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Définitions et contextes

Convergences historiques dans les services publics anglais et français : simples similitudes ou concept commun ?

Louise Gaxie
p. 69-90

Résumé

À rebours de l’idée de spécificité française, le parti pris d’une comparaison intégrative permet de mettre en avant les convergences qui existent dans la construction des services publics anglais et français. Au regard des quatre secteurs d’activité étudiés sur deux siècles (police, éducation obligatoire, distribution d’eau à domicile et transports collectifs), un processus d’« invention » des services publics globalement similaire se dégage dans les deux pays. La mise en place de mondes d’objets sociaux – c’est-à-dire d’un ensemble d’éléments qui font exister une réalité – a été nécessaire. L’histoire sociale de cette construction est tendanciellement commune. L’institutionnalisation de services publics accessibles à tous sur l’ensemble du territoire a impliqué une intervention publique massive qui présente des constantes (maîtrise publique de l’établissement et de l’exploitation, financements publics, contrôles publics). Des variantes apparaissent dans cette construction mais elles dépendent davantage des époques et des secteurs d’activités que des pays. Elles portent essentiellement sur le degré d’acceptation de la fourniture directe de services par les autorités publiques et sur le degré d’effectivité de la concurrence. L’ensemble de ces convergences constitue les composantes d’un concept commun, appréhendé dans sa complexité et dans ses devenirs.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Moderne, F., 1995, pp. 66-67.
  • 2 Ibid., p. 68.

1 Rechercher des convergences dans les services publics anglais et français peut surprendre tant ils sont présentés comme une spécificité française éloignée du modèle libéral anglais. Pourtant, si l’on définit les services publics comme des activités qui visent à fournir des prestations aux membres d’une collectivité et qui, en raison de leur importance au regard de l’intérêt général et de la satisfaction des besoins considérés comme fondamentaux, sont organisées, contrôlées et parfois même gérées directement par les autorités publiques, il est indéniable que les deux pays ont développé de tels services au cours de leur histoire. Cette définition fait d’ailleurs écho au « fond commun » des services publics en Europe déjà systématisé par Franck Moderne c’est-à-dire à l’identification, dans les différents États membres de l’Union européenne, du contenu minimal de l’idée de service public1. À côté de l’objet du service dont l’élément dominant est la fourniture d’une prestation et du but d’intérêt général ou d’utilité publique poursuivi par les autorités publiques, cet auteur y inclut également le « noyau dur » du régime applicable. Il s’agit des principes de continuité du service, d’égalité d’accès des usagers et d’adaptation constante du service aux innovations techniques ou technologiques2. On peut ajouter qu’il existe une sorte d’idée intuitive des activités regroupées sous le terme de services publics (distribution d’eau, assainissement, transports en commun, éducation, moyens de communication, énergie, santé, culture, etc.).

  • 3 Bell, J., Kennedy, T. P., 2001, p. 225.
  • 4 Voir par exemple, l’article de Gaston Jèze, 1926, pp. 161-178 et la critique de Maurice Hauriou (19 (...)
  • 5 Voir notamment, Morange, G., 1947, pp. 45-48 ; Waline, 1948, pp. 23-25, L’Huillier, J., 1955, pp. 1 (...)

2 Partant de ces constats, la question se pose de savoir pourquoi, dans les travaux juridiques comparatistes, la spécificité française est régulièrement mise en avant. À titre d’illustration, John Bell et T. P. Kennedy constatent du « côté français une construction doctrinale et jurisprudentielle riche et complexe (sinon byzantine), alors que du côté de la common law sur le plan formel, c’est presque le vide juridique »3. Il faut dire, qu’en Angleterre, la notion de service public n’a pas de fonction juridique spécifique à la différence du droit français où ses fonctions sont nombreuses. Elle est, en effet, incontournable dans l’étude du droit administratif. Elle est l’un des critères permettant de répartir des compétences entre les ordres de juridiction. Elle sert à déterminer s’il faut ou non appliquer un régime dérogatoire du droit commun à des activités non explicitement qualifiées de service public. Elle joue également un rôle dans la définition d’autres notions juridiques (acte administratif, travail public, contrat administratif, domaine public, agent public, etc.). Elle a, par ailleurs, été l’objet de nombreuses controverses doctrinales, et cela depuis les origines de sa théorisation4. C’est notamment la tentative de l’« école du service public » de faire de cette notion le critère du droit administratif et de la compétence du juge administratif qui a été vivement critiquée. Alors que cette systématisation ne reflète pas le droit positif puisque les services publics notamment industriels et commerciaux ne se voient pas uniquement appliquer un droit exorbitant du droit commun et relèvent souvent de la compétence du juge judiciaire, elle continue d’être présentée ce qui conduit à faire apparaître le service public comme une notion perpétuellement en crise5. Notons que, derrière ces controverses doctrinales, on retrouve bien souvent des oppositions politiques relatives à la légitimité des atteintes à la liberté du commerce et de l’industrie que l’intervention publique entraîne.

  • 6 Ponthoreau, M.-C., 2005, p. 10.

3S’il fait peu de doute que l’importance des systématisations doctrinales comme la diversité des fonctions juridiques que la notion de service public remplit constituent des spécificités françaises, ce point de départ ne peut conduire qu’à mettre en exergue les différences, d’autant plus que l’on effectue la comparaison avec l’Angleterre réputée pour son pragmatisme et qui ne connait pas la dualité des ordres de juridiction. Or, le choix s’offre à tout comparatiste d’opter pour une « comparaison différentielle »6, ou, au contraire, de décider de mettre l’accent sur les similarités. Le parti pris adopté ici est le choix de la « comparaison intégrative ». Elle conduit à rechercher les convergences et les constantes à rebours de l’approche différentielle qui insiste sur les spécificités.

  • 7 Legrand, P., 1996, p. 286.
  • 8 Ponthoreau, M.-C., 2005, p. 12.

4Ce choix conduit à ne pas raisonner à partir de la construction juridique française des services publics. Il incite à faire un pas de côté et à changer le prisme d’analyse en ne partant pas des fonctions juridiques de cette notion mais du phénomène social que constituent les services publics dans les deux pays c’est-à-dire de la réalité à laquelle ils renvoient. Comme l’indique Pierre Legrand, « le droit étranger vu à travers la lorgnette du comparatiste n’est pas autre chose que la réponse à une question par lui posée »7. Notre question initiale était de savoir s’il est possible de déceler des convergences dans ce phénomène social. Ce changement de prisme permet d’appréhender cet objet d’étude sous un angle renouvelé. C’est d’ailleurs l’un des intérêts de la démarche comparative de poursuivre un processus de déconstruction et de re-construction8.

  • 9 Lepetit, B., 1990, p. 338.
  • 10 Legrand, P., 1996, p. 291.
  • 11 Ricci, R., 2002, p. 162.

5Avec cette approche, la perspective historique est apparue comme pertinente pour expliciter la construction de ce phénomène social. L’historisation des processus sociaux permet, en effet, de comprendre les phénomènes juridiques dans leur ampleur, leur portée et leurs assises sociales. La démarche interdisciplinaire – qui est, elle aussi, une forme de comparaison – s’est également imposée. Avec Bernard Lepetit, on peut définir l’interdisciplinarité comme « un processus maîtrisé d’emprunts réciproques, entre les différentes sciences de l’homme, de concepts, de problématiques et de méthodes pour des lectures renouvelées de la réalité sociale »9. Le droit est, en effet, un phénomène culturel qui implique de prendre en compte les aspects sociaux, économiques, historiques, géographiques, sociologiques ou encore politiques pour comprendre l’adoption et l’évolution des normes, mais également pour que la comparaison ait une « puissance de révélation »10. La science juridique est donc ici appréhendée comme une activité de connaissance d’un phénomène social qui implique l’étude des normes dans leur contexte social11.

  • 12 Elias, N., 2007, p. 257.
  • 13 Ibid., p. 258.
  • 14 De Swaan, A., 1995, p. 11.

6Avec Norbert Elias, on peut estimer qu’« examiner le tout d’un champ social ne veut pas dire en examiner tous les évènements. Il s’agit plutôt de découvrir d’abord les structures fondamentales qui impriment à tous les évènements d’un champ social donné une orientation et une morphologie spécifiques »12. C’est ce que nous avons essayé de faire en étudiant quatre secteurs d’activité (police, distribution d’eau et assainissement, éducation obligatoire et transports collectifs) en France et en Angleterre, sur environ deux siècles. Nous avons cherché, dans les lois de ces pays ainsi que dans les travaux de diverses disciplines étudiant ces secteurs d’activité, des « faits » et leur contexte, ainsi que des convergences. Nous avons ensuite tenté de les ordonner afin de dégager le « contexte structurel »13, c’est-à-dire les éléments constitutifs et organisationnels qui confèrent aux activités considérées comme des services publics une certaine morphologie. En suivant Abram de Swaan, il faut préciser qu’une telle démarche « dépend énormément des recherches des autres » et de la mise en relation des connaissances à des périodes successives, de laquelle il est possible de « dégager des rapports et des similitudes qui ont pu échapper à des auteurs plus spécialistes »14.

  • 15 Deleuze, G., Guattari, F., 1990, p. 21.
  • 16 Ibid., p. 22.
  • 17 Ibid., p. 23-24.
  • 18 Ibid, p. 21.

7Avec Gilles Deleuze et Felix Guattari, on peut définir un concept par ses composantes qui sont nécessairement multiples15. Tout concept renvoie « à des problèmes sans lesquels il n’aurait pas de sens, et qui ne peuvent eux-mêmes être dégagés ou compris qu’au fur et à mesure de leur solution »16. Tout concept a également une histoire et un devenir17. C’est en cherchant à dégager ses composantes et les problèmes auxquels il renvoie qu’un concept « peut sortir du chaos mental, qui ne cesse de le guetter »18. La recherche des convergences et des divergences dans la construction des services publics en France et en Angleterre est un moyen de dégager des composantes et de contribuer ainsi à l’élaboration d’un concept appréhendé dans sa complexité et ses devenirs. Au-delà des spécificités des trajectoires historiques, il est possible de dégager des convergences et des tendances dans les processus ayant conduit à la construction sociale des services publics (I) qui est caractérisée, dans les deux pays, par une importante intervention publique (II). Les deux principales variantes que nous avons identifiées dépendent davantage des époques et des secteurs d’activités que des lieux (III).

Un processus similaire d’« invention » des services publics

8Le processus d’« invention » renouvelée des services publics a été rendu possible par la constitution progressive et convergente de mondes d’objets sociaux c’est-à-dire d’un ensemble d’éléments qui font exister une réalité (1). L’histoire sociale de cette construction est tendanciellement commune (2).

La mise en place progressive et convergente d’un monde d’objet sociaux

9Qu’il s’agisse des services de police, d’éducation, de distribution d’eau ou encore de transports collectifs, leur fonctionnement nécessite la constitution de mondes d’objets disparates. Par objets, nous évoquons aussi bien des objets matériels que des objets symboliques et juridiques. Les premiers renvoient à des bâtiments (commissariats, écoles, gares, réservoirs d’eau, etc.), des infrastructures et des réseaux (canalisations, égouts, voies ferrées, embranchements, etc.), ainsi qu’à des fournitures (uniformes, matériaux scolaires, billetterie, etc.). Ces mondes d’objets sont édifiés et exploités par des personnels qui doivent être formés (ingénieurs, ouvriers, services spécialisés de police, instituteurs, conducteurs, etc.). Les objets symboliques désignent des principes (liberté, égalité, démocratisation, etc.), des connaissances (causes de l’insalubrité, pédagogie, anthropométrie, etc.), des inventions techniques (machine à vapeur, système de pompage, etc.), des demandes sociales ou encore des aspirations et des croyances. Enfin, les objets juridiques sont constitués par des normes (constitution, loi, règlement, etc.), des droits (sécurité des personnes et des biens, sécurité sanitaire, éducation, mobilité, etc.), des obligations (respecter la loi, obligation scolaire, de raccordements, de dessertes, etc.), des financements publics ou encore des organisations (corps de policiers hiérarchisés, compagnies, administrations, etc.).

  • 19 Rousseau, P., 1961, p. 415 ; Pecheux, J., 1975, p. 87.
  • 20 Rousseau, P., 1961, pp. 388-399.
  • 21 Ibid., p. 408.
  • 22 Caralp, R., 1951, p. 321. Le plan Freycinet de 1879 chercha « à combler les vides restants » et con (...)
  • 23 En Angleterre, les réseaux de distribution d’eau à domicile commencent à être développés dans la pr (...)

10Cette mise en place de mondes d’objets peut se faire selon des temporalités différentes. À titre d’illustration, en raison de son industrialisation précoce, l’Angleterre invente les chemins de fer et développe ses réseaux avant la France. La première ligne de chemin de fer à traction à vapeur est inaugurée en 1830 en Angleterre (Liverpool-Manchester) et en 1837 en France (Paris-Saint-Germain)19. Mais les anglais ont, dès 1851, 10 000 km de réseaux20 alors que la France n’avait que 3000 km de lignes à la même époque21. Elle rattrapera son retard. De 9 400 km en 1860, les lignes exploitées sont passées à 19 600 km en 1875 puis à 36 800 km en 190022. Il en ira de même pour les réseaux de distribution d’eau à domicile accompagnés de leur système d’évacuation23.

11Comme toutes les grandes institutions sociales (marchés, États, etc.), les constructions de ces mondes d’objets sont collectives, diffuses, décentralisées et incrémentales. Elles se développent initialement sans que leur concept soit présent et sans plan préconçu. Elles s’effectuent de manière chaotique dans le tâtonnement et les conflits d’intérêts. De surcroît, ces mondes d’objets sont traversés de contradictions (protection de la liberté individuelle versus sécurité, fonction de socialisation versus sélection pour l’école, etc.) qui peuvent tirer les services publics dans des directions diverses parfois opposées.

12La perspective historique montre à quel point les besoins ont évolué en fonction des réponses déjà apportées, de l’accroissement des connaissances, des problématiques émergentes, mais aussi des nouvelles demandes sociales, aspirations ou encore revendications. Elle fait ressortir une tendance à l’extension de la définition des besoins et du périmètre d’activité du service public, ce qui conduit à des adaptations de ces mondes d’objets. Le développement progressif des services de distribution d’eau à domicile (et non plus dans des lieux collectifs ou partagés) en témoigne, comme l’allongement de la durée de l’enseignement obligatoire.

13Parallèlement à la mise en place progressive de ces mondes d’objets évolutifs, on peut identifier une sorte d’histoire sociale présentant de grandes similarités entre les deux pays.

Une histoire sociale tendanciellement commune

14Dans les processus historiques ayant conduit à l’institutionnalisation des services publics, on peut repérer l’émergence initiale de prises de conscience quant à la nécessité d’agir pour répondre aux problèmes et besoins sociaux. À titre d’illustration, on peut citer les prises de conscience des conséquences de l’insalubrité (qui s’était encore aggravée avec le processus d’industrialisation) sur la santé, ou du rôle de l’eau dans la transmission des maladies (et notamment du choléra). En Angleterre, le rapport d’Edwin Chadwick de 1842 décrivant les conditions sanitaires du pays conduira à l’adoption du Public Health Act de 1848 qui pose nombre de principes de l’assainissement moderne (distribution d’eau, construction et entretien d’égouts, évacuation des eaux usées, collecte des déchets, équipement des habitations, nettoiement des rues ou encore des marchés). Cet Act sera complété par le Public Health Act de 1858 dont l’adoption aura été accélérée par le fameux épisode de la « grande puanteur ».

  • 24 Gusfield, J. (1981), 2009, 354 p.
  • 25 Becker, H, (1963), 1985, 247 p.

15Ces prises de conscience sont souvent provoquées, accélérées ou confortées par des acteurs très divers qui jouent le rôle de « conscientisateurs », d’« entrepreneurs de cause »24 ou de « normes »25 ou encore de « lanceurs d’alertes ». Ces différents acteurs peuvent alerter sur des problèmes, sur des dangers, ou encore sur l’existence d’une nouvelle technique prometteuse. Pour reprendre l’exemple sanitaire, les médecins, les hygiénistes, les enquêteurs, les réformateurs sociaux, ou encore les pétitionnaires, ont joué un rôle central dans la prise de conscience de l’urgence d’adopter des solutions d’envergure pour lutter contre l’insalubrité dans les villes. De leur côté, les inventeurs, ingénieurs ou scientifiques ont, par leurs travaux, facilité l’appréhension de ces réalités comme des problèmes sociaux auxquels des solutions pouvaient être apportées.

16Des coalitions de causes et d’intérêts se développent et poussent aux transformations. En matière de sécurité publique, par exemple, on observe les efforts convergents de l’État, de ceux qui luttent contre les pouvoirs traditionnels dans les campagnes ou dans les villes et des acteurs économiques ayant, chacun, intérêt à ce que le pouvoir central intervienne dans la fonction de police. Dans les domaines des transports et de l’éducation, il y a une coalition entre des préoccupations politiques et sociales ainsi que des intérêts économiques, stratégiques ou encore de prestige national.

  • 26 Jacquemet, G., 1979, pp. 527-545.

17Ces « conscientisateurs » et ces coalitions de causes contribuent à la subjectivation de la construction sociale de ces besoins c’est-à-dire au développement de représentations partagées permettant de les concevoir comme des « problèmes » sur lesquels on peut agir. Ils rencontrent généralement des résistances et affrontent des coalitions adverses et des contre-mobilisations. À Paris, par exemple, le développement du tout-à-l’égout a rencontré des résistances fortes des vidangeurs professionnels qui voyaient leur métier remis en cause et de propriétaires qui ne voulaient pas supporter le coût des importants travaux nécessaires26. Dans les deux pays, en matière d’éducation, le développement de l’école primaire à temps plein a rencontré l’opposition d’une partie des employeurs qui voyaient disparaître une main d’œuvre bon marché apte à certaines tâches, mais aussi de familles qui pouvaient y voir une bouche à nourrir ne rapportant aucun revenu au foyer.

18Les coalitions de causes soutenues par des aspirations sociales et des luttes collectives débouchent sur le développement d’organisations qui vont participer à la constitution des mondes d’objets matériels déjà mentionnés. C’est dans ces processus que s’institutionnalisent les services publics. Ils deviennent des « faits sociaux » objectifs, dont on peut étudier les impacts sur les modes de vie. L’appropriation de leur usage par la population est telle qu’il devient « naturel » d’y avoir accès. Par exemple, il va de soi, aujourd’hui, d’avoir accès à de l’eau potable ou à des toilettes à domicile, de recevoir une éducation à temps plein au moins jusqu’au collège, et pour beaucoup bien au-delà, de pouvoir emprunter les transports en commun, ou encore d’aller porter plainte dans un commissariat. La « naturalisation » de l’usage de ces services transforme en profondeur les modes de vie et la société elle-même. En retour, cette inscription dans les mœurs engendre un processus de montée des exigences.

  • 27 Cette expression est empruntée à Ernest Renan qui soutenait que « l’existence d’une nation est (par (...)

19Dans le processus de cette « naturalisation », se développent des croyances collectives que ces mondes d’objets sont au service du public et de la collectivité, qu’ils doivent être accessibles à tous et fonctionner de manière continue. Bien sûr, il serait naïf de croire que tous les besoins ont été satisfaits, ou également satisfaits, et que les services publics ne sont orientés que par le seul souci de répondre aux besoins du public. Mais, leur simple usage quotidien et « naturel » est une sorte de « plébiscite de tous les jours »27, le signe et la preuve d’une adhésion collective, même si des récriminations se font parfois entendre quant à la qualité des services ou lors des grèves.

20Aujourd’hui, la « naturalisation » de la satisfaction de ces besoins a conduit à les concevoir comme des standards de vie ou des normes sociales. Cela signifie que ceux qui n’en bénéficient pas sont considérés comme des « exclus » ou vivant en grande précarité. Dans le processus de juridicisation des sociétés, ces besoins sont de plus en plus appréhendés comme des droits fondamentaux et des recours contentieux sont intentés permettant d’avancer judiciairement sur la question de leur effectivité.

21L’institutionnalisation de services accessibles au plus grand nombre sur l’ensemble du territoire a été rendue possible par un important interventionnisme public qui a permis, aux autorités publiques, d’exercer leur maîtrise sur cette construction sociale.

Un interventionnisme public comparable

22Dans les deux pays, la maîtrise publique de l’établissement comme de l’exploitation des services publics constitue une donnée caractéristique fondamentale qui confère sa permanence à l’institution service public (1). Elle se renforcera progressivement avec, notamment, l’accroissement des financements publics qui joueront un rôle primordial dans le processus de généralisation de l’accès aux services publics (2).

Une maîtrise publique de l’établissement et de l’exploitation du service

23Compte tenu de leur impact sur le domaine public, de leurs atteintes à la propriété privée et de l’intuition de leur caractère potentiellement structurant, l’établissement des services publics justifie que, dès les origines, les autorités publiques aient considéré nécessaire d’exercer leur maîtrise sur la mise en place des mondes d’objets matériels. Des normes juridiques définissent et encadrent les procédures par lesquelles les autorités publiques rendent leurs décisions préalables d’habilitation pour établir le service.

24Concernant les personnes privées, il est possible de distinguer deux grands types de décisions préalables. Le premier est l’agrément. Il est le régime le plus libéral car il implique qu’à partir du moment où la personne privée répond à des critères préétablis, elle obtient son autorisation. Ce régime s’applique à la possibilité d’établir une école privée. Au fil du temps les critères à remplir se sont multipliés et renforcés, notamment concernant les certificats d’aptitude. Le second type de décisions préalables est la concession, entendue au sens « d’autorisation de faire ». Il faut se soumettre à des procédures lourdes et complexes pour obtenir cette autorisation. Les normes attribuant les concessions fixent de manière précise les conditions de réalisation des projets d’infrastructures et d’équipements et encadrent les modes d’exploitation. Selon la tradition anglaise, qu’il s’agisse des chemins de fer ou des réseaux de distribution d’eau, ces autorisations étaient accordées par des lois dites « privées » ou Special Act du Parlement.

25Concernant les personnes publiques, conformément aux principes de l’État de droit, elles ne peuvent intervenir de manière discrétionnaire et leur compétence en matière d’établissement doit donc reposer sur des fondements légaux, qui peuvent s’apparenter à des décisions publiques préalables d’habilitation à agir. La maîtrise publique est à son degré maximum puisque ce sont des autorités publiques elles-mêmes qui réalisent l’établissement même si elles peuvent décider d’en confier la construction à des personnes privées.

26La maîtrise publique s’étend à l’exploitation des services. Des obligations envers le public ont partout été définies. Au-delà des garanties de sécurité, des conditions en matière de continuité, d’égalité d’accès, d’adaptabilité et de qualité sont présentes dès l’origine. Par exemple, en Angleterre, le Waterworks Clauses Act de 1847 impose aux exploitants que la fourniture d’eau soit « constamment disponible, à une pression suffisante pour que l’eau puisse atteindre les étages les plus élevés des maisons les plus hautes » (art 35) et que l’eau soit « pure et saine » (art 37). Il les oblige également à raccorder au réseau toute personne qui en fait la demande (art 44). Bien sûr, les conditions ne cesseront de se renforcer au cours de la période étudiée (il suffit, pour s’en convaincre, de comparer les conditions de transport aujourd’hui à celles du XIXe siècle).

27La maîtrise publique concerne également le financement de l’exploitation puisque les autorités publiques peuvent décider de rendre l’accès à un service gratuit (police, éducation obligatoire). Même pour les services payants, elles se réservent, au minimum, un pouvoir d’homologation des tarifs maxima et, parfois, un pouvoir de fixation directe (ex des transports urbains). À toutes les époques, des mécanismes de contrôle ont été institués pour permettre de vérifier que les conditions fixées sont respectées

28Tant l’établissement que l’exploitation des services ont nécessité d’importants investissements publics.

Un financement public nécessaire

  • 28 Pinol, J.-L., Walter, F., 2012, p. 254. Voir aussi Monod, H., 1891, p. 10.

29La question du financement est centrale. Des capitaux considérables ont dû être mobilisés pour constituer et entretenir les services, mais également pour satisfaire les obligations en matière de sécurité, de continuité, d’égalité d’accès, d’adaptabilité et de qualité. Si les capitaux privés ont été importants, les financements publics ont été colossaux. En Grande-Bretagne, par exemple, « les dépenses des collectivités locales doublent entre 1790 et 1840, et elles sont multipliées par 3,5 dans le demi-siècle qui suit »28. Elles concernent aussi bien le domaine de l’hygiène et de la salubrité publique que la construction d’hôpitaux, d’écoles ou de bâtiments administratifs. Plus généralement, les financements publics, qui continueront de s’accroître au cours du XXe siècle, ont permis de généraliser l’accès au service sur l’ensemble des territoires, à toutes les populations, et donc de répondre à des besoins non suffisamment rentables ou non solvables. Ils rendent possible la gratuité de certains services ou la compensation des obligations posées par des autorités publiques (tarifs sociaux par exemple). Ils offrent des possibilités de redistribution en ne faisant payer à l’utilisateur qu’une partie du coût du service, le reste étant à la charge des contribuables.

30Ces financements ont pris des formes diverses. En premier lieu, celle de concours directs (subventions, avantages fiscaux, prise en charge d’une partie des travaux d’établissement). Ils ont été couverts par des emprunts ou des ressources fiscales (budget général, taxes spécifiques, etc.). Dans certains secteurs, des concours indirects ont été apportés notamment sous la forme de garantie d’intérêts ou d’emprunts. Cette masse d’argent public mobilisée a conduit, en retour, à accroître les mécanismes de maîtrise publique. Au regard de l’importance historique des financements publics, on peut s’interroger sur les effets de la tendance actuelle à chercher à diminuer les dépenses et les dettes publiques. Elle a des conséquences sur les investissements, sur la qualité des services, ou encore sur le coût du service en augmentant la part payée par les utilisateurs.

31Même si elles n’ont été explicitées que brièvement, les constantes existantes dans les deux pays sont telles qu’elles ne se limitent pas à de simples similitudes, mais peuvent s’assimiler à des composantes d’un concept commun de service public. Pour le penser dans sa complexité et son devenir, il convient d’étudier les variantes dans ce processus de construction.

Les variantes de la construction des services publics

32Ces variantes dépendent davantage des époques que des lieux et concernent plus spécifiquement les services à caractère commercial. Pour les décrire, nous distinguons trois grandes périodes que nous abordons comme des idéaux-types : la période « libérale », qui caractérise une partie du XIXe siècle ; la période « sociale », qui débute dans le dernier quart du XIXe siècle et donnera naissance à l’État « providence » ou Welfare State ; et, depuis les années 1980, la période « néolibérale », au sein de laquelle le consensus politique et social de la période antérieure est remis en cause par la volonté de généraliser les mécanismes concurrentiels. Au cours de ces trois périodes, tant le degré et les modalités de la fourniture directe de services par des autorités publiques (A) que l’effectivité des principes de concurrence (B), vont évoluer.

Le degré d’acceptation de fourniture publique de services

33La fourniture directe de services par les autorités publiques existe dans les trois périodes pour les activités non commerciales, comme les services de police et d’éducation, même si, en Angleterre, cette fourniture publique se développe particulièrement après l’adoption de l’Elementary Education Act de 1870.

34Pour les activités commerciales, on peut constater que, dans les deux pays, le consensus sur la légitimité des autorités publiques à gérer des services varie selon les périodes. À l’époque « libérale », la fourniture publique est plutôt contestée, sauf en cas de carence manifeste de l’initiative privée. Au-delà de ses pouvoirs de réglementation, l’intervention publique est considérée comme légitime quand elle est subsidiaire et qu’elle vient en soutien à l’initiative privée considérée comme plus apte à gérer ces services. Néanmoins, au fur et à mesure de la reconnaissance collective de la nécessité de généraliser l’accès aux services, la carence est apparue avec une évidence croissante. Dans ce processus, le consensus sur la fourniture directe du service par les autorités publiques s’est élargi. Les mouvements de municipalisation et de nationalisation des services traduisent, en ce sens, le passage de l’époque « libérale » à l’époque « sociale », dans laquelle la fourniture directe des services par les autorités publiques devient ordinaire et fait l’objet d’un consensus transpartisan.

  • 29 Voir notamment Montet, E., 1901, 186 p. et Bouvier, E., 1910, 443 p.

35Dans les services publics locaux, l’ampleur des soutiens financiers publics, l’absence de personnes privées pour établir et/ou exploiter les services, les difficultés contentieuses avec les concessionnaires ou encore la volonté de socialiser les profits, sont autant de raisons qui justifieront le mouvement de municipalisation. Initié par l’Angleterre, ce mouvement s’est développé dans nombre de pays européens (« socialisme municipal ») et a pris des formes institutionnelles variées (régie directe, entreprises municipales à statut privé, etc.)29. En privilégiant davantage le recours à la concession, la France semble être plutôt l’« exception ». Elle ne rejoindra pleinement ce mouvement général qu’après la première guerre mondiale sans abandonner pour autant la gestion déléguée dont elle est le pays inspirateur. Dans les services en réseau à caractère national, la tendance à la concentration (dont l’aboutissement est la constitution d’oligopoles privés particulièrement critiqués), l’importance des financements publics, les enjeux stratégiques et l’adhésion croissante aux théories keynésiennes, ont fait grandir le consensus sur la légitimité de leur nationalisation. Autour de la seconde guerre mondiale, leur gestion par des monopoles publics deviendra la norme.

  • 30 Delaunay, B., 2009, § 15.

36Avec l’avènement de la période « néolibérale » dans les années 1970-1980, la fourniture publique de service, de même que le secteur public, sont l’objet de nombreuses critiques (lourdeurs bureaucratiques, manque d’efficacité et de transparence, etc.). L’Angleterre sera pionnière dans la remise en cause du consensus antérieur en se lançant, dès les années 1980, dans un processus de démantèlement, de transformation en sociétés anonymes et de privatisation des anciens monopoles nationaux. La France, comme l’ensemble des pays européens, suivra ce mouvement – toujours en cours – à partir des années 1990. La gestion publique est pourtant permise au regard des traités européens qui ont consacré la « neutralité » vis-à-vis des régimes de propriété (art 346 du TFUE). La portée de ce principe est toutefois limitée par l’invocation de dispositions concurrentes, comme celles relatives à l’égale concurrence entre opérateurs publics et privés, qui est « en réalité empreintes d’une présomption en faveur de la propriété privée »30. Quand les entreprises restent à capitaux majoritairement publics, elles doivent obéir aux règles du droit privé et calquer leur gestion sur celle des entreprises privées. Ainsi, l’introduction d’impératifs de rentabilité, d’approches principalement financières, ou encore de critères de performance transforment en profondeur les modes d’intervention publique.

37Dans les services publics locaux, la tendance est à la délégation de la gestion à des opérateurs privés sur le modèle des concessions françaises. Il en résulte une remise en cause du « socialisme municipal » particulièrement développé en Angleterre pendant la période « sociale ». Soulignons néanmoins que, dans le même temps, on assiste, en France depuis les années 2000, à la multiplication des remises en régie des services de distribution d’eau en lieu et place d’un renouvellement des concessions. Cette réalité démontre, qu’en pratique, le pouvoir politique conserve une certaine marge de manœuvre dans le choix des modes de gestion.

  • 31 Dardot, P., Laval, Ch., 2010, p. 152.

38De son côté, la tendance à l’externalisation de certains segments de l’activité constitue un moyen de développer des mécanismes concurrentiels dans des institutions où ils n’existaient pas. L’élaboration de mécanismes juridiques et institutionnels permettant de développer la logique du marché, afin de « façonner politiquement des rapports économiques et sociaux régis par la concurrence »31, caractérise la période « néolibérale » par rapport aux deux périodes antérieures.

La part de concurrence effective

39Le principe de la concurrence comme mode d’organisation possible des services publics a toujours été l’une des voies envisageables dans les deux pays étudiés. Néanmoins en fonction des périodes, ce principe prend une place plus ou moins importante et effective.

40Dans la phase « libérale », l’effectivité de la concurrence est, en quelque sorte constitutive de la mise en place des services à caractère commercial. Les principes du libéralisme économique apparaissaient comme un progrès au regard des pesanteurs des organisations corporatistes antérieures. Il est néanmoins assez rapidement apparu que le déploiement de la concurrence rencontrait des obstacles, notamment dans les services en réseau. Au-delà du fait que les infrastructures ne peuvent être multipliées pour des raisons d’espace, les lourds investissements capitalistiques qu’elles impliquent ont rendu incontournable leur établissement en monopole pour chaque unité d’infrastructure. L’expression de « monopoles naturels » désigne d’ailleurs cette situation. Les lourds investissements ont également engendré une dynamique de concentration liée à la difficulté de lever et de rentabiliser le capital critique nécessaire. Cette dynamique a entraîné de nombreuses faillites au XIXe siècle. Les phases de spéculation, les crises économiques et financières à répétition, les pratiques d’entente, la tendance à l’écrémage du marché, la montée en puissance de la question sociale, des conflits sociaux et de l’aspiration à l’égalité sont autant de facteurs à l’origine de la remise en cause du modèle libéral initial, dont la crise profonde a été constatée et commentée par nombre de ses contemporains.

  • 32 Les dispositions concernant les SIEG sont présentes dès le traité de Rome de 1957 (article 90, deve (...)

41Cette « crise » du libéralisme a conduit les autorités publiques à s’investir de plus en plus dans la fourniture directe des services. La préoccupation de la concurrence est alors passée au second plan, quand elle n’a pas, bien souvent, disparu avec le développement des monopoles publics locaux et nationaux. Ces transformations marquent le passage de la période « libérale » à la période « sociale ». À partir des années 1980, la volonté de faire de la concurrence un moteur de transformation des services publics va prévaloir. Initiée par l’Angleterre avant l’intervention des institutions européennes, cette volonté va devenir le crédo des réformes des services d’intérêt économique général soumis, en vertu de l’article 106 du TFUE, aux règles du traité32. Des cadres juridiques vont être élaborés pour renforcer la concurrence dans les marchés existants, comme pour l’introduire là où elle n’existait plus.

  • 33 Chadwick, E., (1859), 2006, p. 17.

42Le type privilégié de concurrence est, pour reprendre la terminologie d’Edwin Chadwick, celui de la « concurrence pour le marché »33, particulièrement utilisée pour les services publics locaux (distribution d’eau, transports urbains, etc.). La concurrence existe pour l’attribution de la concession, mais l’exploitation est assurée sous forme de monopole. L’organisation juridique de cette mise en concurrence varie selon les époques. Dans les périodes « libérale » et « sociale », elle n’est pas systématique. Elle est également peu fréquente puisque, lorsqu’il y a un recours à la concession, elle est attribuée pour de longues durées en raison d’impératifs d’équilibre économique. Dans la période « néolibérale », elle est de plus en plus encadrée juridiquement et la tendance est à la recherche de la diminution des durées des concessions afin de permettre leur remise plus fréquente sur le marché.

43De son côté, la « concurrence dans le marché », caractérisée par la compétition entre plusieurs opérateurs économiques pour fournir un même service, a existé dans les débuts du développement des chemins de fer. Elle a rapidement été abandonnée en raison de la complexité de son fonctionnement et des coûts qu’elle entraînait. L’époque « néolibérale » tente de la réhabiliter dans les grands services en réseaux. Concernant le transport ferroviaire de voyageurs, le secteur est restructuré depuis une vingtaine d’année dans cette perspective. Les anciens monopoles publics ont été démembrés afin de séparer les infrastructures de l’exploitation. Des mécanismes permettant de répartir l’accès à ces dernières, ainsi que des autorités de régulation, ont été créés. Le cadre juridique européen pour l’ouverture à la concurrence prévue à l’horizon 2020 se met ainsi en place. Ces réformes ne vont pas sans rencontrer des obstacles, comme en témoignent le recul de cette échéance, les difficultés à adopter le quatrième paquet ferroviaire, ou encore le peu d’empressement des opérateurs privés à se porter candidat.

  • 34 Laval, Ch., 2010, p. 131.
  • 35 Laval, Ch., 2010, pp. 176-177; Evanno, 2004, pp. 182-192; Jones, K. (dir.), pp. 101 et suivantes.

44Dans ces différentes évolutions, l’éducation obligatoire occupe une place originale. La concurrence y est présente du fait de l’existence d’un secteur privé partout important et des stratégies d’évitement de la mixité sociale développées par certaines familles. Néanmoins, elle ne s’exerce pas dans le cadre d’un marché au sens « classique » du terme. En effet, les « prix » ne sont pas déterminés par l’« offre » et la « demande », l’enseignement public étant gratuit et l’enseignement privé généralement subventionné afin de rester abordable. Bien qu’exclue du champ d’application des traités européens en tant qu’« activité non économique », il existe, dans la période « néolibérale », une volonté de favoriser la « concurrence dans le marché » dans ce secteur. Sa construction passe notamment par l’autonomisation des établissements scolaires et la libéralisation du « choix » des familles34. En Angleterre, cette construction juridique du cadre de la concurrence est particulièrement avancée35. En France les réformes sont limitées et beaucoup moins abouties tant le déploiement de cette logique se heurte à des résistances.

45Dans tous les cas, l’effectivité des principes de la concurrence rencontre d’importantes limites dans les services publics. Il n’en demeure pas moins qu’une nouvelle doxa conduit, dans les deux pays, à considérer les utilisateurs comme des consommateurs, incités à maximiser leur intérêt propre en choisissant entre différentes offres. Cette « pression » est considérée comme le meilleur moyen d’améliorer la fourniture des services, qu’elle soit assurée par des personnes privées ou publiques. Dans ces évolutions, l’Angleterre est allée plus loin que la France qui est, pour autant, inscrite dans le même mouvement de transformation. Le paradigme néolibéral qui fait de la logique du marché l’élément clé de la régulation de la société a des conséquences profondes sur le fonctionnement des services publics. Il conduit à minorer la prise en compte du long terme, les aspirations à l’égalité d’accès ou encore l’importance des mécanismes de péréquation et de redistribution pour répondre à des besoins non solvables ou non suffisamment rentables. Ces évolutions, qui rencontrent des résistances dans les deux pays, se situent en rupture avec les valeurs et représentations qui ont marqué une grande partie de l’histoire convergente des services publics.

46Mise en place de mondes d’objets sociaux, histoire sociale tendanciellement commune aboutissant à la croyance partagée que ces mondes d’objets sont au service du public et de la collectivité, qu’ils doivent être accessibles à tous et fonctionner de manière continue, importance de la maîtrise publique et du financement public, tant de l’établissement que de l’exploitation du service, enjeux conflictuels autour du degré d’acceptation de la fourniture publique de service et de la part de concurrence effective : ces différentes composantes apparaissent comme un moyen d’articuler un ensemble d’éléments politiques, sociaux, économiques et juridiques sous un même concept commun aux deux pays. Néanmoins, les conséquences du développement des mécanismes concurrentiels sur la concrétisation de l’objectif d’égalité d’accès de tous sur tout le territoire posent la question du devenir de ce concept commun. Au regard de l’impact des services publics sur les modes de vie, elles posent également la question du devenir de la cohésion sociale et territoriale des sociétés européennes.

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Notes

1 Moderne, F., 1995, pp. 66-67.

2 Ibid., p. 68.

3 Bell, J., Kennedy, T. P., 2001, p. 225.

4 Voir par exemple, l’article de Gaston Jèze, 1926, pp. 161-178 et la critique de Maurice Hauriou (1927), 2002, p. IX.

5 Voir notamment, Morange, G., 1947, pp. 45-48 ; Waline, 1948, pp. 23-25, L’Huillier, J., 1955, pp. 119-123 ; Latournerie, R., 1960, pp. 61-159 ; Amselek, P., 1968, pp. 492-514. On retrouve dans les manuels contemporains cette controverse originelle qui conduit des auteurs à considérer comme « introuvable » la définition du service public (Linotte, D., Romi, R., 2003, p. 45) ; d’autres à estimer que cette notion est « confuse » (Vedel, G., Delvolvé, P., 1992, p. 723) ou « indéfinissable » (Jeanneau, B., 1984, p. 19).

6 Ponthoreau, M.-C., 2005, p. 10.

7 Legrand, P., 1996, p. 286.

8 Ponthoreau, M.-C., 2005, p. 12.

9 Lepetit, B., 1990, p. 338.

10 Legrand, P., 1996, p. 291.

11 Ricci, R., 2002, p. 162.

12 Elias, N., 2007, p. 257.

13 Ibid., p. 258.

14 De Swaan, A., 1995, p. 11.

15 Deleuze, G., Guattari, F., 1990, p. 21.

16 Ibid., p. 22.

17 Ibid., p. 23-24.

18 Ibid, p. 21.

19 Rousseau, P., 1961, p. 415 ; Pecheux, J., 1975, p. 87.

20 Rousseau, P., 1961, pp. 388-399.

21 Ibid., p. 408.

22 Caralp, R., 1951, p. 321. Le plan Freycinet de 1879 chercha « à combler les vides restants » et contribua au développement des réseaux notamment secondaires (ou d’intérêt local et régional).

23 En Angleterre, les réseaux de distribution d’eau à domicile commencent à être développés dans la première moitié du XIXe siècle tandis qu’il faudra attendre le dernier quart de ce même siècle pour la France. En 1930, les grandes villes françaises, à l’exception de Marseille, sont mal loties puisque 60 % des logements à Paris et 50 % à Lyon ont un accès à l’eau courante, tandis, qu’en Angleterre, la totalité des logements de Bristol, Birmingham, Leeds, Londres, ou Newcastle sont raccordés (Pinol, J.-L., Walter, F., 2012, pp. 264, 312)

24 Gusfield, J. (1981), 2009, 354 p.

25 Becker, H, (1963), 1985, 247 p.

26 Jacquemet, G., 1979, pp. 527-545.

27 Cette expression est empruntée à Ernest Renan qui soutenait que « l’existence d’une nation est (pardonnez-moi cette métaphore) un plébiscite de tous les jours, comme l’existence de l’individu est une affirmation perpétuelle de la vie » (Renan, E. (1882), 1991, p. 51).

28 Pinol, J.-L., Walter, F., 2012, p. 254. Voir aussi Monod, H., 1891, p. 10.

29 Voir notamment Montet, E., 1901, 186 p. et Bouvier, E., 1910, 443 p.

30 Delaunay, B., 2009, § 15.

31 Dardot, P., Laval, Ch., 2010, p. 152.

32 Les dispositions concernant les SIEG sont présentes dès le traité de Rome de 1957 (article 90, devenu article 86 du TCE). Elles ne connaîtront un début de concrétisation que dans les années 1980.

33 Chadwick, E., (1859), 2006, p. 17.

34 Laval, Ch., 2010, p. 131.

35 Laval, Ch., 2010, pp. 176-177; Evanno, 2004, pp. 182-192; Jones, K. (dir.), pp. 101 et suivantes.

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Pour citer cet article

Référence papier

Louise Gaxie, « Convergences historiques dans les services publics anglais et français : simples similitudes ou concept commun ? », Observatoire de la société britannique, 19 | 2017, 69-90.

Référence électronique

Louise Gaxie, « Convergences historiques dans les services publics anglais et français : simples similitudes ou concept commun ? », Observatoire de la société britannique [En ligne], 19 | 2017, mis en ligne le 01 juin 2018, consulté le 21 juin 2018. URL : http://journals.openedition.org/osb/1904 ; DOI : 10.4000/osb.1904

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Auteur

Louise Gaxie

Docteure en droit public

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Droits d’auteur

Observatoire de la société britannique

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