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Urbanismo colaborativo y transición ecológica en inmuebles vacantes de Montevideo

Urbanisme collaboratif et transition écologique dans les logements vacants à Montevideo
Collaborative urban planning and ecological transition in vacant properties in Montevideo
Adriana Goñi Mazzitelli

Résumés

La pandémie de Covid19 révèle des contradictions urgentes dans nos villes d’Amérique latine, comme le fait d’avoir des zones et des propriétés abandonnées par la spéculation immobilière dans des zones urbaines avec des services, alors que les crises augmentent le nombre de sans-abri, ou de petites entreprises qu’elles ne peuvent pas se permettre le coût de la ville consolidée. Dans cet article, nous verrons d'une part les raisons de l’abandon progressif des quartiers centraux de Montevideo, détenu par le capital, ainsi que l’opportunité d’innover dans l’urbanisme et les politiques publiques basées sur l’accès aux terrains urbains abandonnés ou sous-utilisés, promouvoir une transition écologique essentielle post- pandémie. Nous relaterons l’expérience pilote de planification collaborative, entre l’Université et le programme Fincas abandonnées de la municipalité de Montevideo, pour transformer la façon de faire de l’urbanisme vers des interventions distribuées qui permettent des innovations citoyennes avec équité sociale dans la régénération de la zone centrale.

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Texte intégral

I/ Los desafíos: mercantilización y vaciamiento de la ciudad en áreas consolidadas de Montevideo

1La ciudad de Montevideo, capital del Uruguay que, en 2020, cuenta con un millón trecientos mil habitantes, se encuentra ubicada en una bahía de aguas profundas naturales, planificada en época de colonización como uno de los puntos clave del comercio en el siglo XVIII que facilitaban la salida de riquezas naturales regionales por su puerto-fortaleza sobre el Río de la Plata. La expansión de la ciudad en los siglos XIX y XX se basó en la creación de barrios obreros que conformaron una franja intermedia, guiada por el desarrollo privado con un Estado de fuerte vocación benefactora que brindara los servicios necesarios a la clase obrera y trabajadora. La historiadora urbana Yolanda Boronat (2017) describe una Montevideo pujante en esa época, con un acervo arquitectónico de excelencia (ver figura 1) y grandes planes urbanos para su crecimiento.

2Por un lado, se instalaron las curtiembres en Nuevo Paris, las textiles en Maroñas, la Teja y Capurro –lugar en que se ubicó luego la refinería de petróleo de ANCAP-, los frigoríficos del Cerro y las fábricas de caucho y neumáticos FUNSA en Villa Española, los Ferrocarriles en Peñarol, y las empresas privadas de tranvías, que juntas determinarán una estructura que dará vitalidad a la ciudad hasta la década de 1970. Por otro lado, con la creación del Instituto Nacional de Vivienda Económica en 1937, el Estado colabora en la densificación de la trama urbana, que recibía una inmigración rural como efecto del estancamiento del sector ganadero a partir de 1930 y la atracción del desarrollo industrial de las ciudades. Este crecimiento era ya notorio desde fines del siglo XIX e inicios del siglo XX por la inmigración europea debida a las guerras. Por entonces, se acrecentó no sólo la población sino también los conocimientos útiles para el comercio exterior y las inversiones en una tierra que parecía prometer grandes oportunidades. Las áreas intermedias de la ciudad de Montevideo respondieron a esa estructura urbano-arquitectónica de calidad en sus servicios, escuelas, hospitales, mercados, así como en temas de vivienda a través de medidas, como el control de alquileres en los años 1940, que procuraban equidad, implementando políticas de redistribución de las ganancias y promoviendo la cohesión social. Las distintas áreas de la ciudad estaban pobladas por familias cuyos ingresos posibilitaban alquilar. Según datos CIDE que levanta Juan Pablo Terra, impulsor de la Ley Nacional de Acceso a la Vivienda, el 60% de las familias vivía en casas alquiladas en los años 1960 (Moreno 2018).

Figura 1 - Ex Hotel Nacional abandonado, Ciudad Vieja, 2019

Figura 1 - Ex Hotel Nacional abandonado, Ciudad Vieja, 2019

Fuente: Foto de María Rosa Jijón, Laboratorio Reactor, 2019

3Con la recuperación europea y la concentración de mercados en Estados Unidos, muchas fábricas cerraron dejando sin empleo a familias enteras. A esto se le sumó el embate neoliberal sobre América Latina, acompañado por las dictaduras militares de los años 1970 y 1980 que trajeron medidas como la desregulación de alquileres en 1974. La promesa de auto-regulación del mercado y la ampliación de la oferta por la libre fijación de precios, se repetirán en sucesivos momentos, dando paso a una situación de cambio radical para las familias, que no pudieron afrontar la suba de alquileres, es decir el costo de la ciudad consolidada. En los censos de vivienda se registra esta disminución en los alquileres y un aumento de los propietarios, lo que podría leerse como una transformación positiva. Sin embargo, representan nuevas modalidades en donde las familias se endeudan para pagar las casas en cuotas a 20 o 25 años, o se registran ocupaciones informales que dan titularidades de propiedad en periferias alejadas del centro. El aumento de precios y el no acceso a los alquileres aceleraron el vaciamiento de la ciudad consolidada, con la consecuente decadencia de zonas barriales tradicionales y el incremento de la ocupación informal de tierras en los bordes urbanos y hacia el este de la ciudad por la costa. Según investigaciones del urbanista Edgardo Martínez (2011, 2012), en un contexto general de empobrecimiento de la población, las políticas públicas generaron un crecimiento descontrolado de la ciudad informal y expandida, a lo largo de sus corredores de transporte metropolitano, colocándola a la par de otros países latinoamericanos con mayor presión demográfica.

II/ El vaciamiento del centro histórico o Ciudad Vieja de Montevideo

4El casco histórico de Montevideo, hoy conocido como Ciudad Vieja, ha sido una de las áreas con mayores niveles de abandono de población e inmuebles de la ciudad, así como con políticas públicas de regeneración que han logrado parcialmente revertir el fenómeno (ver figura 2). Según los censos de población, registró un descenso constante desde 1985 con 20.081 habitantes hasta 12.555 en el último censo del 20111. Durante este período disminuyeron también otras actividades comerciales, económicas, deportivas, artísticas y sociales que tenían relación con el uso residencial del barrio. Por otro lado, el creciente desarrollo de la actividad financiera en Ciudad Vieja, conformándose como zona bancaria y de oficinas aduaneras del puerto, puso el carácter residencial en desventaja, con demoliciones del patrimonio histórico y reconstrucción de estacionamientos y nuevas infraestructuras funcionales a la nueva actividad prevalente. A partir del 2000, se identifican distintos vectores de repoblación, en los que se acoplan diferentes tendencias de migración internacional y movimientos al interior de la ciudad. Por un lado, se destacan los flujos migratorios latinoamericanos, manifestándose en la década del noventa una inicial ola de inmigración desde Perú, siendo significativo a partir de 2012 el flujo de población proveniente de República Dominicana, Venezuela, Colombia y Cuba (Ministerio de Desarrollo Social [MIDES], 2017), quienes escogen estratégicamente las áreas centrales por su dotación de servicios y oportunidades laborales. Estas poblaciones habitan generalmente en pensiones, grandes casonas patrimoniales que alquilan habitaciones para cada familia por día o por mes, sin garantías, en condiciones físicas y de higiene precarias (Uriarte, Fossatti, Novaro 2018). Por otro lado, la centralidad urbana y el carácter histórico patrimonial de la Ciudad Vieja convoca la atención de personas de clase media y extranjeros europeos y norteamericanos, produciendo un proceso lento pero incremental de gentrificación y turistificación que conduce al alza del valor del suelo (Martinet 2015).

Figura 2 - Cronología interactiva relativa a los procesos de vaciamiento del Centro Histórico de Montevideo

Figura 2 - Cronología interactiva relativa a los procesos de vaciamiento del Centro Histórico de Montevideo

Fuente: Elaboración propia Laboratorio Reactor, 2019

5Según Ana María Vázquez Duplat (2017), los capitales inmobiliarios en América Latina que en la actualidad invierten en proyectos de regeneración urbana a mediana y gran escala -torres, centros comerciales al abierto o cerrado, reconversión a air b&b de apartamentos y casas en áreas turísticas-, son los que se apropian del diferencial de renta generado a través de los negocios que realizan con las propiedades mediante desarrollos inmobiliarios, en lo que ella denomina “extractivismo urbano”. Pero esos extranjeros poseen también propiedades que funcionan como reserva de capital, gracias a su ubicación y al valor del suelo urbano central, aunque estén degradadas y no se alquilen o vendan. En el caso de Montevideo, esto ha generado un centro histórico paralizado e inmóvil que degrada la calidad de vida de los habitantes permanentes y de la ciudad en general.

Figura 3 - Georeferenciación de inmuebles visiblemente vacantes

Figura 3 - Georeferenciación de inmuebles visiblemente vacantes

Fuente: Laboratorio Reactor, 2020, a partir de datos de Bustillo, Ures 2019

6Los arquitectos Mariana Ures y Gonzalo Bustillo (2016) identificaron en la zona 124 inmuebles “visiblemente abandonados” (ver figura 3). De éstos, el “Programa Fincas Abandonadas de la Intendencia de Montevideo” corroboró que 24 inmuebles, entre casas y terrenos vacantes, podían ser expropiados por las condiciones y la deuda con el gobierno municipal. Sin embargo, se encontraron con grandes dificultades a la hora de expropiar, ya que, según los abogados de la Intendencia, los procesos judiciales de expropiación -en particular aquellos en los que la deuda con la Intendencia es mayor al valor del inmueble y, por lo tanto, no hay una compensación económica-, son muy resistidos incluso en el ámbito judicial que defiende los derechos de propiedad privada, aun contrariando la aplicación de leyes nacionales; ello perjudica el interés general para la comunidad, y enlentece las prácticas burocráticas.

III/ Las emergencias de la política pública urbana concentradas en la periferia empobrecida

7Si bien Uruguay posee una estabilidad político-institucional que ha permitido una virtuosa acumulación en políticas y programas urbanos, es uno de los Estados benefactores más robustos de América Latina. Las investigaciones confirman una baja atención histórica por el tema del vaciamiento de la ciudad, esto se evidencia en los pocos y acotados instrumentos para evitar su degradación, como el impuesto al baldío y la edificación inapropiada en 1952, que se incorpora en la Constitución y tímidos planes urbanos de recuperación que identifican vacíos para viviendas privadas o de interés social. Los decretos y leyes específicos surgen en épocas recientes y aún carecen de programas y financiamientos concretos para implementarlos (Altmann, Goñi Mazzitelli 2021).

8La visión estratégica para Montevideo, con el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de 1998, pretendió mantener y defender el carácter poli clasista e integrador de la trama urbana y “asegurar el derecho a la ciudad”, es decir el acceso al suelo urbano consolidado a todos sus habitantes. Sin embargo, los urbanistas (Artigas et al. 2002) señalan que los gobiernos no lograron realizar avances en intervenciones urbanas planificadas que crearan acceso al suelo en áreas centrales para poblaciones que los demandaran. Los esfuerzos del gobierno estuvieron detrás de la presión de la población expulsada, que estaba en la periferia, permitiendo el fenómeno más frecuente que fue el de ocupación informal de tierras y autoconstrucción para luego regularizar los mismos construyendo nueva ciudad. Es decir que no se operaron sustituciones ni reciclajes del contenedor edilicio en áreas de centralidades tradicionales, no se negoció con los privados, ni se dirigió la inversión, con la consiguiente degradación del parque construido. Asimismo, se verificó una subutilización de las infraestructuras y servicios urbanos instalados y un proceso de degradación del espacio público, en especial de la calle barrial, ahora solamente afectada a su aspecto funcional básico de circulación con pérdida de uso comunitario. Por el contrario, señalan los autores, el Mercado ha copado la demanda de nuevas centralidades de la ciudad con shoppings e hipermercados instalados en nodos de movilidad metropolitana.

9Estas políticas públicas, que atienden a las emergencias, pusieron por muchos años como prioridad brindar rápidamente vivienda, generando lo que los urbanistas Carlos Acuña y Álvaro Portillo denominaron una “involución urbana generalizada”, expandiendo la ciudad no por un crecimiento natural, demográfico, sino detrás de los dictámenes del mercado que expulsa población y de los movimientos populares que ocupan tierras, creando una disfuncionalidad al tener que llevar servicios costosos para el Estado, mientras las áreas servidas quedan vacías (Acuña, Portillo 1990). El urbanista Pablo Ligrone (2016) discute en su artículo sobre manejo de bordes de crecimiento urbano en Uruguay, las prácticas de políticas reactivas a crecimientos espontáneos, demandando del gobierno Nacional y Departamental una necesidad de un enfoque proactivo y planificado desde la complejidad, lo sistémico y lo multiescalar. Por otro lado, el antropólogo Rossal y el sociólogo Fraiman (2009), señalan que esta situación disfuncional de la ciudad se hace costosa y evidente para el gobierno capitalino, que tiene que hacer ingentes inversiones también en políticas sociales, con infraestructuras educativas, de salud y servicios para afrontar el aumento poblacional en las periferias. Las situaciones familiares complejas, como señalan, se transforman en escenario de violencia y ambiente de marginalidad aprovechado por redes criminales, los “narcos”, que crecen gradualmente en Uruguay, segregando aun más los territorios.

IV/ Las políticas públicas de Ordenamiento Territorial en el acceso al suelo urbano central y los movimientos por el derecho a la ciudad consolidada

10Los inmuebles abandonados en áreas centrales costeras, así como en la franja intermedia hacia las periferias, presentan una alta capacidad para absorber el crecimiento de las necesidades de las nuevas generaciones, visto la baja densidad y altura de sus construcciones. A nivel latinoamericano los programas del Banco Interamericano de Desarrollo han concentrado sus inversiones en transformar las periferias irregulares en ciudad a través de Planes de infraestructuras, en particular saneamiento y vialidad. En el caso de Montevideo esto ha expandido la ciudad llevando a abandonar y debilitar la inversión pública en la ciudad central e intermedia y aumentando considerablemente el tránsito entre centro y periferia.

11Según el urbanista ecuatoriano Fernando Carrión (2013) existen dos momentos de las ciudades latinoamericanas en la planificación de su infraestructura. Una primera fase de ciudad frontera, surgida de la definición de los límites urbano-rurales, de la zonificación al interior de la ciudad y de la ciudad dual (legal e ilegal). La ciudad frontera se consolida a partir de la alta polarización urbana (primacía) y del crecimiento periférico, típico de una ciudad expansiva, que privilegia la conexión con el centro. Esto se traduce en una segregación socio-residencial, como vemos también en Montevideo según Altmann e Iturralde 2018 (ver figura 4). Pero este no es el único modelo. Por otro lado, encontramos la ciudad relacional, que opera dentro de la dinámica de un sistema contrario a la lógica de la jerarquía urbana y la polarización social, lo cual requiere un tipo de infraestructura, acceso y oportunidades que permita la relación de la ciudad a su interior (conectividad).

Figura 4 - Segregación socio-territorial en Montevideo según Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)

Figura 4 - Segregación socio-territorial en Montevideo según Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)

NB: los colores oscuros muestran las áreas en dónde son más altas; los claros, sobre la costa en donde son más bajas.

Fuente: Altmann, Iturralde 2018 a partir de datos del censo de INE y de cartografía del INE e INE-PIAI-PMB

12Entre el 2000 y el 2010, el esfuerzo de hacer Planes Especiales para algunos barrios centrales de carácter histórico y patrimonial producen distintas estrategias para pocas áreas consolidadas. Un porcentaje pequeño de esto considera dar acceso a la vivienda en suelo urbano central a grupos de ingresos medios y bajos, generalmente acompañados por un actor social fundamental, el cooperativismo de vivienda, al que se le asignaban terrenos baldíos y casas vacías. Los casos más emblemáticos fueron los de los Planes Urbanos Especiales de Barrio Sur 2002, Ciudad Vieja 2003, y el barrio Goes 2010, éste último a partir de la recuperación de una centralidad en un viejo mercado agrícola.

13Será recién en el 2008 que se aprueba la Ley Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, que define claramente los deberes del propietario de usar, conservar, recuperar y restituir, así como los deberes del Estado frente al incumplimiento del propietario de expropiar el inmueble en caso de abandono por más de diez años, restituyendo el bien a la Cartera de Tierras públicas. Estas normativas y sus decretos reglamentarios, desencadenan la elaboración de una batería de instrumentos con los que los Gobiernos Departamentales (Intendencias y Juntas departamentales), deberán implementar medidas para recuperar la ciudad abandonada.

Figura 5 –Movimiento Derecho a la Ciudad, Cooperativas Dispersas

Figura 5 –Movimiento Derecho a la Ciudad, Cooperativas Dispersas

Foto de derecha: reunión de Comisión Derecho a la Ciudad. Fuente: foto de la autora, 2019.
Foto de izquierda: sorteo de familias para cooperativas de vivienda en inmuebles abandonados.

Fuente: Intendencia de Montevideo-Departamento de Desarrollo Urbano, 2019.

14En el 2010, como consecuencia de las crisis económicas del 2002 y 2003 y un lento deterioro de la capacidad económica de las familias, la imposibilidad de afrontar los altos alquileres conlleva a una nueva explosión social que reaviva al movimiento cooperativista por el “derecho a la vivienda”, e introduce la variante del “derecho a la ciudad”, es decir que la “ubicación cuenta”. Es entonces que la Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda de Ayuda Mutua, FUCVAM, solicita terrenos en zonas centrales a la Cartera de Tierras Públicas, reactivando incluso planes urbanos especiales adormecidos como el de Barrio Sur, exigiendo que las áreas destinadas a vivienda social se ejecuten; en 5 años se ganan 318 viviendas cooperativas en área costera central. Otros procesos de este tipo se suceden en esos años, obligando a la Intendencia a pensar en aumentar su stock de tierras públicas en el centro.

15Sin embargo, la inversión pública en la estrategia de recuperación de suelo urbano central es aún baja como señalan Alves, Amarante, Salas, Vigorito (2012). La situación urbana actual es de una fuerte fragmentación socio-espacial, como en varias ciudades latinoamericanas y del mundo. La desigualdad creciente en los ingresos y las libertades otorgadas al mercado inmobiliario, se traducen en una polarización espacial de del tejido residencial en el área metropolitana de Montevideo.

16En 2014, la Defensoría del Vecino contrata un equipo de investigadores para realizar un relevamiento de inmuebles visiblemente abandonados en algunas áreas centrales. Los arquitectos Gonzalo Bustillo y Mariana Ures realizan un relevamiento de los inmuebles “visiblemente abandonados” y concluyen que un número aproximado de 45.960 unidades, que representan un 8,82% del total para estas áreas, está visiblemente abandonada (Bustillo, Ures 2016).

17En el contexto nacional se abre un debate público sobre el tema del acceso al suelo urbano. En 2015, se discute y en 2017-18 se aprueba la Estrategia Nacional de Acceso al Suelo Urbano. La misma propone acciones estratégicas en tres ámbitos: optimización y sustentabilidad en el uso del suelo urbano, adquisición pública del suelo urbano y gestión del suelo urbano público, y apoyo a los gobiernos locales a recuperar sus áreas consolidadas (MVOTMA 2019).

18En 2017, la crítica social sobre la expulsión sostenida de población en situación de precariedad, desde el centro a las periferias, se hace más fuerte. Los debates públicos se hacen visibles en la prensa nacional en tanto las organizaciones de base toman el tema en su agenda. Nace en el centro histórico de la ciudad, uno de los barrios bajo mayor presión inmobiliaria, el movimiento de vecinos por el Derecho a la Ciudad (Goñi Mazzitelli et al. 2020).

19Por su parte, la Intendencia de Montevideo reactiva en el 2017 un programa que ya creara en el 2009: el Grupo interinstitucional de Fincas Abandonadas. Reúne un grupo de técnicos y funcionarios liderados por el Departamento de Desarrollo Urbano, a través de la División Tierras y Hábitat, con la participación de la División Administración de Ingresos del Departamento de Recursos Financieros, el Servicio de Escribanía de la Asesoría Jurídica y la Unidad de Expropiaciones del Departamento de Planificación y Resiliencia. A través de convenios con Ministerios, dependencias públicas y otros sujetos, se destina los inmuebles expropiados para nuevos usos: Centros diurnos, para personas en situación de calle, Centros de Estadía Transitoria, para madres con hijos en emergencia de vivienda, Casas para Alquiler Social. Por otro lado, la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de la República y el movimiento cooperativista comienzan a explorar las Cooperativas Dispersas pensadas para la ciudad consolidada, es decir cooperativas de vivienda por ayuda mutua, la auto gestión y la propiedad colectiva, en la que varias familias constituyan un único grupo, pero dividido en distintos inmuebles (ver figura 5). Por último, junto a integrantes de la sociedad civil se proyectan usos sociales para los inmuebles como La Casa Trans, para colectivos LGTB, en donde poder visibilizar su lucha y brindar un apoyo jurídico y social para una minoría que ve, continuamente, amenazada su integridad física y social.

20En paralelo, se aprueba un impuesto a la vivienda vacía para ser aplicado por la Intendencia de Montevideo denominado: “Adicional de fincas deshabitadas”, mediante el Decreto 36.12727. Dicho impuesto se define aplicable a las viviendas “(…) que se hallen deshabitadas en forma permanente durante el lapso de al menos un año”, proponiendo que se definan por fincas deshabitadas “(…) aquellas en que por el lapso de un año civil sus consumos de energía eléctrica y/o agua sean inferiores en un 90% (noventa por ciento) al promedio histórico del consumo para dicha finca” (Bustillo, Ures 2021). En 2019, un hecho histórico terminará de brindar todos los instrumentos jurídicos necesarios para una política urbana de recuperación de inmuebles vacantes: se reglamenta la Ley denominada Inmuebles Urbanos, Vacíos y Degradados de 2018, elaborada desde 2012. Esta Ley agiliza el tiempo de expropiación si los inmuebles cumplen con una serie de requisitos (ver figura 6), en un lapso de 24 meses, proporcionando a los organismos públicos un marco legal adecuado para esta operación.

Figura 6 - Aplicación de criterios de actuación del Programa Fincas

Figura 6 - Aplicación de criterios de actuación del Programa Fincas

Fuente: Elaboración Reactor tomado de Intendencia de Montevideo 2019

V/ El laboratorio urbano Reactor, usos cívicos en inmuebles abandonados para una transición ecológica y social

21En 2019, gracias a un acuerdo entre la Universidad de la República, la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo y el Programa Fincas Abandonadas de la Intendencia de Montevideo, se inicia un proceso de revisión de estas políticas que tiene como objetivo identificar las fortalezas y debilidades de estos programas, así como la modalidad de regeneración urbana que puede implicar una acción sistemática y organizada desde una multiplicidad de actores en la recuperación de inmuebles abandonados.

22Se identificaron junto al programa dos grandes ciclos y cuatro fases (dos por ciclo) con sus acciones específicas: 1) adquisición de inmuebles para la cartera de tierras públicas para el programa con las fases de mapeo e identificación de inmuebles aptos, y expropiación o solución al abandono; 2) gestión en la definición de nuevos usos y acuerdos para los inmuebles con las fases de identificación de grupos interesados, co-diseño con ellos de usos y proyectos de recuperación/rehabilitación, y firma de acuerdos de gestión asociada con la Intendencia de Montevideo.

23Como señalamos anteriormente, el gran tema de la vivienda fue canalizado por programas ministeriales para alquiler social y, en acuerdo con la Federación de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua, para vivienda cooperativa. No obstante sus apenas cuatro años de existencia, el Programa tiene un resultado positivo ya visible en el crecimiento del Movimiento social por el Derecho a la Ciudad. En efecto, a partir de la propuesta de Proyecto piloto de cooperativa dispersa, que dará alojamiento a 20 familias en el Centro histórico de la ciudad, se abrió un llamado al que se inscribieron más de 350 familias. Estas familias junto a los activistas, decidieron constituirse en 5 cooperativas, más allá de las tres edificaciones que el gobierno de la ciudad pusiera a disposición para las primeras 20 viviendas, para seguir construyendo proyectos en el centro histórico.

24Por lo que respecta a otros usos posibles, se convocó al grupo de investigación en Urbanismo Colaborativo del Instituto de Estudios Territoriales y Urbanos, para idear y coordinar el proceso de deliberación y co-diseño sobre los usos cívicos para aquellos inmuebles vacíos no destinados a soluciones habitacionales. Los usos cívicos son aquellos usos que beneficien a la comunidad pero que no son los tradicionales servicios estatales que constituyen los estándares urbanos con los que se diseñan las ciudades (escuelas, hospitales, espacios públicos, verde urbano, etc..).

Figura 7 - Mapeo del Patrimonio Afectivo, iniciativas ciudadanas de recuperación 2019

Figura 7 - Mapeo del Patrimonio Afectivo, iniciativas ciudadanas de recuperación 2019

Fuente: Laboratorio Reactor, 2019

25Con estas premisas se crea un Laboratorio Urbano de planificación participativa, a través del cual poner en práctica un proceso piloto que confirme en la práctica estas hipótesis. El equipo presenta una composición multidisciplinaria: antropólogos, arquitectos, urbanistas, artistas, asesores en ecología, economía y estudios jurídicos. El proceso de planificación colaborativa contó con cuatro fases:

  1. Exploraciones histórico-artístico-etnográficas y mapa de actores; a través de la investigación social se detectaron actores territoriales interesados en trabajar en la recuperación de inmuebles, así como iniciativas ciudadanas ya existentes de recuperación y gestión de terrenos o inmuebles que antes estaban vacíos.

  2. Mapa del Patrimonio afectivo. Con lo anterior se construyó lo que denominamos mapa del patrimonio afectivo en la valorización de las prácticas locales y la creación de un repertorio de buenas prácticas internacionales que consolidaron en el imaginario la posibilidad de crear una recuperación a partir de lo local (ver figura 7).

  3. Talleres lúdico-colaborativos de elaboración de la Agenda de Usos Cívicos (ver figura 8). Se convocó en forma pública a los interesados en conformar grupos de trabajo para la recuperación de inmuebles o terrenos vacíos en la zona, con el objetivo de estructurar las demandas individuales y ponerlas en relación sistémica con otras para reforzar los potenciales grupos de recuperación de inmuebles. A partir de los materiales recopilados, se identificaron cuatro ejes temáticos: Economías Transformadoras; Arte, Cultura y Cuidados; Ecología urbana; Formas Colaborativas de Habitar. A éstos se les agregó, en una segunda instancia, el eje Patrimonio y Turismo. Las propuestas se organizaron en torno a ellos conformando una Agenda con más de 50 propuestas de Usos Cívicos en inmuebles vacantes para la Ciudad Vieja.

  4. Co-diseño sostenible y recuperación asistida del primer prototipo de recuperación de inmuebles abandonados: Casa de Piedra.

Figura 8 - Proceso de talleres y visitas de inmuebles abandonados en 2019

Figura 8 - Proceso de talleres y visitas de inmuebles abandonados en 2019

Fuente: Laboratorio Reactor, 2019

26A través de talleres de arquitectura, sostenibilidad económica y formas de gestión jurídica se realizo el primer prototipo de recuperación que empezó a funcionar con talleres textiles para jóvenes y movimientos LGTB, almacén de productos de las economías transformadora y circulares, taller para mujeres de ciclo mecánica para reparación de bicicletas y montaje de otros vehículos que impulsen la movilidad sostenible, dejando con usos rotativos espacios para colectivos dedicados a imprenta y editorial, así como para una productora audiovisual y de marketing. Luego de un largo proceso que incluyó la definición del proyecto de arquitectura (ver figura 9) y el reciclaje asistido, La Casa de Piedra abrió sus puertas en diciembre 2020.

Figura 9 - Programa de arquitectura Casa de Piedra recuperación en función a usos

Figura 9 - Programa de arquitectura Casa de Piedra recuperación en función a usos

Fuente: Laboratorio Reactor, 2020

VI/ La transición ecológica en las propuestas de usos cívicos

27En los últimos decenios, la “gran aceleración” -como los científicos llaman a las transformaciones territoriales de matriz económica extractivista y depredadora-, ha llevado a la necesidad de pararse en nuevos paradigmas que consideren los aspectos ecológicos como centrales, así como los cuidados y la justicia socio espacial. Para trabajar en ello, se propuso una metodología con dos estrategias. Por un lado, un llamado abierto a grupos y proyectos que quisieran o necesitaran espacios en donde realizar actividades con finalidad cívica, haciendo un particular énfasis en las transformaciones actuales y la inminente necesidad de una transición ecológica y social, con la finalidad que las propuestas pudieran beneficiar aspectos centrales para la vida. Por otro lado, se trabajó en comprender en qué medida el Estado puede apoyar esta red de grupos en la recuperación y gestión compartida de los inmuebles abandonados, que son patrimonio público y, por tanto, necesitan de nuevos Programas urbanos, así como nuevas figuras jurídicas mixtas para su gestión, multiplicando los recursos de los gobiernos locales.

28En los talleres, se identificó un gran interés por la ecología urbana de los participantes, habitantes y grupos locales, así como de emprendedores, tanto en reforzar las experiencias ya existentes, como en las nuevas ideas propuestas por el Laboratorio Reactor (2020) que se conciben como proyectos ecológicos-comunitarios, cuyas grandes líneas son descriptas a continuación:

HUERTAS COMUNITARIAS Producción urbana de alimentos desarrollada por un grupo de personas con fuerte interés en reforzar los vinculos sociales y comunitarios. Puede desarrollarse en terrenos baldíos directamente sobre la tierra, si esta fuera apta o sobre-elevada mediante canteros, también es realizable en patios de edificaciones cuyo espacio interior se destine a otro uso o incluso en patios de conjuntos habitacionales. Es compatible con otros usos en una misma finca y puede pensarse como un programa permanente o temporal. Se conforma esencialmente por tres áreas; sectores de plantación, área de compostaje y depósito de herramientas. Espacialmente no tiene demasiados requisitos más que espacio suficiente para moverse alrededor de las plantaciones, buen asoleamiento, y acceso a agua para riego.

JARDINES PÚBLICOS. Espacios verdes en terrenos baldíos con comunicación directa a la vía pública entendidos como espacios públicos para el descanso, el reparo del sol y el esparcimiento a la vez que colaboran en mitigar la contaminación urbana. Incluyen especies comestibles que pueden ser al mismo tiempo áreas de producción de alimentos, asumiendo que lo ornamental puede ser también comestible y viceversa. Respecto a la gestión pueden ser co- administrados entre la administración pública y colectivos de la sociedad civil conformando una red de jardines públicos co‑administrados.

AZOTEAS VERDES PRODUCTIVAS. Producción de alimentos en azoteas de edificios existentes, pudiendo ser de gestión comunitaria o no, tienen como ventaja, respecto a las propuestas de planta baja, de alejarse del aire poluido de las vías de tránsito y de ser menos vandalizables. Tienen la capacidad de generar, mediante la repetición de casos, un paisaje verde sobre elevado que refresque la ciudad.

RED DE COMPOSTAJE Y RECICLAJE. Enclaves de recepción y procesamiento de residuos orgánicos distribuidos en la ciudad de manera de ofrecer a todos los habitantes la posibilidad de reciclar sus residuos, inquietud que se repite en muchas personas pero que no todas tienen la posibilidad de realizarlo en sus hogares. Los residuos orgánicos son un gran porcentaje del total de los residuos vertidos en Montevideo por lo cual una red de puntos de recepción y procesamiento es vital para reducir la basura llevada a vertederos en nuestra ciudad.

COCINA COMUNITARIA. Cocina comunitaria asociada a los espacios de pro- ducción de modo de tener la posibilidad de utilizar los productos cosechados directamente en un espacio gastrónomico colectivo. Espacio de experimentación y degustación, educativo, para compartir culturas culinarias diferentes, etc.

MERCADO AGROECOLOGÍA. Espacio capaz de reforzar la red de actores agroecolo- gicos, tanto en lo interno como en las posibilidades comerciales. Lugar de encuentro para productores, consumidores y personas interesadas en la agroecología, que permita dialogar sobre ambiente y ciudades, compartir problemáticas y deseos generando instancias educativas y de intercambio. Además tiene la capacidad de ser un espacio comercial donde ofrecer directamente sus productos, atendiendo al flujo de turistas y personas que habitan viven o trabajan en la Ciudad Vieja.

RED SINÉRGICA DE ACTORES AMBIENTALES. Conformar una red de actores vinculados a los temas ambientales, de economía social, de producción y de consumo de alimentos de modo de potenciarse mutuamente, generando ecosistemas sociales productivos entre productores y consumidores.

29En los talleres de Reactor, se intercambió sobre los conceptos recientes de los derechos de la naturaleza en el ser humano comienza a entenderse como uno más dentro de los seres vivos presentes en el planeta y también en la ciudad. La naturaleza ya no está solamente al servicio de la humanidad, sino que, además, se piensa como una red que da soporte a la diversidad de vida urbana, regenerando una red biológica que mitigue las consecuencias negativas de la ciudad. Bajo este eje temático, se agrupan las ideas relacionadas a la producción urbana de alimentos y a la planificación de una trama de espacios que recuperen la calidad ecológica de la ciudad a través de la restauración de sus ecosistemas.

30Mientras que, por un lado, se manifiesta la preocupación por el medio ambiente y la alimentación, por otro, surge con fuerza el interés en socializar conocimientos reforzando los vínculos comunitarios, construyendo espacios públicos activos a través de las acciones de plantar y co-gestionar en los cuidados. En algunos casos, los proyectos presentan una tercera inquietud referida a buscar nuevas alternativas en las formas de trabajo y de gestión de nuestros recursos y residuos, identificándose también como proyectos productivo-económicos ligados a la economía circular (ver figura 10). En particular, se demuestra una variedad de iniciativas ciudadanas que aún no logra encontrar una relación con las políticas públicas centralizadas como, por ejemplo, en el tema del compostaje. Una agrupación llamada Compost ciudadano, lanzo un llamado a familias interesadas en separar residuos orgánicos para crear una compostera común y en cuatro días tuvieron 1.000 adhesiones, aún sin haber siquiera iniciado su construcción.

31Las iniciativas existentes, las prácticas internacionales estudiadas y las propuestas compartidas en Reactor se presentan de diversas formas materiales y escalares que van desde huertas y jardines comunitarios, techos verdes, producciones verticales, uso de energías renovables y enclaves urbanos de reciclaje, hasta la incorporación de soluciones alimentarias en los espacios públicos tradicionales -plaza, arbolado- y en la planificación urbana de las ciudades.

32La Ciudad Vieja no solo cuenta con terrenos baldíos, azoteas y medianeras que podrían albergar estos proyectos, sino que presenta también un buen número de emprendimientos gastronómicos, organizaciones de la economía social y un alto flujo de turistas y visitantes locales que podrían conformarse como aliados, en un consumo crítico que habilitara estas formas de producción. Por otro lado, esta necesidad nace del objetivo de repoblar el barrio para su uso residencial. Pero frente a los desafíos del cambio climático que aumenta las temperaturas en áreas completamente urbanizadas, algunas de las familias de las nuevas cooperativas mencionaron un déficit en el acondicionamiento urbano: la baja densidad de espacios verdes y casi nula sombra en las calles conformando un escenario desfavorable y de altísima urgencia frente a factores externos tales como el intenso calor. Montevideo cuenta con un Plan de Acción frente al Cambio Climático. Pero el aparato político-administrativo no está pronto para tomar medidas en toda la ciudad, por lo que priorizan algunas áreas, sobre todo las relacionadas a urgencias como las inundaciones en áreas ocupadas, o la restauración de playas y barreras para defender la costa de vientos fuertes y marejadas, así como la restauración de arroyos y cursos de agua contaminados que pueden ser, además, escenario de brotes de mosquitos de dengue. Realizar intervenciones en otras áreas, apoyar las iniciativas ciudadanas que crean infraestructuras verdes distribuidas tales como los techos verdes, jardines comunes, entre otros, con una baja inversión inicial y formas de co-administración permanentes, multiplica los recursos del Estado, al mismo tiempo que dan un protagonismo a las personas generando un cambio cultural necesario hacia una transición ecológica y social (Goñi Mazzitelli et al. 2020).

Figura 10 - Iniciativas sobre consumo responsable y ecología urbana Reactor, 2020

Figura 10 - Iniciativas sobre consumo responsable y ecología urbana Reactor, 2020

Fuente: elaboración Laboratorio Reactor, 2020

Conclusión

33El proceso amplía sus horizontes para el 2021. El Municipio “B”, en que se encuentra Ciudad Vieja, ha solicitado al grupo universitario re-escalar la propuesta de laboratorio de usos para inmuebles abandonados para toda su jurisdicción que comprende el centro de la ciudad y parte de las áreas centrales costeras. Desde la planificación, el desafío principal será el de ampliar la práctica a otros barrios, sin perder las dinámicas sociales que este tipo de micro urbanismo pretende generar. Asimismo, recurrimos a estudios internacionales para pensar en una escala sistémica que implique un modelo de impacto difuso pero contundente a través de la construcción de una red de iniciativas ciudadanas que logren profesionalizarse y crear circuitos virtuosos locales de oportunidades laborales. A tales efectos, se ha iniciado un trabajo con la Facultad de Ciencias Económicas y Administración con el objetivo de la definición de ecosistemas urbanos de escala municipal que produzcan programas de apoyo a medianos y pequeños emprendedores y brinden acceso al suelo urbano central como parte de esta inversión pública de reactivación económica.

34A estos desafíos disciplinares se le agregan los del contexto histórico. No podemos olvidar el duro golpe que la Pandemia de Covid19 está dando al mundo y, en particular, a América Latina y la región, por lo que se ha decidido que el laboratorio tenga como prioridades la transición ecológica y social y la construcción de demandas pertinentes a la situación de los territorios en donde han cerrado muchas actividades económicas y sociales de pequeña escala.

35La experiencia que presentamos aquí recoge una línea que trabaja desde hace años en contra tendencia a la renuncia de las políticas públicas urbanas a planificar y gestionar programas de acceso al suelo urbano en la ciudad consolidada. Esta corriente se hace eco de tímidos movimientos sociales ciudadanos por el derecho a la ciudad en Uruguay, aunque teniendo en materia de vivienda robustos movimientos como FUCVAM. A ellos se suman otros sujetos como pequeños comerciantes, artistas y otros, exigiendo la creación de políticas públicas innovadoras para la promoción de actividades y usos híbridos que escapan a la sectorialidad de los servicios públicos territoriales. El pasaje de una actitud de usuarios a una actitud de constructores activos de programación ha visto nacer el concepto de “ciudadanía activa” que puede incorporar y actualizar ágilmente la demanda según los usos particulares de diversos grupos (Bianchetti 2011 en Mucitelli, Vazzoler 2018).

36El proceso participativo de construcción de proyectos es un punto central de esta nueva forma de urbanismo. Un gobierno que acepta llevar adelante un proceso de planificación participativa debe poner a disposición una decisión real y pactar con los participantes el cumplimiento de las decisiones que emerjan del proceso. Esto significa facilitar los procesos participativos a través de: a) poner a disposición las competencias públicas necesarias de las diversas divisiones, b) prever financiamientos para trabajar con las comunidades y los actores involucrados, y c) simplificar algunos procedimientos administrativos con la finalidad de promover una mayor comprensión e involucramiento de la población (Patti, Polyak 2018).

37La experiencia del Laboratorio Urbano Reactor deja en claro el interés de varios grupos locales que ya realizan iniciativas ciudadanas de regeneración urbana, la necesidad de trabajar en red y crear sistemas virtuosos de colaboración en el diseño e implementación colaborativo de las políticas públicas. Este análisis de implementación puede integrarse con otro que observa un nivel intermedio entre lo local y las grandes orientaciones. Allí es donde encontramos los instrumentos de política, es decir, aquellos medios o condiciones básicas y estratégicas sin las cuales el Estado renuncia a la posibilidad de resolver los problemas que afectan a la sociedad. Estos implican tanto a la normativa (definen roles, competencias) como a la gestión (un esquema organizacional) y los recursos (humanos, financieros, tecnológicos) (Isuani, 2012 en Altman, Goñi Mazzitelli 2021). Por otro lado, el proceso demostró la necesidad de competencias formadas en estas nuevas corrientes del urbanismo, que conozcan las metodologías de facilitación y mediación profesional; cabe destacar que las “negociaciones” entre los puntos de vista y los sentidos que cada persona, grupo e institución traen a los procesos de construcción colectiva son mucho más que una simple lista de tareas de quiénes se encargan de qué cosas. Como señala Ana Clara Torres Ribeiro, profesora del Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (Universidade Federal do Rio de Janeiro), estos procesos de planificación colaborativa son una nueva forma de construir políticas públicas. Esta nueva forma se caracteriza por no imponer visiones, ni dar soluciones a priori desde la técnica, sino a través de diálogos al interior de los grupos que lleven a un “entendimiento” profundo, y construyan proyectos, planes y programas pertinentes, así como bases sólidas de cooperación para lo que será el verdadero desafío de las políticas públicas: su implementación y gestión (De Biase 2012).

38En Montevideo, las iniciativas de innovación ciudadana, los movimientos locales del derecho a la ciudad, y el resto de participantes que se acercaron al proceso de laboratorio urbano, demostraron su intención de innovar y poner a disposición de un urbanismo colaborativo el poder de su acción transformadora. La universidad tiene el desafío de continuar apoyando a los distintos niveles de gobierno, a los movimientos sociales y a las iniciativas ciudadanas en la construcción de un modelo territorial que coordine las políticas sectoriales y consolide estas prácticas llevando al centro de la ciudad a una transición ecológica con justicia socio‑espacial.

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Notes

1 Censos 1985, 2011 por barrios de Montevideo, Instituto Nacional de Estadísticas https://www.ine.gub.uy

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Table des illustrations

Titre Figura 1 - Ex Hotel Nacional abandonado, Ciudad Vieja, 2019
Crédits Fuente: Foto de María Rosa Jijón, Laboratorio Reactor, 2019
URL http://journals.openedition.org/orda/docannexe/image/6609/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 558k
Titre Figura 2 - Cronología interactiva relativa a los procesos de vaciamiento del Centro Histórico de Montevideo
Crédits Fuente: Elaboración propia Laboratorio Reactor, 2019
URL http://journals.openedition.org/orda/docannexe/image/6609/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 462k
Titre Figura 3 - Georeferenciación de inmuebles visiblemente vacantes
Crédits Fuente: Laboratorio Reactor, 2020, a partir de datos de Bustillo, Ures 2019
URL http://journals.openedition.org/orda/docannexe/image/6609/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 437k
Titre Figura 4 - Segregación socio-territorial en Montevideo según Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)
Légende NB: los colores oscuros muestran las áreas en dónde son más altas; los claros, sobre la costa en donde son más bajas.
Crédits Fuente: Altmann, Iturralde 2018 a partir de datos del censo de INE y de cartografía del INE e INE-PIAI-PMB
URL http://journals.openedition.org/orda/docannexe/image/6609/img-4.png
Fichier image/png, 382k
Titre Figura 5 –Movimiento Derecho a la Ciudad, Cooperativas Dispersas
Légende Foto de derecha: reunión de Comisión Derecho a la Ciudad. Fuente: foto de la autora, 2019. Foto de izquierda: sorteo de familias para cooperativas de vivienda en inmuebles abandonados.
Crédits Fuente: Intendencia de Montevideo-Departamento de Desarrollo Urbano, 2019.
URL http://journals.openedition.org/orda/docannexe/image/6609/img-5.png
Fichier image/png, 736k
Titre Figura 6 - Aplicación de criterios de actuación del Programa Fincas
Crédits Fuente: Elaboración Reactor tomado de Intendencia de Montevideo 2019
URL http://journals.openedition.org/orda/docannexe/image/6609/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 177k
Titre Figura 7 - Mapeo del Patrimonio Afectivo, iniciativas ciudadanas de recuperación 2019
Crédits Fuente: Laboratorio Reactor, 2019
URL http://journals.openedition.org/orda/docannexe/image/6609/img-7.png
Fichier image/png, 410k
Titre Figura 8 - Proceso de talleres y visitas de inmuebles abandonados en 2019
Crédits Fuente: Laboratorio Reactor, 2019
URL http://journals.openedition.org/orda/docannexe/image/6609/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 616k
Titre Figura 9 - Programa de arquitectura Casa de Piedra recuperación en función a usos
Crédits Fuente: Laboratorio Reactor, 2020
URL http://journals.openedition.org/orda/docannexe/image/6609/img-9.png
Fichier image/png, 147k
Titre Figura 10 - Iniciativas sobre consumo responsable y ecología urbana Reactor, 2020
Crédits Fuente: elaboración Laboratorio Reactor, 2020
URL http://journals.openedition.org/orda/docannexe/image/6609/img-10.png
Fichier image/png, 613k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Adriana Goñi Mazzitelli, « Urbanismo colaborativo y transición ecológica en inmuebles vacantes de Montevideo  », L’Ordinaire des Amériques [En ligne], 227 | 2021, mis en ligne le 08 novembre 2021, consulté le 07 décembre 2021. URL : http://journals.openedition.org/orda/6609 ; DOI : https://doi.org/10.4000/orda.6609

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Auteur

Adriana Goñi Mazzitelli

FADU, Universidad de la República (UDELAR), Uruguay. gonadma@gmail.com

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