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La dette publique : une histoire longue

Dette publique et financement de l’Etat chez les économistes français (1840-1900)

Public Debt and Government Finance in the French Liberal Thought (1840-1900)
Claire Silvant
p. 763-795

Résumés

Entre les années 1840 et la fin du 19e siècle, la question de l’intervention de l’Etat et celle du financement de dépenses publiques en hausse permanente, préoccupent vivement les économistes français. Cet article a pour objet d’étudier l’évolution de la pensée libérale relative à la dette et aux finances publiques entre son âge d’or et son déclin au profit d’une nouvelle génération d’économistes. Nous nous penchons sur les changements intervenus dans la manière de considérer les différentes façons de financer les dépenses publiques, et en particulier à l’arbitrage entre fiscalité et dette publique. Nous montrons la façon dont l’orthodoxie libérale s’est infléchie, et soulignons l’émergence de nouvelles conceptions de la dette à la fin du siècle.

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Texte intégral

1Au 19e siècle, un double mouvement est à l’œuvre en France en matière de finances publiques : une tendance inexorable à la hausse des dépenses (et des recettes) publiques, dans une période où l’Etat tente de rationaliser et de centraliser ses ressources financières. Sur le plan fiscal, économistes et dirigeants s’attèlent à perfectionner le système d’impôts qui a remplacé la fiscalité d’Ancien Régime, unanimement jugée comme étant arbitraire et inefficace (Delalande, 2011). On tente en parallèle de donner à l’emprunt public des institutions et un fonctionnement plus efficace. Il n’est donc pas surprenant d’observer un intérêt croissant de la part des économistes français pour les questions de finances publiques au milieu du siècle.

  • 1 Plus de précisions sont données sur la vie et les idées de ces deux économistes chez Arena (1991) e (...)

2Cet article est consacré à la transformation de l’analyse de la dette publique (et plus généralement du financement de l’Etat) entre les années 1840 et la fin du 19e siècle dans la pensée économique française. La période 1840-1870, qui a été celle de l’âge d’or de la pensée libérale, individualiste et classique, a laissé place à une remise en cause des doctrines libérales et à un renouvellement de l’analyse de la dette et des dépenses publiques, sous l’effet de l’arrivée d’une nouvelle génération d’économistes. Nous mettons plus particulièrement l’accent sur le rôle de plusieurs économistes issus l’école libérale française, principalement Joseph Garnier (1813-1881) et Paul Leroy-Beaulieu (1843-1916)1, dans la constitution d’un nouveau champ de l’économie politique, la science des finances publiques. Nous montrons qu’ils ont contribué à développer une orthodoxie en matière de finances publiques qui a été remise en cause à la fin du 19e siècle pour donner lieu à de nouvelles analyses.

3Les questions de dette publique et de financement de l’Etat ont suscité un regain d’intérêt dans la période récente chez les économistes, les sociologues et les historiens de l’économie. On citera de façon non exhaustive, les travaux de Andreau et al. (2006), Hautcoeur (2007), Lemoine (2016), Lutfalla (2017), ou encore Tinel (2016). Cela appelle une étude symétrique en histoire de la pensée économique pour un sujet qui a été jusqu’alors relativement délaissé. La question à laquelle nous nous intéressons n’échappe pas à ce constat, puisqu’il existe peu de littérature secondaire spécifique sur la question, en dehors des travaux de Orsoni (2010) et Pellet (2013) en histoire du droit, et de Cardoni (2014), Levan-Lemesle (2004), Lutfalla et Le Cacheux (2017) en histoire économique.

4Présentons brièvement le groupe d’économistes qui constitue le point de départ de ce travail, groupe qu’on appelle souvent école libérale française. Si l’on s’en tient à une grille d’analyse schumpétérienne (1954), les auteurs libéraux français présentent les caractéristiques d’une école de pensée structurée en cercles concentriques autour d’un noyau d’économistes qui sont (et se considèrent comme) les héritiers de Jean-Baptiste Say ; ces économistes créent d’influentes institutions (une revue, le Journal des économistes ; une société savante, la Société d’économie politique ; et une maison d’édition, la maison Guillaumin) qui contribuent à diffuser leurs idées libérales imprégnées de l’individualisme classique ; et ils occupent également des positions de pouvoir politique et intellectuel, puisqu’ils sont nombreux dans la haute fonction publique, à l’Académie des sciences morales et politiques et dans les chaires d’économie politique qui se développent au cours du 19e siècle en France dans l’enseignement supérieur. Enfin, le groupe est soudé par l’existence d’ennemis communs – les socialistes, les protectionnistes et les saint-simoniens. Ils connaissent, entre 1840 et la décennie 1870, une période que l’on peut qualifier d’âge d’or puisque leurs institutions triomphent et leur influence est au plus haut (Breton et Lutfalla, 1991 ; Levan-Lemesle, 2004 ; Etner et Silvant, 2017).

5C’est dans ce contexte particulier que plusieurs économistes libéraux – tout particulièrement Garnier et Leroy-Beaulieu – ont commencé à s’intéresser spécifiquement aux questions de finances publiques ; leurs travaux les ont conduits vers la construction d’une véritable « science » des finances publiques. En effet, dans la première moitié du siècle, les ouvrages ou études exclusivement dédiés aux théories des finances publiques sont rares. On peut évidemment trouver de nombreux articles, pamphlets, et mémoires empiriques portant sur les finances d’un pays en particulier, sur une période spécifique. Mais à notre connaissance, seul l’ouvrage publié par Charles Ganilh en 1825 propose une analyse théorique exclusivement consacrée aux finances publiques – ne se bornant pas à un commentaire de la situation française – à une époque où les connaissances financières étaient souvent l’apanage des juristes et des hommes de pouvoir. La seconde moitié du 19e siècle offre un changement notoire à cet égard puisque les économistes libéraux s’emparent de la question et élaborent les bases d’une science des finances publiques à la française. Depuis les travaux pionniers de Breton et Lutfalla en 1991, de nombreux travaux ont été consacrés à l’école libérale et aux économistes français du 19e siècle en général (Dockès et al., 2000 ; Levan-Lemesle, 2004 ; Etner et Silvant, 2017), mais aucun ne s’est encore occupé spécifiquement de la question des finances publiques, qui était pourtant une préoccupation centrale de l’époque étudiée.

6Dans la première section, nous rappellerons brièvement le contexte de l’émergence d’une science des finances, en insistant sur les spécificités historiques et institutionnelles de la seconde moitié du siècle en France. Nous expliciterons ensuite (section 2) le rôle des manuels, traités, et dictionnaires dans le processus par lequel les économistes libéraux ont construit ce nouveau champ du savoir économique. La troisième section présentera les grandes lignes de l’orthodoxie financière développée par les économistes libéraux achevée dans la décennie 1870. La section suivante (4) montrera les inflexions intervenues à partir de la décennie 1870 dans le sens d’une remise en cause du « dogme » financier libéral par une nouvelle génération d’économistes qui opèrent dans les facultés et les grandes écoles, notamment sur la dette. La dernière section présentera nos conclusions.

1. Contexte historique et institutionnel

  • 2 La qualification de la nature de cette stagnation a donné lieu à un débat entre historiens (Baslé, (...)

7Nous commençons cette étude par un bref exposé du contexte intellectuel et institutionnel de la seconde moitié du 19e siècle, période dans laquelle se tiennent les discussions sur les finances publiques à la Société d’économie politique, mais aussi dans d’autres institutions libérales. La période retenue correspond à l’âge d’or du groupe libéral (jusqu’à 1870 environ) puis le début de sa phase de déclin. Deux crises financières majeures ponctuent cette période et expliquent en partie les interrogations des économistes libéraux : la crise de 1848 et celle de 1870-1871. La crise de 1848 est une double crise, économique (financière) et politique. L’écho que trouvent les idées socialistes dans la société française et les difficultés financières que subit ponctuellement l’Etat français inquiètent les libéraux, et les amènent à renouveler leurs réflexions sur les fonctions légitimes de l’Etat, et incidemment sur d’éventuels changements à opérer dans la façon de financer ses dépenses. La crise de 1870-1871, comme celle de 1848, a des dimensions multiples : la Commune menace l’ordre social existant et des revendications nouvelles pour plus d’intervention publique (économique et sociale) apparaissent ; la crise politique s’accompagne d’ailleurs de lourdes difficultés financières. Entre les deux crises, le rôle de l’Etat, donc ses dépenses et ses recettes, a fortement augmenté. Cette évolution se poursuit après 1870, amplifiée par ce qui a été qualifié de « longue stagnation2 » qui englue l’économie française sur trois décennies (Breton et al., 1997). La situation du début de la décennie 1870, en particulier, est critique et préoccupe particulièrement les économistes : « la question fiscale est de plus fortement influencée par le contexte de la défaite contre la Prusse : le remboursement des indemnités de guerre et le « relèvement national » exigent un effort financier sans précédent » (Delalande, 2011, 55). Notons qu’après Sedan, la dette française dépasse 60 % du PIB de l’ancien territoire (soit environ 12 milliards de francs) puis s’envole dans les années suivantes (voir tableau 1).

8Si, entre 1800 et 1840, les économistes semblaient peu débattre des questions financières, la situation change quand l’ampleur de la dette commence à être considérée comme un problème préoccupant. Plus le poids des recettes et des dépenses publiques par rapport à la production s’alourdit (et plus l’Etat français recourt à l’endettement, voir tableau 1), plus le sujet devient central dans les débats entre économistes qui nourrissent par ailleurs une défiance forte et ancrée envers l’Etat et ses agents (Rosanvallon, 1990). Ainsi, sur l’ensemble de la période considérée, les économistes de l’époque s’accordent à attribuer trois causes principales à la hausse de la dette à un rythme plus soutenu que sous la restauration et sous la monarchie de Juillet : des dépenses militaires (guerre, réparation et « paix armée ») de plus en plus élevées, des politiques de grands travaux et l’adoption de lois progressistes (notamment les lois sur l’éducation) qui se traduisent par une hausse conséquente des dépenses publiques.

Tableau 1. Revenus et dépenses publiques, dette publique et charge de la dette publique (en millions de francs courants, sauf colonnes 4 et 6, calculées par l’auteur, exprimées en pourcentage)

  • 3 Le ratio dette/produit national est calculé de manière approximative en divisant la valeur annuelle (...)

Année

Recettes publiques

Dépenses publiques

Dette publique

Ratio dette publique/produit national3

Intérêts payés par l’Etat

Part des intérêts dans les dépenses

1830

1020

1095

4627

47,9

194

17,71

1835

1068

1047

4175

41,7

197

18,81

1840

1234

1364

4458

37,1

194

14,22

1845

1393

1489

5205

39,9

208

13,97

1850

1432

1473

4886

38,2

261

17,72

1855

2793

2309

6083

36,4

307

13,30

1860

1962

2084

9334

53,8

335

16,07

1870

3125

3173

11516

59,7

394

12,42

1875

1870

2936

19918

108,4

818

27,86

1880

3531

3365

20391

106,9

890

26,45

Source : d’après Fontvieille (1976) et les séries de produit national calculées par J.-C. Toutain.

9Une fois dressé ce rapide aperçu de l’évolution des finances publiques françaises entre les années 1840 et la fin du siècle, il convient de présenter brièvement le contexte intellectuel et institutionnel dans lequel les économistes libéraux sont amenés à se pencher sur les questions de finances publiques. L’enseignement de l’économie politique commence à se diffuser durant la première moitié du 19e siècle (Levan-Lemesle, 2004 ; Pellet, 2013) ; depuis les années 1820, l’économie politique est essentiellement enseignée à l’extérieur de l’université (à l’école spéciale de commerce de Paris créée par Say, au Conservatoire des Arts et Métiers, au Collège de France et à l’Ecole nationale des Ponts et Chaussées). Durant cette période, il n’existe pas de cours spécifiques de finances publiques, ni à l’université ni ailleurs – au mieux, les économistes auxquels sont confiés les cours en question y consacrent une ou plusieurs leçons. Ainsi, les questions relatives à la fiscalité ou à la dette publique n’ont pas de véritables spécialistes, et les articles qui leur sont dédiés viennent alternativement de juristes, d’économistes ou de spécialistes en administration publique, selon les sujets évoqués. Le savoir relatif aux finances publiques se situe alors entre l’économie, le droit et les savoirs administratifs.

10Progressivement, des économistes libéraux – que nous présenterons plus en détails dans la prochaine section – montrent un intérêt plus fort pour ces sujets. Les raisons en sont multiples. La première est liée à l’évolution interne de l’école libérale française après 1840 ; dans la période 1840-1870, les institutions libérales sont florissantes ; le Journal des économistes connaît une audience croissante, la Société d’économie politique compte de plus en plus de membres (d’après Laurent et Marco, 1996, la Société est passée de 20 membres en 1842 à plus de 200 dans la décennie 1880) ; le périmètre de l’école libérale s’est par ailleurs élargi, en intégrant une variété de profils de plus en plus forte en termes de formation supérieure et de professions ; des professeurs d’économie y côtoient des ingénieurs, des marchands, des banquiers ou encore des députés. Dans ce contexte, les rencontres régulières entre économistes, juristes, et praticiens du commerce et de la banque au sein des institutions libérales donnent lieu à des débats riches et à des échanges sur les questions suivantes relatives aux finances publiques : comment limiter les coûts de l’intervention publique ? Comment financer une soudaine hausse des dépenses ? Comment organiser ou réformer l’administration des finances publiques ? Le débat général sur le rôle et les attributions de l’Etat devient une question centrale dans le groupe libéral, tandis que les savoirs relatifs aux finances de l’Etat restent assez peu diffusés. Certains économistes réalisent alors qu’il n’existe pas d’ouvrage synthétique et complet sur les finances publiques qui pourraient servir à tous, théoriciens autant que praticiens ; comme nous le verrons plus bas, Joseph Garnier et Paul Leroy-Beaulieu apporteront une contribution notoire en la matière.

11L’institutionnalisation de l’économie politique à travers l’enseignement supérieur a aussi joué un rôle important, en dehors puis au sein des universités. Emile Boutmy et les économistes libéraux sont à l’origine de la création d’une école privée, l’Ecole libre des sciences politiques, dans le contexte de la défaite de 1871. On attribue aussi bien le désastre de la guerre et les soubresauts de la Commune à une infériorité de l’élite politique française, qui serait mal formée et peu performante en comparaison avec les élites allemandes. Ces dernières bénéficiaient en effet de connaissances en Finanzwissenschaft dont les intellectuels allemands s’étaient fait une spécialité, de Karl-Henrich Rau dans les années 1830 à Adolph Wagner dans les années 1870, et qui étaient couramment enseignées dans les facultés de droit. L’Ecole libre se donne alors l’objectif de délivrer, à la façon des universités allemandes, un enseignement de haut niveau en sciences politiques et de l’administration, qui pourrait contribuer à former une nouvelle génération de hauts fonctionnaires compétents. A la création de l’école, six cours sont consacrés à l’économie politique, l’un d’eux, confié à Paul Leroy-Beaulieu entre 1871 et 1880, traitant spécifiquement de finances publiques (sous le titre Histoire financière de l’Europe depuis la Révolution française). Leroy-Beaulieu y délivre une analyse classique « théorique » des finances publiques et un savoir appliqué quant aux bonnes pratiques à adopter en matière de ressources et de dépenses (Levan-Lemesle, 2004 ; Pellet, 2013). C’est à cette occasion qu’il rédige son Traité de la science des finances (1877) dont nous montrerons plus bas l’importance.

12Après avoir présenté brièvement le contexte historique institutionnel et intellectuel de notre étude, nous nous penchons à présent sur la constitution progressive, entre les années 1840 et les années 1870, d’une « science des finances publiques » comme champ de connaissances indépendant et structuré, sous l’influence de plusieurs économistes français.

2. L’élaboration d’une science des finances classique

  • 4 Voir Kayaalp (1988) sur l’école italienne et Sturn (2019) sur la tradition allemande.

13Nous examinons dans cette section le processus par lequel s’est construite et autonomisée une « science des finances » classique chez les libéraux français. Nous insistons sur le rôle crucial des dictionnaires et manuels, qui ont contribué à constituer un savoir structuré en finances publiques. Les économistes libéraux français ne sont en aucun cas les premiers à s’être intéressés en longueur aux problèmes de finances de l’Etat. Néanmoins, ce qui apparaît comme nouveau à la période que nous étudions est la manière dont ils ont contribué à en faire un savoir autonome, théorique aussi bien qu’empirique. Avant eux, les écrits dont on disposait sur le sujet apparaissaient comme disséminés et parcellaires, ne s’intéressant qu’à des problèmes précis et circonstanciés. Entre les années 1840 et les années 1870, on observe une structuration de la science des finances grâce à la publication de plusieurs traités et manuels. L’objectif des économistes n’est plus de convaincre ponctuellement le lecteur du bien-fondé de telle ou telle politique économique ou de critiquer la façon de financer tel ou tel projet contingent ; il s’agit désormais de proposer un savoir organisé sur les finances de l’Etat. Cette évolution s’inscrit dans un mouvement plus général sur le plan international ; dans le dernier quart du siècle, les sciences des finances publiques essaiment en Allemagne, sous l’influence des historicistes et des institutionnalistes, aussi bien qu’en Italie où se développe une école des finances publiques avec Ugo Mazzola et Francesco Ferrara4.

  • 5 Le même constat peut être fait pour les ouvrages d’économie politique des économistes britanniques, (...)

14Les manuels et traités les plus importants de cette époque en économie politique (générale) sont ceux de Joseph Garnier, qui était en charge du cours d’économie à l’Athénée puis à l’Ecole des ponts et chaussées (Eléments de l’économie politique, 1846), de Michel Chevalier, correspondant à son enseignement au Collège de France (Cours d’économie politique, 1842-1850), d’Henri Baudrillart (Manuel d’économie politique, 1857), ainsi que de Gustave de Molinari (Cours d’économie politique, 1855 ; 1863) et de Jean-Gustave Courcelle-Seneuil (Traité théorique et pratique d’économie politique, 1858). De la même façon que chez Jean-Baptiste Say ou Charles Dunoyer, plus tôt dans le siècle5, les questions de finances publiques bénéficient dans ces manuels de traitements divers sur le plan formel : certains, comme Chevalier, les négligent, tandis que d’autres y consacrent quelques développements. Avant l’ouvrage remarquable de Joseph Garnier en 1858 dont il sera question plus en longueur ci-après, on traitait de ces questions de deux manières : soit on les regroupait dans un ou plusieurs chapitres de manuels généraux ; soit on les étudiait dans des ouvrages ou des articles spécifiques, mais qui n’étaient le plus souvent consacrés qu’à une question particulière (le plus souvent la fiscalité), et jamais aux finances publiques dans leur ensemble. Illustrons par deux exemples. Le premier cas correspond aux développements sur les finances dans le Manuel de Baudrillart (Manuel qui est par ailleurs caractéristique d’un ouvrage classique en économie politique de l’époque en France). Après une première partie intitulée « Vues générales » qui introduit l’objet et la définition de l’économie politique, une seconde partie intitulée « De la production » traite des mécanismes de production des marchandises. La troisième partie traite de la circulation des biens alors que la quatrième étudie les questions de distribution et de répartition. La dernière partie est consacrée à la consommation ; ce n’est que dans son dernier chapitre qu’est développée la question des finances publiques, sous l’angle des consommations publiques. Chez Baudrillart, le sujet est étudié sur 60 pages, c’est-à-dire seulement 12 % du contenu total de l’ouvrage. Un constat similaire peut être fait sur tous les manuels importants de l’époque : les questions de finances publiques, si tant est qu’on y consacre des développements, sont confinées aux chapitres finaux et occupent un maigre pourcentage en termes de contenu. Quant au second cas, on observe entre les années 1850 et les années 1870 la publication d’un grand nombre d’ouvrages sur les impôts (par exemple Vignes, 1862 ; Parieu, 1856 ; 1862-1864 ; Wolowski, 1872) ; mais ces ouvrages n’offrent qu’une analyse partielle des finances publiques, en n’examinant ni l’emprunt public, ni la dette, ni même les dépenses publiques légitimes.

15La situation change à partir de la fin de la décennie 1850, sous l’impulsion initiale de Jean-Gustave Courcelle-Seneuil (1858) et de Joseph Garnier (1858) qui, tous deux, veulent élargir le périmètre de l’économie publique et des finances publiques dans leurs ouvrages. Courcelle-Seneuil, le grand théoricien de la monnaie et de la banque, publie son Cours théorique et pratique d’économie politique (en deux volumes), qu’il enseigne au Chili, en 1858. Le premier volume (théorique) ne consacre qu’une vingtaine de pages à la fiscalité, mais le second (pratique) n’y dédie pas moins de quatre chapitres, qui correspondent à plus de cent pages. De son côté, Joseph Garnier avait déjà publié en 1846 ses fameux Eléments d’économie politique dont seuls deux chapitres (sur 21) traitaient de finances publiques (le chapitre 20 était consacré aux impôts, et le chapitre 21 au crédit public), soit moins de 15 % du contenu de son cours originel. A l’occasion de la troisième édition de ses Eléments, qui avaient été un grand succès de librairie, Garnier décide de diviser son cours en deux volumes séparés ; le second volume sera intégralement consacré aux finances publiques et à d’autres questions diverses. Dans la préface du deuxième tome, intitulé Eléments de finances, il regrette d’ailleurs l’absence jusqu’alors d’un livre simple, complet et pédagogique en finances, en indiquant explicitement que son travail vise à remédier à ce manque :

Il n’y a pas à notre connaissance de livre élémentaire et didactique sur les Finances. Nous avons essayé de remplir cette lacune en condensant, dans le tiers de ce volume, un assez grand nombre de notions nécessaires à tous ceux qui ne veulent pas rester totalement étrangers aux affaires publiques. On y trouvera traitées et résumées non-seulement les questions spéciales sur l’Impôt et les Emprunts, mais encore les questions générales que ces sujets comportent. (Garnier, 1858, tome 2, VI)

16Les Eléments de finances ont un contenu plus complet que les ouvrages précédemment cités : des sections générales sur l’objet de la science des finances ont été ajoutées, ainsi que de nouveaux chapitres plus précis sur l’impôt, sur la dette publique ainsi que sur la nécessité de procéder à une réforme financière. Avant les Eléments de finances, un lecteur aurait eu à choisir entre deux types d’écrits sur le sujet : des ouvrages critiques à l’encontre de l’intervention publique, tel celui de Ganilh (1825) qui ne mettait l’accent que sur les vices de tous les types de dépenses publiques ; ou, de l’autre côté, des ouvrages techniques sur les finances, de style sec, denses en connaissances pratiques, écrits par des spécialistes d’administration publique ou de droit public (par exemple celui de Gandillot, 1840), les deux types de publications ayant en commun de ne jamais mentionner les analyses relevant de l’économie publique développées par les économistes passés, tels les physiocrates, Vauban ou Adam Smith, pour justifier les principes fiscaux ou les règles de dépenses énoncés.

17Joseph Garnier franchit une autre étape en 1862 en publiant son ouvrage le plus accompli : le Traité de finances. Dans ce Traité, il donne pour la première fois à notre connaissance une définition claire de la science des finances, qu’il oppose à l’art :

La science consiste, en général, dans la connaissance de la vérité, et, en particulier, pour le sujet qui nous occupe, dans la détermination de la justice en matière de taxes et dans la connaissance exacte de la nature et de la portée des phénomènes économiques produits par le prélèvement et l’emploi de revenus publics. L’art consiste dans une série de préceptes ou de règles à suivre au sujet des recettes et des dépenses, préceptes ou règles qui peuvent être plus ou moins en harmonie et en concordant avec la vérité économique. (Garnier, 1862, 6)

18Avec son Traité, Joseph Garnier produit un livre de presque 500 pages, fait de 22 chapitres structurés comme suit : deux chapitres sont consacrés à la définition de la science des finances en relation avec l’économie politique ; plus de dix chapitres sont dédiés aux problèmes de fiscalité ; la dette publique et le crédit public occupent quatre chapitres ; enfin, deux sont consacrés à l’examen des dépenses publiques et à la nécessité d’une réforme financière. En outre, des notes complémentaires sont incluses en fin d’ouvrage pour fournir au lecteur des détails additionnels sur plusieurs questions (par exemple les résultats du congrès sur l’impôt qui s’est tenu à Lausanne en 1860, les maximes de Smith relatives à l’impôt, ou encore diverses statistiques financières de l’Angleterre et de la France). Pour la première fois, le champ des finances publiques se dote d’un ouvrage de référence.

19Paul Leroy-Beaulieu marque la dernière étape de ce processus. Depuis sa chaire d’histoire financière à l’Ecole libre des sciences politiques et grâce à ses autres activités (notamment éditoriales) qui l’incitent à réfléchir longuement aux questions financières, il poursuit le travail initié par Garnier et Courcelle-Seneuil en publiant le second ouvrage français de référence pour les finances publiques, son Traité de la science des finances en deux volumes, en 1877. Comme Garnier, Leroy-Beaulieu pensait avoir comblé un manque dans la littérature économique, ainsi qu’il le confie dans sa préface :

[ce livre] est le fruit à la fois de cet enseignement scientifique et de ces fréquentes études sur des faits d’actualité. L’auteur pense avoir rempli une lacune dans notre littérature économique. Sans doute, les bons ouvrages en matière de finances ne manquent pas. […] Mais il a paru à l’auteur de ce livre que, après les grandes expériences faites par les Etats-Unis depuis 1860, et surtout par la France depuis 1871, la science des finances devenait plus complète, plus précise, que plusieurs parties en étaient renouvelées ou agrandies. […] Nous croyons qu’il y a une science des finances publiques. Si l’on nous dit qu’à toute science il faut un principe, nous répondrons que le principe de la science des finances, c’est le développement constant de la richesse nationale […] toutes les fois qu’un législateur malhabile ne s’oppose pas à ce développement. (Leroy-Beaulieu, 1877, tome 1, V-VI)

20Son premier volume (d’environ 700 pages) traite des revenus publics, et le second (d’environ 600 pages) de l’utilisation de ces ressources. Le deuxième tome produit en particulier une contribution nouvelle sur les façons de gérer le budget de l’Etat, qui était absente des précédents manuels. Ce traité va jouer un rôle important dans la constitution de l’orthodoxie française en finances publiques. Ainsi, avec les travaux de Garnier et de Leroy-Beaulieu, les finances publiques ont gagné, dans la décennie 1870, respectabilité et spécificité. La taille des ouvrages qui leur sont consacrés offre désormais la possibilité d’expliquer des mécanismes économiques en détail, et de développer des concepts plus complexes. De nouvelles questions apparaissent alors, comme la description du fonctionnement effectif des marchés de titres de dette publique (Courcelle-Seneuil, 1858, tome 2), la façon optimale de choisir les agents de la fonction publique ou d’organiser les administrations publiques (Courcelle-Seneuil, 1858, tome 2), la façon la plus rationnelle d’élaborer un budget public (Garnier, 1862 ; Leroy-Beaulieu, 1877, tome 2).

  • 6 Par la suite, le Nouveau Dictionnaire dirigé par Léon Say et Joseph Chailley-Bert suivra la même li (...)

21Outre le rôle central de ces manuels et traités, il nous faut évoquer également celui des dictionnaires économiques. Ils sont à la fois témoins et relais de la progression des questions de finances publiques dans les préoccupations des économistes, depuis le Dictionnaire du commerce (1839) jusqu’au Dictionnaire des finances (1883). Précisons que l’édition des dictionnaires économiques faisait partie intégrante de l’activité de lobbying du groupe libéral pour la diffusion de ses idées au-delà des cercles d’habitués de la Société d’économie politique et de l’Académie des sciences morales et politiques. La maison Guillaumin, qui éditait aussi le Journal des économistes et les ouvrages de la plupart des économistes libéraux (contemporains et passés) était très impliquée dans ce processus, en ayant édité le Dictionnaire du commerce (1839) et le Dictionnaire de l’économie politique (1852-1853). Le processus a été le suivant, en prenant comme point de départ le Dictionnaire du commerce de 1839, dans la rédaction duquel de nombreux économistes du groupe libéral étaient impliqués ; ce dictionnaire contenait des définitions simples et didactiques sur des concepts économiques au sens large, destinés à un lectorat très divers, allant des marchands aux banquiers, en passant par les industriels. Les entrées du dictionnaire consacrées aux finances exprimaient de la façon la plus simple, en quelques lignes, les principes financiers défendus par les libéraux. Il a constitué une première tentative de diffusion des notions de finances publiques très générale, ayant l’objectif de donner à des lecteurs non spécialistes une idée de la « vérité » scientifique au sens des libéraux, en matière d’économie politique. La seconde étape que l’on peut identifier est la publication en 1852 et 1853 des deux volumes du Dictionnaire de l’économie politique, toujours par Guillaumin. Ce dictionnaire a joué un rôle majeur dans l’affirmation des principes libéraux, puisqu’il était porté par un collectif d’auteurs prestigieux à l’époque, qui s’attachaient à définir, pour chaque entrée, ce qu’était la doctrine de l’orthodoxie libérale. La place consacrée aux finances publiques a significativement progressé depuis 1839, les articles les plus notables ayant été rédigés par les plus grandes figures du groupe libéral : Joseph Garnier (« Finances »), Hippolyte Passy (« Impôt »), Jean-Gustave Courcelle-Seneuil (« Trésor »), Charles Coquelin (« Bons du Trésor », « Budget », « Etat »), ou encore Gustave du Puynode (« Crédit public »)6. Le processus trouve son aboutissement avec la publication en 1883 d’un dictionnaire exclusivement consacré aux questions financières, le Dictionnaire des finances, édité par Léon Say, Louis Foyot et Armand Lanjalley, et publié par la maison Berger-Levrault. Il rassemble deux volumes sur plus de 3000 pages.

22Enfin, pour terminer cette section, ajoutons que, dans une moindre mesure, les articles publiés dans les revues de l’époque (le Journal des économistes et la Revue des Deux Mondes jusqu’aux années 1880, auxquelles s’ajoute ensuite la Revue d’économie politique) ont également joué un rôle important ; un nombre croissant articles consacrés à ces questions est publié par ces revues sur la période étudiée (Silvant, 2010). C’est au cours de ce processus par lequel les questions de finances publiques ont pris une ampleur croissante sur tous types de supports que s’est constituée, aux travers des auteurs libéraux cités, une orthodoxie en la matière.

3. L’orthodoxie française en matière de finances publiques : l’impôt plutôt que la dette

  • 7 Précisons que les économistes du groupe libéral ne sont pas conservateurs sur tous les sujets ; ils (...)

23Nous cherchons dans cette section à identifier les grandes lignes de l’orthodoxie financière développée par l’école française. Nous utilisons le qualificatif orthodoxe au sujet de la pensée libérale dans deux sens : dans un sens normatif, tout d’abord, puisque les grandes lignes que nous allons identifier plus bas correspondent aux idées moyennes et les plus couramment répandues au sein du groupe (celles dont il est préférable de ne pas se distancer sous peine d’être mis à l’écart) ; et orthodoxe dans le sens de conservateur, puisque la plupart des libéraux sont peu progressistes en matière de finances publiques7. Il est possible de mettre en évidence trois caractéristiques principales de la pensée libérale en matière de finances publiques, qui s’imposent progressivement comme dominantes parmi le groupe. Nous les présentons dans le même ordre que le font la plupart des manuels de l’époque, qui examinent d’abord la question des dépenses publiques, ensuite la fiscalité, et enfin la dette publique.

  • 8 Notons que certains auteurs s’écartent de l’analyse de Jean-Baptiste Say sur ce point : on peut ain (...)

24Le premier principe que l’on peut identifier de façon transversale chez les économistes français est celui de la modération dans les dépenses publiques. Qu’ils soient modérés ou considérés comme « ultra-libéraux » au sens par exemple où l’entendent Breton et Luftalla (1991), de nombreux libéraux français considèrent avec Jean-Baptiste Say que les consommations publiques doivent être aussi faibles que possible8.Cette idée est en lien direct avec leur conviction d’une nécessaire limitation de l’intervention de l’Etat dans l’économie, donc ses dépenses. Celles-ci sont considérées comme nocives, en raison à la fois de l’improductivité qu’ils leur attribuent et du caractère inefficace de l’Etat en tant que producteur de biens et de services. Jean-Baptiste Say insistait déjà, dans le Traité puis dans le Cours d’économie politique, sur la rupture d’équivalence que les dépenses publiques introduisent dans le revenu national :

On a longtemps été persuadé […] que les dépenses publiques ne coûtent rien à la société, parce qu’elles reversent dans la société ce qu’elles lui coûtent. Cette erreur déplorable naît d’une analyse incomplète. (Say, 1828-1829, 428)

25Cette idée est reprise à leur compte par la majeure partie des économistes de l’école libérale, à quelques exceptions. Ils considèrent que les biens et services publics ne sont pas soumis aux mêmes règles de distribution et de rémunération que les biens et services privés, puisque « l’Etat ne peut rien donner à la société qu’il ne l’ait reçu d’elle, et qu’il ne lui rend même jamais intégralement ce qu’il en a reçu, parce qu’il en reste toujours une part plus ou moins forte entre ses mains. » (Coquelin, in Coquelin et Guillaumin, 1852, tome 1, 735). La modération des dépenses doit prendre la forme suivante : l’Etat ne devrait financer que les services publics qui ne peuvent être fournis par les industries privées. Trois raisons principales sont invoquées : la dépense publique est sujette à des prises de décision arbitraires car les décideurs ne sont pas les payeurs. Ensuite, la dépense publique est souvent utilisée de façon moins efficace que si elle était réalisée par le secteur privé, par manque d’incitations (Blanqui, 1826 ; Baudrillart, 1857 ; Courcelle-Seneuil, 1858), ce qui aboutirait à un coût de production élevé puisqu’en l’absence de concurrence, le prix des services publics s’apparente à un prix de monopole. Enfin, se pose un problème de spécialisation : plus la variété des productions de l’Etat est grande, moins ce dernier est spécialisé et moins donc il est efficace. Ainsi, moins le domaine d’intervention légitime de l’Etat est grand, moins les risques de choix dispendieux sont élevés.

  • 9 Gustave de Molinari fait ici figure d’exception puisqu’il conteste le monopole public de la sécurit (...)

26Cet appel à la modération de la dépense se rattache à une conception de l’Etat bien particulière développée par les libéraux français. Ceux-ci, il convient de le mentionner, ne réclament pas l’abolition de l’Etat mais la réduction de son domaine d’intervention : comme le rappellent Gustave de Molinari et Frédéric Passy, deux de ceux que la littérature classe pourtant parmi les ultra-libéraux (Breton et Lutfalla, 1991), « nous sommes anti-interventionistes [sic] […] ; mais nous ne sommes pas anarchistes, comme M. Proudhon et son école. Nous croyons que le gouvernement se mêle de beaucoup de choses dont il ne devrait pas […], et nous voudrions réduire son intervention au strict nécessaire ; mais nous n’entendons pas la supprimer » (de Molinary et Passy, 1859, 22). Malgré toutes les nuances qui peuvent exister au sein du groupe libéral (Etner et Silvant, 2017), ils s’accordent au minimum, à de rares exceptions près, sur la légitimité de l’Etat à assurer des fonctions de gendarme, c’est-à-dire d’assurer la protection interne et externe et la justice9 ; mais ils sont aussi nombreux à accepter l’intervention de l’Etat sur un certain nombre de biens qu’on qualifierait aujourd’hui de tutélaires, tels que l’éducation primaire ou la réalisation des travaux d’utilité publique, conformément à ce que défendaient également Smith, Say et Mill. Ils rejettent la vision du rôle de l’Etat des socialistes autant que celle des saint-simoniens.

  • 10 « Une condition sine qua non pour obtenir de bonnes finances, c’est la paix, fruit d’une sage polit (...)

27La science des finances élaborée par Garnier et Leroy-Beaulieu prend cette analyse de la dépense publique comme point de départ, considérant que les seules dépenses publiques légitimes sont celles que l’on a mentionnées ci-dessus. Mais leurs travaux apportent en précision sur le périmètre de la dépense publique qui était étudié de manière succincte par Smith, Say et Mill notamment ; ils ajoutent aux idées de leurs prédécesseurs deux principes nouveaux. Le premier, qui leur est commun, est un appel à procéder à une « réforme financière » qui consisterait à baisser les dépenses et accroître les ressources publiques. Comment y parvenir ? Plusieurs mesures sont envisagées. Pour réduire les dépenses publiques, les libéraux préconisent de supprimer (ou alléger, au minimum) les règlementations sur les marchés qui nécessitent une intervention coûteuse de l’Etat pour en surveiller la bonne exécution ; une autre façon de réduire les dépenses serait d’œuvrer dans le sens du pacifisme10, afin de faire baisser drastiquement les dépenses militaires – les libéraux sont tous fortement anti-militaristes (Garnier, 1862 ; Leroy-Beaulieu, 1877, tome 1). Ils préconisent d’un autre côté de faire croître les ressources de l’Etat par l’impôt ou éventuellement par la dette (voir ci-dessous). Enfin, Leroy-Beaulieu et Garnier introduisent une analyse nouvelle mettant l’accent sur l’importance des règles par lesquelles on pourrait parvenir à des finances publiques plus saines : des règles institutionnelles (destinées à améliorer le contrôle et la transparence) et des règles organisationnelles. Les premières devraient viser un système politique plus représentatif dans lequel les contribuables pourraient mieux discuter et voter les lois relatives à la fiscalité et mieux contrôler l’utilisation des ressources fiscales, tout en permettant à la presse d’œuvrer librement pour en dénoncer les éventuels abus (les libéraux n’ont pas oublié les épisodes lors desquels ils ont été victimes de censure). Mais c’est surtout à réformer le fonctionnement de l’administration qu’il faut œuvrer, en introduisant des « procédés administratifs ordinaires » qui permettent d’obtenir « la régularité, l’ordre, la rapidité, le contrôle et la responsabilité des agents » (Garnier, ibid., 319). En rendant les opérations traitées par l’administration des finances publiques plus simples, plus standardisées, on obtient plus de transparence et les contrôles deviennent plus faciles, et donc moins coûteux. Ce n’est donc pas nécessairement une réduction des attributions financières de l’Etat que les économistes libéraux appellent de leurs vœux, mais une rationalisation de son fonctionnement administratif. En conséquence, la science des finances formulée par Garnier et Leroy-Beaulieu ne se contente pas de n’être qu’un résumé des doctrines classiques en matière de finances ; elle a aussi pour objectif de fournir des lignes directrices et des recommandations techniques utiles aux décideurs politiques qui souhaiteraient rendre le fonctionnement de l’administration plus efficace, moins coûteux.

  • 11 Précisons qu’Antoine-Elysée Cherbuliez, professeur à Genève et proche du groupe libéral, est l’un d (...)

28Le second grand principe de l’orthodoxie classique est celui de la neutralité fiscale. Précisons d’emblée que l’une des régularités de la pensée libérale entre les années 1840 et 1870 est la préférence pour l’impôt au détriment de l’emprunt public ; entre deux maux, pour reprendre leurs mots, il convient de choisir le moindre11. A ce titre, l’influence d’Adam Smith, mais aussi en partie de Jean-Baptiste Say est très forte, puisque tous les manuels et traités de l’époque reprennent abondamment les quatre grandes maximes devenues classiques en matière de fiscalité : c’est un impôt unique (au moins en théorie), minimal, proportionnel et économique (du point de vue de son prélèvement) qu’il faudrait privilégier. S’il faut que l’impôt soit le plus faible possible, c’est parce que, comme nous l’avons déjà mentionné, les libéraux pensent que la dépense publique est moins productive que ne l’est la dépense privée, et que les gouvernements font de plus mauvais choix que ne le feraient les individus, mieux conscients de leur propres intérêts (Blanqui, 1826 ; Cherbuliez, 1862 ; Baudrillart, 1857) :

Plus l’impôt est élevé, plus la richesse nationale diminue ; car tout ce que la nation paie pour les consommations publiques, est soustrait à l’accumulation, et cesse de contribuer à la production. On a beau dire que le gouvernement le rend en le dépensant ; ce n’est point une restitution qu’il opère, ni même un échange, puisqu’il achète des produits avec l’argent de l’impôt. […] L’impôt est un mal nécessaire : l’intérêt public exige qu’il soit aussi faible que possible. Le meilleur de tous¸ a-t-on dit avec bonheur, est le plus petit. (Blanqui, 1826, 202-203, reprenant Jean-Baptiste Say)

  • 12 Adhèrent au principe de la proportionnalité les économistes suivants : Baudrillart, Puynode, Dameth (...)
  • 13 Voir à ce propos les Souvenirs du congrès de Lausanne de Walras (1861).
  • 14 « On peut dire […] sans tomber le moins du monde dans le vice de l’impôt progressif, qu’il est équi (...)

29Les libéraux défendent ensuite très majoritairement (au moins en théorie12) un impôt unique et direct qui pourrait remplacer avantageusement l’accumulation désordonnée des anciennes taxes au cours de l’histoire, ainsi que le prônait déjà Vauban avec son projet de dixme royale. Mais c’est surtout au principe de proportionnalité que les libéraux sont plus que tout attachés, celui-ci représentant « en matière de taxation, le véritable idéal » (Baudrillart, 1857, 470). Les raisons à cela sont multiples. La plus importante est celle de la neutralité de l’impôt proportionnel d’un point de vue à la fois économique et social. Un impôt proportionnel est en effet le seul qui ne perturbe pas la distribution « naturelle » des richesses, conformément à l’idée que se font les libéraux de la justice sociale largement inspirée de la doctrine du droit naturel – et qui à ce titre, est « un axiome des juristes comme des économistes » selon Parieu (Sigot, 2010). L’ordre social est ainsi conservé. Par ailleurs, la neutralité en termes de distribution, dirait-on aujourd’hui, n’est pas conforme qu’à la justice naturelle ; elle serait aussi une condition d’efficacité : « les taxes vraiment proportionnelles sont les seules qui respectent parfaitement la répartition naturelle de la richesse et qui laissent au travail toute sa liberté et toute sa récompense en affectant ses profits du prélèvement le plus équitable possible » (Parieu, 1857, 322). Défendre la proportionnalité est une façon, pour eux, de s’attaquer à la progressivité qu’ils accusent d’être injuste, arbitraire, vexatoire et funeste (car désincitative) pour l’activité économique (Silvant, 2010). Les libéraux sont présents en nombre au Congrès international de Lausanne en 186013 où ils défendent cette orthodoxie en matière d’impôt, contre les projets socialistes et les velléités d’instaurer un impôt progressif qui aurait pour but de corriger les inégalités sociales imputées à un fonctionnement défaillant de la société (voir en particulier l’argumentation de Clémence Royer en 1862, inspirée de l’idée d’égalité du sacrifice développée John Stuart Mill, très largement critiquée par les économistes libéraux). Il faut toutefois préciser que les libéraux sont attachés à un principe de proportionnalité globale de l’impôt ; comme le préconisait déjà Jean-Baptiste Say, là où des impôts indirects pèsent proportionnellement plus sur les classes les moins favorisées, il peut être juste d’adopter des impôts directs progressifs ou d’exempter de fiscalité les individus les plus pauvres. Cette idée est reprise, notamment, par Rossi, Parieu et le sera par Leroy-Beaulieu14.

30Notons toutefois les hésitations d’un Garnier (1858 ; 1862) ou d’un Courcelle-Seneuil (1858, tome 2) qui donnent quelques arguments en faveur d’un impôt faiblement progressif, que Garnier nomme « progressionnel ». L’argument de Garnier repose sur l’idée selon laquelle les classes les plus modestes retirent un bénéfice moindre de l’intervention publique que les classes aisées, ce qui implique que les premières devraient payer, au titre de l’impôt, un pourcentage relativement plus faible que les seconds : « en supposant [l’impôt] exactement proportionnel de fait […], il constitue une charge plus sensible pour les fortunes petites ou médiocres que pour les grandes. Un contribuable qui a vingt mille francs de revenu est moins privé par un prélèvement de deux mille francs que ne l’est un contribuable qui a dix mille francs et qui paye mille francs, et celui-ci l’est moins que le contribuable ayant mille francs de revenu et payant cent francs – et cela en échange d’une protection et d’autres avantages sociaux moins grands » (Garnier, 1862, 81). Courcelle-Seneuil estime ainsi que :

L’impôt général sur tous les revenus et proportionnel à la part de chacun est le seul qui n’altère en rien la distribution des richesses ; tout autre impôt tend nécessairement à prendre plus à certains revenus qu’à d’autres. Nous croyons qu’il est bon de corriger, si on le peut, par la répartition des charges publiques, les vices du système de distribution […] on peut désirer […] qu’il soit progressif au lieu d’être proportionnel […] L’impôt progressif peut être utile dans une certaine mesure et dangereux au-delà, sans qu’on puisse dire absolument qu’il soit bon ou mauvais en principe : son résultat dépend de la modération qu’on apporte dans son application et il est aussi facile de démontrer qu’il est excellent dans certaines limites, que d’établir qu’il serait exécrable si on les outre-passait sans mesure. (Courcelle-Seneuil, 1858, tome 2, 218-219)

  • 15 Ce principe de rigueur dans la perception et dans l’utilisation des recettes fiscales est certainem (...)

31Enfin, les libéraux se rallient tous aux dernières maximes de Smith, qu’ils estiment injustement négligées par la littérature. L’impôt doit être minimal, certes, mais cela ne suffit pas : il faut que le critère de rationalité et d’économie préside à son prélèvement et à son utilisation. Ainsi, la minimisation des prélèvements obligatoires ne se traduit pas nécessairement par une limitation drastique des dépenses publiques, mais par leur usage aussi rationnel que possible15.

  • 16 « La quote-part d’impôt demandée à chacun, ainsi que l’époque et le mode de payement, doivent être (...)
  • 17 « L’assiette et la perception de l’impôt doivent être organisées de la manière la plus régulière, l (...)
  • 18 « L’assiette et la perception doivent être organisées de façon à laisser au contribuable la moindre (...)

32Garnier raffine, dans son ouvrage de 1862, l’analyse smithienne de l’impôt en proposant douze règles fiscales, en lieu et place des maximes smithiennes. Il n’ajoute de règle vraiment nouvelle que sur trois points. Le premier est, selon lui, la domination du principe d’égalité sur celui de spécialité en matière fiscale : « l’impôt doit être basé sur le principe d’égalité, c’est-à-dire payé par tous les citoyens qui peuvent le payer, égaux, en tant que contribuables, devant la loi » (Garnier, 1862, 177). Le second point est la règle de modération de l’impôt lui-même, directement héritée de Jean-Baptiste Say. Ainsi, selon Garnier, « l’impôt doit être modéré, c’est à dire qu’il doit prendre la fraction la plus faible possible du revenu des citoyens » (ibid., 178). Enfin, Garnier formule plusieurs règles organisationnelles nouvelles – mais pas vraiment innovantes – devant orienter le fonctionnement de l’administration (troisième16, quatrième17 et cinquième18 règles, 1862) qui devraient rendre plus commode, plus régulière et plus efficace la collecte de l’impôt.

33Enfin, le troisième principe de l’orthodoxie libérale est celui du rejet, par la plupart des libéraux, de la dette publique comme mode de financement de l’Etat. Il n’y aurait, pour le dire autrement, pas d’équivalence entre l’impôt et l’emprunt public, ce dernier devant être au maximum évité. Comme sur les autres questions étudiées, il apparaît que les économistes français de la deuxième moitié du 19e siècle restent toujours marqués par les idées de Jean-Baptiste Say. Ils s’opposent ainsi à la dette publique comme manière de financer de façon régulière l’Etat, et se revendiquent en cela héritiers de Montesquieu, Hume, Quesnay, Turgot, Say, Smith et Ricardo dont ils reprennent les arguments. Il faut mentionner que les réticences des libéraux proviennent en partie de l’observation qu’ils font de la situation tout au long du siècle étudié : la hausse de la dette publique trouve essentiellement son origine dans le financement des guerres et dans les dépenses somptuaires (en particulier les bâtiments) qu’ils condamnent vivement (Lutfalla, 2017).

34Plusieurs grandes critiques sont adressées à l’emprunt public. Premièrement, il serait plus coûteux que le recours à l’impôt, puisque quel que soit le procédé d’émission de la dette que l’on retient (dette perpétuelle ou viagère), il faut régler aux créanciers un intérêt annuel, ce qui est en soi plus coûteux que de se contenter de prélever l’impôt. Cette critique est adressée à ceux que l’on accuse, par le passé, d’avoir encouragé le développement inconsidéré de l’endettement public qui aurait conduit à une dégradation des finances publiques (tels que Voltaire, Melon ou encore John Law, voir Baudrillart, 1857). Mais cela n’est pas tout : le paiement de cet intérêt se faisant par l’impôt, on se trouve alors dans une situation injuste (Blanqui, Rossi) où les paysans et les travailleurs modestes devraient contribuer au paiement de l’intérêt aux titulaires des bons du trésor, en en mot, aux rentiers… « Les travailleurs seraient alors, affirme Blanqui, frappés d’un impôt au profit des rentiers » (Blanqui, 1826, 209). 

  • 19 « Le jour où l’on contracterait un emprunt dont on ne pourrait plus payer l’intérêt sur son revenu, (...)

35La plupart des libéraux évoquent un second risque que provoquerait le recours systématique à la dette publique : celui-ci pourrait encourager les gouvernements à dépenser de façon excessive si le remboursement est différé dans le temps, et si, par conséquent, ils n’ont pas à supporter directement les conséquences d’une hausse future d’impôt (cet argument vaut surtout pour l’emprunt sous forme de rentes viagères), ce qui serait injuste pour les générations à venir. Ils ne tiennent pas compte, comme le faisait par exemple John Stuart Mill, des bénéfices produits par les investissements ainsi financés qui profitent tout autant aux générations futures qu’actuelles, justifiant en cela un report, au moins partiel, de la charge financière. Le risque est d’autant plus fort que les conséquences financières de l’emprunt sont imperceptibles. Pellegrino Rossi (1840-1841, tome 4) décrit une situation où se produirait une sorte d’effet boule de neige19 : si le niveau des dettes (auquel on doit ajouter les intérêts) devient trop élevé, alors il faut s’attendre à devoir taxer toujours plus pour parvenir à ne rembourser que des intérêts croissants. A terme, il se peut même, si la confiance envers l’Etat s’étiole, que le taux auquel ce dernier emprunte augmente sensiblement si l’Etat veut éviter un effet d’éviction au profit du financement de l’investissement privé, ce qui encouragerait la spéculation.

36On trouve parfois l’idée, chez les libéraux, que l’emprunt public serait un mode de financement instable et peu fiable, en raison de la difficulté à imposer l’achat de titres à la population – même si cet argument est balancé par le fait qu’une part conséquente des titres sont achetés par la haute banque, la caisse d’amortissement, etc. Enfin, on lit souvent, chez ces auteurs, la critique selon laquelle les opérations d’endettement seraient complexes, mal comprises du public (notamment les opérations de conversions de rentes qui en découlent souvent plusieurs années après l’émission) ; elles pourraient donc se prêter à toutes sortes d’abus de la part d’hommes d’Etat dotés d’intentions contraires à l’intérêt public (Breton, 1985).

37Mais il serait partiellement faux d’affirmer que les libéraux rejettent en toute circonstance l’emprunt public. Ce n’est pas l’emprunt public en tant que tel qui est critiqué, mais plutôt le recours excessif (ou systématique) que l’on pourrait y faire. On retrouve chez de nombreux libéraux l’idée selon laquelle dans un contexte particulier de hausses des dépenses publiques (par exemple un conflit armé ou une révolution) où les capacités contributives des citoyens sont mises à mal, la dette publique pourrait être une solution de moindre mal puisqu’elle fait appel à des contributions volontaires, contrairement à l’impôt qui est un prélèvement forcé. Le même argument est donné au sujet du financement de certaines dépenses extraordinaires, donc les bénéfices peuvent se mesurer dans le temps (certains travaux publics d’ampleur, ou les dépenses liées à un projet exceptionnel tel que la réception de l’Exposition universelle) :

Tout bien considéré, il n’y a pour un Gouvernement général d’excuse vraiment légitime de l’emprunt que la nécessité, une nécessité positive – de repousser une invasion, - de réparer quelque catastrophe générale, - de réformer que grave injustice – ou de combler un déficit creusé par ses prédécesseurs. Car, il ne faut pas l’oublier : - l’intérêt de la dette surcharge l’impôt ; - l’impôt appauvrit d’abord les contribuables ; - l’impôt grossit ensuite les Frais de production, - et ceux-ci élèvent le prix des produits que le consommateur ne peut atteindre ; - de sorte que l’emprunt, agissant comme obstacle à la production et à la consommation, est […] une cause permanente de misère. (Garnier, 1862, 290)

  • 20 Voir Breton et Lutfalla (1991) et Etner et Silvant (2017).

38La dette publique ne pourrait alors être, en quelque sorte, qu’une solution de deuxième rang quand le recours à l’impôt n’est pas possible ou pas souhaitable. Mais cela ne s’arrête pas là. On trouve chez quelques auteurs (Wolowski, Blanqui, Rossi ou encore Cherbuliez) – qui représentent l’aile modérée ou sociale du groupe libéral20 – des idées éloignées de celles que l’on a exposées ci-dessous : Blanqui estime par exemple que « le seul avantage essentiel que la nation retire d’un tel système, c’est de pouvoir charger l’avenir d’acquitter la dette du présent. Cette anticipation, lorsqu’elle est faite avec sagesse, évite aux contribuables la secousse d’une liquidation avec leurs créanciers, et les crises qui ne manqueraient jamais d’en signaler les approches. Elle substitue un mouvement doux et progressif à une marche brusque et forcée » (Blanqui, 1826, 209). Cette même idée se retrouve chez Rossi, pour qui « lorsque les dépenses sont telles que la surélévation de l’impôt attaquerait les revenus nécessaires, c’est-à-dire le capital, on peut et on doit s’adresser de préférence à l’emprunt » (Rossi, 1840-1841, tome 4, 211). Un avantage se trouve dans le fait que les ressources trouvées via l’emprunt sont des contributions volontaires prises à ceux qui ont une épargne disponible ; l’emprunt ne distord donc pas les choix de consommation, selon Rossi (1840-1841), Baudrillart (1857) et Cherbuliez (1862). Comme le soutenait déjà Jean-Baptiste Say dans son Traité, la dette publique pourrait même offrir aux classes laborieuses un support d’épargne fiable et sûr, facilement échangeable sur les marchés ; cela concourrait à mettre en place le principe d’association entre l’Etat et les travailleurs, cher à une partie de l’école libérale soucieuse de la conciliation et de l’harmonie des intérêts dans la société. Ainsi, les idées des libéraux au sujet de la dette sont peut-être plus contrastées qu’il n’y paraît, puisque certaines grandes figures n’y sont pas si hostiles :

Les emprunts sont une ressource utile, précieuse même, qui peut rendre à un Etat les plus grands services, mais qui peut faciliter aussi les folles dépenses et permettre de surcharger l’avenir sans utilité. On peut en abuser ; mais on peut abuser aussi de l’armée, de la marine, des fortifications, etc. En conclurons-nous qu’il faille supprimer l’armée, la marine ou les fortifications ? Non, sans aucun doute ; nous en conclurons que ce sont des moyens qui, pouvant rendre de grands services, et pouvant, d’un autre côté, donner lieu à des abus, doivent être entourés de garanties qui fassent éviter le plus possible les inconvénients, en conservant les avantages. (Rossi, 1840-1841, tome 4, 231-232)

39De la même façon, Courcelle-Seneuil nuance le rejet catégorique de la dette qu’il a pu défendre par ailleurs en indiquant que « les dettes des peuples ne diffèrent pas au fond de celles de particuliers : il est utile d’en avoir lorsqu’on a employé avec avantage les capitaux que l’on doit, lorsque l’on en possède largement la contre-valeur : il est très fâcheux de devoir des capitaux qui ont été follement dépensés et il serait bien préférable que la dette n’eût pas été contractée » (Courcelle-Seneuil, 1858, tome 2, 254).

4. Une remise en cause de l’orthodoxie financière à partir des années 1870 en France

40Les trois principes de l’orthodoxie libérale ont été amendés à partir des années 1870 sous l’effet des difficultés économiques, mais aussi du renouvellement générationnel qui s’opère parmi les économistes en France. Jusqu’en 1870 environ, l’école libérale française dominait l’économie politique. La pensée saint-simonienne était déclinante (ou alors était réapparue sous la forme d’un libéralisme à coloration saint-simonienne chez des économistes comme Michel Chevalier ou des financiers comme les frères Pereire) et le courant socialiste s’était lui aussi essoufflé suite à l’échec de la dynamique observée en 1848. Les choses changent au début de la décennie 1870, en France comme ailleurs ; on assiste à un essor de la contestation de la pensée classique par l’école historique qui remet en cause l’existence de lois universelles et qui privilégie une approche historicisée des phénomènes économiques. La science des finances allemande se développera dans cette direction, influençant plusieurs économistes français. Mais l’ancienne génération d’économistes est également contestée et décriée pour n’avoir bien pris en compte la question sociale, qui devient l’enjeu majeur de la période. Enfin, la dépression de la fin de siècle met en cause les analyses et les remèdes classiques, qui paraissent désormais obsolètes.

41En France, une date semble cruciale : l’année 1877, qui correspond à l’introduction des chaires d’économie dans les facultés de droit en France. Désormais, les universités vont recruter des agrégés de droit pour enseigner l’économie politique. L’économie politique telle qu’elle est enseignée et telle qu’elle s’exprime dans les grandes revues de l’époque s’en trouve profondément modifiée, puisqu’elle prend une coloration pluri-disciplinaire et plus empirique, comme cela est déjà le cas outre-Rhin. Les théoriciens (dont Courcelle-Seneuil est représentatif) seront remplacés par des économistes plus à l’aise dans la description que dans l’abstraction (Levan-Lemesle, 2004 ; Etner et Silvant, 2017). Ce mouvement est accentué par la création de la Revue d’économie politique en 1887 par Charles Gide, qui prend progressivement le pas sur le vieillissant Journal des économistes, qui est vu comme l’organe de l’arrière-garde. Ce changement de génération s’opère avec une topographie plus complexe, moins aisément identifiable des courants de pensée : Gide et le renouveau de l’idée de solidarité ; des protectionnistes avec Paul Cauwès, professeur à la faculté de droit de Paris, des anciens orthodoxes comme Guyot et Clément Colson ; des économistes qui sont sensibles à la méthode des historicistes allemands comme Levasseur ; et des économistes assez inclassables, fidèles à la tradition classique sur certains points, mais pas sur tous, comme Leroy-Beaulieu (Etner et Silvant, 2017). Tous, ou presque, n’ont vraiment ont en commun que le fait de vouloir donner plus de place aux faits et moins à la théorie. Voyons en quoi l’analyse des finances publiques est amendée dans ce processus. La supériorité de l’impôt est progressivement discutée, on commence à considérer que la dette publique n’est pas une si mauvaise solution, en particulier après avoir observé la façon dont les grandes campagnes d’emprunt public ont pu trouver un écho favorable auprès des épargnants.

  • 21 Leroy-Beaulieu considère que les doctrines de von Stein, Wagner, Schaeffle et Bluntschli relèvent d (...)

42Examinons tout d’abord brièvement les inflexions sur la façon de considérer la légitimité de l’intervention publique et de la dépense étatique. On observe une fracture qui devient de plus en plus nette entre les économistes individualistes qui restent attachés aux principes de rigueur budgétaire et à l’idée d’une dépense minimale, miroir d’un Etat minimal, et les autres. Les libéraux Léon Say ou Yves Guyot à la fin du 19e siècle, font partie de cette ancienne génération qui reste fidèle, malgré les vents contraires, aux principes de l’orthodoxie budgétaire présentés ci-dessus. On observe même un « raidissement », pour reprendre l’expression utilisée par Nicolas Delalande, de la pensée libérale pendant les années 1880 au sujet de l’Etat qui va conduire à son déclin progressif. Leroy-Beaulieu s’inscrit pleinement, à cet égard, dans la tradition libérale et critique fortement, entre autres, les théories allemandes contemporaines21 ; son ouvrage L’Etat moderne et ses fonctions publié pour la première fois en 1890 décrit un Etat « délicat, précaire, corruptible, enclin à l’oppression », dont il faut « contenir l’ambition » et « ne pas lui permettre de s’adjuger, aux dépens de l’activité privée et des groupements libres, de nouvelles sphères d’action pour lesquelles il n’a aucune vocation réelle » (Leroy-Beaulieu, 1900, préface, VIII-XII).

43La nouvelle génération se distingue un peu sur le rôle économique et les fonctions qu’elle accorde à l’Etat, mais surtout sur le statut qu’elle accorde à l’idée d’intérêt national ou d’intérêt général : on réclame plus d’intervention publique, au nom de la nécessité d’une plus grande solidarité et du progrès social (Gide), de l’intérêt national (Cauwès) ou du développement industriel de la France qui passe par celui des infrastructures et des réseaux (Colson). Citons, par exemple, la volonté d’un Paul Cauwès de s’opposer à la « doctrine restrictive ou individualiste » qui énonce que « l’Etat est un mal nécessaire [et que] circonscrire les attributions de l’Etat aux services absolument essentiels, c’est circonscrire le mal » (Cauwès, 1893, tome 1, 183). Il considère à l’inverse que l’analyse classique donne un rôle trop étroit à l’Etat, qui ne peut se contenter du laissez-faire et qui doit être un agent de promotion du progrès social, intellectuel et moral de la nation :

À notre avis, l’énumération qui a été faite des services publics essentiels est limitative. […] Toutefois, quoique à un degré moindre, le service d’instruction publique nous semble devoir être considéré également comme essentiel ; il manque quelque chose à la civilisation et même aux garanties d’ordre d’un pays, lorsque l’instruction n’y est pas érigée en affaire d’Etat. En ce sens, c’est un service essentiel quoique l’on ne puisse affirmer que la conservation sociale soit fatalement compromise lorsqu’il fait défaut (ibid., 192).

44L’Etat aurait d’ailleurs légitimité à fournir plus que les services publics régaliens et l’instruction ; il doit donner l’impulsion au développement des arts, des travaux publics, et même à l’industrie privée. Il peut aussi, affirme Cauwès, appliquer le protectionnisme pour favoriser les producteurs domestiques et les mettre à l’abri de la concurrence étrangère. Ainsi, une telle extension des domaines d’attribution légitimes de l’Etat appelle nécessairement une hausse de la dépense publique et donc un relâchement de l’orthodoxie budgétaire ; Cauwès prend tout de même soin de préciser que sa thèse « n’est pas celle de l’omnipotence de l’Etat » (ibid., 208). Cet assouplissement de la manière de considérer les dépenses publiques est commun à bon nombre d’économistes de la jeune génération à partir de la décennie 1870. Ils ont en commun d’observer la croissance inexorable du poids de l’Etat – qui leur paraît progressivement irrépressible – ; ce constat ira de pair, comme nous le verrons ci-dessous, avec une tolérance accrue à la fois envers la dette et envers l’idée d’une réforme fiscale d’ampleur, puisqu’ils acquièrent progressivement la conviction que les deux marchent de pair et doivent être mis en place de façon combinée.

  • 22 « Si l’on examine le système de la spécialité des taxes en théorie, on le trouve très-conforme à la (...)

45Etudions ensuite l’évolution des idées sur la fiscalité après les années 1870. Selon Paul Leroy-Beaulieu, les tensions sur le système fiscal vont grandissant pendant la décennie 1870, qui est d’après lui une période où « en France [le rapport entre les prélèvements et la production nationale] approche du point où une nouvelle augmentation deviendrait périlleuse pour la constitution économique du pays » (Leroy-Beaulieu, 1877, tome 1, 122). Faut-il adopter de nouveaux principes fiscaux ? L’impôt reste-t-il la manière privilégiée de financer l’Etat pour les économistes ? On pourrait s’attendre à un changement notoire. La définition des fondements de l’impôt reste assez stable, puisqu’on refuse toujours majoritairement, chez les économistes après 1870, d’adopter la conception de l’impôt comme paiement volontaire d’une prime d’assurance, idée qui était défendue avec conviction par Emile de Girardin, autant que l’on rejette toujours l’idée de l’impôt-bénéfice, en vertu de laquelle chacun devrait contribuer à la mesure des services reçus de l’Etat (Seligman, 1895). Mais Leroy-Beaulieu et d’autres vont s’attacher à éclairer les questions d’impôt sous un jour différent. La particularité de Leroy-Beaulieu est de chercher à les enrichir grâce à l’étude de l’histoire des systèmes financiers. On portera désormais une attention plus grande aux contraintes empiriques qui pèsent sur l’élaboration de la politique fiscale. Il est inutile, selon lui, de disserter longuement sur des principes théoriques si ceux-ci s’avèrent impossibles à mettre en pratique. A titre d’exemple, le principe de spécialité budgétaire (c’est-à-dire l’affectation de chaque prélèvement à une dépense bien identifiée en amont) devrait prévaloir, mais sa mise en place est si complexe qu’il vaut mieux y renoncer22. Autre illustration de la quête par Leroy-Beaulieu d’un savoir plus concret, plus appliqué : il tente, dans son ouvrage de 1877, de chercher une règle empirique pour limiter la croissance des impôts : « nous pensons qu’on peut empiriquement fixer une limite minima, et une limite maxima à l’impôt. Ces limites ne sont pas inflexibles : elles ne sont qu’approximatives » (ibid., 119). Après avoir procédé à un examen des systèmes financiers de plusieurs pays d’Europe (Belgique, France, Angleterre), il détermine la règle suivante :

Nous croyons pouvoir résumer ainsi qu’il suit nos observations : l’impôt dans un pays bien administré, qui n’a pas derrière lui un passé belliqueux et des catastrophes nationales lui ayant légué des dettes, ne devrait pas dépasser 5 p. 100 de l’ensemble des revenus des citoyens ; d’un autre côté, il n’y aurait pas grand avantage à ce qu’il tombât au-dessous de 4 p. 100, l’Etat pouvant toujours entreprendre des travaux d’amélioration matérielle ou morale qui tournent au bénéfice de la communauté, et une quote-part de 4 p. 100 du revenu des citoyens pouvant être facilement perçue, sans vexations et sans entraves pour l’industrie et le commerce. De 5 à 9 p. 100 du revenu des citoyens, l’impôt peut encore être assez facilement établi et supporté avec aisance. Au-dessus de 10 p. 100, l’impôt devient très lourd, il est presque impossible qu’on le perçoive sans des mesures arbitraires ou vexatoires. (Leroy-Beaulieu, 1877, tome 1, 124-125)

46Leroy-Beaulieu condamne également vivement le penchant de Garnier pour l’imposition progressive et prône en la matière un retour à l’orthodoxie classique :

Parmi les […] partisans de l’impôt progressif, nous citerons M. Villiaumé et surtout M. Joseph Garnier, qui s’est appliqué à corriger les vices de ce système, en préconisant la « progression rationnelle limitée » et en substituant le terme d’impôt progressionnel à celui d’impôt progressif. Les louables efforts de M. Joseph Garnier ne sont pas parvenus, selon nous, à découvrir un impôt qui fût juste, fixe et inoffensif, en dehors de l’impôt proportionnel. (Leroy-Beaulieu, 1877, tome 1, 136)

  • 23 Il consacre en effet de longues pages à réaliser un inventaire des idées fausses en matière d’impôt (...)
  • 24 « Il coûte à l’Etat proportionnellement moins de frais pour défendre et pour garantir une grande pr (...)

47Dans son Traité, il s’attache à réitérer les critiques envers l’impôt progressif qu’avaient déjà soulevées les libéraux avant 1870. Selon lui, l’impôt progressif viendrait d’une théorie sentimentale, reposant sur l’idée erronée du sacrifice égal développée par Mill, qu’il conviendrait de corriger de la même façon qu’il faudrait rectifier les erreurs de l’économie politique classique sur ce sujet23 : pour Leroy-Beaulieu, « il ne s’agit nullement pour l’Etat d’infliger des sacrifices plus ou moins égaux aux individus, mais bien de recouvrer de chacun d’eux le juste prix des services rendus et leur juste part dans les intérêts et l’amortissement de la dette nationale » (Leroy-Beaulieu, 1877, tome 1, 137). La progressivité ne pourrait être légitime que si l’on pouvait prouver que les dépenses publiques (destinées à la protection, au sens large, des citoyens) augmentent de façon plus que proportionnelle par rapport aux revenus de ces derniers. Ce que, selon lui, aucun économiste n’aurait été capable jusqu’alors de prouver. Il est même probable que celles-ci augmentent moins que proportionnellement24. Et comme ses prédécesseurs de l’école libérale, il refuse nettement l’idée que l’impôt puisse corriger les inégalités qui sont le produit selon lui de la justice naturelle… D’autres économistes – n’ayant pas directement participé à l’élaboration de la science des finances publiques, mais ayant traité des questions financières dans leurs ouvrages – ont également adopté ce parti-pris plus empirique, en essayant de nuancer les affirmations théoriques par des observations historiques ou empiriques (Cauwès, Levasseur, Laveleye).

48La situation se crispe entre les derniers économistes de l’arrière-garde (dont font partie, par exemple, Yves Guyot et Léon Say) qui refusent tout autant l’impôt indirect que l’impôt progressif, et les progressistes en matière de finances publiques qui penchent pour l’impôt sur le revenu tout en craignant son dévoiement. Précisons d’ailleurs que Cauwès, l’un des opposants les plus farouches aux libéraux, ne s’écartait pas beaucoup de leurs idées en matière fiscale : il préconisait l’impôt proportionnel, et se méfiait comme eux du modèle de l’assurance défendu par Emile de Girardin qui aurait risqué de trop solliciter les riches. Il critique les tenants de l’impôt progressif avec les mêmes arguments que ceux que nous avons déjà mentionnés : la progressivité serait un principe arbitraire et qui tendrait vers « la confiscation des grandes fortunes » ; « non seulement la fixation de la raison de la progression ; mais encore le maximum auquel on l’arrête, ne peuvent être soumis à aucun critérium. C’est l’effet du pur caprice du législateur qui peut d’un moment à l’autre se laisser entraîner sur la pente glissante du nivellement social » (Cauwès, 1893, tome 2, 276). Il en est de même pour Charles Gide par exemple qui refuse également nettement l’impôt progressif. Malgré tout, la doctrine de l’impôt proportionnel est donc peu remise en cause en cette fin de siècle.

  • 25 Cette situation se caractérise par la croissance forte du nombre de rentiers (qui est multiplié par (...)

49Mais c’est probablement sur la dette publique que les inflexions à la pensée libérale vont être les plus sensibles. Nous avons vu, dans la section 4, que les économistes français s’accordaient assez unanimement sur une préférence pour l’impôt plutôt que pour la dette, révélant ainsi un paradoxe : ils ont vécu la période où les augmentations de dépenses (en particulier les dépenses dites extraordinaires, alimentées essentiellement par les conflits militaires) ont massivement été sources d’emprunts supplémentaires, et où l’élévation de la dette a profité aux épargnants qui auraient bénéficié d’un « âge d’or du rentier » d’après Lutfalla (2017)25. On observe néanmoins une certaine inflexion après les années 1870. Paul Leroy-Beaulieu joue ici un rôle important, en tant qu’héritier « critique » des économistes libéraux. Comme sur les autres questions évoquées plus haut, il développe une analyse plus pragmatique que celles de ses prédécesseurs, en particulier celle de Garnier. Pour juger du bien-fondé du recours à l’emprunt, il met en balance les effets positifs et négatifs que produirait un accroissement de la dette publique : certes, la dette publique n’est pas, affirme-t-il, une source de création de richesses, pas plus qu’elle ne permet de stimuler la production du secteur privé. Mais, selon Leroy-Beaulieu, les économistes oublient trop souvent de considérer les faits : la hausse de l’endettement de l’Etat incite bien souvent les classes travailleuses à vouloir épargner davantage comme en ont témoigné le succès de certaines grandes souscriptions publiques, ce qui, dans une optique classique, est favorable à la production ; en outre, l’histoire financière récente, en particulier de l’Angleterre, montre qu’un accroissement de l’endettement ne ralentit pas nécessairement la croissance économique, bien autre contraire. Ainsi, en vertu de ces faits, le recours à l’endettement aurait bien toute sa légitimité. Enfin, Leroy-Beaulieu considère que pour trancher entre impôt et emprunt, il convient d’étudier avec attention les conditions pratiques de leur mise en place tout autant que les principes théoriques ; sous cet angle, l’instrument de la dette apparaît finalement comme plus rapide et sujette à moins de fraudes et de déperditions que l’impôt, en particulier dans les moments où les besoins de financement de l’Etat sont particulièrement pressants. Ainsi, la « méthode [des grands emprunts], quand elle est praticable, est très-supérieure à l’augmentation pure et simple des impôts, […] mais l’expérience prouve qu’elle n’est pas praticable sur une très-grande échelle » (Leroy-Beaulieu, 1877, tome 2, 164). Enfin, Leroy-Beaulieu recommande explicitement l’usage de la dette publique pour les dépenses liées aux travaux publics, qui nécessitent un volume de financement si élevé que l’impôt ne pourrait y suffire ; dans ces cas, un mélange d’impôts et de grands emprunts serait bien plus efficace qu’une hausse des impôts tous azimuts (ibid., 191).

50Notons que Paul Cauwès développe en 1878-1879 (à l’occasion de son cours à la faculté de droit de Paris), puis dans son précis quelques années plus tard, des arguments très similaires à ceux de Leroy-Beaulieu, arguments qui « militent en faveur de l’emprunt » : l’emprunt, affirme-t-il, permet un recouvrement rapide et certain, « la puissance et la célérité de l’emprunt sont des faits éclatants, que les adversaires de ce système financier ne peuvent méconnaître » (Cauwès, 1893, 452). L’emprunt est plus juste puisqu’il est une contribution volontaire (à l’inverse du prélèvement par l’impôt qui est forcé et inégal car touche y compris ceux qui n’ont pas les ressources disponible) : « L’emprunt s’adresse avant tout à ceux qui, ayant des ressources disponibles, ne font pas un véritable sacrifice en prêtant à l’Etat » (ibid., 453). C’est aussi une façon de ne pas perturber le financement des opérations industrielles puisque l’effet d’éviction ne se produira pas, si l’emprunt se fait sur le principe du volontariat : « Dans un emprunt, celui qui a des capitaux disponibles est le premier à souscrire ; celui dont les capitaux sont engagés n’est pas troublé dans ses opérations industrielles, à moins que l’emprunt ne prenne la forme d’une contribution forcée ; mais, en ce cas, il ne s’agit plus à proprement parler de crédit » (ibid., 453). Si le critère est de « nuire le moins possible à la production », alors « une aggravation d’impôts est sous ce rapport plus fâcheuse qu’un emprunt ». La dette publique présente selon lui encore un autre avantage : « les fonds publics, en pénétrant partout, ont initié les masses aux valeurs mobilières. Ils ont ainsi fait la voie aux emprunts des villes, à ceux de compagnies de chemins de fer, etc. si l’épargne populaire a subi plus d’un désastre par suite de sa trop facile confiance, l’activité économique a pu prendre, grâce à sa large participation, un essor tout nouveau ; le bien a dépassé le mal » (ibid., 454). Cauwès considère donc explicitement que l’avantage va à l’emprunt, mais que la meilleure formule reste de « combiner l’impôt avec l’emprunt. C’est ce qu’a fait l’Angleterre pour soutenir le poids de ses grandes guerres depuis la fin du dix-septième siècle » (ibid., 438). Cela n’exclut pas, toutefois, certains risques, notamment celui de défaut : il y a bien sûr des « dangers politiques de l’emprunt » mais « l’abus qui en peut être fait n’est pas une cause d’exclusion » (ibid., 450). Emile Levasseur et Edmond Villey développeront également ce type d’analyse.

51Finalement, l’analyse de Leroy-Beaulieu, qui est pourtant l’un des économistes de la fin de siècle qui a pris le moins de distance avec les libéraux de l’ancienne génération, qui sera abondamment reprise par les jeunes économistes de la fin de siècle, s’écarte parfois sensiblement de l’orthodoxie financière de ces derniers, en appelant de ses vœux une vision pragmatique qui n’est hostile ni à une intervention publique un peu plus large, ni à un recours plus fréquent à la dette. La science des finances publiques en France est, en cette fin de 19e siècle, un savoir descriptif autant que normatif, à visée exhaustive, qui se distingue à la fois des sciences administratives allemandes à coloration historiciste, et des tentatives de formalisation qui émergent de manière ponctuelle chez Fauveau, Cohen Stuart ou encore Wicksell.

Conclusion

52Nous avons étudié, dans cet article, la constitution d’une « orthodoxie financière » en France et sa déformation au cours du temps. Dans ce processus, nous avons souligné le rôle crucial de quelques économistes appartenant à l’école libérale française, ou se situant à ses marges, et nous avons tenté d’en identifier les grandes étapes.

53Il apparaît, dans cette étude, que la réticence envers l’endettement public s’est atténuée au fil des décennies, sous l’effet d’analyses nouvelles, moins théoriques et relevant d’une analyse d’économie appliquée, mais aussi sous l’effet des craintes qu’allait désormais faire peser sur ces économistes la perspective d’un impôt sur le revenu, mais progressif. Les économistes que nous avons étudiés semblent faire la jonction entre l’économie politique classique du 19e siècle et les développements ultérieurs des finances publiques qui seront menés en France au début du siècle suivant par Gaston Jèze et Edgar Allix notamment (Orsoni, 2010 ; Pellet, 2013 ; Cardoni, 2014).

Cet article, qui s'inscrit dans un projet de recherche sur les finances publiques dans l'histoire de la pensée économique, a bénéficié du soutien de l'ESHET, que l'auteur remercie vivement. L'auteur adresse également ses remerciements aux participants au Colloque « Discipliner par la dette » (Lausanne, 2017) pour leurs commentaires précieux, ainsi que les deux rapporteurs anonymes pour leur lecture attentive et leurs suggestions très pertinentes.

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Notes

1 Plus de précisions sont données sur la vie et les idées de ces deux économistes chez Arena (1991) et Baslé (1991).

2 La qualification de la nature de cette stagnation a donné lieu à un débat entre historiens (Baslé, 2017).

3 Le ratio dette/produit national est calculé de manière approximative en divisant la valeur annuelle de la dette en t par la valeur moyenne du PIB entre les années t et t+5 telle que calculée par Toutain dans les données utilisées par Fontvieille (1976), ne disposant pas de la valeur du produit annuel pour les années considérées.

4 Voir Kayaalp (1988) sur l’école italienne et Sturn (2019) sur la tradition allemande.

5 Le même constat peut être fait pour les ouvrages d’économie politique des économistes britanniques, de James Steuart à John Stuart Mill et McCulloch, en passant par Adam Smith et David Ricardo : les questions de finances publiques ne constituent qu’une partie minoritaire de leurs traités.

6 Par la suite, le Nouveau Dictionnaire dirigé par Léon Say et Joseph Chailley-Bert suivra la même ligne.

7 Précisons que les économistes du groupe libéral ne sont pas conservateurs sur tous les sujets ; ils sont favorables à une évolution notable sur la déréglementation des marchés, sur l’accès aux professions et les corporations, sur l’esclavage, ou encore sur la démocratie parlementaire.

8 Notons que certains auteurs s’écartent de l’analyse de Jean-Baptiste Say sur ce point : on peut ainsi citer Pellegrino Rossi, Louis Wolowski ou Michel Chevalier, qui considèrent que les dépenses publiques légitimes vont bien au-delà des strictes activités régaliennes de l’Etat ; on peut encore citer Charles Dunoyer et sa théorie des richesses immatérielles appliquée aux consommations publiques, qu’il développe dans son « Examen critique du Traité d’économie politique de M. Say » publié dans la Revue Encyclopédique en avril 1827 (voir Breton, 2006).

9 Gustave de Molinari fait ici figure d’exception puisqu’il conteste le monopole public de la sécurité, et théorise la possibilité que ce service soit fourni par des opérateurs privés en concurrence (voir son article publié en 1849 dans le Journal des économistes, tome XXII (1e série), n°95, février, intitulé « De la production de la sécurité »).

10 « Une condition sine qua non pour obtenir de bonnes finances, c’est la paix, fruit d’une sage politique. Sans la paix internationale, sans la paix intérieure, point d’économies, point de réformes possibles. Avec la guerre étrangère, avec la guerre civile : - accroissement des dépenses et des charges, - augmentation de la dette et des abus anciens, - création d’abus nouveau, - introduction du désordre dans toutes les branches des services publics. » (Garnier, 1862, 312)

11 Précisons qu’Antoine-Elysée Cherbuliez, professeur à Genève et proche du groupe libéral, est l’un des seuls à considérer qu’il y a équivalence entre l’impôt et la dette publique (Cherbuliez, 1862, tome 2, 431-432): « si nous supposons que le besoin extraordinaire auquel l’emprunt doit pourvoir soit aussi réel que les besoins ordinaires auxquels s’applique le produit de l’impôt, rien ne nous empêchera de définir l’emprunt, comme nous avons défini l’impôt, un prélèvement nécessaire sur la richesse dont la société dispose ».

12 Adhèrent au principe de la proportionnalité les économistes suivants : Baudrillart, Puynode, Dameth, Pereire, Rossi, Faucher, Hippolyte Passy, Vignes, Léon Say, Guyot, et Parieu. Nous prenons la peine d’ajouter que la préférence pour l’impôt direct et unique (qui prendrait par exemple la forme d’un impôt proportionnel sur les revenus à taux unique) résiste parfois mal à l’analyse de ses conséquences pratiques ; le dogme libéral a tendance, chez beaucoup, à se fissurer quand arrive la question de la mesure des revenus, qui suppose une certaine dose d’inquisition fiscale (Silvant, 2010).

13 Voir à ce propos les Souvenirs du congrès de Lausanne de Walras (1861).

14 « On peut dire […] sans tomber le moins du monde dans le vice de l’impôt progressif, qu’il est équitable que les classes riches et aisées paient proportionnellement un peu plus que les classes inférieures à l’impôt direct, parce qu’elles contribuent proportionnellement moins que ces dernières à l’impôt indirect. » (Leroy-Beaulieu, 1877, tome 1, 161)

15 Ce principe de rigueur dans la perception et dans l’utilisation des recettes fiscales est certainement le plus unanimement accepté par les libéraux, de ceux qui sont les moins défavorables à ceux qui sont les plus hostiles à l’intervention étatique (voir par exemple Bastiat, Molinari, mais aussi Passy, Puynode, Leroy-Beaulieu, Royer, Garnier et Fauveau).

16 « La quote-part d’impôt demandée à chacun, ainsi que l’époque et le mode de payement, doivent être nettement déterminés par le législateur, pour exclure toute décision arbitraire de l’administration et toute contestation de la part du contribuable » (Garnier, 1862, 179-180).

17 « L’assiette et la perception de l’impôt doivent être organisées de la manière la plus régulière, la plus simple, la plus économique » (ibid., 181).

18 « L’assiette et la perception doivent être organisées de façon à laisser au contribuable la moindre facilité d’échapper à ses obligations » (ibid., 181).

19 « Le jour où l’on contracterait un emprunt dont on ne pourrait plus payer l’intérêt sur son revenu, on dévore le capital, on atteint la source même des revenus qui vont diminuant sans cesse, on altère la garantie, le gage même de ses créanciers ; à ce dernier terme un Etat marche rapidement vers sa ruine. » (Rossi, 1840-1841, tome 4, 218)

20 Voir Breton et Lutfalla (1991) et Etner et Silvant (2017).

21 Leroy-Beaulieu considère que les doctrines de von Stein, Wagner, Schaeffle et Bluntschli relèvent de « l’idolâtrie de l’Etat » (Leroy-Beaulieu, 1900, 14), Roscher étant le seul à être épargné par ses critiques.

22 « Si l’on examine le système de la spécialité des taxes en théorie, on le trouve très-conforme à la logique, aux principes mêmes de l’économie politique. Si, au contraire, on se place au point de vue de l’application, on voit que les difficultés de ce système sont insurmontables. » (Leroy-Beaulieu, 1877, tome 1, 128)

23 Il consacre en effet de longues pages à réaliser un inventaire des idées fausses en matière d’impôt, de Montesquieu à Proudhon. Il insiste tout particulièrement sur les interprétations erronées de l’analyse de John Stuart Mill, dont il découle le principe de l’exemption et non de l’impôt progressif (Leroy-Beaulieu, 1877, tome 1, 135ff).

24 « Il coûte à l’Etat proportionnellement moins de frais pour défendre et pour garantir une grande propriété que pour en défendre ou en garantir une petite. » (Leroy-Beaulieu, 1877, tome 1, 138)

25 Cette situation se caractérise par la croissance forte du nombre de rentiers (qui est multiplié par plus de 6 entre le milieu des années 1840 et 1870) et par le fait que ces derniers bénéficient de rendements plus élevés que dans l’industrie privée.

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Pour citer cet article

Référence papier

Claire Silvant, « Dette publique et financement de l’Etat chez les économistes français (1840-1900) », Œconomia, 9-4 | 2019, 763-795.

Référence électronique

Claire Silvant, « Dette publique et financement de l’Etat chez les économistes français (1840-1900) », Œconomia [En ligne], 9-4 | 2019, mis en ligne le 01 décembre 2019, consulté le 25 janvier 2020. URL : http://journals.openedition.org/oeconomia/7115 ; DOI : 10.4000/oeconomia.7115

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Auteur

Claire Silvant

Université Lumière Lyon 2, TRIANGLE (UMR 5206), claire.silvant@univ-lyon2.fr

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