit « mais tu n’as pas à intérioriser les contraintes du politique. Tu es un économiste, il faut que tu dises ce qui est optimal du point de vue économique ». Et moi je leur dis non ! Je suis dans l’action publique. (Elie Cohen, cité par Clairat, 2013, 150)
- 1 Les citations en italique font référence à la citation placée en exergue.
- 2 Cet auteur envisage ces différentes conceptions de manière complémentaire : « Pour faire des propos (...)
1Ces propos d’Elie Cohen, directeur de recherche CNRS et membre du Conseil d’Analyse Économique (CAE) durant quinze années à compter de sa création en 1997, permettent d’introduire le principal objectif de ce texte : étudier à travers les notes d’un conseiller économique comment s’articulent arguments économiques et « contraintes d’économie politique »1 lors de l’élaboration d’une réforme. Autrement dit, comment un économiste placé en situation de conseiller intègre les multiples « contraintes du politique » – que celles-ci soient plus généralement d’ordre politique, bureaucratique, juridique ou comptable – et quel poids ont les raisonnements économiques par rapport à ces contraintes dans le processus d’élaboration d’une réforme ? La représentation de l’économiste au service de « l’action publique » avancée par Elie Cohen est à distinguer de trois conceptions indigènes de l’expertise économique discutées ensemble par Guillaume Allègre (2024a)2. Elle s’oppose explicitement à la figure de l’économiste-ingénieur, puisque celui-ci, à l’instar des concepteurs de modèles de taxation optimale (Mirrlees, 1971), entend précisément déterminer « ce qui est optimal du point de vue de l’analyse économique ». Elle se démarque aussi de la figure de l’économiste-philosophe, incarnée par des théoriciens du choix social, qui interroge les fondements normatifs des décisions. Elle est plus proche de la figure de l’économiste-plombier, revendiquée plus récemment par Esther Duflo en défense des méthodes expérimentales, sans toutefois se confondre avec cette troisième conception de l’expertise selon laquelle l’économiste doit se préoccuper des détails de la mise en œuvre pratique de ses recommandations. Économiste-ingénieur, économiste-philosophe, économiste-plombier, ces trois conceptions s’opposent moins entre elles, qu’à l’idée d’« intérioriser les contraintes du politique » en se mettant « dans la position de l’homme de pouvoir en situation de décision ». Pour souligner cette différence, j’appréhende ici le « conseiller économique » comme ce type particulier d’économiste qui intègre les « contraintes du politique ». Au sein des cabinets, les conseillers économiques, à l’instar d’autres conseillers ministériels, font « bien plus que conseiller : ils filtrent l’information, la traduisent en termes politiques, font le pont avec les journalistes, l’administration, mais aussi avec les autres membres du gouvernement » (Dulong, 2024, 139-140).
- 3 La gauche est au pouvoir au moment de la création de la PPE, et celle-ci a mieux à faire que d’« ad (...)
- 4 Sur le lien entre expertise et consensus relatif, voir Renault (2016, 385-390 et 413-419).
2Dans ce texte, j’interroge conjointement le travail d’un conseiller économique et la place de l’expertise économique dans l’élaboration d’une réforme. A distance du « mythe de l’expertise comme savoir rationnel donnant accès à une certitude scientifique ou technique » (Dumoulin, 2014, 218), l’idée d’expertise renvoie ici « à la double nature des processus de politique publique comme échange de connaissances et comme influence politique » (Boucher, 2019, 263). Je choisis à dessein une réforme pour laquelle des économistes ont a priori joué un rôle déterminant, si l’on en croit les témoignages et analyses produites sur le sujet, tant en matière de partage de connaissances spécialisées que d’influence sur la décision. Il s’agit de l’instauration de la Prime pour l’emploi (PPE) intervenue durant les premières années d’existence du CAE. Cette prime versée en fonction des revenus d’activité crée « une tranche supplémentaire, négative, d’impôt sur le revenu » (Allègre, 2024b, 16). Elle se présente ainsi comme une forme d’« impôt négatif ». Cette expression suscite des réserves au moment de la création de la PPE, parce qu’elle a été popularisée par Milton Friedman3. Le projet d’impôt négatif de ce dernier était conçu pour remplacer l’ensemble des programmes sociaux et avait pour principal objectif de mieux contrôler l’évolution des dépenses consacrées à la lutte contre la pauvreté (Huret, 2008 ; Zamora Vargas, 2023). D’autres partisans de ce mécanisme aux visées différentes s’expriment toutefois en France dans la deuxième partie des années 1990, comme par exemple Michel Aglietta (1997) ou François Bourguignon (1998). Ce relatif consensus académique4 en faveur de l’impôt négatif a pu conduire à voir dans la PPE un « produit de la pensée économique », d’autant que le gouvernement de l’époque était caractérisé par un « regain d’intérêt pour l’économie en tant que guide pour l’élaboration des politiques » (Touzet, 2019, 216).
- 5 Entretien de Emma Monneret (2023) avec Pierre-Alain Muet.
- 6 Entretien de Chloé Touzet (2019) avec un membre du cabinet du Premier ministre.
3D’après Pierre-Alain Muet, premier président du CAE et membre du cabinet du Premier ministre au moment de la création de la PPE, le CAE aurait « complètement influencé la politique économique du gouvernement Jospin »5. Au-delà du rôle joué par cette institution, ce gouvernement a pu être perçu comme l’un de ceux « où les liens entre l’activité économique, la pensée économique et l’activité gouvernementale ont été les plus étroits »6. Les deux analyses empiriques de la construction de la PPE qui ont été menées jusqu’à présent confortent cette idée. Fabrice Colomb (2012) interprète la création de la PPE comme la traduction d’un « changement de référentiel » en matière de politique de l’emploi. Celui-ci serait imputable à l’intervention, inédite dans ce domaine, d’économistes acquis au paradigme dominant de leur discipline, accordant une large place aux incitations à l’activité dans leur représentation du marché du travail. Chloé Touzet (2019) a aussi insisté sur le partage d’un « même langage », de « mêmes références » par les principaux conseillers en charge du dossier à Bercy comme à Matignon, qui ont ainsi pu faire prévaloir leur « cadre cognitif commun » (ibid., 218).
- 7 J’emploie ici « directement » au sens de l’approche « évènementielle » définie par Canihac (2021), (...)
- 8 Outre cette revue de littérature sur le rôle de l’expertise dans l’élaboration de politiques publiq (...)
- 9 L’influence est définie comme « la capacité d’un acteur à façonner une décision en accord avec ses (...)
4Cette coalition d’acteurs disposait des trois sources de pouvoir retenues par Hirschman et Berman (2014) pour apprécier l’influence des économistes : pour façonner cette politique, ces économistes ont pu bénéficier (1) d’une « autorité professionnelle » renforcée par l’affirmation de l’économie comme discipline (Le Merrer, 2012) et le succès académique des « nouvelles théories du marché du travail » (Cahuc et Zylberberg, 2003) ; (2) de leur « position institutionnelle » au sein des cabinets ministériels tout comme de relais au sein du CAE et de l’administration (Desrosières, 1994 ; 2013) ; et (3) de la diffusion par-delà la sphère académique d’un « style de raisonnement » centré sur l’incitation au travail et la mise au jour de trappes à inactivité (Zajdela, 2001). La thèse que je défends ici est qu’en dépit de la présence de ces trois facteurs, les économistes qui sont intervenus directement7 dans le processus de réforme ont eu une influence limitée sur celui-ci. J’adopte pour cela le changement de perspective défendu par Christensen (2021)8. Plutôt que de lister les différentes sources de pouvoir comme autant d’indices d’une influence, cet auteur suggère d’interroger directement l’influence réelle des experts à partir de l’analyse empirique du processus du décision9. J’adopte cette démarche en prenant comme matériau des archives de cabinet ministériel. Par un cheminement différent, cette démarche fait écho au regain d’intérêt pour la question de la décision en science politique, un temps « éclipsée par des travaux focalisant sur le cadrage des problèmes ou sur les processus de mise en œuvre » (Dulong, Gaïti et Gally, 2024, 16).
- 10 Principalement un article intitulé « Élaboration et mise en œuvre de la politique fiscale (Février (...)
- 11 Principalement un article intitulé « Dossiers relatifs à la fiscalité et à la PPE » (20100254/8).
- 12 Deux articles intitulés « Suivi et mise en œuvre des réformes fiscales. Juillet 1998-février 2001 » (...)
- 13 Articles 20080130/2, 20080130/10 et 20080130/18. J. Bensaïd rejoint le cabinet du Premier Ministre (...)
5L’enquête repose sur les archives du cabinet du Premier Ministre, qui contiennent les traces de l’activité des conseillers et procurent ainsi une fenêtre d’observation sur une partie du travail gouvernemental. Ces dossiers ne contiennent pas seulement les notes produites à Matignon mais aussi ce qui est produit ailleurs, en particulier dans d’autres ministères, et transmis à Matignon. Les dossiers consultés sont ceux dont les inventaires font explicitement apparaître des articles relatifs à la politique fiscale. Cela concerne des dossiers d’Olivier Schramek, directeur du cabinet sur l’ensemble de la période10, de Dominique Marcel, directeur-adjoint de cabinet à partir du milieu de l’année 200011, de Nicole Baldet, cheffe du secrétariat particulier et conseillère technique12 et de l’économiste Jean Bensaïd, conseiller en charge de la macroéconomie et de la fiscalité13. L’inventaire des dossiers de P.-A. Muet, qui intervenait sur un éventail plus large de questions au titre de « conseiller auprès du Premier ministre », ne contient pas d’article explicitement consacré à la réforme étudiée. Il signe toutefois sur le sujet une courte note et en co-signe plusieurs autres avec J. Bensaïd. Ce dernier apparaît comme le conseiller économique le plus investi sur le sujet et mon analyse porte plus précisément sur ses notes à l’attention du Premier Ministre.
- 14 Un an avant l’arrivée de Lionel Jospin à Matignon en 1997, les principaux éléments de cadrage cogni (...)
- 15 L’expression « contraintes du politique » fait ici encore référence à la citation placée en exergue
6Orientée par les spécificités de ce matériau, une troisième mise en ordre récente de travaux sur l’expertise peut aussi aider à éclairer ma démarche et préciser la thèse défendue dans ce texte. Canihac (2021, 41) distingue trois approches des « co-productions savantes de l’action publique » qui « conduisent sur le plan de l’enquête empirique, à examiner en priorité des moments chronologiquement distincts ». L’approche « généalogique » s’intéresse au moment qui précède l’élaboration d’une politique et au travail par lequel des savants « forgent, font circuler et accepter des façons de parler et de penser – qui elles-mêmes contribuent à mettre certains problèmes et solutions à l’agenda politique ». L’enquête de Colomb (2012) relève de cette approche. Elle s’appuie sur les rapports produits durant les trois années qui ont précédé l’adoption de la PPE pour interroger la construction d’une nouvelle représentation des politiques de l’emploi. Toujours dans cette première approche, mais sur une plus longue période, d’autres travaux retracent l’origine des concepts d’impôt négatif aux Etats-Unis (Huret, 2008 ; Zamora Vargas, 2023), leur circulation (Bessis, 2017) et leur réception en France (Geffroy, 2002). Ils mettent en évidence le rôle joué par des économistes dans le cadrage cognitif en amont de la réforme. Deuxièmement, l’approche « évènementielle » s’intéresse quant à elle plus précisément à la manière dont des experts prennent part à l’élaboration d’une politique, soit à la « participation directe des savants au processus politique » (Canihac, 2021, 42). Le matériau d’archives mobilisé ici est plus adapté à cette approche, qui conduit à nuancer l’influence de l’expertise économique dans le cas étudié : certes un travail de conviction analytique mené par des économistes en amont de la création de la PPE a bien produit un effet de cadrage14, mais les arguments économiques des experts ont moins pesé que les « contraintes du politique » intégrés par ces derniers au moment de l’élaboration de la réforme15. Dans ces conditions, les revendications d’influence exprimées par certains économistes au cours d’entretiens, les dénonciations de cette influence par d’autres, tout comme les commentaires et évaluations ex-post du dispositif, peuvent se prêter à un troisième type d’approche des co-productions savantes de l’action publique : l’approche « archéologique ». Cette dernière se concentre sur le travail postérieur à la mise en œuvre de la politique « qui contribue à stabiliser ou au contraire à transformer le sens qui y est attaché » (Canihac, 2021, 53).
- 16 En particulier, les spécificités des configurations d’expertise aux Etats-Unis au début des années (...)
- 17 Deux échos peuvent également être mentionnés, en plus des trois similitudes : la création du CAE a (...)
7Compte tenu du matériau mobilisé, l’analyse développée dans ce texte peut enfin être comparée à celle menée par Béatrice Cherrier (2019) à partir des « mémos » adressés par Walter Heller au président américain. En dépit de différences évidentes entre les deux contextes16, plusieurs similitudes suggèrent la possibilité d’éclairages mutuels17. Dans les deux cas, les décisions étudiées portent sur des plans de réduction d’impôt conçus par des dirigeants progressistes à contre-courant des orientations traditionnelles de leur famille politique. Le fait que W. Heller soit parvenu à convaincre J. F. Kennedy sur ce sujet constitue un autre exemple parmi « les plus donnés pour illustrer l’influence des économistes sur la politique publique » (Cherrier, 2019, 315). Plus largement, l’analyse des mémos de W. Heller conduit également l’auteure à interroger la manière dont sont imbriquées raison économique et contraintes du politique, mais aboutit à des conclusions opposées quant à l’influence réelle de savoirs économiques dans le processus de décision.
8L’objectif de ce texte est donc d’interroger cette imbrication aussi bien à travers les notes du conseiller que dans l’appréciation des éléments qui ont le plus pesé dans la décision de créer la PPE. Nous allons voir que l’intégration des contraintes du politique par le conseiller économique l’amène à faire intervenir dans ses notes des considérations extra-économiques et que celles-ci ont joué le plus grand rôle dans la création de cette forme d’impôt négatif, qui aurait aussi bien pu ne pas voir le jour sans une intervention décisive du Conseil Constitutionnel. L’analyse incite donc à minorer le poids qu’ont pu avoir les conseillers économiques et leur style de raisonnement singulier dans la création de la PPE.
9Le texte est organisé en trois parties. La première présente le matériau, les spécificités de l’objet « note de cabinet », ainsi que la manière dont ces notes sont construites et circulent au sein du cabinet, participant ainsi à la coordination du travail mené en son sein. La deuxième partie examine les types d’argument présents dans les notes et leur réception. La troisième évalue la manière dont ces arguments ont pesé dans les arbitrages.
- 18 Soit une centaine de notes en 2000 (à peu près autant qu’en 2001). Un tableau présent dans les arch (...)
10Commençons par une description du matériau étudié pour montrer ce que les notes et leurs commentaires manuscrits permettent de saisir des réflexions collectives menées au sein du cabinet. Un décompte réalisé sur l’ensemble des notes auxquelles a participé J. Bensaïd durant l’année qui a précédé la mise en place de la PPE18 permet de relever que près de la moitié d’entre elles sont co-signées et environ un cinquième le sont par plus de deux personnes. Sur la même année 2000, J. Bensaïd compte 26 co-auteurs différents, le plus souvent pour des collaborations uniques. Deux co-auteurs reviennent plus fréquemment : P.-A. Muet (15 fois) et Laurent de Jekhowsky (13 fois), conseiller en charge des affaires budgétaires. A titre de comparaison, les 15 notes de J. Bensaïd retenues pour leur lien avec la réforme de la PPE ont été rédigées entre janvier 2000 et janvier 2001 (11 en 2000 et 4 en 2001) et seulement deux d’entre elles ont été co-signées, l’une avec P.-A. Muet, l’autre avec Jacques Rigaudiat, conseiller social, et L. de Jekhowsky.
- 19 Elles portent par exemple sur des mesures fiscales en faveur des transports routiers, la taxe génér (...)
11S’agissant des thèmes traités, seulement 41% des notes rédigées en 2000 portent sur les questions de fiscalité. La plupart ne sont pas directement liées à la réforme de la PPE19. Concernant les 59% de notes qui ne traitent pas de fiscalité, rappelons que J. Bensaïd est également en charge plus largement des questions macroéconomiques. Il peut aussi être amené à donner son avis sur d’autres sujets, par exemple sur un éventuel changement de direction à la tête de l’Insee.
- 20 Il s’agit le plus souvent de Pierre Duquesne (conseiller aux affaires économiques et financières) e (...)
12La majorité des notes sont directement adressées au Premier Ministre (82%). En deuxième place se trouve le directeur de cabinet (9%), suivi du directeur-adjoint (6%). Le directeur de cabinet et le directeur-adjoint sont dans tous les cas amenés à lire les notes et les commenter avant transmission au Premier Ministre sur une feuille attachée à la note à cet effet. Celle-ci prévoit en règle générale des emplacements nominativement réservés pour trois ou quatre personnes : outre le directeur de cabinet et le directeur-adjoint, un ou deux conseillers haut placés qui suivent également le dossier sont ainsi inclus dans le circuit de la note20. Ces commentaires peuvent porter aussi bien sur le fond, prenant position sur tel ou tel aspect, que sur la forme, comme l’illustrent les exemples suivants :
- 21 « Réforme fiscale ». Note de J. Bensaïd pour le Premier Ministre, 11 février 2000.
Note tout à fait remarquable, à lire d’urgence. L’option II présentée rejoint l’analyse de [un autre conseiller] et elle a de loin ma préférence21
- 22 « Conjoncture et prévisions économiques ». Note de J. Bensaïd pour le Premier Ministre, 30 mars 200 (...)
Synthèse claire qui confirme les anticipations actuelles. Voir surtout les tensions sur le marché du travail22
- 23 La première des annotations au début du document désigne les destinataires de la nouvelle version e (...)
- 24 On peut ainsi retrouver à travers les archives, exactement les mêmes versions annotées des notes da (...)
13Ces notes sont ensuite pour la plupart annotées par le Premier Ministre (tout au long du document) et la version annotée est à son tour transmise à son ou ses rédacteurs et premiers lecteurs ainsi, parfois, qu’à d’autres membres du cabinet23, élargissant encore sa circulation24. Ce circuit montre que la note sert d’instrument de coordination du travail gouvernemental. Certaines annotations du Premier Ministre se présentent comme des instructions s’adressant en particulier à un ou plusieurs membres de son cabinet :
- 25 « Effets redistributifs des mesures fiscales et sociales ». Note de J. Bensaïd et C. Devys pour le (...)
Il serait souhaitable que, en amont de ce travail interne à Bercy, le PM puisse avoir un débat avec C. Sautter et F. Parly, qui porte à la fois sur le diagnostic de notre système fiscal, puis sur la définition en commun de ces objectifs. [Annotation LJ : Oui, le prévoir bientôt. Le leur dire]25
14D’autres demandent des éclaircissements ou participent à l’échange d’arguments (cf. infra). En plus des instructions, commentaires et questions, le Premier ministre a pour habitude de souligner de nombreux extraits de la note. L’absence d’annotation suggère qu’une moindre attention a été consacrée à certaines notes.
15La dimension collective du travail en cabinet transparaît encore de deux manières à travers ces notes. Au-delà des signataires, les notes des conseillers s’appuient sur des expertises commandées à l’administration, par exemple sur des simulations ou des cas-types fournis par la Direction de la Prévision. En outre, les notes des conseillers ne se limitent pas toujours à présenter le point de vue de leur(s) rédacteur(s). Elles font aussi souvent état de l’appréciation de la situation par d’autres membres du cabinet, du gouvernement (certaines notes font état d’échanges avec les directeurs de cabinet du Ministre de l’Économie et des Finances (MEFI) en particulier) ou de la majorité (le PS, F. Hollande). Les notes assurent ainsi une partie de la communication et de la coordination au sein de la majorité.
16Considérons maintenant certains des déterminants structurels des notes auxquels participent J. Bensaïd, à partir des attendus conventionnels de l’exercice et de la trajectoire de leur auteur. Administrateur Insee passé par l’ENS Cachan puis par l’ENSAE entre 1986 et 1989, J. Bensaïd débute sa carrière à la Division des modèles et projections de croissance de l’Insee entre 1989 et 1991. Il rejoint ensuite pour une durée de trois ans le bureau des études fiscales de la Direction de la Prévision (DP) en tant qu’adjoint, puis chef de bureau. Il est attaché financier auprès de l’ambassade de France à Washington de 1994 à 1997, année où il entre au cabinet de Lionel Jospin. Après cette expérience, il retournera à la DP en 2002, promu sous-directeur des Politiques sociales et de l’emploi.
- 26 Pour ce genre d’exercices, le bureau des études fiscales dispose depuis la fin de années 1960 du mo (...)
17Durant ses premières années de carrière à l’Insee puis au bureau des études fiscales de la DP, il publie plusieurs articles dans Économie et Statistique et Économie & Prévision. Deux de ses articles qui datent de 1993 font partie d’un dossier intitulé « Fiscalité et redistribution ». Co-signé avec Marc Fleurbaey, alors en poste au département recherche de l’Insee, le premier propose, à la manière de l’« économiste-ingénieur », une comparaison théorique de différentes formules d’imposition du point de vue des incitations. Le second article ne fait pas intervenir d’éléments théoriques. Co-rédigé avec un Inspecteur des impôts en poste à la DP, il analyse au moyen de simulations, dans une posture comparable à celle de l’« économiste-plombier », les conséquences redistributives de la modification du barème de l’impôt sur le revenu intervenue dans le dernier projet de loi de finance26. Ces deux articles offrent un bon aperçu des styles de raisonnement (centrés sur les incitations en lien avec les représentations « standards » de la rationalité et du marché du travail ; Favereau, 1989) et instruments (simulation d’effets redistributifs par décile de revenu) privilégiés par J. Bensaïd. Sans surprise, ceux-ci sont conformes aux enseignements dispensés à l’ENSAE et aux normes de scientificité imposées à la DP et à l’INSEE par une nouvelle génération d’administrateurs INSEE dans les années 1980 (Desrosières, 2013 ; Pierru et Spire, 2008).
- 27 Il s’agit d’un support de cours distribué à des élèves hauts-fonctionnaires de l’INSP consulté pour (...)
18L’expérience à la DP en tant que chef du bureau des études fiscales lui a également permis de se familiariser avec l’exercice de rédaction de notes à l’attention des décideurs publics. Le président Kennedy demandait à ses conseillers de prendre exemple sur son économiste en chef en la matière. Les notes de ce dernier étaient « courtes, dépourvues de jargon technique mais non de chiffres, avec une structure claire et apparente, et les principaux arguments systématiquement soulignés » (Cherrier, 2019, 320). C’est ainsi qu’il parvient à « formuler des choix politiques complexes en termes économiques simples » (ibid., 322). Les notes adressées au Premier Ministre français partagent les mêmes qualités formelles. La consultation d’un support de cours consacré à la rédaction de notes à l’attention des décideurs publics27 permet de constater que ces qualités répondent aujourd’hui aux attendus élémentaires de l’exercice. Ce document recommande avant tout la clarté, la concision et un plan apparent. Une autre consigne de bon sens, qui porte sur la structure de la note, est de toujours commencer par bien poser le contexte. Cette contextualisation facilite la lecture de la note par le décideur, et, pour le convaincre, s’attache généralement à faire apparaître le lien entre l’objet de la note et les objectifs politiques généraux du décideur. Cette contextualisation peut également s’avérer utile au chercheur pour situer précisément une note dans le processus de réforme, sans toutefois perdre de vue qu’il s’agit d’une représentation du contexte parmi d’autres possibles. La relative standardisation des notes va en revanche à l’encontre d’une autre qualité formelle des notes de W. Heller : celle du style singulier du président du Council of Economic Advisers, fait de « blagues instructives » et de « métaphore colorées » (ibid., 320). La tradition des notes produites par l’administration française (ou par des conseillers en cabinet ministériel passés par l’administration) appelle à plus de sobriété, même s’il convient de distinguer différentes marges de liberté en fonction du registre des notes.
- 28 Ces trois registres identifiés à partir de l’étude de celles produites par J. Bensaïd correspondent (...)
- 29 « Réforme fiscale : premiers éléments de cadrage économique et politique ». Note de J. Bensaïd pour (...)
19Les notes relèvent principalement d’une activité de conseil stricto sensu. Elles font des propositions ou présentent les arbitrages à réaliser, passent en revue les différentes options envisageables, les scénarios privilégiés par différents partenaires, leurs avantages et inconvénients, et prennent plus ou moins nettement position dans chaque cas. Relevant de ce registre, la première note dans laquelle apparaît la proposition de créer un impôt négatif date seulement du début de l’année 200029 tandis que l’idée a été proposée à Dominique Strauss-Kahn par ses services dès 1997 (Touzet, 2019) et qu’un premier rapport du CAE l’évoque dès 1998. Nous reviendrons plus en détail sur cette note et le registre auquel elle appartient dans la deuxième partie.
- 30 « Taux de prélèvements obligatoires en 1999 ». Note de J. Bensaïd pour le Premier Ministre, 3 mars (...)
20Un deuxième ensemble de notes, moins nombreuses mais plus hétérogènes, privilégie la synthèse d’informations selon un registre descriptif. Par exemple, une note rédigée à la fin de la période considérée présente les principales caractéristiques du dispositif désormais arrêté en relayant des éléments de chiffrage du coût et des propriétés redistributives de la PPE. Certaines notes combinent ce registre et le précédent, en concluant leur restitution d’informations par des considérations plus normatives. La parution d’un graphique dans Le Figaro concernant le taux de prélèvements obligatoires pour l’année 1999, qui devait être publié officiellement par l’INSEE quelques jours plus tard, donne ainsi lieu à une note dans laquelle J. Bensaïd présente les évolutions observées (une augmentation d’environ 0,9 point de PIB en 1999 due principalement à la croissance des revenus et la faiblesse de l’inflation) et les prévisions de Bercy pour l’année 2000 avant de conclure qu’une « baisse significative des impôts dans le prochain collectif budgétaire apparaît d’autant plus nécessaire »30.
- 31 « ‘Impôt négatif’ et ‘prime pour l’emploi’ : éléments pour votre intervention devant le groupe soci (...)
- 32 En d’autres termes, « the advisor trump[s] the scholar » (Cherrier, 2019, 328).
21Enfin, un troisième type de note vise à préparer des rencontres ou interventions publiques. Ce troisième registre n’alimente pas les réflexions du gouvernement sur l’élaboration de réformes. Il vise plutôt à fournir des argumentaires en vue de répondre à des critiques ou plus largement à produire des éléments de langage (Ollivier-Yaniv, 2011). Après les arbitrages définitifs sur la PPE, une autre note est préparée en vue d’une intervention du Premier Ministre devant le groupe socialiste31. Elle vise à désamorcer les critiques émanant de la gauche du PS qui voient dans la PPE un dispositif inspiré de Milton Friedman, en revenant sur ses origines historiques et idéologiques, puis en présentant l’évolution du débat chez les économistes. En contradiction avec une partie des notes antérieures qui désignaient la future PPE comme une forme d’impôt négatif, le conseiller conclut en affirmant que le nouveau dispositif « n’est pas un impôt négatif ». Devant les réticences d’une partie des partenaires de la majorité, il a entamé plus tôt l’habillage sémantique de la mesure en proposant dès mars 2000 l’expression de « crédit d’impôt pour l’emploi » tout en continuant par la suite à parler aussi bien d’impôt négatif. Il suggère finalement une formule susceptible d’emporter l’adhésion du groupe socialiste : « la PPE, ou la redistribution pour et par l’emploi ». On voit ainsi comment dans ce dernier registre, plus rare dans le matériau étudié, le rôle de communicant a tendance à prendre le pas sur celui d’économiste32. La partie suivante se concentre plutôt sur le premier registre, pour étudier les arguments privilégiés pour convaincre le Premier ministre et leur réception par ce dernier.
22Il convient d’abord de souligner le peu de références explicites faites par le conseiller économique à la littérature académique et aux rapports d’expertise (2.1). On verra ensuite comment celui-ci contribue à transformer un objectif intermédiaire en un objectif prioritaire (2.2). On examinera enfin la place accordée dans ses notes aux considérations électorales et aux alliances politiques, où comment le conseiller économique en vient à évaluer différentes options prioritairement en fonction du soutien politique dont elles peuvent faire l’objet plutôt qu’en fonction d’arguments économiques (2.3).
- 33 « Keynes et la baisse d’impôt ». Note d’Aquilino Morelle pour le Premier Ministre, 3 mars 2000.
23Les notes de J. Bensaïd ne citent explicitement aucun article académique et ne se réfèrent que de manière exceptionnelle à d’autres économistes. C’est le cas uniquement pour la note sur les origines historiques et idéologiques de l’impôt négatif (intervenue seulement après les arbitrages, et pour cela laissée de côté ici), dans laquelle il est question de Milton Friedman, James Tobin mais aussi de Antony Atkinson et de François Bourguignon pour les débats plus récents. Ce constat peut être rapproché de celui établi par Fabien Eloire et Thomas Dallery (2023, 21) à partir de la lecture d’archives de cabinet relatives aux décisions de politique économique de mars 1983, où il apparaît que « les raisonnements économiques sont souvent approximatifs et les références explicites à des doctrines économiques sont rares ». Dans l’ensemble des archives consultées, la seule note qui discute de théorie économique n’est pas signée d’un économiste mais de l’inspecteur général des affaires sociales Aquilino Morelle33. La note rappelle « deux apports majeurs de Keynes à la pensée économique et à la décision politique » – la prise en compte du temps historique et de la dimension psychologique des anticipations – qui conduisent A. Morelle à suggérer « une sorte de ‘règle de Mundle’ politique : à chaque baisse d’impôt doit être assortie une cible, c’est-à-dire une classe sociale ». Des arguments théoriques de ce type sont plus présents dans certains rapports comme ceux du CAE que dans les notes des conseillers économiques du Premier Ministre. Dans l’histoire de la PPE, Colomb (2012) accorde à ce sujet une importance de premier plan à trois rapports parus avant les premiers arbitrages de l’été 2000 : le rapport Fiscalité et redistribution du CAE qui suggère déjà l’instauration d’un impôt négatif (Bourguignon, 1998), une note de la Fondation Saint-Simon qui proposait de transformer le RMI en une allocation dégressive en fonction des revenus (Godino, 2000) et un rapport sur les minima sociaux pour le Commissariat Général au Plan qui comparait de manière plus systématique différentes formules d’allocation (Belorgey, 2000). Ces trois rapports ont contribué selon Colomb à légitimer le crédit d’impôt comme une « solution intermédiaire » ou une « voie de compromis » possible entre représentations opposées de la place des motivations monétaires dans la recherche d’emploi. Partisan de l’impôt négatif, J. Bensaïd ne s’appuie à aucun moment de manière explicite dans ses notes sur l’un ou l’autre de ces rapports. La seule mention du CAE intervient après l’arbitrage en faveur de la PPE dans sa note sur les origines de l’impôt négatif.
- 34 « Réforme fiscale : premiers éléments… », op. cit.
- 35 « Les orientations de la politique fiscale pour 2011-2002 (en vue de la réunion avec L. Fabius le 1 (...)
- 36 Ibid.
24Les principaux arguments en faveur de l’efficacité économique de l’impôt négatif reposent d’une part sur une référence implicite à la représentation théorique néoclassique des déterminants de l’offre de travail (produit d’arbitrages travail/loisir d’homines economici), et d’autre part sur des références empiriques explicites, mais peu développées, à quelques expériences étrangères. L’une des premières notes se contente ainsi d’affirmer que ce « type de mesure, déjà expérimenté avec un certain succès dans plusieurs pays (EUA, Pays-Bas, …) permet d’inciter au retour à l’emploi tout en fournissant un complément de revenus significatif aux « travailleurs pauvres »34. Ces deux effets attendus sont régulièrement mentionnés ensemble pour faire valoir que le dispositif concilie justice et efficacité – « C’est à la fois une puissante incitation au retour à l’emploi et une mesure redistributive »35 – ou remédie à un système injuste et inefficace – « Un titulaire du RMI qui prend un emploi à mi-temps au SMIC voit son revenu disponible baisser de 100 F par mois environ … Une telle situation est injustifiable, tant du point de vue de la justice sociale que celui de l’efficacité économique »36. Si l’existence de trappes à inactivité est bien renseignée par les cas-types produits par la Direction de la Prévision et soulignée dans les rapports mentionnés précédemment, leurs effets concrets sur les comportements réels d’offre de travail sont moins documentés et paraissent généralement modestes.
25Un autre rapport d’expertise réalisé à la même époque par l’Institut de recherches économiques et sociales (IRES) pour le compte du Parlement prend le temps d’interroger la littérature académique sur le sujet et conclut à « l’incapacité de la recherche à établir clairement des effets désincitatifs importants » (Concialdi et Monnier, 1999). Commandé par la Commission des Finances de l’Assemblée Nationale qui est alors présidée par Henri Emmanuelli, représentant de l’aile gauche du Parti Socialiste à l’époque opposée à l’impôt négatif, ce rapport vise avant tout à examiner des scénarios possibles d’évolution de la Contribution Sociale Généralisée (CSG). Le groupe socialiste à l’Assemblée s’appuie sur cette source d’expertise indépendante du gouvernement pour justifier une demande de réforme de la CSG qui va concurrencer le projet de création d’un impôt négatif. Les notes de J. Bensaïd qui mettent en balance les différents scénarios de réforme ne mentionnent toutefois pas plus ce rapport que ceux du CAE.
- 37 Durant la même décennie, le Parti Socialiste qu’il rejoint en 1971 s’acculture à une diversité de t (...)
26La preuve d’effets désincitatifs n’est toutefois pas nécessaire pour convaincre le Premier Ministre d’essayer de lisser les effets de seuil. Comme indiqué en introduction, le travail de conviction mené par d’autres économistes avant son arrivée à Matignon a déjà produit des effets. Lionel Jospin lui-même a enseigné l’économie pendant une dizaine d’année (à l’IUT de Sceaux de 1970 à 1981). Acculturé au raisonnement macroéconomique37, il est également en phase avec le cadrage économique général avancé par son conseiller. Au début de l’année 2000, ce dernier plaide en faveur d’un changement de politique cohérent avec les baisses d’impôt annoncées, dans un échange qui mêle la discussion sur les fins et celle sur les moyens et opère ainsi à la manière d’une « traduction » consistant à « redistribuer les intérêts et les buts » en déplaçant les buts ou en en inventant de nouveaux (Latour, [1989] 2005, 262-285).
27Il commence sa note par une première recommandation qui porte non pas sur l’économie mais sur la méthode de travail du gouvernement. Il faudrait, selon lui, ouvrir un large débat au sein du gouvernement sur les objectifs de la politique fiscale, pour éviter que les discussions ne portent principalement sur les instruments. Il présente ensuite ce que doivent être à ses yeux ces objectifs, partant des actions déjà menées par le gouvernement :
Le gouvernement a réussi depuis 30 mois à remettre l’économie française sur le chemin de la croissance, par une politique de réactivation de la demande … .
Les objectifs de politique économique vont désormais changer de nature. La période qui s’ouvre doit viser le maintien durable d’une croissance forte au-delà de 2000, afin de nous rapprocher du plein emploi. Pour cela il est crucial de mobiliser tous les moyens de la politique économique pour augmenter notre potentiel de croissance, notre capacité d’« offre » [Annotation du Premier Ministre sur ce paragraphe : oui].
Actuellement, ce rythme de croissance « potentiel » est estimé entre 2 et 2,5 %. Si nous voulons atteindre le plein emploi, il est nécessaire de parvenir à gagner un demi-point de croissance supplémentaire. [Annoté : Je vois]
28Les annotations indiquent que le Premier Ministre adhère au raisonnement en termes de croissance potentielle et au diagnostic formulé par son conseiller. Celui-ci poursuit en présentant deux autres « objectifs » à viser dans cette perspective, qui sont en fait les moyens envisagés pour augmenter cette croissance potentielle :
(i) l’intégration la plus rapide possible des nouvelles technologies, l’encouragement du dynamisme entrepreneurial et plus généralement des catégories sociales les plus impliquées dans l’innovation et la création de richesse ;
(ii) Le retour sur le marché du travail des catégories nombreuses qui ont été découragées puis marginalisées par le chômage durable, la précarité, voire la tentation du travail au noir.
29J. Bensaïd retient alors la baisse de l’impôt sur le revenu comme moyen privilégié d’atteindre « le premier objectif ». Cette affirmation n’est étayée que par l’hypothèse d’un « effet psychologique très sensible » que pourrait avoir une telle baisse « sur les classes moyennes et les cadres ». Cette affirmation sera répétée dans des notes ultérieures mais jamais discutée. Il présente en revanche le choix comme plus ouvert « par rapport au second objectif », puisqu’il met alors en concurrence trois possibilités : l’allègement de CSG ciblé sur les bas salaires qui est réclamé par la Commission des Finances, une réforme des prestations sociales en vue de lisser les effets de seuil, et la création d’un impôt négatif.
30En tout état de cause, la poursuite de ces deux objectifs signifie aux yeux du conseiller que la diminution des prélèvements obligatoires doit devenir « prioritaire par rapport à une réduction plus accentuée du déficit public ». Le Premier Ministre relève à cet endroit de la note un risque de glissement qui ne va pas manquer d’intervenir par la suite :
Je serais tenté d’aller dans ce sens. Mais la croissance et l’emploi restent nos objectifs premiers (annotation)
- 38 « Réforme fiscale : premiers éléments… », op. cit.
31Sa conversion à la baisse d’impôts est mal accueillie par les partenaires de la majorité, y compris par certains membres de son parti. En écho à ces critiques, Lionel Jospin insiste dans son commentaire d’une autre note sur l’idée de « ne pas réduire [la] politique des finances publiques à la baisse des impôts »38 et « de ne pas sacrifier le reste ». Son conseiller se sent obligé de rappeler que cette baisse des impôts est « un moyen, pas un objectif », puis de synthétiser son propos ultérieur en ajoutant un troisième objectif :
Il s’agit aujourd’hui de compléter le soutien de la demande par une politique visant à accompagner le retour au plein emploi, par l’incitation au dynamisme économique et à l’innovation, et par la recherche d’une répartition plus juste des prélèvements.
32Dès la première note cependant, l’effet sur le taux de prélèvements obligatoires des trois solutions envisagées pour inciter à l’activité sert déjà d’argument contre une réforme des prestations sociales. La diminution du taux de prélèvements obligatoires jouera aussi un rôle important dans les arbitrages ultérieurs, passant ainsi du statut de variable endogène à celui de cible de politique publique.
- 39 Passer par une réduction d’impôt plutôt que par une augmentation des prestations a aussi été un moy (...)
33L’idée de réformer les prestations sociales est également critiquée pour son coût39 et sa moindre visibilité politique par rapport à la création d’un impôt négatif ou une action sur la CSG. Dans les notes du conseiller, les considérations d’ordre politique occupent une place aussi importante que celles d’ordre économique.
- 40 « Réforme fiscale : premiers éléments… », op. cit.
34Par exemple, le fait d’utiliser les recettes fiscales supplémentaires par rapport aux prévisions pour baisser les impôts plutôt que pour augmenter les dépenses ou réduire le déficit est également justifié par la « pression politique plus forte de la majorité de la population »40 en faveur de cette option. Dans le cas présent, l’argument peut toujours sembler instrumentalisé au service d’une orientation motivée d’abord par des raisons économiques.
35Dans d’autres cas, comme pour la mise en balance des avantages et inconvénients respectifs de l’allègement de CSG et de l’impôt négatif, l’appréciation des différentes options passe systématiquement au filtre des soutiens dont elles peuvent faire l’objet au sein de la majorité. La mention d’acteurs coalisés contre une position complète les arguments du conseiller, ce qui lui permet de renforcer sa propre appréciation de la situation :
- 41 « Les orientations de la politique fiscale pour 2001-2002… », op. cit.
L. Fabius comme M. Aubry y sont défavorables (de même que J. Le Garrec, au nom de la commission des affaires sociales). Nous partageons cette appréciation41.
36Elle peut également parfois se substituer pour un temps à d’autres arguments :
- 42 « Petit déjeuner du 14 mars ». Note de J. Bensaïd pour le Premier Ministre, 13 mars 2000.
la CSG doit aussi faire partie du débat, étant donné l’attente forte à ce niveau au sein du parti socialiste et du parti communiste42.
37Le président de la Commission des Finances apparaît particulièrement actif sur le dossier, que ce soit pour pousser en faveur d’une action directe sur la CSG ou pour critiquer le projet d’impôt négatif :
- 43 « Les orientations de la politique fiscale pour 2001-2002… », op. cit.
[Le projet d’impôt négatif] suscite des réticences politiques et presque « philosophiques » à gauche. Le groupe socialiste s’est montré peu enthousiaste, notamment H. Emmanuelli : il craint qu’un tel dispositif soit une incitation supplémentaire au travail à temps partiel, qui deviendrait peu à peu la nouvelle norme salariale43.
- 44 « Les solutions alternatives à la ristourne de CSG annulée par le CC [Conseil Constitutionnel] ». N (...)
38Ces craintes sont disqualifiées comme relevant d’une position « philosophique » ici, « idéologique » ailleurs44, tandis que l’impôt négatif « enthousiasme » et « séduit » d’autres représentants du PS, à commencer par son premier secrétaire, reconnu pour son expertise sur les questions de fiscalité, ralliement qui ne laisse pas le Premier Ministre indifférent :
J. Cahuzac en a fait une présentation enthousiaste récemment devant la commission économique du PS et a transmis une note sur le sujet à F. Hollande, lui-même séduit. [Annotation du Premier Ministre : F. Hollande y est sensible]
39Cette manière dont J. Bensaïd met en avant le soutien dont bénéficient la réforme de la CSG et l’impôt négatif peut être assimilée à un argument d’autorité pour souligner la source extrascientifique de l’autorité invoquée.
40L’intégration des contraintes du politique par le conseiller économique se traduit ainsi par la production de différents arguments extra-économiques, consistant notamment à transformer un objectif intermédiaire en une fin en soi, ou encore à recenser les coalitions politique en faveur des différentes options envisagées. Nous allons voir dans la dernière partie que ces éléments ont joué un rôle plus important que les raisonnements économiques dans les arbitrages qui ont abouti à la création de la PPE, ce qui invite à relativiser dans une perspective « évènementielle » le pouvoir symbolique de l’expert.
41Dans cette dernière partie, je montre comment les archives permettent de porter un regard original sur l’épisode de la création de la PPE et le poids de l’expertise économique dans cette réforme. Dans un premier temps, nous verrons que le développement de l’argumentation en faveur de l’impôt négatif à l’approche de l’arbitrage politique passe moins par une défense de ce mécanisme que par une critique de l’option concurrente qui bénéficie du plus important soutien politique (3.1). Puis en considérant le premier arbitrage rendu durant l’été 2000 et la réception d’un rapport du CAE à l’approche du second arbitrage, je relativise la capacité des économistes à faire pencher ou légitimer les décisions (3.2). Au regard des solutions alternatives, la PPE a finalement été privilégiée pour des arguments comptables plutôt que pour ses justifications théoriques ou par des tests empiriques sophistiqués (3.3).
42Rassemblons tout d’abord une partie des éléments avancés jusque-là. Au tournant des années 2000, le gouvernement se convertit aux baisses d’impôt et aux incitations à l’activité : pour continuer à diminuer le chômage et atteindre le plein-emploi, le Premier Ministre est convaincu qu’il faut augmenter la croissance potentielle et que cette augmentation implique de réduire les impôts et d’inciter à la reprise d’activité. Dans les jours qui suivent sa nomination à Bercy en mars 2000, Laurent Fabius annonce un programme de réduction d’impôts sur trois ans. Deux projets sont alors mis en balance pour renforcer les incitations : une réforme de la CSG et la mise en place d’un impôt négatif.
43La réforme de la CSG est réclamée pour d’autres raisons par le groupe socialiste de l’Assemblée Nationale depuis le débat budgétaire de 1999. Leur objectif n’est pas d’inciter à la reprise d’activité mais de rendre la CSG progressive. Les conseillers du Premier Ministre sont quant à eux partisans de l’impôt négatif et, comme nous l’avons vu, font valoir cette option par différents arguments durant la première partie de l’année 2000. Au cours de l’été, alors que le moment de l’arbitrage approche, ils ne produisent plus d’arguments nouveaux en faveur de l’impôt négatif, ne cherchent pas à étayer ceux déjà avancés, mais s’attardent plutôt à critiquer toute idée de réforme de la CSG.
- 45 « Les orientations de la politique fiscale pour 2001-2002… », op. cit.
- 46 Ibid.
- 47 Une note ultérieure souligne aussi le risque de « trappe à bas salaire » : avec le projet envisagé (...)
44Une ristourne de CSG leur paraît injuste car le calcul de cet impôt « ne tient pas compte de l’ensemble des revenus du ménage et des caractéristiques du ménage [Annotation du Premier Ministre : C’est un argument fort] » 45. Elle aurait de surcroît des « conséquences “collatérales” inattendues : moins de CSG payée, c’est plus de revenu imposable, donc une entrée plus rapide dans l’IR [impôt sur le revenu] »46. En plus des arguments relatifs à l’efficacité économique et au soutien politique, les conseillers considèrent maintenant les effets redistributifs de manière plus fine, en tenant compte des interactions entre différents composantes (moins de CSG, c’est plus d’IR)47 et logiques (universalité ou conditionnalité, familiale ou individuelle, etc.) du système socio-fiscal. Ces interactions se prêtent à une argumentation par cas-types :
- 48 « Rendre l’impôt sur le revenu plus distributif et plus incitatif au travail par l’instauration d’u (...)
on va accorder un allègement de CSG au conjoint de cadre supérieur qui travaille à mi-temps, ou à l’étudiant qui travaille quelques mois l’été tout en vivant confortablement chez ses parents… En revanche, on ne pourra pas tenir compte des charges de famille, alors même que le retour à l’emploi bute souvent sur le coût de la garde d’enfants…48.
45Sans la discuter directement du point de vue du droit, mais en se limitant plutôt à la présenter comme injuste, les conseillers ont ainsi bien identifié la conséquence du projet d’allègement de la CSG qui va motiver la censure du Conseil Constitutionnel. Mais leurs critiques ne suffisent pas à écarter cette option.
- 49 « Le vrai-faux match Guigou-Fabius », Les Echos, 12 janvier 2001.
46Bien que l’impôt négatif ait été promu par des économistes de la Direction de la Prévision dès le début du quinquennat (Touzet, 2019), le MEFI est resté opposé à cette solution quasiment jusqu’au terme du processus de réforme. La principale raison de cette opposition est à chercher dans la crise ouverte à Bercy quelques mois plus tôt par un projet de réforme de l’administration fiscale. Étant parvenu à apaiser la situation, le Ministre devait prendre en compte les réticences de son administration à devoir gérer l’« usine à gaz » que représentait pour elle le projet d’impôt négatif49.
- 50 Ce sont les termes dans lesquels J. Bensaïd résume ces arguments (« Plan d’allègement fiscal », op. (...)
47Au cours de l’été 2000, bien qu’ils admettent le bien-fondé de la justification économique de ce dispositif, le Ministre et la secrétaire du Budget se rallient à la ristourne de CSG, en mettant en avant sa « simplicité de gestion » et sa « meilleure lisibilité politique »50 :
- 51 Note de L. Fabius et F. Parly au Premier Ministre, 18 août 2000.
L’instauration d’un crédit d’impôt pour le retour à l’emploi serait une solution intéressante du point de vue de la théorie économique, en raison de la finesse d’ajustement qu’elle permettrait. Toutefois la gestion de cet instrument n’est pas réellement garantie et, surtout, on peut craindre de profondes incompréhensions politiques et sociales51.
- 52 « Plan d’allègement fiscal », op. cit.
48Ce ralliement marque un basculement et, en dépit d’une dernière tentative de convaincre des « graves dangers » que porte cette proposition une semaine avant l’échéance fixée pour arrêter une décision52, les conseillers économiques de Matignon perdent l’arbitrage. Ce constat conduit à nuancer l’appréciation du pouvoir symbolique des experts dans cette histoire : certes, le cadrage cognitif en termes d’incitations qu’ils promeuvent est bien celui adopté par leur ministre, mais leurs arguments ont peu de poids par rapport aux équilibres politiques au sein de la majorité et aux équilibres bureaucratiques au sein de l’administration des finances. C’est finalement la censure du Conseil Constitutionnel qui va donner le poids nécessaire à l’un de leurs arguments et une nouvelle chance à la solution qu’ils privilégient.
49Revenons une dernière fois à l’interprétation de cette réforme fournie par la littérature jusqu’à présent. Selon Colomb (2012), le travail de légitimation produit par les différents rapports favorables à l’impôt négatif qui ont déjà été évoqués aurait été parachevé par un dernier rapport paru environ trois semaines avant la décision du Conseil Constitutionnel : le rapport du CAE intitulé « Pour un nouveau Plein-emploi » signé J. Pisani-Ferry (décembre 2000). Plus précisément, ce rapport aurait servi « d’espace de légitimation scientifique des projets politiques » de deux façons :
D’une part, le rapport a agrégé l’ensemble des connaissances fournies par les rapports et travaux précédents afin de proposer des options précises au pouvoir politique. D’autre part, … il a donné à voir un consensus scientifique sur le bien-fondé des incitations financières pérennes. De ce fait, il a agi comme un filtre, donnant peu de place aux discours contestant la permanence des mécanismes de marché (Colomb, 2012, 44, je souligne).
50La lecture du processus de réforme à partir des archives montre cependant que le pouvoir politique n’a pas attendu Pisani-Ferry pour avoir des solutions précises, et que celles proposées dans le rapport le sont moins que celles envisagées par Bercy. Surtout, ce rapport semble avoir agi moins comme un « filtre » que comme un « chiffon rouge », suscitant de nombreuses critiques et ravivant ainsi l’opposition de l’aile gauche du PS et de ses partenaires au changement de politique amorcé par les baisses d’impôt et à l’impôt négatif en particulier. Lors d’un débat sur le contenu du rapport Pisani-Ferry organisé par le mensuel Alternatives Économiques le lendemain de l’annonce de la création de la PPE, son auteur s’est défendu dans les termes suivants :
- 53 « Les économistes de gauche aussi divisés que les politiques sur le crédit d’impôt », La Tribune, 1 (...)
J’ai conscience d'avoir passé sous silence certaines questions. Le plein-emploi touche au contrat social et doit être abordé dans toutes ces dimensions. Je suis économiste, j’ai donc apporté des éléments économiques53.
- 54 Imbert Pierre-André, Khalfa Pierre, Nikonoff Jacques, Hoang-Ngoc Liêm, Harribey Jean-Marie, Ramaux (...)
- 55 « Fiscalité : 173 chercheurs, économistes, syndicalistes et militants associatifs ont signé une pét (...)
51Un mois plus tard, la Fondation Copernic a fourni une lecture d’économiste alternative à travers une note qui remettait en cause la philosophie de la réforme54, bientôt suivi d’un rassemblement plus large de chercheurs de différentes disciplines, de syndicalistes et de militants associatifs contre la PPE55. Dans ces conditions, ce rapport semble avoir plus embarrassé le Gouvernement que servi de ressource politique ou intellectuelle. Cette réception controversée met une nouvelle fois en doute l’ampleur du pouvoir symbolique des experts.
52Si le rapport Pisani-Ferry n’a pas aidé à la mise en place d’une forme d’impôt négatif sous la forme de la PPE, considérons pour finir les éléments plus déterminants. Une fois la censure du Conseil Constitutionnel intervenue, le gouvernement doit trouver rapidement une solution de rechange pour équilibrer son plan de baisse d’impôts en faveur des bas salaires. Malgré l’urgence, l’impôt négatif, seule solution alternative à la réforme de la CSG dans les notes qui précèdent le premier arbitrage intervenu à la fin de l’été, ne s’impose pas sans hésitation.
- 56 « Les solutions alternatives à la ristourne de CSG annulée par le CC », op. cit.
53La première note rédigée à la suite de cette décision du Conseil Constitutionnel, qui examine cinq options56, indique que le MEFI et la Ministre de l’Emploi et de la Solidarité (MES) privilégient encore d’autres solutions que celle poussée par les conseillers économiques. La proposition du MEFI est simplement de rectifier à la marge la ristourne de CSG pour la rendre acceptable par le Conseil Constitutionnel. Elle est critiquée par les conseillers sur la base d’arguments juridiques : les informations qui devraient être communiquées à l’employeur avec le nouveau dispositif envisagé soulèvent des questions de protection de la vie privée et, malgré les aménagements envisagés, le risque d’une nouvelle censure par le Conseil Constitutionnel reste élevé.
54Loin d’être devenue impensable du fait du cadrage cognitif défendu par les experts, l’augmentation du SMIC fait également partie des solutions envisagées et soutenues par la MES. Elle serait assortie d’une réduction corrélative des cotisations sociales employeur, l’impensable restant l’augmentation du coût du travail. De l’aveu des conseillers, cette solution aurait des avantages certains, auxquels se montre sensible le Premier Ministre :
rapide à mettre en œuvre (décret pour la hausse du SMIC) ; elle améliorerait le pouvoir d’achat des salariés les plus modestes tout en augmentant l’écart entre rémunération du travail et revenus de remplacement [Annotation : « tentant »].
55Mais plusieurs inconvénients sont aussi soulignés, en particulier le fait qu’une partie de ceux qui auraient dû bénéficier de la ristourne de CSG (ceux qui ont un salaire légèrement supérieur au SMIC) ne seraient pas directement concernés. Cet inconvénient illustre l’intervention lors du second arbitrage d’un nouveau critère d’évaluation des différents scénarios appelé à prendre une place grandissante : retrouver autant que possible les mêmes gagnants et donc limiter le nombre de perdants par rapport à la première politique envisagée.
56En complément de cette hausse du SMIC, le MES proposait la création d’une nouvelle prestation destinée à « augmenter le revenu de ceux qui prennent un emploi faiblement rémunéré » dans la logique du RSA-activité créée en 2008. Mais cette proposition s’est heurtée à une autre critique :
cette mesure se traduirait par une augmentation significative des dépenses sociales (de l’ordre de 1% à terme de trois ans) et par une renonciation à une baisse de l’ordre de 0,3 point de PIB des PO [prélèvements obligatoires] : c’est l’équilibre et la crédibilité de notre programmation financière à moyen terme qui serait remise en cause [Annotation LJ : « problème »].
- 57 « La baisse des prélèvements obligatoires préservée », Les Echos, 11 janvier 2001.
57Cet « objectif » de diminuer le taux de prélèvements obligatoires et celui d’éviter de faire des « perdants » (par rapport à la réduction de CSG censurée par le Conseil Constitutionnel), sont ceux qui ont le plus pesé dans le second arbitrage en faveur de la PPE, en particulier pour rallier le Ministre des Finances à cette solution57. Il y a eu un temps une incertitude quant à savoir si la PPE pourrait être comptabilisée comme une réduction d’impôts ou comme une dépense dans les comptes nationaux (Touzet, 2019, 223-224). A partir du moment où celle-ci a été levée par les comptables nationaux de l’Insee, les conseillers ont pu mettre en avant cet avantage comparatif de leur solution préférée par rapport au scénario d’une augmentation du SMIC complétée par la création d’une nouvelle prestation.
58La relecture de l’histoire de la création d’une forme d’impôt négatif en France à la lumière des archives du cabinet du Premier Ministre conduit à relativiser le rôle réputé déterminant de savoirs économiques dans cette réforme, en montrant la manière dont les multiples contraintes d’ordre politique (visibilité à des fins électorales, coalition politique), juridique (censure du Conseil Constitutionnel), bureaucratique (simplicité de gestion) et comptable (comptabilisation du crédit d’impôt en baisse de prélèvements obligatoires) interviennent non seulement dans les arbitrages rendus mais aussi, en amont de ceux-ci, dans les argumentaires déployés par les conseillers économistes. Prenant part au travail collectif d’un cabinet, ceux-ci ne se limitent pas à « dire ce qui est optimal » du point de vue de l’analyse économique. Aussi dominantes fussent-elles dans le champ académique, et quel que soit l’accueil favorable dont elles peuvent jouir dans le champ politique, les idées économiques défendues par le conseiller apparaissent dotées d’un pouvoir limité, qu’il s’agisse de faire pencher la décision dans leur sens, ou de la légitimer après coup. Nous arrivons à des conclusions proches de celles de Renault (2023) qui invitent à étudier le double sens de la relation d’influence entre économistes et politiques.
59A y regarder de plus près, le basculement cognitif auquel correspond le « succès des incitations » est moins produit par les arguments des économistes en faveur de la décision de créer la PPE que renforcé par la décision politique elle-même. Ce serait d’ailleurs là une interprétation sans doute plus conforme à l’analyse cognitive des politiques publiques si l’on retient que cette approche suggère d’étudier des représentations véhiculées par des politiques plutôt que des politiques comme le produit de ces représentations. Cette interprétation est confortée par l’idée selon laquelle l’exposé des motifs du projet de loi de création de la PPE aurait mis l’accent sur l’incitation au travail avant tout pour « contourner la censure constitutionnelle », en justifiant de « déroger au principe d’égalité devant l’impôt au nom d’un objectif d’intérêt général (le plein emploi) » (Allègre, 2024b, 15).
- 58 Rappelons encore que c’est sous la direction de Lionel Jospin dans les années 1980 (1981-1988), que (...)
- 59 En particulier, pour le second arbitrage intervenu après la censure du Conseil Constitutionnel, le (...)
60De même que les décisions macroéconomiques prises en 1983 ont participé à délégitimer l’expertise économique de gauche en se présentant « rétrospectivement, comme une sorte de matrice de la régulation de l’économie adoptée les décennies suivantes » (Eloire, 2020, 232), la réforme fiscale décidée au début des années 2000, tournant dans le quinquennat de la gauche plurielle, a conforté la représentation néoclassique du marché du travail58. Mais l’effet le plus structurant de la création de la PPE pour la place de l’expertise économique est sans doute ailleurs. En effet, les discussions qui ont mené à la création de ce dispositif59, son évaluation et ses modifications ultérieures, en renforçant la prise en compte des interactions entre système fiscal et prestations sociales, ont augmenté le recours à des instruments de microsimulation alors en plein essor au sein de l’administration (Bessis et Cotton, 2021).
Des versions précédentes de cet article ont été présentées au XIIIe congrès de l’Association Française d’Économie Politique (AFEP), qui s’est tenu du 2 au 5 juillet 2024 à l’université de Montpellier, ainsi qu’au séminaire Histoire de la macroéconomie et des théories monétaires (H2M) du laboratoire PHARE, qui s’est tenu le 15 mars 2025 à la Maison des Sciences Économiques de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. Je remercie les organisateurs et participants aux deux événements pour les discussions, en particulier Nicolas Bédu, Clément Carbonnier, Rafaël Cos, Matthieu Renault et Pierre-Hernan Rojas. Je remercie également Béatrice Cherrier, Alexandre Chirat et Paul Cotton pour leurs précieux commentaires et conseils qui ont permis d’améliorer sensiblement les arguments. Les idées exprimées dans cet article et les éventuelles erreurs ou omissions restent sous ma seule responsabilité.