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Action publique, néolibéralisme et austérité : une comparaison des modèles français et britannique

Nicholas Sowels, Anémone Kober-Smith et Gilles Leydier
p. 9-28

Texte intégral

  • 1 Le colloque a eu lieu le vendredi 2 décembre 2016 dans les locaux de France Stratégie et le samedi (...)

1L’objectif de ce numéro, qui fait suite à un colloque international qui s’est déroulé à Paris en décembre 20161 et qui visait à examiner comment l’Etat et les services publics évoluaient en France et au Royaume-Uni compte tenu de l’austérité budgétaire, est tout d’abord de mettre en évidence les similarités et les différences historiques et culturelles des services publics dans ces deux pays, la France et le Royaume-Uni, qui figurent parmi les plus anciens Etats-nations en Europe. À bien des égards, le secteur public remplit des fonctions similaires dans les deux pays, mais des différences importantes existent quant à leurs traditions nationales, la relation entre l’État et le marché et entre l’État et les citoyens. Il s’agit ensuite de faire le point sur le concept d’ « austérité », d’analyser dans quelle mesure il recouvre des politiques qui renforcent le néolibéralisme ou qui s’inscrivent plutôt dans la continuation des politiques de maîtrise des dépenses publiques d’autrefois. La question se pose de savoir s’il y a eu dans l’un et l’autre pays un changement de paradigme vis-à-vis de la question du financement et de la gouvernance des services publics post-2008. Ce numéro propose enfin d’étudier quels sont les effets des programmes d’austérité dans l’un et l’autre pays sur les différents services publics (santé, éducation, sécurité sociale…) en terme de prestations, d’organisation et de délégation de service public au privé (sous-traitance, partenariats public/privé, etc).

Introduction

  • 2 Voir par exemple, Drezner, D.W., The System Worked: How the World Stopped another Great Depression, (...)

2A la suite de la crise financière et économique de 2007-2008, la plupart des pays industrialisés ont mis en place une politique de relance importante en 2008 et 2009, accompagnée d’interventions massives en faveur des secteurs bancaires nationaux. En conséquence, l’effondrement du système financier et par répercussion une dislocation profonde de l’économie mondiale furent évités2. Néanmoins ces interventions massives et la contraction réelle de l’économie mondiale ont entraîné une forte augmentation de l’endettement public dans presque l’ensemble du monde industrialisé. Par la suite, en 2010, les politiques de relance d’inspiration keynésienne ont cédé la place à l’assainissement budgétaire, en particulier en Europe. Ce changement de cap a inauguré une nouvelle ère « d’austérité », où les gouvernements cherchent à réduire les déficits, souvent en diminuant les dépenses publiques. Le Royaume-Uni et la France ont également changé leurs politiques budgétaires, mais dans des termes quelque peu différents.

3En France, la politique budgétaire est caractérisée par la recherche de l’assainissement des comptes publics d’une manière équilibrée et en référence au Pacte budgétaire européen signé en 2012 qui réaffirme les engagements budgétaires des pays membres de la zone euro. Il en résulte des efforts pour réduire les déficits durant la présidence de Nicolas Sarkozy et les gouvernements de François Fillon (2007-2012) ainsi que la présidence de François Hollande et les gouvernements socialistes de Jean-Marc Ayrault (2012-2014), Manuel Valls (2014-2016) et Bernard Cazeneuve (2016-2017). La mise en œuvre de l’austérité s’est traduite principalement par des coupes budgétaires sous les gouvernements Fillon et par un mélange de maîtrises de dépenses et de hausses d’impôts par la suite. Bien que le déficit ait été réduit, la France n’avait toujours pas réussi à ramener son déficit public en dessous de 3 % du PIB au moment des élections en 2017. En conséquence, « l’austérité » va se poursuivre dans les années à venir.

4Au Royaume-Uni, on a assisté à un revirement politique avec l’élection d’un gouvernement de coalition conservateur-libéral-démocrate en mai 2010. Celui-ci a rapidement et visiblement engagé un programme de réduction de dépenses, dans le but d’éliminer les déficits publics, qui s’élevaient aux alentours de 10 % du PIB en 2010, avant la fin du quinquennat en 2015. Finalement le déficit n’a été réduit que de moitié et le gouvernement conservateur, élu en mai 2015, avait toujours comme objectif de réduire le déficit budgétaire dans les années à venir. En outre, le Chancelier de l’Échiquier (Ministre des Finances) de l’époque, George Osborne, avait exprimé son intention de réduire d’une manière significative la taille du secteur public au Royaume-Uni à environ 35 % du PIB. A la suite du référendum du 23 juin 2016 sur le Brexit, le premier ministre David Cameron a démissionné et a été remplacé – à la tête du parti conservateur et du gouvernement – par Theresa May. Cependant, ce changement de leadership et les perspectives du Brexit n’ont pas vraiment remis en cause les engagements du manifeste conservateur de 2015 et les objectifs de réduction des dépenses publiques ont été maintenus dans leurs grandes lignes.

5Tout semble donc indiquer que la politique suivie par les gouvernements britanniques successifs depuis 2010 constitue une rupture nette avec ce qui a été appelé le « paradigme New Labour » du développement du secteur public des années 2000, fondé à la fois sur la poursuite de la marchandisation et de la libéralisation des services publics et des augmentations massives de dépenses. En France, en revanche, la crise financière semble surtout avoir renforcé la volonté plus ancienne de maîtriser de comptes publics face à l’élargissement progressif du poids du secteur public dans le PIB.

6La première partie de cette introduction revient sur la situation avant la crise au Royaume-Uni et en France. La deuxième partie présente succinctement le basculement vers l’austérité à partir de 2010. La troisième partie présente les chiffres clés de l’évolution des comptes publics et la quatrième partie soulève la question de l’incompatibilité politique entre les politiques d’austérité et l’ouverture économique.

L’évolution des finances publiques avant la crise de 2007-2008

7Le Royaume-Uni et la France ont connu une évolution des finances publiques assez contrastée avant la crise. Ceci tient surtout au fait qu’à partir de leur réélection en 2001, les travaillistes ont engagé un vaste programme d’amélioration des services publics au Royaume-Uni, fondé, entre autre, sur un accroissement spectaculaire des dépenses sur certains postes. En France, en revanche, on constate plutôt une croissance permanente des dépenses, avec une lente augmentation de la part du secteur public dans le PIB, comme le montre la partie suivante.

Le « paradigme New Labour » des années 2000

  • 3 Cette moyenne cache des différences suivant les périodes : de 1997 à 2001, le budget du NHS anglais (...)
  • 4 De 1997 à 2001, les dépenses pour l’éducation ont augmenté de 2,9% par an en moyenne, de 2001 à 200 (...)

8Après un premier mandat (1997 à 2001) marqué plutôt par la rigueur pour bien établir leur crédibilité économique, les néo travaillistes – sous Tony Blair jusqu’à 2007, puis sous Gordon Brown – mettent en place un programme ambitieux de développement des services publics qui est rendu possible parce qu’il coïncide avec une période de forte croissance économique. Deux secteurs vont plus particulièrement bénéficier de cette politique de développement – la santé et l’éducation. Ainsi, le budget du NHS anglais (NHS England) augmente de près de 7 % par an (hors inflation) entre 2000 et 20103, soit la plus forte augmentation depuis la création du service en 1948. Dans le secteur de l’éducation, les augmentations moyennes s’élèvent à 4.2 % par an entre 1997 et 2010, et même 5.1 % si l’on considère uniquement la période 2000-2010, ce qui représente le taux le plus élevé depuis le milieu des années 19704. Le gouvernement investit aussi dans le secteur de l’emploi par le biais de politiques d’activation du marché de l’emploi – comme les crédits d’impôt (tax credits) qui ont pour objectif d’encourager la reprise du travail et le maintien dans l’emploi et de faire reculer le phénomène des travailleurs pauvres.

9L’action des travaillistes dans le domaine des services publics ne s’est pas cependant limitée à ce fort investissement qui visait à combler le retard accumulé par des décennies de sous-investissement. Le deuxième pilier de leur politique a consisté en un vaste programme de « modernisation » qui s’est caractérisé par la poursuite de la marchandisation des services publics et de la gestion décentralisée, ainsi que la systématisation de méthodes de gestion inspirées de la Nouvelle gestion publique, comme l’imposition de normes de qualité nationales, les objectifs chiffrés, et l’évaluation. L’intensification de ces méthodes de la Nouvelle gestion publique s’inscrit dans la continuité des politiques menées par les gouvernements conservateurs des années 1980 et 1990, tout en les dépassant.

  • 5 Anémone Kober-Smith, Gilles Leydier et Nicholas Sowels, “Introduction” in Nouvelle gestion publique (...)

10De même, les programmes de financement public/privé (Private Finance Initiative), initialement mis en place par les Conservateurs dans les années 1990, sont systématiquement privilégiés pour la construction et la rénovation de bâtiments publics. Toutes ces initiatives ont pour objectif affiché d’améliorer l’efficacité et la qualité des services publics5.

11D’aucuns ont considéré que cette action gouvernementale, combinant investissement et réforme, formait un nouveau paradigme de gouvernance des services publics.

12Cependant, l’un des deux piliers de ce paradigme – l’investissement soutenu et prolongé dans les services publics – est profondément fragilisé à la suite de la crise financière et économique de 2008, qui annonce la fin de ce modèle hybride, combinant investissement et réforme gestionnaire. Dès 2009/10, le gouvernement travailliste de Gordon Brown engage des coupes budgétaires de l’ordre de £ 15 milliards.

La croissance continuelle des dépenses publiques en France

  • 6 Ministère de l’économie et des finances, « Rapport sur la dépense publique et son évolution », Proj (...)

13L’évolution des dépenses publiques en France avant la crise est assez différente. En effet, comparé au Royaume-Uni où on peut distinguer une rupture assez marquée entre les années 1990 et les années 2000, la part des dépenses publiques dans le PIB continue sa lente augmentation en France, déjà entamée dans les décennies précédentes. Ainsi, en 1960, la part des dépenses publiques s’élevait à 35 % du PIB ; au début des années 1980 elle atteignait près de la moitié de la richesse nationale produite par an et elle franchit la barre des 50 % en 19916 (tableau 1).

Tableau 1 : Structure et évolution des dépenses publiques en France (en % PIB)

(en % du PIB)

1960-1970

1970-1980

1980-1990

1990-2000

2000-2011

2016*

Consommations intermédiaires

5.2

5.4

5.8

5.7

5.3

5.0

Rémunération des salariés hors cotisations imputées

8.2

9.9

11.3

11.5

11.4

12.7

Intérêts

0.9

0.8

2.2

3.1

2.7

1.9

Prestations et autres transferts

19.2

21.2

25.1

27.1

28.8

25.9

Formation brute de capital fixe

3.7

3.5

3.2

3.2

3.1

3.4

Autres

2.0

2.1

2.2

2.2

2.4

--

TOTAL

39.3

42.9

49.8

52.8

53.7

56.4

14* Calcul d’auteurs à partir des données INSEE.

Source : Ministère de l’économie et des finances, « Rapport sur la dépense publique et son évolution », Projet de loi de finances pour 2013.

  • 7 Au total, il y avait 33,5 millions de membres de régimes de retraite professionnel (occupational pe (...)

15Cette augmentation des dépenses par rapport au PIB s’explique notamment par deux postes : les salaires des agents publics et les prestations sociales. Ces dernières grimpent en particulier à partir des années 1970, avec l’installation en France du chômage de masse, de la précarité de l’emploi et du vieillissement de la population. Toutefois, la part très importante des prestations sociales en France provient également d’un choix de société – assez largement accepté d’ailleurs – concernant la nature publique de l’assurance sociale et notamment le financement des retraites. En effet, les dépenses des retraites représentent 12,9 % du PIB, dont 98 % relèvent des régimes publics, ce qui en fait le pays de l’OCDE où la part du secteur privé dans les systèmes de retraite est la plus faible. Ceci constitue une différence importante avec le Royaume-Uni : par exemple, en 2015, on estime que sur les 11,1 millions de membres actifs des régimes de retraite professionnelle, 5,5 millions relèvent d’un régime privé et 5,6 millions font partie d’un régime public7.

16Un autre caractéristique marquante des dépenses publiques en France, comparé au Royaume-Uni (et à d’autres pays européens comme l’Allemagne) concerne la stabilité remarquable de l’investissement public. Celui-ci reste assez stable – légèrement au-dessus de 3 % du PIB – depuis des décennies, alors que la baisse de l’investissement public était un facteur important des restrictions budgétaires dans les années 1980 et 1990 au Royaume-Uni.

17Enfin, pour revenir à la question européenne, les contraintes budgétaires (concernant les déficits et dettes publics) façonnent la politique budgétaire française. Même si la France a dérogé à la limite de 3 % des déficits publics, il n’empêche que cette référence constitue un engagement pérenne auquel les autorités françaises ne peuvent se soustraire. Avec un objectif d’endettement public équivalent à 60 % du PIB, ce qui semble irréaliste depuis la crise, l’évolution des finances publiques a à priori un cadre précis à respecter, ce qui a été moins vrai au Royaume-Uni, que ce soit avant ou depuis la crise.

L’ère de l’austérité budgétaire

  • 8 Reinhart, C., & Rogoff, K., “The Aftermath of Financial Crises”, paper prepared for the American Ec (...)

18La crise financière de 2007-2008 et la Grande récession ont eu un impact sans précédent en temps de paix sur toutes les économies développées et leurs finances publiques. En très peu de temps, les déficits et les dettes publiques ont explosé, quelle que fût la situation budgétaire qui existait auparavant (cf. les tableaux de la section 3). Les causes de cette dégradation généralisée des comptes publics sont notamment : les sommes directement injectées dans les banques pour empêcher des faillites, ce qui fut le cas du Royaume-Uni mais pas de la France ; les plans de relance à court terme pour maintenir l’activité économique (diverses baisses d’impôts, les primes à la casse dans le secteur automobile, certains projets d’infrastructure, etc.) ; et surtout l’effondrement des recettes fiscales, une caractéristique récurrente des crises financières8. Ce dernier facteur a été très important au Royaume-Uni où le secteur financier contribue d’une manière significative aux recettes publiques, mais pas en France. Grâce à ces mesures budgétaires, accompagnées par des actions monétaires extraordinaires, les économies avancées – y compris la France et le Royaume-Uni – arrivent à renouer avec la croissance fin 2009/début 2010.

19Vient ensuite le tournant budgétaire qui s’installe en Europe à partir de 2010. Face à la marée des déficits et des dettes, les gouvernements en Europe entament des politiques d’austérité, dans le but assez conventionnel de limiter l’hémorragie des comptes publics. En plus des préoccupations traditionnelles visant à équilibrer les comptes, le débat économique sur le bien-fondé des politiques budgétaires de relance prend aussi un tournant décisif à la suite des travaux empiriques de deux économistes américains, Carmen Reinhart et Kenneth Rogoff. S’appuyant sur une étude longitudinale dans 44 pays, ils arrivent à la conclusion qu’au moment où l’endettement public dépasse l’équivalent de 90 pour cent du PIB, le taux de croissance a tendance à baisser d’un point9.

  • 10 Blanchard, O., & Leigh, D., “Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers”, IMF Working Paper, WP/ (...)

20Certes, il s’agit ici de moyennes et leurs statistiques ainsi que leur méthodologie seront critiquées par la suite. Par exemple, des économistes du Fonds monétaire international, notamment l’économiste-en-chef de l’époque Olivier Blanchard, remarqueront que la crise est exceptionnelle, ce qui invalide les leçons de Reinhart et Rogoff et plaide en faveur de politiques exceptionnelles10. Néanmoins, l’impact des travaux de Reinhart et Rogoff au moment de leur publication est significatif, d’autant plus que leur résultat-clé est facile à communiquer au grand public, à un moment où la dette publique dans de nombreux pays en Europe, y compris au Royaume-Uni et en France, frôle les 90 pour cent du PIB. Par ailleurs, les pays du sud de l’Europe et surtout la Grèce sont frappés par « la crise de la dette souveraine » et doivent payer de plus en plus cher leurs nouveaux emprunts publics sur les marchés financiers. Les gouvernements des autres pays européens, y compris du Royaume-Uni et de la France, doivent alors veiller à leur crédibilité face aux marchés et à préserver leur réputation de bons gestionnaires.

Le Royaume-Uni

21Au Royaume-Uni, le gouvernement de coalition qui arrive au pouvoir suite aux élections législatives en 2010 est dominé par la volonté de réaliser des économies. Dans leur manifeste électoral de 2010, les Conservateurs avaient critiqué le déficit laissé par le gouvernement travailliste (environ 10 % du PIB) et proposaient des restrictions sévères, comme par exemple le gel des salaires dans le secteur public en 2011, à l’exception du million d’employés les plus mal payés.

  • 11 The Conservative Manifesto 2010, Invitation to join the Government of Britain, Conservative Party, (...)

22En revanche, ils s’engageaient, comme les travaillistes et les libéraux-démocrates, à maintenir des augmentations annuelles du budget de la santé supérieures au niveau de l’inflation11.

  • 12 Luke Sibieta, Schools Spending, Institute for Fiscal Studies Briefing, Note BN168, Nuffield Foundat (...)
  • 13 Rachael Harker, op. cit., p. 10.
  • 14 Appleby John, Galea Amy, Murray Richard, The NHS Productivity Challenge: Experience from the Front (...)
  • 15 Department for Education DEL budget, 2010-11 and 2014-15, p. 4, in Luke Sibieta, Schools Spending, (...)

23Une fois aux affaires, le premier ministre David Cameron et son ministre des finances George Osborne mettent en place un programme d’austérité qui permettra finalement de réduire les déficits publics de moitié avant 2015, même si au départ ils cherchaient à éliminer le déficit au cours des cinq années du parlement. La volonté d’appliquer une politique d’austérité se traduit par des coupes claires dans la plupart des budgets ministériels, en moyenne de 8,3 % hors inflation pour la période de 2010/11 à 2014/1512. Même dans le cas de la santé, le secteur qui devait être protégé des coupes, le budget de l’année 2010/11 aura finalement baissé de 0,5 % en Angleterre13, et sur la période 2010-2014, il n’aura augmenté que de 0,5 % par an en moyenne14. Dans le secteur de l’éducation, le budget global a diminué de 1,4 % par an en Angleterre entre 2010/11 et 2014/15, mais ce chiffre cache de fortes disparités - le budget pour l’éducation des 5-16 ans a été protégé et affiche une faible augmentation de 0,7 % par an pour la période considérée, mais celui réservé à l’éducation des 16-19 ans a baissé de 3,6 % par an15.

24En dépit d’une politique d’austérité dure maintes fois affichée par le gouvernement, la réalité fut plus complexe. En 2015 – année d’élections législatives – le déficit était toujours équivalent à 5 pour cent du PIB. En conséquence, le manifeste électoral conservateur annonce le maintien de la politique d’austérité en cas de réélection. Les dépenses seront diminuées d’un pour cent par an jusqu’à 2018, soit une coupe budgétaire nette de £ 30 milliards qui s’ajoutera aux économies de £ 120 milliards déjà réalisées au cours de l’administration précédente. Les changements politiques – à la fois en termes d’équipe gouvernementale et des mesures budgétaires mises en place – n’ont pas modifié les objectifs de redressement budgétaire d’une manière très claire.

La France

  • 16 Ducoudré, B., Plane, M., Sampognaro, R., « Dépenses publiques : quels enjeux pour le prochain quinq (...)

25Quant à la France, dans un premier temps, le gouvernement Sarkozy-Fillon procède également à une politique de maîtrise des dépenses publiques dès que la croissance est rétablie. Depuis 2010, il est estimé que les dépenses n’ont augmenté que de 1 % en moyenne. Les mesures phares de cette politique de redressement comportent : la RGPP (Révision générale des politiques publiques) déjà mise en œuvre avant la crise (juillet 2007) avec le but de mieux identifier les missions de l’Etat et ainsi faire pression sur les dépenses ; le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux ; le lancement en 2012 par François Hollande de la « Modernisation de l’action publique » (MAP) avec un plan de réduction des dépenses de 50 milliards d’euros à l’appui, sur la période 2015-201716.

  • 17 Bozio, A., Emmerson, C., Peichl, A., Tetlow, G., “European Public Finances and the Great Recession  (...)
  • 18 Charrel, M., Guéland, C., « La pression fiscale atteint des sommets en France », Le Monde, 04.12.20 (...)

26Par rapport au Royaume-Uni, la politique fiscale française a joué un rôle plus important dans le redressement des comptes publics. Contrairement à d’autres pays comme le Royaume-Uni, l’Allemagne, l’Espagne et l’Irlande, la crise n’a pas entrainé une forte dégradation des recettes fiscales17. En revanche, pour faire face au creusement du déficit, les gouvernements, notamment sous la présidence de François Hollande, ont augmenté les impôts et les prélèvements sociaux. On note en particulier le relèvement de la TVA, qui passe de 19,6 % à 20 % et l’impôt sur le revenu qui passe de 7,2 % du PIB en 2007 à 8,4 % en 201418.

Un tableau comparatif des dépenses publiques au Royaume-Uni et en France

27Les différents choix de société concernant le périmètre de l’action publique (comme le système de retraite public en France déjà évoqué) et les politiques concernant le rééquilibrage des comptes publics depuis la crise se distinguent plutôt dans les chiffres-clés des finances publiques. Après des décennies de néo-libéralisme poussé, le poids du secteur public britannique est nettement moins important que celui de la France. Il s’agit ici d’une tendance à long terme : alors que les « dépenses totales des administrations publiques » (tableau 2) dépassaient déjà clairement les 50 pour cent du PIB en France en 2000, leur part au Royaume-Uni était de 35,9 pour cent en 2000. A l’époque, sous le premier gouvernement de Tony Blair (1997-2001), les travaillistes s’étaient engagés à respecter le plan de financement de leurs prédécesseurs (le gouvernement Conservateur de John Major, de 1992 à 1997). Par conséquent, ils mirent en place une politique de contrôle des dépenses forte et la taille du secteur public baissa au niveau qui prévalait au début des années 1960.

28Ensuite, dans les années qui précèdent la crise, on constate une relative stabilité des dépenses en France, rapportées au PIB. En revanche, au Royaume-Uni, ces années furent des années fastes pour le secteur public. A cette époque, les travaillistes – réélus en 2001 – ouvrent les vannes des dépenses, notamment dans le secteur de la santé et dans une moindre mesure dans ceux de l’éducation et du transport. En peu de temps, la taille du secteur public atteint 41,7 pour cent du PIB (en 2005) : ce fut la période de l’essor du « paradigme » New Labour (voir plus haut).

29Vient ensuite la crise, qui frappe les dépenses publiques des deux pays. Dans les deux pays, le déficit public s’aggrave considérablement entre 2007 et 2009 : pour la France, le déficit passe de -2,5 pour cent du PIB en 2007 à un pic de -7,2 pour cent en 2009 ; au Royaume-Uni, le déficit se creuse de -2,8 pour cent en 2007 à -10,6 en 2009. Cette explosion des déficits se reflète aussi dans l’évolution de la part du secteur public dans le PIB. En France, le secteur public passe alors de 52,2 pour cent du PIB en 2007 à 56,8 pour cent en 2009 – un niveau très proche de celui d’aujourd’hui (2017). Au Royaume-Uni, la part du PIB pris par les dépenses publiques augmente de 41,5 pour cent en 2007 à 48,6 pour cent en 2009. Ces forts accroissements résultent de plusieurs facteurs conjugués (mentionnés plus haut).

30De même, le creusement des déficits et la contraction du PIB en 2009, suivis de plusieurs années de croissance terne, font rapidement grimper la dette publique. Selon la définition de Maastricht (une définition de dette brute qui comporte toute sorte de passifs détenus par des organismes publics), la dette publique de la France s’envole de 64,3 pour cent du PIB en 2007 à 98 pour cent en 2017 et on s’attend à une inflexion de cette tendance à la hausse. Au Royaume-Uni, la progression est encore plus spectaculaire, passant de 42 pour cent du PIB en 2007 à 89,3 pour cent en 2016 (une baisse éventuelle est pronostiquée pour 2017 par l’OCDE en mai 2017 mais doit être confirmée à la fin de l’année 2017).

31Un aperçu rapide des dépenses par poste indique que la France attribue une plus grande partie de son PIB que le Royaume-Uni à tous les grands domaines des dépenses publiques, à l’exception de la défense, l’ordre et la sécurité (voir le tableau 5).

32Compte tenu du système des retraites en France mentionné ci-dessus, il n’est pas étonnant de voir que les dépenses de protection sociale sont bien plus grandes en France qu’au Royaume-Uni : respectivement 24,6 % et 16,4 % du PIB.

Tableau 5 : Les dépenses publiques par fonction en 2015

Tableau 5 : Les dépenses publiques par fonction en 2015

Source : OFCE op cit., à partir d’Eurostat.

La contradiction entre l’austérité et l’ouverture économique 

33La plus forte austérité que l’on constate au Royaume-Uni depuis 2010, et qui est surtout caractérisée par des coupes budgétaires, s’explique par plusieurs facteurs. Tout d’abord, les finances publiques se sont dégradées plus rapidement au Royaume-Uni qu’en France. Ceci est dû à l’impact direct de la crise financière qui fut plus important au Royaume-Uni qu’en France. Le gouvernement britannique s’est non seulement trouvé obligé de nationaliser plusieurs banques, y compris de très grandes institutions telles que la Royal Bank of Scotland et Lloyds TSB, mais compte tenu du rôle de la City et des services financiers dans l’économie britannique, la crise financière a massivement impacté les recettes publiques.

  • 19 Par exemple, dans son discours sur le Budget de 2015, il énonce clairement le souhait de diminuer l (...)

34En outre, l’austérité se fonde sur une vision très libérale de l’avenir de la société britannique. A plusieurs reprises, le Chancelier de l’Echiquier de l’époque, George Osborne, a indiqué son souhait de réduire la part du secteur public dans le PIB à environ 35 pour cent19. De ce point de vue, les actions du gouvernement sont conformes à l’orientation néolibérale prise par le Royaume-Uni depuis l’élection de Margaret Thatcher en 1979 : c’est une réaffirmation très claire du modèle « anglo-saxon » du capitalisme qui s’est imposé dans les pays anglophones depuis la crise des années soixante-dix. Il s’agit là d’une orientation générale de la politique publique qui est très différente de celle de la France, où le poids du secteur public et le rôle de l’Etat ont été historiquement plus importants, bien qu’ils aient changé au cours de l’histoire.

  • 20 Commissariat général du Plan, Pour un Etat stratège, garant de l’intérêt général, Rapport de la Com (...)
  • 21 Hall, P., “The Evolution of Varieties of Capitalism”, chapter 2, in Hancké, B., Rhodes, M., Thatche (...)

35En effet, l’Etat a joué un rôle historique bien plus important en France en tant qu’organisateur de l’économie et de la société, ce que les britanniques appellent a « developmental state ». Avec le temps, ce rôle a évolué, notamment avec l’adhésion au projet européen de construire le marché unique à partir de 1986/7, la fin de la planification dans les années 1980, la privatisation des grandes entreprises publiques et un glissement de l’appareil étatique vers un « Etat stratège »20. Toutefois, Peter Hall, un éminent économiste de la littérature sur les « Varieties of Capitalism », note en 2007 que le secteur public reste très important en France. En dépit du libéralisme qui caractérise de plus en plus l’économie française et qui expose de plus en plus les entreprises françaises à la concurrence européenne et internationale, le secteur public reste très important et il renforce considérablement la protection sociale21.

  • 22 Esping-Andersen, Les trois mondes de l’Etat-providence, Presses universitaires de France, 1990.

36Cette évolution de la fonction étatique en France contraste avec la situation au Royaume-Uni, où la politique économique néolibérale des années 1980 et 1990 fut accompagnée par des restrictions significatives des prestations sociales. Les explications de ces évolutions divergentes sont multiples et complexes, reflétant à la fois les histoires politiques des deux pays ainsi que leurs organisations institutionnelles. Toutefois, il nous semble utile de rappeler que Gøsta Esping-Andersen dans sa typologie [d]es trois mondes de l’Etat-providence suggère que le modèle corporatiste et conservateur (de la France et de l’Europe continentale) a pu mieux résister au néolibéralisme car d’une part les caisses sociales sont indépendantes de l’Etat et d’autre part, les classes moyennes trouvent plus clairement leur compte dans ces systèmes compte tenu du fait que les prestations sont proportionnelles à leur revenu et non pas forfaitaires22.

  • 23 Cameron, D., “The Expansion of the Public Economy: a Comparative Analysis”, The American Political (...)

37Il est intéressant de noter que ce développement de l’action publique en France est cohérent avec l’un des facteurs les plus significatifs de l’élargissement du secteur public : à savoir que les (« petites ») économies ouvertes ont tendance à avoir des « économies publiques » importantes. Cette hypothèse fut d’abord avancée et testée à la fin des années 1970 par un politologue à Yale Universtiy, David Cameron [sic]. Parmi plusieurs explications de la croissance du secteur public dans les pays développés depuis la Seconde guerre mondiale, sa recherche indique que les gouvernements de petites économies ouvertes ont eu tendance à fournir diverses prestations sociales pour limiter les effets négatifs que la concurrence internationale peut avoir sur certains groupes sociaux, notamment les chômeurs23. Cette observation fut confirmée bien plus tard par Dani Rodrik, professeur d’économie politique internationale à Harvard, dont l’ouvrage The Globalisation Paradox examine en détails les avantages, mais aussi les inconvénients de l’ouverture économique. En élargissant sa base de données aux pays émergents, Rodrik trouve aussi qu’il y a une forte corrélation positive entre l’ouverture d’une économie au commerce international et la taille du secteur public.

38Plus précisément il constate que :

  • 24 Rodrik, D., The Globalization Paradox: Democracy and the Future of the World Economy, New York, WW (...)

This need for expansion isn’t just because governments are necessary to establish peace and security, protect property rights, enforce contracts, and manage the macroeconomy. It is also because they are needed to preserve the legitimacy of markets by protecting people from the risks and insecurities markets bring with them24.

39De ce point de vue, la politique d’austérité mise en œuvre par le gouvernement britannique a joué un rôle direct dans le vote Brexit. Alors que les flux migratoires nets vers le Royaume-Uni se sont accélérés au début des années 2010, pour atteindre plus de 300 000 personnes par an en 2014 et en 2015, la politique de baisse des dépenses publiques a aggravé la situation des populations les plus pauvres au Royaume-Uni en termes de prestations sociales et de services publics.

Conclusion

40Une décennie après la grave crise financière de 2007-2008, les programmes et les politiques publiques se réclamant de l’« austérité » ou de la « rigueur » et visant à la « consolidation » fiscale et budgétaire, sont toujours à l’ordre du jour, même si le contexte national, les modalités concrètes de mise en place et l’impact sur les populations concernées peuvent varier des deux côtés de la Manche. Dans un contexte de croissance économique faible, de déficits publics persistants et d’inégalités sociales grandissantes, les autorités britanniques comme françaises sont en quête d’un nouveau paradigme de croissance et de redistribution qui viendrait prendre le relais du modèle actuel, largement déficient. La pression poussant les dépenses publiques à la baisse ne devrait pas diminuer dans les années à venir au Royaume-Uni comme en France, au risque d’alimenter une critique radicale contre l’ordre néo libéral global et un ressentiment de type national-populiste contre les politiques de restriction budgétaire et leurs dirigeants.

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Notes

1 Le colloque a eu lieu le vendredi 2 décembre 2016 dans les locaux de France Stratégie et le samedi 3 décembre à l’Université Paris 1. Les organisateurs tiennent vivement à remercier ces deux institutions pour leur hospitalité. Ils remercient également pour leur soutien : le Centre d’Economie de la Sorbonne (CES)-UMR 8174 ; le Centre de civilisation britannique (CREC) de l’Université Paris 3 ; le Centre de recherches en civilisation britannique (CRECIB) ; le CRIA Géographie-Cités–UMR 8504 ; le CRPS du Centre européen de sociologie et de science politique (CESSI) ; la Fondation Gabriel Péri (Paris) ; Policy Network (Londres) ; The Political Quarterly.

2 Voir par exemple, Drezner, D.W., The System Worked: How the World Stopped another Great Depression, Oxford University Press, 2014.

3 Cette moyenne cache des différences suivant les périodes : de 1997 à 2001, le budget du NHS anglais a augmenté en moyenne de 4% par an (hors inflation) ; de 2001 à 2005, de 8,2% par an et de 2005 à 2010, de 5,2% par an. Source : https://www.kingsfund.org.uk/projects/general-election-2010/key-election-questions/money-spent-nhs

4 De 1997 à 2001, les dépenses pour l’éducation ont augmenté de 2,9% par an en moyenne, de 2001 à 2005, de 6,2% et de 2005 à 2010, de 3,8% (hors inflation, pour le Royaume-Uni). Source: Haroon Chowdry, Luke Sibieta, “Trends in education and school spending”, Institute for Fiscal Studies, October 2011. https://www.ifs.org.uk/bns/bn121.pdf

5 Anémone Kober-Smith, Gilles Leydier et Nicholas Sowels, “Introduction” in Nouvelle gestion publique et réforme des services publics sous le New Labour, Revue de l’Observatoire de la Société Britannique, n°8, janvier 2010.

6 Ministère de l’économie et des finances, « Rapport sur la dépense publique et son évolution », Projet de loi de finances pour 2013,

7 Au total, il y avait 33,5 millions de membres de régimes de retraite professionnel (occupational pension scheme), dont 11,1 millions de cotisants actifs, 11,8 millions de personnes ayant acquis des droits (mais qui ne cotisent plus) et 11,8 millions de personnes qui touchent leurs retraites. ONS, « Occupational Pension Schemes Survey, UK: 2015 », Statistical Bulletin, 22 septembre 2017, <https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/personalandhouseholdfnances/pensionssavingsandinvestments/bulletins/occupationalpensionschemessurvey/2015>, consulté le 23 août 2017.

8 Reinhart, C., & Rogoff, K., “The Aftermath of Financial Crises”, paper prepared for the American Economic Association, NBER Working Paper Series, no 14656, at <http://www.nber.org/papers/w14656>, consulté le 5 août 2017.

9 Reinhart, C., & Rogoff, K., “Debt and Growth Revisited”, VOX (11th August 2010), <http://www.voxeu.org/article/debt-and-growth-revisited>, consulté le 3 août 2017.

10 Blanchard, O., & Leigh, D., “Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers”, IMF Working Paper, WP/13/1, janvier 2013.

11 The Conservative Manifesto 2010, Invitation to join the Government of Britain, Conservative Party, 2010.

12 Luke Sibieta, Schools Spending, Institute for Fiscal Studies Briefing, Note BN168, Nuffield Foundation, March 2015.

13 Rachael Harker, op. cit., p. 10.

14 Appleby John, Galea Amy, Murray Richard, The NHS Productivity Challenge: Experience from the Front Line, King’s Fund, May 2014.

15 Department for Education DEL budget, 2010-11 and 2014-15, p. 4, in Luke Sibieta, Schools Spending, Institute for Fiscal Studies Briefing, Note BN168, Nuffield Foundation, March 2015. Les statistiques s’appliquent à l’Angleterre et sont hors inflation.

16 Ducoudré, B., Plane, M., Sampognaro, R., « Dépenses publiques : quels enjeux pour le prochain quinquennat ? », Policy Brief n° 17, OFCE, 19 avril 2017.

17 Bozio, A., Emmerson, C., Peichl, A., Tetlow, G., “European Public Finances and the Great Recession : France, Germany, Ireland, Italy, Spain and the United Kingdom Compared”, Fiscal Studies, vol 36, no 4, pp 405-430 (2015).

18 Charrel, M., Guéland, C., « La pression fiscale atteint des sommets en France », Le Monde, 04.12.2015, <http://www.lemonde.fr/economie/article/2015/12/04/la-pression-fiscale-atteint-des-sommets-en-france_4824112_3234.html>, consulté le 21 août 2017.

19 Par exemple, dans son discours sur le Budget de 2015, il énonce clairement le souhait de diminuer les dépenses publiques à leur niveau de 2000, c’est-à-dire similaire au niveau qui prévalait au début des années 1960. George Osborne, The Budget Speech, 18 March 2015, <https://www.gov.uk/government/speeches/chancellor-george-osbornes-budget-2015-speech> consulté le 6 août 2017.

20 Commissariat général du Plan, Pour un Etat stratège, garant de l’intérêt général, Rapport de la Commission « Etat, administration et services public de l’an 2000 », Paris, Janvier 1993.

21 Hall, P., “The Evolution of Varieties of Capitalism”, chapter 2, in Hancké, B., Rhodes, M., Thatcher, M., Beyond Varieties of Capitalism: Conflict, Contradictions and Complementaries in the European Economy, Oxford, OUP, 2007, <http://s3.amazonaws.com/zanran_storage/www.jhfc.duke.edu/ContentPages/17107259.pdf>, consulté le 6août 2017.

22 Esping-Andersen, Les trois mondes de l’Etat-providence, Presses universitaires de France, 1990.

23 Cameron, D., “The Expansion of the Public Economy: a Comparative Analysis”, The American Political Science Review, Vol 72, No 4, décembre 1978, pp 1243-1261.

24 Rodrik, D., The Globalization Paradox: Democracy and the Future of the World Economy, New York, WW Norton, (2011), 2012.

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Table des illustrations

URL http://journals.openedition.org/osb/docannexe/image/1891/img-1.png
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Titre Tableau 5 : Les dépenses publiques par fonction en 2015
Crédits Source : OFCE op cit., à partir d’Eurostat.
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Pour citer cet article

Référence papier

Nicholas Sowels, Anémone Kober-Smith et Gilles Leydier, « Action publique, néolibéralisme et austérité : une comparaison des modèles français et britannique  », Observatoire de la société britannique, 19 | 2017, 9-28.

Référence électronique

Nicholas Sowels, Anémone Kober-Smith et Gilles Leydier, « Action publique, néolibéralisme et austérité : une comparaison des modèles français et britannique  », Observatoire de la société britannique [En ligne], 19 | 2017, mis en ligne le 01 juin 2018, consulté le 21 juin 2018. URL : http://journals.openedition.org/osb/1891 ; DOI : 10.4000/osb.1891

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Auteurs

Nicholas Sowels

Maître de conférences à l'Université de Paris 1

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Anémone Kober-Smith

Professeur de civilisation britannique à l'Université de Paris 13

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Gilles Leydier

Professeur de civilisation britannique à l'Université de Toulon

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