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2021

Usages gouvernementaux de la participation citoyenne au Chili : mobiliser, contrôler, légitimer (1964-2010)

Governmental Uses of Public Participation in Chile: Mobilizing, Controlling, Legitimizing (1964-2010)
Usos gubernamentales de la participación ciudadana en Chile: movilizar, controlar, legitimar (1964-2010)
Nicolas Pinet

Résumés

Cet article analyse les représentations qu’ont les gouvernants démocrates chiliens de la participation citoyenne et l’usage qu’ils en font, tant au niveau discursif qu’au niveau des politiques publiques. Leurs rapports ambivalents vis-à-vis de la participation des citoyens qui, tout à la fois, légitime leur pouvoir et peut le remettre en cause sont-ils à attribuer au contexte et au personnel politique, ou, au contraire, à la structuration même de l’institutionnalité démocratique ? Pour répondre, l’analyse porte successivement sur le gouvernement d’Eduardo Frei Montalva (1964-1970), sur celui de Salvador Allende (1970-1973) et sur les gouvernements successifs de la Concertation (1990-2010). On conclut que, malgré des contextes opposés, les gouvernants entretiennent un rapport instrumental similaire à la participation citoyenne, dont ils ont besoin, soit pour mener à bien leur projet politique – dans les deux premiers cas –, soit pour réassurer leur propre légitimité et celle des institutions démocratiques – troisième cas.

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Texte intégral

1La participation des citoyens est au cœur de l’idée démocratique. Partant, la notion et son extension, avec la délimitation des formes légitimes et illégitimes de participation, sont des éléments centraux des débats sur ce que la démocratie est, ou devrait être. Dans le champ de la théorie politique, la participation est ainsi la ligne de partage des eaux entre conceptions élitiste et participative de la démocratie (Schumpeter 1962 ; Pateman 1970 ; Bachrach 2002). Les études empiriques de sociologie politique ont aussi fait de la participation, dans des acceptions plus ou moins larges selon les cas, un objet privilégié d’étude, en lien notamment avec la question des inégalités sociales (Gaxie 1978 ; Schlozman 2002 ; Schlozman, Verba et Brady 2012).

  • 1 Jusqu’à 2009, l’inscription sur les registres électoraux était facultative et le vote des inscrits (...)
  • 2 Le Chili compte actuellement 17,5 millions d’habitants.

2Au Chili, la question de la participation, dans son volet électoral, devient un objet de débat public à la fin des années 1990, du fait du taux élevé des votants potentiels qui n’étaient pas inscrits sur les listes électorales – 16,18 % lors des élections parlementaires de 1997 – et des votants inscrits qui ne votaient pas – 12,58 % – ou annulaient leur vote – 13,51 %, toujours en 1997 – soit un total de 42,27 % dans un contexte de vote obligatoire (Riquelme 1999, 266). Depuis lors, les discours sur le désintérêt des jeunes pour la politique se sont multipliés et le taux très bas d’inscription des personnes arrivant à la majorité1 est devenu un objet de préoccupation. La question a été longuement débattue (Fuentes et Villar 2005) dans différents types d’instances avant qu’une loi supprimant l’obligation de vote ne soit finalement votée début 2009. Il faudra cependant attendre janvier 2012 pour que la loi corrélative organisant l’inscription automatique sur les registres électoraux soit votée et promulguée, la publication au Journal officiel ayant lieu le 31 janvier, date limite pour que la nouvelle norme légale soit effective pour les élections municipales d’octobre 2012. Ce délai atteste des inquiétudes des parlementaires de la majorité du moment (droite), ainsi que d’une bonne partie de l’opposition, concernant les conséquences que pouvait avoir l’entrée de quelque 5 millions2 de nouveaux électeurs dans le jeu électoral (Rivas Arenas 2011). Cette hésitation illustre bien les ambivalences de la classe politique du Chili post-dictature vis-à-vis de la participation citoyenne, ici dans son volet électoral.

3Le traditionnel discours devant le parlement du 21 mai (2006) de la présidente alors en exercice, Michelle Bachelet, en est une autre illustration. Les mobilisations massives d’alors des étudiants secondaires (Domedel Penna et Peña y Lillo 2008 ; Torres 2014) y apparaissent non sous la forme des revendications présentées – et finalement en grande partie entendues quelques semaines plus tard –, mais sous l’angle des désordres occasionnés par les manifestations :

Je veux des citoyens critiques, conscients, qui affirment leurs idées et leurs revendications. Mais cette critique doit se faire avec un esprit constructif, avec des propositions sur la table et, le plus important, à visage découvert et sans violence. Je vais être claire : ce que nous avons vu ces dernières semaines est inacceptable. Je ne tolérerai pas le vandalisme, ni les saccages, ni l’intimidation des personnes. J’appliquerai toute la rigueur de la loi (Bachelet 2006).

4La présidente enchaîne alors immédiatement sur l’importance du dialogue social et de la participation citoyenne :

Je me propose aussi de rénover le mode d’exercice du pouvoir par le gouvernement. Pour qu’ils me guident dans l’élaboration de quelques réformes clés, j’ai nommé des conseils assesseurs avec des professionnels et des représentants du plus haut niveau et de larges secteurs. […] C’est une méthode, celle du dialogue social, très utilisée dans les démocraties très développées.

  • 3 Je souligne.

Que cela aurait été plus facile, et peut-être plus rapide, de charger une poignée de techniciens d’une seule tendance de rédiger un projet de loi en quelques jours. Mais nous avons voulu de le faire de cette autre manière, en incluant toutes les visions, avec la plus grande participation citoyenne3 (Bachelet 2006).

5La juxtaposition des mauvaises et des bonnes formes de participation citoyenne dans le discours de la présidente – les premières, considérées non légitimes, n’étant pas d’ailleurs nommées comme telles – illustre bien les sens divers que peut prendre la notion de « participation citoyenne » en démocratie, avec les malentendus afférents entre, d’un côté et dans ce cas précis, les secteurs sociaux mobilisés ou favorables aux revendications des étudiants secondaires sur l’éducation publique et, de l’autre, le gouvernement.

6Les travaux sur la participation citoyenne prennent en général pour objet une ou plusieurs formes de participation étudiées quantitativement (Navia 2004) ou qualitativement (Pinet 2014) selon le thème retenu. Cet article se propose de revenir de façon complémentaire sur les représentations qu’ont les gouvernants de la participation citoyenne et sur l’usage qu’ils en font, tant au niveau discursif qu’au niveau des politiques publiques, en les envisageant dans une perspective historique. Il peut sembler important d’essayer d’échapper à la tentation d’une « lecture romantique de Tocqueville » (Skocpol 1996) qui considérerait que les formes de participation sociale et politique surgissent d’elles-mêmes, sous l’effet de causes purement immanentes, pour prendre en compte le rôle de la « promotion publique de la participation » (Schlozman 2002, 451). Plus fondamentalement, ce qui justifie une telle focale est l’intérêt à analyser plus avant les rapports ambivalents des gouvernants vis-à-vis de la participation des citoyens qui, tout à la fois, légitime leur pouvoir et peut le remettre en cause.

  • 4 La période dictatoriale (1973-1990) ne sera ainsi pas évoquée dans ce texte de façon détaillée, les (...)

7L’ambivalence évoquée est-elle à attribuer au contexte et au personnel politique – variant alors en fonction des époques –, ou, au contraire, à la structuration même de l’institutionnalité démocratique4 ? C’est à cette question que ce texte tente de répondre en examinant tour à tour les rapports à la participation des différents gouvernements démocratiques au pouvoir entre 1964 et 2010. Après une clarification de la notion protéiforme de participation, l’analyse portera successivement sur le gouvernement du démocrate-chrétien Eduardo Frei Montalva (1964-1970), puis sur celui du socialiste Salvador Allende (1970-1973) avant de s’intéresser aux gouvernements successifs de la Concertation, la coalition de centre gauche au pouvoir de la fin de la dictature (11 mars 1990) jusqu’en 2010.

I / Citoyenneté, formes de participation et sphère des gouvernants

8Le concept de citoyenneté, en tant qu’appartenance participative, renvoie à une réalité duale : faire partie d’une « communauté de citoyens » (Schnapper 2003), c’est tout à la fois appartenir à cette communauté – ce qui confère un statut et des droits – et y prendre part. Le sens et l’extension de cette participation citoyenne sont à la fois vagues et évolutifs. Historiquement, la science politique en a d’abord proposé une définition résolument institutionnelle et normative (Denni 1986, 327-28) avant d’ouvrir plus largement le champ, notamment à partir des années 60 et 70, pour essayer d’inclure la multitude des formes prises par les pratiques politiques. Dominique Memmi concluait ainsi son « état de l’art » sur participation et engagement politique en notant :

Investissant le quotidien, désinvestissant les lieux où s’opère le rituel politique (le Parlement, les partis, voire la rue), l’engagement politique s’est ainsi dilué dans le temps et dans l’espace. Une analyse de la participation devrait aujourd’hui pouvoir prendre en compte des phénomènes apparemment aussi peu « participants » ou aussi peu « politiques » que le communautarisme, le terrorisme, la société alternative, le féminisme, l’autonomie, la multiplication des associations, les actions écologistes, la « grève du sexe » ou celle « des éviers »… (Memmi 1985, 366)

  • 5 Sherry R. Arnstein (1969, 217) propose une échelle de 8 niveaux de participation en fonction du pou (...)

9La notion de participation renvoie étymologiquement à un rapport à une entité plus large ; on peut ainsi définir la participation citoyenne comme les actions et activités d’individus ou de groupes ayant ou souhaitant avoir une incidence sur tout ou partie de la communauté des citoyens, sur la vie collective et son organisation, à un niveau ou à un autre. Dans les sociétés de démocratie représentative, la sphère des gouvernants se voit déléguer une grande partie du pouvoir de transformation de la communauté des citoyens et, pour cette raison, la participation politique, au sens le plus traditionnel, prend la forme d’interactions des gouvernés avec leurs gouvernants selon des canaux plus ou moins institutionnalisés – participation électorale, participation protestataire (Bréchon 2003, 67), participation symbolique ou effective à l’élaboration de politiques publiques et à la prise de décisions politiques5. Si, dans les démocraties représentatives, la sphère des gouvernants joue un rôle politique central, si elle est, en tant que telle, la destinataire de nombreuses formes de participation, d’autres formes d’action politique prennent directement pour objet, comme la liste proposée par D. Memmi le suggère, une réalité ou une autre de la communauté des citoyens, sans délégation du pouvoir d’agir. On peut ainsi parler de pratiques politiques immédiates, par opposition aux pratiques politiques médiates, comme le vote, qui vise à un effet en deux temps sur la communauté des citoyens, via la médiation des gouvernants élus (Pinet 2014, 398). Sydney Verba, l’un des auteurs de la somme de 1963, Civic Culture (Almond et Verba 1989), ouvrage qui avait fait l’objet de différentes critiques (Pateman 1989) au sujet notamment de sa définition trop restrictive de la participation, propose dans des travaux ultérieurs une définition plus large incluant « diverses sortes d’activité civique au sein de sa communauté locale » (Verba 2003, 663). Dans certains cas, alors même que les chemins empruntés sont différents et les pratiques médiates ou immédiates, le résultat de la participation peut être très proche. Les paysans chiliens qui occupent des fermes au début des années 70 en une sorte de réforme agraire sauvage participent, de cette manière (immédiate), aux transformations en cours des équilibres et rapports de force de la communauté des citoyens chilienne. D’autres Chiliens poursuivent le même but en votant pour l’Unité populaire ou en manifestant pour demander l’accélération de la réforme agraire… Ce type d’occupation a aussi pour effet de faire pression sur le pouvoir en place et pour cette raison constitue aussi une forme de participation médiate protestataire.

10Si, dans la liste citée précédemment, le développement de communautés de vie, ou la « grève du sexe » semblent être plus clairement des pratiques politiques « purement » immédiates, leur généralisation constituerait aussi une forme de pression sur la sphère des gouvernants et en ferait ainsi, en fin de compte, des formes médiates de participation. Mais à l’origine, ce sont bien d’abord des formes de participation à la transformation de certains aspects de la communauté des citoyens – modes de vie jugés trop individualistes, rapports de genre inégaux… –, la manière adoptée par des individus ou groupes pour participer à la transformation de la société politique.

  • 6 Ce chapitre est rédigé par Samuel P. Huntington.

11Les formes médiates non protestataires de participation semblent les plus compatibles avec le fonctionnement attendu des institutions de la démocratie représentative dont elles fondent la légitimité. Pour la conception élitiste de la démocratie, le vote est d’ailleurs la seule forme légitime de participation démocratique (Schumpeter 1962, 272). Face à l’effervescence sociale et politique de la fin des années 60 et du début des années 1970, certains chercheurs conservateurs déploraient ainsi un « excès de démocratie » et expliquaient que « [l]e fonctionnement efficace d’un système démocratique requiert en général un certain niveau d’apathie et de non-participation de la part de certains individus ou groupes6 » (Crozier, Huntington et Watanuki 1975, 113-14).

  • 7 Ici, comme dans ce qui suit, c’est, sauf mention contraire, moi qui traduis. Je souligne.

12Théoriquement, les gouvernants ne semblent pas avoir intérêt au développement de formes immédiates ou médiates protestataires de participation, mais le cas chilien montre que, dans les faits, les choses sont plus complexes. Le gouvernement démocrate-chrétien (1964-1970) s’était par exemple engagé à conduire un programme de réforme agraire ; l’opposition ayant bloqué la loi pendant plus de deux ans, le gouvernement va utiliser une série de moyens de contournement, légaux pour certains – application plus poussée du droit du travail rural et de la loi de réforme agraire du gouvernement précédent, nouvelle loi du travail rural –, plus informels pour d’autres, en « stimulant l’organisation des travailleurs ruraux au sein de syndicats légaux et illégaux et en assistant les paysans dans leur conduite de grèves illégales » (Loveman 1974, 148). On verra aussi plus loin que l’équipe du premier ministre de l’économie de l’Unité populaire, Pedro Vuskovic, « encourage les travailleurs de l’usine textile Yarur, dont les propriétaires étaient suspectés de sabotage économique, à prendre le contrôle de leur usine quand la dynamique interne à l’entreprise conduisit à un conflit du travail qui ne pouvait pas être résolu7 » (Winn 2005, 147). Les gouvernements des années 1964-1973 n’hésitaient ainsi pas à soutenir, pour les raisons qu’on va voir – luttes partisanes, efforts pour contourner des blocages institutionnels ou juridiques… –, des formes immédiates de participation (occupations de terrains urbains ou agricoles, occupations d’usines, etc.). L’analyse du rapport à la participation citoyenne des gouvernants successifs doit donc prendre en compte autant que possible le contexte socio-historique de leurs positionnements.

II / Révolution en liberté et Promotion populaire : l’approche démocrate-chrétienne de la participation citoyenne (1964-1970)

  • 8 Ces développements s’appuient sur les recherches de l’historien Alfredo Riquelme (1987).

13À première vue, la présidence d’Eduardo Frei Montalva (1964-1971) semble avoir cherché à encourager massivement la participation des citoyens. Elle met ainsi en place plusieurs dispositifs institutionnels d’incitation à la participation avec tout particulièrement le Conseil national de promotion populaire (CNPP – Consejería Nacional de Promoción Popular)8. La philosophie du projet d’éducation populaire du CNPP est bien résumée par le président dans son quatrième Message présidentiel (1968), présenté lors de l’ouverture annuelle de la période de sessions ordinaires du Congrès :

Notre projet fondamental et notre décision la plus importante a été de créer d’amples formes de participation du peuple dans le développement de notre communauté. Non seulement dans la politique partisane, qui est la voie traditionnelle de notre démocratie formelle, mais principalement dans les manifestations réelles de notre vie actuelle : celles du travail, celles de la vie de quartier et de région, celles des exigences familiales et culturelles basiques ; et celles de l’organisation économico-sociale. (Frei Montalva 1968, 61)

14La participation occupe une place importante dans le programme politique résumé par la formule « Révolution en liberté » et cherchant à dessiner une troisième voie, démocrate-chrétienne, entre le capitalisme de marché et le socialisme, celle de la « communauté organisée » (Riquelme 1987, 132). Avancer sur cette troisième voie suppose de lutter contre la « marginalité » sociale qui fait que « d’importants secteurs de la population urbaine et rurale […] sont privés d’une participation effective à la vie de la communauté nationale à laquelle ils appartiennent et aux bénéfices qu’offre une société bien organisée et un État structuré » (Frei Montalva 1965, 65). Le parti démocrate-chrétien au pouvoir va donc chercher à encourager la formation d’organisations sociales très diverses, tant au niveau local – assemblées de quartier, associations de mères de famille, associations de parents d’élèves, clubs sportifs, organisations de jeunesse – que dans le secteur économique – coopératives, syndicats… Dans cette perspective, le CNPP va développer un important travail d’éducation populaire et préparer le cadre législatif reconnaissant l’existence des organisations populaires et lui conférant une place dans l’édifice institutionnel. Il sera aussi chargé de répondre aux besoins des organisations en matériels et services.

15(1) L’éducation populaire est destinée pour partie à l’ensemble des secteurs populaires et pour partie aux responsables des différentes organisations sociales. Elle prend la forme de « forums, de conférences et de séminaires », de « cours d’orientation civique et de formation technique » (Frei Montalva 1968, 561). Alfredo Riquelme a compilé les données fournies par les cinq Messages présidentiels : en cinq ans, plus d’un million de personnes ont bénéficié des activités de « formation » et de « diffusion » organisées par le CNPP.

16(2) Le département juridique du CNPP va jouer un rôle central dans la préparation du projet de loi sur les assemblées de quartier et les organisations communautaires, voté en 1968 (Loi 16 880). La loi, dont le règlement est promulgué par décret de l’exécutif début 1969, institutionnalise les assemblées de quartier, les associations de mères de famille, les associations de parents d’élèves, les groupements coopératifs et les syndicats de travailleurs. Elle leur octroie « la faculté d’intervenir dans le processus de prise de décisions au niveau local, régional et national sur une série de sujets en rapport avec leur qualité de vie » (Riquelme 1987, 145).

17Entre 1964 et 1969, se forment ainsi plus de 19 900 organisations sociales de base, dont 3 487 assemblées de quartier, 6 072 associations de mères de famille, 1 246 organisations de jeunesse, 6 145 clubs de sport, 1 978 associations de parents d’élèves. Les politiques publiques d’incitation à la participation du gouvernement Frei sont donc très ambitieuses et l’effort pour faire des secteurs populaires des « sujets acteurs d’un processus de réforme sociale » (Riquelme 1987, 146) semble attester d’une vision très positive de la participation citoyenne, bien au-delà des seules formes médiates traditionnelles. Sans réduire le rapport à la participation du gouvernement Frei à des intérêts partisans, il semble important cependant de prendre en compte deux éléments contextuels pour saisir plus complètement ce qui est en jeu dans les dispositifs d’encouragement à la participation mis en place.

18Le premier tient à l’état du rapport de forces du moment entre partis et coalitions politiques. Depuis l’élection présidentielle de 1958 et avec la perte d’influence du Parti radical, l’échiquier de la politique parlementaire s’est réorganisé en « trois tiers » (droite, démocratie chrétienne, gauche) ; le Parti démocrate-chrétien (PDC) et le Front d’action populaire (FRAP), devenu Unité populaire fin 1969, s’opposent élection après élection. En 1958, Arturo Alessandri obtient près de 31,6 % des voix, contre 28,9 % à Salvador Allende, le candidat du FRAP, et 20,7 % à Eduardo Frei Montalva. En 1964, après la victoire du candidat socialiste lors d’une élection complémentaire, les électeurs de droite reportent massivement leurs voix sur le candidat centriste qui arrive en tête, avec 56,09 % des voix contre 38,93 % à Salvador Allende. En 1970, Salvador Allende arrivera finalement en tête avec 36,62 % des voix, contre 35,27 % pour Jorge Alessandri et 28,11 % pour Radomiro Tomic, le candidat du PDC.

19Sur certains points, comme notamment sur les questions agraires, les programmes du PDC et du FRAP sont très proches et les deux partis sont en concurrence directe pour conquérir l’électorat rural (Faletto 1973, 144). Dans ce contexte, l’institutionnalisation de la participation et l’effort massif d’éducation populaire ne peuvent pas être déconnectés des luttes partisanes en cours. Les formations proposées dans les Associations de mères de familles nouvellement créées sont ainsi confiées à des démocrates-chrétiennes (Salas 1999) et les Associations de quartier constituent d’abord des « bastions du réformisme démocrate-chrétien » (Pastrana et Mónica Threlfall 1974, 20) avant de devenir un « objet de compétition électorale » (Vanderschueren 1971, 90).

20Mais au-delà des luttes partisanes, la création des dispositifs institutionnels de participation citoyenne a aussi une vocation d’intégration sociale et politique, et, conjointement, de contrôle social dans une conjoncture marquée à la fois par d’importants déplacements de population vers la capitale et par l’essor des mobilisations des classes populaires, tout spécialement autour du problème du logement (Alvarado, Cheetham et Rojas 1973 ; Garcés 2002). Ces différents dispositifs jouent par exemple un rôle important de stabilisation sociale et de désactivation des mobilisations dans les nouveaux quartiers (« poblaciones ») construits à la hâte dans la zone sud-est de la capitale et abritant bientôt 200 000 nouveaux habitants (Castells 1973, 14, 23). Les formes de participation proposées se présentent ainsi comme un effort d’institutionnalisation de formes participatives qui se développeraient autrement hors du contrôle du PDC. Pour le dire autrement, la participation citoyenne va croissant, sous des formes diverses, et les politiques publiques conduites cherchent à la canaliser en même temps qu’elles contribuent à l’amplifier.

21Sur ces deux fronts, la réussite de ces politiques n’est que très partielle. L’influence du PDC, dans les secteurs populaires urbains notamment, perd progressivement du terrain au profit des formations de gauche, anciennes (PC ou PS) ou plus nouvelles (Mouvement de gauche révolutionnaire, MIR). Avec la crise économique de 1967, la politique de construction de logement s’essouffle – le nombre annuel de logements construits étant divisé par deux en deux ans (Castells 1973, 13) – alors qu’augmentent les occupations de terrains urbains dont le nombre est multiplié par 3 à Santiago entre 1969 et 1970 et par 10 à l’échelle de l’ensemble du pays (Castells 1973, 26). Le fait que le PDC finisse par se joindre à la vague d’occupations de terrains pour ne pas se couper de ses bases atteste de son échec sur le deuxième axe (l’intégration), sacrifié sur l’autel du premier (la lutte partisane) : mieux vaut des sympathisants non-intégrés que pas de sympathisants du tout.

22La victoire de Salvador Allende aux élections du 4 septembre 1970 témoigne en fin de compte de l’échec du PDC sur l’axe de la lutte partisane. Mais pour ce qui est de la promotion de la participation, et comme le note l’historien Mario Garcés, « il est évident que les politiques d’État, durant cette étape, ont favorisé le développement de l’organisation populaire, contribuant de cette manière aux processus de démocratisation de la société chilienne » (Garcés 2004, 24).

III / Unité populaire (1970-1973) et « pouvoir populaire » : initiatives et ambivalences

23L’Unité populaire (UP) bénéficie de la dynamique participative encouragée par les mesures du gouvernement démocrate-chrétien. Une part importante des secteurs populaires, désormais plus mobilisés mais déçus par le ralentissement des réformes dans la seconde moitié du mandat d’Eduardo Frei, vont ainsi soutenir l’UP lors des élections de 1970. La formation des Comités de l’Unité populaire (CUP) permet aux partis de l’UP d’institutionnaliser la participation citoyenne dans le cadre de la campagne électorale. Le programme basique de gouvernement de l’Unité populaire appelle de ses vœux l’organisation de ces comités « dans chaque usine, latifundium, quartier, bureau, école par les militants des mouvements et des partis de gauche et intégrés par cette multitude de Chiliens qui souhaitent des changements fondamentaux »(Programa básico 1970, 11).

24Hugo Cancino Troncoso (1988, 127) estime, en s’appuyant sur deux sources dont les estimations sont voisines, qu’environ 15 000 Comités d’Unité populaire fonctionnèrent en 1970-1971. Mais seul un petit nombre d’entre eux continueront à exister après 1971. L’absence de perspectives d’action au-delà de la campagne électorale, les tensions entre les différents partis et mouvements participant à l’Unité populaire et cohabitant au sein des Comités, contribuent à expliquer leur disparition. Comme nous le verrons plus loin, les ambivalences du gouvernement de Salvador Allende et des partis de l’UP vis-à-vis de formes relativement autonomes de participation citoyenne ne permettaient sans doute pas non plus d’imaginer un rôle plus large pour les CUP.

25La presque totale disparition des CUP ne marque pas cependant un recul de la participation populaire. Les instances de participation et d’exercice du « pouvoir populaire » vont au contraire se multiplier entre 1971 et 1973. Certaines sont créées par le gouvernement, comme les Groupements d’approvisionnement et de contrôle des prix (« Juntas de Abastecimientos y Control de Precios », JAP), auxquels participent, sur la base du volontariat, les habitants et petits commerçants d’un pâté de maisons. Les JAP sont chargés de veiller à l’approvisionnement, de lutter contre le marché noir et les abus des intermédiaires et de surveiller le respect des prix officiels (Instructivo general 1973). D’autres instances sont créées par différents secteurs de la population. C’est le cas, pour les ouvriers, des Cordons industriels (Gaudichaud 2013) qui regroupent des usines d’un même secteur urbain et favorisent la coordination de la production – la grève des camionneurs d’octobre 1972 pose aux usines de graves problèmes d’approvisionnement (Guzmán 2004 ; Gaudichaud 2013, 141-66) – et des luttes. On pourrait multiplier les exemples, chacun avec des dynamiques sociales et politiques propres, des Commandos communaux (Guzmán 1972 ; Leiva 2004) aux Magasins du peuple.

  • 9 Et déjà aussi le quatrième message présidentiel d’Eduardo Frei, cité plus haut.

26La multiplication des instances de pouvoir populaire semble aller dans le sens des transformations que le Programme de gouvernement appelait de ses vœux9 quand il affirmait, au début du programme en tant que tel, que :

Les transformations révolutionnaires dont le pays a besoin pourront seulement être réalisées si le peuple chilien prend le pouvoir entre ses mains et l’exerce de manière réelle et effective. (Programa básico 1970, 12)

  • 10 Discours devant les dirigeants de l’Unité populaire, 5 septembre 1972.

27Pour Salvador Allende, la participation populaire ouvre la voie à une véritable souveraineté populaire qui demande à être traduite dans des institutions qui consolideront « définitivement la présence des travailleurs dans le maniement de la chose publique10 » (Allende Gossens 1992, 473). Pour cela, l’Unité populaire a besoin d’obtenir la majorité lors des élections parlementaires de mars 1973 pour pouvoir « dicter une nouvelle Constitution » (Allende Gossens 1992, 473). Elle ne l’obtiendra pas, même si elle obtient plus de voix qu’en 1970.

28Dans le bilan qu’il dresse lors de son troisième (et dernier) Message au Congrès le 21 mai 1973, le président revient sur le chemin parcouru et dessine les contours d’un espace de démocratie directe qui doit venir enrichir le fonctionnement des institutions démocratiques :

Le fait le plus significatif réside en ce que les transformations structurelles et le transfert de pouvoir économique vers les organisations populaires ont ouvert le chemin de la socialisation du pouvoir politique. […]

C. Démocratisation de l’administration territoriale

  • 11 Je souligne.

La participation directe du peuple au pouvoir de décision doit se manifester, principalement, dans ses lieux de résidence, là où la personne réalise la plus grande partie de ses activités comme être social membre d’un groupe. La démocratie est d’autant plus authentique qu’est plus immédiat son exercice direct. Pour cette raison, une reconsidération profonde du régime des communes est nécessaire11. (Allende Gossens 1992, 513, 537-38)

29On retrouve là, sous une forme plus étendue, l’esprit de la Loi 16 880 votée pendant la présidence d’Eduardo Frei et qui cherchait à donner voix au chapitre aux personnes concernées par les décisions des instances politiques au niveau local, régional ou national. Pour le président chilien, une plus grande participation citoyenne passait ainsi par la mise en place d’une nouvelle institutionnalité, tant au niveau global – nouvelle constitution – qu’au niveau local – Conseils communaux.

30Salvador Allende, comme certains des partis et mouvements qui formaient l’Unité populaire – le PC notamment –, a défendu jusqu’au coup d’État du 11 septembre 1973 une vision légaliste du changement, privilégiant une révolution par les urnes – la voie chilienne vers le socialisme.

31Dans ce cadre, et comme en témoignent les discours déjà cités, la participation citoyenne se voit attribuer un rôle important mais selon des modalités très hiérarchiques : la base doit avoir à sa tête des leaders et ce sont eux à qui reviennent les décisions. On pourrait avancer plusieurs explications à cette frilosité d’une majorité des dirigeants de l’UP envers des formes plus autonomes de participation des secteurs populaires – considérations stratégiques pour ne pas aliéner les classes moyennes du processus de changement en cours, peur des élites vis-à-vis d’initiatives qu’elles ne contrôleraient pas, crainte de l’UP d’être débordée sur sa gauche, tradition de « centralisme démocratique »… Mais au-delà du débat sur les raisons d’une telle frilosité, ce qu’il importe de noter ici, c’est surtout, au-delà des mots et des discours, les freins et limites posées à une participation citoyenne qui se ferait hors de cadres définis d’en haut, ou, pour reprendre l’expression de Peter Winn (1986, 139-49), les limites posées à une « révolution par en bas » qui se ferait à un rythme autre que celui impulsé par la « révolution par en haut ».

32Ce dernier rapporte ainsi un épisode survenu après que les ouvriers de l’usine textile Yarur ont occupé l’entreprise le 28 avril 1971, avec le soutien officieux du ministre de l’économie Pedro Vuskovic et de certains leaders syndicaux et politiques. Pour Allende, la demande de nationalisation présentée par les travailleurs de Yarur contrecarrait la stratégie de changement graduel qu’il voulait suivre et il le dit sans détours aux responsables syndicaux de l’entreprise :

Les processus révolutionnaires couronnés de succès sont dirigés par une main ferme qui les guide, consciemment, délibérément – ce n’est pas une question de chance. Les masses ne peuvent aller au-delà de leurs leaders, car les leaders ont l’obligation de diriger le processus et de ne pas le laisser être dirigé par les masses. […] C’est moi le président, et c’est moi qui donne les ordres ici. (Winn 2005, 148)

33Salvador Allende, homme d’appareil qui avait été successivement député, sénateur, ministre, chef du parti socialiste, président du Sénat avant de devenir président, restera fidèle à la voie institutionnaliste qu’il défendait jusqu’à la fin. Malgré les blocages qui s’accumulaient, malgré l’appui décisif des secteurs populaires mobilisés contre le lock-out patronal d’octobre 1972, le président préférera tenter de s’appuyer sur l’armée plutôt que sur les secteurs sociaux mobilisés, comme les Cordons industriels, que les socialistes de gauche proposaient d’armer. Il acceptera même de donner carte blanche à l’armée pour mener des perquisitions à la recherche d’armes en 1973 et, lors du coup d’État, n’en appellera pas à la résistance populaire par crainte d’un bain de sang.

34Au-delà des personnes mêmes, les « formes de relations autoritaires et dirigistes avec les organisations populaires » et le type de politiques conduites attestent des difficultés rencontrées par l’Unité populaire face aux « nouvelles expériences de participation qu’elle avait elle-même contribué à créer, non seulement durant les trois années de gouvernement d’Allende, mais aussi par son appui traditionnel aux mobilisations populaires tout au long du xxe siècle » (Garcés 2004, 27).

35Ainsi, si la gauche du Parti socialiste et le MIR concevaient le Pouvoir populaire comme l’ébauche d’un pouvoir de substitution, selon un schéma léniniste de la prise de pouvoir(Enríquez 1973 ; Enríquez 2004 ; Cancino Troncoso 1988, 330-36),pour le président et pour le PC, la participation citoyenne était plutôt conçue comme une force d’appoint et un moyen de pression au service du gouvernement chargé de conduire à bien la transition pacifique vers le socialisme. Comme l’explique Salvador Allende dans le discours qu’il prononce après le soulèvement militaire avorté du 29 juin 1973, le « tanquetazo » :

Créer et créer le Pouvoir populaire, mais pas en opposition ou indépendamment du gouvernement, qui est la force fondamentale et le levier dont disposent les travailleurs pour avancer dans le processus révolutionnaire. (Allende Gossens 1973, 208)

36Sur le plan de la participation citoyenne, l’Unité populaire marque un apogée, associant des formes de participation encouragées par le gouvernement de Salvador Allende et des formes de participation plus autonomes accueillies avec réserve, voire de manière franchement critique, par les dirigeants politiques modérés de l’UP. La participation citoyenne est conçue par les gouvernants de l’UP comme instrumentale, au service de la révolution en cours. En ce sens, le rapport des gouvernements Frei et Allende à la participation populaire est similaire, même si les projets révolutionnaires diffèrent en partie.

37À l’effervescence sociale et politique de l’UP, le coup d’État du 11 septembre et la violente répression qui suit vient mettre un brutal coup d’arrêt. Si les gouvernements de Frei et Allende avaient cherché à s’appuyer sur la participation citoyenne en la canalisant, les militaires et leurs collaborateurs civils vont à l’inverse s’efforcer d’y mettre un terme, par l’usage de la violence d’abord, puis par l’élaboration d’une nouvelle institutionnalité dont le discours d’Augusto Pinochet à Chacarillas, le 9 juillet 1977, présente les grandes lignes : il s’agit d’édifier une démocratie autoritaire centrée sur un exécutif fort, protégée par de nouveaux pouvoirs de tutelle (Conseil de sécurité national, Tribunal constitutionnel et Banque centrale) et technocrate. Une série d’articles de la Constitution de 1980 – notamment les articles 23, 54 (alinéa 7), et 19 (alinéa 19) – cherchent à dissocier au maximum la sphère politique de la société civile en interdisant aux dirigeants d’organisations syndicales et professionnelles d’être affiliés à un parti politique, de se présenter aux élections parlementaires ou d’intervenir dans des activités liées aux partis (Patino 2000, 132-48). Plus largement, si la participation sociale est d’abord valorisée, sous l’influence du mouvement grémialiste, elle est bientôt réduite à une simple « collaboration des citoyens pour atteindre des objectifs fixés verticalement par l’autorité » et « limitée à certains secteurs restreints au niveau des quartiers, des corporations, des activités professionnelles ou de domaines déterminés de la vie quotidienne (équipements collectifs, améliorations sanitaires, culturelles, etc.) sans arriver, par conséquent, au niveau de la prise de décision » (Vergara 1985, 117). L’expansion de la domination de l’option néolibérale au-delà du seul secteur économique contribue à substituer à la figure historique de l’État développeur celle du marché comme principe intégrateur de la nouvelle société à construire, dans laquelle les individus sont plus consommateurs que citoyens (Moulian 1998, 31-123).

  • 12 La première protesta (manifestation) a lieu le 24 mars 1983.

38De fortes mobilisations12 réapparaissent dans les années 1980 en réaction à la crise économique de 1982 et au régime dictatorial(Maza et Garcés 1985), mais le retour à la « démocratie » est plus le résultat d’un processus d’ingénierie politique – transition négociée – que des manifestations de rue (Patino 2000).

IV / Gouvernements de la Concertation (1990-2010) : participation et légitimité institutionnelle

1/ « Transition démocratique » : ingénierie politique vs participation

39Comme nous allons le montrer, le fonctionnement de la démocratie chilienne dans les années 1990 et la place accordée à la participation citoyenne tient beaucoup à la façon dont la transition s’est faite.

40Gabriel Valdés, devenu président du Parti démocrate-chrétien après la mort d’Eduardo Frei Montalva en janvier 1982, propose d’abord d’associer deux moyens de lutte pour déstabiliser le régime : la constitution d’une coalition des forces d’opposition et des manifestations. Les forces d’opposition organisées pourraient ainsi se présenter comme une alternative à la dictature rejetée par la rue. En août 1983 se constitue ainsi l’Alliance démocratique regroupant la Démocratie chrétienne (PDC), le Parti radical, le Parti social-démocrate, le Parti républicain, la fraction sociale-démocrate du Parti socialiste regroupée autour de Ricardo Nuñez – qui deviendra le Parti pour la démocratie (PPD) en 1987 – et l’Union socialiste populaire. Leur Manifeste démocratique se fonde sur trois revendications centrales : la convocation d’une Assemblée constituante pour rédiger une nouvelle Constitution, celle de 1980 étant déclarée illégitime de par son origine, la démission du général Pinochet et l’installation d’un gouvernement d’intérim composé de civils et de militaires (Fuentealba 2006).

  • 13 Différents ouvrages (Portales 2000 ; Otano 1995 ; Patino 2000) proposent une analyse plus détaillée (...)

41Le nouveau ministre de l’intérieur, Sergio Onofre Jarpa, nommé en août 1983 est chargé par le gouvernement d’ouvrir des négociations avec l’opposition pour désactiver les mobilisations. Les négociations sont avortées à la mi 1985 par le gouvernement alors que le climat politique et économique est devenu moins tendu. L’Alliance démocratique continue sur la même ligne sans réussir à faire chuter le régime jusqu’à fin 1986, date à laquelle les socialistes quittent le groupe. Patricio Aylwin, qui devient président du PDC en août 1987, propose depuis 1984 d’accepter « la Constitution comme un fait ». Son élection à la présidence concrétise le changement d’orientation. La Constitution de 1980 prévoit notamment la convocation d’un plébiscite en 1989, il s’agit donc de jouer le jeu des élections pour forcer le général Pinochet au départ. La Concertation des partis pour le Non est créée en février 1988. La victoire du Non au plébiscite du 5 octobre 1988 sera suivie d’élections présidentielles en décembre 1989. Le nouveau président élu, Patricio Aylwin, prend ses fonctions en mars 1990. Entre le plébiscite et la prise de fonction du nouveau président, le gouvernement dispose de deux ans pour assurer la pérennité de ce qu’il a mis en place. Il le fait par le biais de lois, comme la Loi organique constitutionnelle d’enseignement (LOCE), rédigée par la junte de gouvernement qui tenait lieu de pouvoir législatif et promulguée par Augusto Pinochet le 7 mars 1990, soit quatre jours avant la passation de pouvoir, le 11 mars. Il le fait aussi par le biais de négociations avec l’opposition. Les négociations porteront principalement sur des questions institutionnelles, laissant de côté le domaine économique dans lequel le « retour à la démocratie » est synonyme de continuité. Pour l’opposition, il s’agit de démocratiser le cadre institutionnel. Pour le gouvernement, il importe notamment de diminuer le pouvoir très important détenu par l’exécutif et de rendre plus difficile le labeur législatif. Les articles 65 et 68 de la Constitution, modifiés par la suite, rendaient possible l’approbation de lois ordinaires par majorité absolue dans une chambre, et un tiers dans l’autre13. Les modifications constitutionnelles seront approuvées par référendum le 30 juillet 1989 par 85,7% des voix, donnant ainsi à la Constitution de 1980 une légitimité que le référendum du 11 septembre 1980 n’avait pu lui fournir – le vote s’était fait alors qu’il n’existait pas de registres électoraux et sans que l’opposition puisse faire campagne…

42En choisissant la voie de la négociation et du consensus, la Concertation, devenue coalition gouvernementale, a réduit significativement sa marge de manœuvre. C’est l’analyse proposée par Gonzalo de la Maza dans Tan lejos tan cerca :

Ainsi, sur le terrain législatif, on n’a mis en avant que ce qui bénéficiait depuis le début de l’appui de l’opposition de droite, c’est-à-dire, des thèmes qui avaient déjà fait l’objet de négociations en dehors des instances délibératives. On n’a pas fait appel à la mobilisation sociale pour créer de nouveaux rapports de force, si bien que, s’il est vrai que cela a assuré le calme de la transition, les instances de politique démocratique ont été affaiblies et la participation sociale a été privée d’espace significatif (Maza 2005, 61).

43De fait, si la mobilisation sociale a été encouragée pendant la campagne du plébiscite de 1988, la participation citoyenne semble depuis comme tenue à distance, sauf peut-être en période électorale. Dans la logique qui a été celle de la transition, cela s’explique facilement : l’ingénierie politique a été conduite par un petit nombre de personnes dans des cadres non institutionnels ; les accords qui ont été passés n’auraient pas forcément obtenu l’approbation de la population, le secret des négociations pouvait donc être considéré comme plus propice que l’appel à la participation. Le caractère très technocratique de la transition est l’une des raisons avancées par les auteurs du rapport 2002 du bureau chilien du Programme des Nations unies pour le développement humain (PNUD), Norbert Lechner et Pedro Güell, pour expliquer la distanciation notable des Chiliens vis-à-vis de la politique institutionnelle. Ils en viennent ainsi à retourner l’argument :

  • 14 Je souligne.

On peut même se demander si ce sont vraiment les citoyens qui se sont éloignés de la politique. Ne serait-ce pas plutôt que le système politique s’est rétracté face à la citoyenneté ? Ne seraient-ce pas ses dynamiques autoréférentes qui génèrent les sentiments d’impuissance et d’exclusion que manifestent tant de Chiliens14 ? (PNUD 2002, 119)

44Si cette coupure entre la sphère politique et la société civile est en partie liée aux choix opérés par les premiers gouvernements de la Concertation et à la priorité donnée à la stabilité (Drake et Jaksic 1999, 13), elle est aussi, on l’a vu, un objectif et un effet de l’institutionnalité incarnée par la Constitution de 1980, que les révisions constitutionnelles n’ont pas fondamentalement transformée. La dimension technocratique des gouvernements de la Concertation (Silva 2008, 175) constitue, avec la politique économique, l’une des facettes du « modèle néolibéral » hérité de la dictature : le pouvoir politique est concentré en un nombre réduit de mains « expertes », hors d’atteinte des citoyens ordinaires.

45Le balancier de la participation penchait, avant 1973, du côté d’un soi-disant « excès de démocratie » (Crozier, Huntington et Watanuki 1975, 113-14) – la droite chilienne reprocha au gouvernement démocrate-chrétien de Frei ses tentatives pour démocratiser la participation (Garcés 2004, 24) et les militaires justifièrent le coup d’État par la nécessité de rétablir l’ordre (social). Il penche désormais du côté d’un « défaut » de participation, qui, dans la seconde moitié des années 1990 concerne même la forme médiate la moins polémique qu’est le vote, comme évoqué en introduction.

2/ Années 2000 : « défaut » de démocratie et revalorisation de la participation

  • 15 Le programme a continué à exister jusqu’en 2016.

46La baisse des taux d’inscrits sur les listes électorales, la mauvaise évaluation des partis, des hommes et des femmes politiques dans les enquêtes, ont, parmi d’autres facteurs, contribué à refaire de la participation sociale et politique un thème de préoccupation lors de la présidence de Ricardo Lagos (2000-2006). De fait, à partir de la fin des années 1990, les travaux sur l’associativité, le capital social et la participation vont se multiplier dans le secteur des ONG et le monde universitaire(Garcés et Valdés 1999 ; 2005). Le bureau chilien du Programme des Nations unies pour le développement humain consacre ainsi son rapport de l’année 2000 à ces mêmes thèmes(PNUD 2000). En 1999, la Fondation pour la fin de la pauvreté et le Centre d’analyse des politiques publiques de l’Université du Chili mettent en place le Programme citoyenneté et gestion locale, avec le soutien financier de la Fondation Ford, dont l’un des objectifs principaux était de recenser des expériences locales innovantes en matière de participation citoyenne et de conférer le Prix innovation et citoyenneté à l’initiative jugée la plus féconde15.

47Le gouvernement de son côté n’est pas en reste. Lors de la campagne présidentielle, Ricardo Lagos signe avec différentes organisations non gouvernementales et associations un Accord pour la participation citoyenneté et le renforcement de la société civile (30 août 1999). Une fois élu, il convoque un Conseil citoyen pour le renforcement de la société civile chargé de présenter un rapport associant diagnostic et propositions (5 juillet 2000). Le rapport final est remis en décembre 2000. Le gouvernement présente le 2 mai 2001 un Plan de renforcement de la société civile et nomme le 6 septembre 2002 le Conseil provisoire du Fonds pour le développement de la société civile, chargé, comme son nom l’indique, de soutenir le développement des organisations de la société civile.

  • 16 Dix sénateurs se sont abstenus lors du vote, ce qui n’a pas permis d’atteindre le quorum requis (qu (...)

48Le président rédige en décembre 2000 des Instructions présidentielles pour la participation citoyenne qui définissent les engagements des ministères en faveur de la participation citoyenne dans les politiques qu’ils conduisent (Lagos 2000). Un projet de loi sur les associations et la participation citoyenne est élaboré en parallèle, et présenté au parlement en 2004. La chambre des députés vote finalement le projet de loi le 31 octobre 2007 mais le Sénat le rejette le 28 octobre 2008 ce qui a pour effet de le renvoyer devant une commission mixte16.

  • 17 C’était déjà aussi le cas durant les années 1990 (Serrano 1998 ; Concha et al. 2001).

49Certaines des ONG qui ont participé au début du processus d’élaboration du projet de loi, et notamment l’Association chilienne d’ONG, ACCÍON, ont critiqué la lenteur de l’avancée du projet et l’élimination d’une partie des dispositions comprises au départ – comme l’initiative populaire de loi(Maza 2005, 106). Ce qui nous intéresse le plus ici, c’est qu’il n’y a pas de réelle ouverture vers plus de participation, au sens fort du terme, c’est-à-dire de participation aux décisions. Plus généralement, et comme le soulignent différentes études, il semble que la conception gouvernementale de participation se réfère plus à la participation dans la mise en application de programmes – par exemple dans le cofinancement des logements d’habitat social –, à l’accès à l’information publique et à la consultation, qu’à la participation aux délibérations et aux prises de décisions17(Espinoza 2004, 155-58 ; Maza 2005, 193). La participation citoyenne mise en avant ici semble surtout constituer le petit supplément d’âme nécessaire au bon fonctionnement d’un modèle gestionnaire de l’action publique (Ogien 1995).

  • 18 Il ressort des entretiens qu’ils réalisent que ces « engagements » reprennent d’ailleurs les object (...)

50Michelle Bachelet, élue présidente en 2006, a elle aussi déclaré vouloir faire de la préoccupation pour la participation citoyenne un axe de sa politique, comme en témoigne l’Agenda pour la participation citoyenne, présenté le 29 septembre 2006(Agenda pro participación 2008). Là encore, le bilan n’est pas très encourageant. La recherche de Matías Fernández et Martín Ordóñez sur l’Agenda pour la participation citoyenne de 2007 recense 305 mécanismes de participation citoyenne, évoqués par 17 ministères dans le cadre de 150 engagements18. Dans 43,6 % des cas, la citoyenneté est conçue de manière instrumentale, c’est-à-dire « à partir d’une relation établie sur des critères de gouvernabilité et d’efficience technique, qui constituent le but prioritaire de ces engagements » (Fernández H. et Ordóñez A. 2007, 46). 37,4 % des mécanismes sont classés comme de « non-participation camouflée », établissant « des pratiques qui, tout en étant présentées institutionnellement comme renforçant la participation citoyenne, ont plutôt tendance à l’inhiber, en empêchant les différents acteurs sociaux d’avoir une incidence effective sur les politiques publiques et les programmes sociaux ». Seuls 19 % des mécanismes font appel à une participation citoyenne au sens fort, considérant « la société civile comme un interlocuteur actif, et avec laquelle il convient d’établir une relation de dialogue et de réciprocité » (Fernández H. et Ordóñez A. 2007, 76-77).

51Comme ces chiffres en attestent, les mécanismes de participation citoyenne ont principalement pour objectif de rendre la gouvernance technocratique (Ogien 2007 ; Arondel-Rohaut et Arondel 2007) plus « participative », dans un contexte où la « rétraction politique » (PNUD 2002, 111) –  ermeture de la sphère des gouvernants sur elle-même – a atteint un tel degré que les gouvernants sont contraints d’essayer de réintégrer une dose de participation citoyenne, pour préserver leur légitimité institutionnelle.

52Ces éléments montrent que pour les gouvernements successifs de la Concertation, les enjeux de la participation citoyenne sont diamétralement opposés à ceux auxquels avaient été confrontés les gouvernements d’Eduardo Frei père et Salvador Allende. Dans ces deux cas, les politiques publiques d’incitation à la participation viennent renforcer et tenter de canaliser une dynamique puissante de mobilisation sociale. Face à une compétition partisane forte et à la surenchère participative des partis les plus à gauche (gauche du parti socialiste, MIR), l’enjeu est de tenter de garder le contrôle et de diriger d’en haut le processus de transformation en cours alors que la dynamique de participation citoyenne, favorisée par les mesures adoptées, prend aussi des formes plus autonomes. Si au mitan des années 1980, pendant les journées de mobilisations nationales (« protestas »), la participation citoyenne avait joué un rôle central, elle est réduite à sa seule dimension électorale avec la transition négociée qui s’amorce après 1986, puis durant les gouvernements successifs de la Concertation. Le balancier de la participation pointe désormais du côté du côté de son « défaut » et différents dispositifs sont mis en place pour tenter d’y remédier. La préoccupation des gouvernements de la Concertation pour la participation apparaît d’abord comme une préoccupation institutionnelle en lien avec un souci de légitimité alors que les formes de participation hors des canaux institutionnalisés rejoignent plutôt à leurs yeux le versant « excessif », et non souhaité, de la participation.

53Malgré des contextes opposés, les gouvernants entretiennent dans les trois cas analysés un rapport instrumental similaire à la participation citoyenne, dont ils ont besoin, soit pour mener à bien leur projet politique – dans les deux premiers cas –, soit pour réassurer leur propre légitimité et celle des institutions démocratiques. Cette similarité invite à conclure qu’au-delà des importantes différences socio-historiques le rapport à la participation citoyenne des gouvernants est fondamentalement un effet de la structuration institutionnelle de la démocratie représentative : la participation, en tant que fondement constitutif de cette forme d’organisation du pouvoir, constitue toujours à la fois une menace – « l’excès de démocratie » d’Huntington – et une nécessité dont dépendent légitimité et succès politique des gouvernants. Les politiques publiques des gouvernements de Frei et Allende cherchaient à mobiliser et contrôler la participation populaire pour atteindre leurs objectifs politiques ; celles des gouvernements de la Concertation ont plutôt pour but de légitimer une gouvernance technocratique en suscitant une participation citoyenne ad hoc.

54Si les périodes analysées dans cet article s’achèvent en 2010, les événements des dernières années donnent des clés de lecture intéressantes des phénomènes évoqués ici : les mobilisations qui débutent en octobre 2019, d’abord en lien avec la hausse des prix du transport public à Santiago puis porteuses de revendications plus larges, ont finalement conduit à la convocation d’un référendum sur l’opportunité d’initier un processus constituant pour rédiger une nouvelle Constitution. Le 25 octobre 2020, les Chiliens se sont prononcés à 78,27 % en faveur d’une nouvelle constitution et à 78,99 % pour que celle-ci soit rédigée par une Convention constitutionnelle. À l’inverse de ce qui s’était passé dans la seconde moitié des années 1980 où les mobilisations n’avaient pas provoqué de basculement, celles de 2019-2020 ont donc obtenu ce que la présidente Michelle Bachelet n’avait pas pu faire aboutir lors de son deuxième mandat (2014-2018). Elles forment le point de départ d’un processus qui devrait s’achever par la mise en place d’une nouvelle institutionnalité dans laquelle la place de la participation citoyenne reste à définir. On peut déjà noter cependant que la participation médiate protestataire a, pour filer la métaphore, poussé le balancier du côté d’un supplément démocratique en forçant à reprendre une transition jusque-là inachevée.

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Notes

1 Jusqu’à 2009, l’inscription sur les registres électoraux était facultative et le vote des inscrits était obligatoire, sous peine – théorique – d’amende.

2 Le Chili compte actuellement 17,5 millions d’habitants.

3 Je souligne.

4 La période dictatoriale (1973-1990) ne sera ainsi pas évoquée dans ce texte de façon détaillée, les enjeux des mobilisations contre la dictature et les politiques conduites par la junte sortant du cadre d’analyse proposé.

5 Sherry R. Arnstein (1969, 217) propose une échelle de 8 niveaux de participation en fonction du pouvoir effectif des « participants » dans les décisions finales : manipulation et thérapie (non-participation), information, consultation et apaisement (coopération symbolique), partenariat, délégation de pouvoir et contrôle citoyen (pouvoir citoyen).

6 Ce chapitre est rédigé par Samuel P. Huntington.

7 Ici, comme dans ce qui suit, c’est, sauf mention contraire, moi qui traduis. Je souligne.

8 Ces développements s’appuient sur les recherches de l’historien Alfredo Riquelme (1987).

9 Et déjà aussi le quatrième message présidentiel d’Eduardo Frei, cité plus haut.

10 Discours devant les dirigeants de l’Unité populaire, 5 septembre 1972.

11 Je souligne.

12 La première protesta (manifestation) a lieu le 24 mars 1983.

13 Différents ouvrages (Portales 2000 ; Otano 1995 ; Patino 2000) proposent une analyse plus détaillée des négociations constitutionnelles.

14 Je souligne.

15 Le programme a continué à exister jusqu’en 2016.

16 Dix sénateurs se sont abstenus lors du vote, ce qui n’a pas permis d’atteindre le quorum requis (quatorze sénateurs ont voté pour, et deux contre).

17 C’était déjà aussi le cas durant les années 1990 (Serrano 1998 ; Concha et al. 2001).

18 Il ressort des entretiens qu’ils réalisent que ces « engagements » reprennent d’ailleurs les objectifs de participation déjà incorporés dans les programmes en place.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Nicolas Pinet, « Usages gouvernementaux de la participation citoyenne au Chili : mobiliser, contrôler, légitimer (1964-2010) », L'Ordinaire des Amériques [En ligne], Hors thème, mis en ligne le 12 mars 2021, consulté le 17 avril 2021. URL : http://journals.openedition.org/orda/6196 ; DOI : https://doi.org/10.4000/orda.6196

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Auteur

Nicolas Pinet

Laboratoire de changement social et politique, Université de Paris
nicolas[at]pinet.onl
Nicolas Pinet a soutenu une thèse de sociologie sur « La politique au-delà de la vie politique : pratiques et représentations de la citoyenneté chez les jeunes adultes à Santiago du Chili, New York et Paris ». Il est chercheur au Laboratoire du changement social et politique (LCSP) de l’Université de Paris et rédacteur en chef de la revue DIAL (Diffusion de l’information sur l’Amérique latine). Il est notamment l’auteur de « La Politique des profanes : formes d’action politique et pratiques de citoyenneté des jeunes adultes » (Revue du MAUSS, n° 43, 2014) et a coordonné les ouvrages Figures de la révolte : rébellions latino-américaines (16e-20e siècles) (Syllepse, 2016) et Le Piège de l’abondance : l’écologie populaire face au pillage de la nature en Amérique latine (l’Atelier, 2019).

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