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Etudes sectorielles et niveaux de gouvernance

Les services publics en Écosse : le gouvernement écossais face aux politiques britanniques d’austérité

Edwige Camp-Pietrain
p. 137-158

Résumé

La dévolution du pouvoir à l’Écosse a été conçue avec des finalités socio-économiques. De ce fait, depuis 1999, le Parlement et le gouvernement écossais, en charge des services publics locaux, mènent des politiques distinctes de celles des gouvernements britanniques, notamment en matière de santé et d’éducation. L’écart s’accroît depuis 2010, avec un gouvernement SNP à Édimbourg et un gouvernement conservateur à Londres. Cependant, ils n’échappent pas aux politiques britanniques d’austérité qui ont un effet sur la dotation attribuée à l’Écosse. L’entrée en vigueur du Scotland Act de 2016, qui accorde des pouvoirs fiscaux non négligeables aux institutions écossaises, pourrait changer la donne. Mais le gouvernement écossais a également tendance à instrumentaliser les services publics afin de justifier l’accession à l’indépendance. Il rend facilement « Londres » responsable des difficultés et, depuis le mois de juin 2016, dénonce les effets potentiels du « Brexit » sur l’économie et sur les services publics. Cet article étudie les actions et les discours des dirigeants politiques écossais relatifs aux services publics dans une période de restriction budgétaire.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Scottish Constitutional Convention, Scotland's Parliament, Scotland's Right, Edinburgh, 1995, p. 6.

1La Convention constitutionnelle, composée d’élus travaillistes, libéraux-démocrates et de représentants de la société civile (notamment des professionnels de santé et d’éducation) a conçu le projet de dévolution qui a inspiré le Scotland Act de 1998. Il s’agissait de disposer d’institutions écossaises, afin de mener des politiques conformes aux priorités des Écossais, en particulier l’abrogation des réformes néolibérales des services publics par les gouvernements Thatcher et Major entre 1979 et 19971. Depuis la création du Parlement et du gouvernement écossais en 1999, les partis qui se sont succédé au pouvoir (travaillistes et libéraux-démocrates jusqu’en 2007, SNP depuis lors) sont restés fidèles à ces principes sociaux-démocrates ; les Conservateurs, affaiblis, devant composer avec cette volonté majoritaire. Un autre clivage a pris une importance croissante : les trois partis britanniques estiment que les finalités peuvent être atteintes dans le cadre de la dévolution (en étendant celle-ci, le cas échéant), tandis que le SNP juge que seul l’accès à l’indépendance conférera les moyens nécessaires. Il n’a pas renoncé à cet objectif en dépit des résultats du référendum d’autodétermination de 2014.

2Le gouvernement britannique n’exerçant pas de tutelle politique sur les décisions prises à Édimbourg, l’arrivée au pouvoir des Conservateurs en 2010 n’a pas entraîné d’inflexion. Par contre, le budget écossais, indexé sur la progression du budget britannique, a été affecté par les politiques d’austérité, ce qui a stimulé les réflexions autour de ressources fiscales propres.

  • 2 L'État de Virginie (États-Unis) était cité en exemple (priorités claires, mobilisation des acteurs) (...)

3La gestion des services publics écossais par Alex Salmond puis par Nicola Sturgeon (à partir de 2014) s’inscrit dans une continuité mettant en évidence les spécificités de l’Écosse. Dès 2007, leur gouvernement (Sturgeon étant alors vice Premier ministre) a affiché l’ambition d’améliorer la prospérité et l’équité de la société, l’intelligence et la santé de ses habitants2. Cependant, la réalité quotidienne, contrastée, n’est pas exempte de critiques. La prochaine entrée en vigueur du Scotland Act de 2016 accordant des pouvoirs fiscaux aux institutions écossaises pourrait changer la donne, même si le « Brexit », source d’inquiétudes en Écosse, assombrit les perspectives.

Des services publics écossais distincts

4La gestion des services publics écossais se distingue par trois caractéristiques.

Des dépenses publiques relativement élevées

  • 3 SG, Government Expenditure and Revenue in Scotland, Edinburgh, août 2016, p. 30. La protection soci (...)
  • 4 Rhodes, C. & Ward, M., Regional and Country Economic Indicators, London : House of Commons Library, (...)

5La santé et l’éducation constituent les deux premiers postes de dépenses du gouvernement écossais, représentant plus de la moitié de son budget (40 % pour le seul NHS)3. Rapportées au nombre d’habitants, les dépenses publiques demeurent soutenues4. En 2015-2016, elles s’établissent en moyenne à 10 536 livres, contre 9076 sur le plan britannique ; les écarts se retrouvent en matière de santé (2258 contre 2121) et d’éducation (1470 contre 1291). Ces dépenses sont supérieures à celles de toutes les autres nations et régions du Royaume-Uni, à l’exception de l’Irlande du Nord. Pourtant selon divers indicateurs socio-économiques (PIB par habitant, taux de chômage, salaire moyen), l’Écosse se rapproche désormais de la moyenne britannique. Elle paraît donc privilégiée en comparaison d’autres anciennes régions industrielles.

6Cet avantage ne provient pas de ressources propres, quasiment inexistantes, mais de choix politiques opérés à partir d’une dotation globale versée chaque année par le budget britannique. Celle-ci n’a pas à être négociée, sa progression étant indexée sur l’évolution des dépenses publiques anglaises dans les domaines dévolus. Or la proportion allouée à l’Écosse (environ 10 %) est sur-évaluée au regard de sa part dans la population britannique (8,5 %) et de ses besoins relatifs, moins élevés que lors de la conception de la formule, par Joel Barnett, en 1977. Les dirigeants écossais ont toute latitude pour répartir cette dotation entre leurs domaines de compétences.

Des structures publiques

  • 5 SP, OR, 7 juin 2016, col. 8, Shona Robison, ministre de la Santé ; 13 septembre 2016, col. 11, John (...)

7Les dirigeants écossais ont restauré des structures publiques et ces choix n’ont pas été remis en cause au gré des gouvernements successifs, à la différence de l’Angleterre, restée fidèle au néolibéralisme, mais selon des modalités évolutives. Les ministres SNP se prévalent de cette continuité5. En matière de santé, les Écossais ont aboli le marché interne et les trusts, en conservant des health boards régionaux comme pivots. Ils n’ont pas adopté les foundation hospitals, hôpitaux publics autonomes. Ils ont limité à des situations d’urgence le recours par le NHS à des sociétés privées.

8En matière d’éducation, les Écossais privilégient le collège unique, sous la tutelle des collectivités territoriales. Dès 2000, ils ont supprimé la possibilité de s’affranchir de celle-ci. Puis ils n’ont pas instauré d’academies (au financement plus diversifié) ni de free schools (gérées par des acteurs de la société civile). Ils s’opposent à la sélection à l’entrée des écoles publiques (grammar schools). Cela ne signifie pas qu’il n’existe pas de secteur privé, mais il est distinct ; les effectifs des écoles privées (7 % des élèves actuels) sont même sur-représentés parmi les députés au Parlement écossais (20 % en étant issus) ; mais ces derniers ne cherchent pas à imposer ce modèle.

9Les dirigeants écossais rejettent la mise en concurrence des acteurs de ces services publics, préférant faciliter la coopération entre eux. Ils sont attachés au partenariat avec les professionnels et leurs représentants syndicaux, qui ne sont pas considérés comme adversaires. Le SNP a su, comme les Travaillistes avant lui, nouer le dialogue.

10Cependant, afin de construire rapidement des bâtiments abritant des services publics, les dirigeants écossais ont eu recours aux politiques britanniques en confiant leurs projets à des sociétés privées, moyennant des loyers substantiels (Public Private Partnerships/ Private Finance Initiative). Sans renoncer à cette pratique, les gouvernements SNP ont plafonné les bénéfices réalisés par ces sociétés (non-profit distribution). Mais ils ont dû réintégrer ces coûts dans les comptes publics.

  • 6 SP, OR, 7 mai 2014, col. 30610, Sturgeon, vice Premier ministre. Ils ont maintenu l'allocation aida (...)
  • 7 Ce fonds a été entériné par une loi, SP, OR, 3 mars 2015, col. 49, Margaret Burgess, ministre du Lo (...)

11En outre, c’est par l’intermédiaire de structures publiques (les collectivités territoriales) que les gouvernements SNP ont tenté de remédier à quelques effets des réformes britanniques de la protection sociale. Ainsi, en 2014, sous la pression des Travaillistes, ils ont permis aux conseils locaux de compenser la baisse de l’allocation logement en cas de chambre inoccupée (bedroom tax)6. Ils leur ont également confié un fonds d’aide d’urgence (Scottish welfare funds), chargé de distribuer des subventions et non des prêts7.

L’extension de la gratuité pour les usagers

  • 8 SP, OR, 28 février 2008, col. 6487, Fiona Hyslop, ministre de l'Éducation.
  • 9 SP, OR, 18 novembre 2010, col. 30581, Sturgeon, ministre de la Santé.
  • 10 SP, OR, 19 février 2014, col. 27916-27917, Aileen Campbell, ministre des Enfants.

12Tous les dirigeants écossais se prévalent de la gratuité de certains services publics, le SNP ayant complété les réformes engagées par ses prédécesseurs. Ainsi, les droits d’inscription à l’université ont été abolis ; dès 2001, les étudiants devaient acquitter une somme forfaitaire (environ 2000 livres), supprimée en 2009 (avec le soutien des Libéraux-démocrates)8, alors que les droits requis dans les universités anglaises devaient grimper jusqu’à 3000 (2004) puis 9000 livres (2010) par an. En matière de santé, en 2002, le Parlement écossais, unanime, a voté la gratuité des soins personnels aux personnes âgées dépendantes, chez elles ou en maison de retraite (à distinguer des soins médicaux dispensés par le NHS), alors que la prise en charge est soumise à condition de ressources en Angleterre. Les gouvernements écossais se sont préoccupés des frais à la charge des patients au sein d’un NHS censé être gratuit, en abolissant le paiement des tests oculaires (2006), le ticket modérateur sur les médicaments (qui dépasse 8 livres en Angleterre), à l’initiative du SNP (appuyé par les Travaillistes)9. En 2014, afin d’agir à la fois sur la santé et l’éducation des futurs adultes, le gouvernement écossais a annoncé le doublement du nombre d’heures de garde financées par l’État pour les enfants en âge pré-scolaire et instauré la gratuité des repas scolaires pendant les trois premières années de scolarisation10. Mais ces réformes étaient plus controversées que les précédentes, en raison du contexte (le référendum d’autodétermination).

  • 11 SP, OR, 19 novembre 2014, col. 33.

13Les dirigeants écossais successifs ont estimé être en phase avec les principes fondateurs universalistes de l’État-Providence britannique, s’agissant notamment du NHS. La gratuité permet à tous les citoyens d’avoir accès aux mêmes services, évitant la stigmatisation des plus modestes. Elle supprime les frais de gestion de prestations soumises à conditions de ressources. Les Écossais se prévalent également de traditions écossaises, des lois de 1646 et 1696 (antérieures au traité d’Union de 1707 avec l’Angleterre) invitant les paroisses à financer des écoles. L’argent ne doit pas constituer un obstacle à la réussite. Sturgeon, d’origine modeste, a érigé son parcours en exemple11.

  • 12 SP, OR, 7 juin 2016, col. 35, Richard Lyle (santé), 6 décembre 2016, col. 10, Swinney (éducation).

14Cependant, les choix opérés en Écosse ne rendent pas nécessairement ces services publics meilleurs comme aiment à croire les députés SNP12.

Des services publics critiqués

15 Les services publics écossais ne sont pas exempts de critiques, de trois ordres.

Un manque de moyens

  • 13 Ils fondent leurs critiques sur AS, NHS in Scotland 2016, Edinburgh, 1e partie.

16Les acteurs dénoncent le manque de moyens au regard de besoins exponentiels, notamment en matière de santé13. Ainsi, même si le budget alloué par le gouvernement écossais a augmenté depuis 2008 (5 % hors inflation), en 2016, certains health boards ne parviendront pas à équilibrer leurs comptes. En dépit de recrutements massifs (11 000 depuis 2007), l’embauche de médecins intérimaires, fort coûteux, s’avère indispensable pour pallier l’absence de gestion prévisionnelle des effectifs. Mais le gouvernement écossais souligne les atouts de l’Écosse par rapport au reste du Royaume-Uni : taux record de médecins généralistes, nombre d’intérimaires trois fois moins élevé, gratuité des dépenses médicales et para-médicales. Il promet une hausse de ce budget supérieure à l’inflation sur la législature.

  • 14 AS, Audit of Higher Education in Scottish Universities, Edinburgh, 2016, 1e et 2e parties ; Scotlan (...)

17Ces difficultés se retrouvent en matière d’éducation, à tous les niveaux14. Les universités et l’enseignement professionnel ont subi des réductions du budget attribué par le gouvernement écossais depuis 2010 (respectivement de 6 % et de 18 %, hors inflation). Cela se traduit par la multiplication de contrats précaires à l’université et par des disparitions de postes dans l’enseignement professionnel (environ 10 %) où ont eu lieu des fusions d’établissements (passés de 37 à 20). Cela a également des répercussions sur les effectifs d’étudiants. Ils ont diminué de 41 % dans l’enseignement professionnel, les formations longues étant privilégiées. À l’université, le nombre d’Écossais étant contingenté (pour maîtriser la prise en charge de leurs frais d’inscription), la progression est due aux étudiants de l’extérieur (reste du Royaume-Uni ou pays non membres de l’U). Cela accroît la dépendance financière des établissements à l’égard de ces étudiants qui acquittent des droits d’inscription, notamment dans leur compétition avec les universités anglaises.

  • 15 AS, A Financial Overview of Local Government in Scotland, Edinburgh, 2016, 1e partie. De 2010 à 201 (...)
  • 16 SP, OR, 30 novembre 2016, col. 28, Ross Greer (Vert).
  • 17 SP, OR, 22 septembre 2015, col. 11, Iain Gray (travailliste).

18L’enseignement scolaire est géré par les collectivités territoriales ; les écoles représentent plus du tiers de leur budget. Or leur dotation a été amputée de 8,4 % par le gouvernement écossais qui a répercuté sur elles les coupes qu’il subissait15. Entre 2010 et 2015, elles ont dû supprimer des postes, à hauteur de 13 % pour les enseignants et de 8 % pour les personnels auxiliaires16. Ainsi, elles n’ont pu réduire les effectifs par classe au début de la scolarisation obligatoire : l’objectif du gouvernement écossais en 2007, 18 élèves, est passé à 25 en 2010 ; il n’est pas encore atteint dans la totalité des classes17.

  • 18 Greer, S. L., Wilson, I. & Donnelly, P. D., «The Wages of Continuity : Health Policy under the SNP  (...)

19Les collectivités territoriales, également en charge de l’aide sociale, sont dans l’incapacité de financer intégralement les frais personnels des personnes âgées. Cela crée des inégalités sur le territoire, tout en gênant la libération de lits hospitaliers, faute de places d’accueil, avec un impact sur le NHS. Conscient de ces blocages, le gouvernement écossais a fait adopter une loi instaurant des partenariats entre services sociaux et de santé, assortis de moyens financiers communs, préférant la coopération aux fusions18.

Une centralisation excessive

20Les services publics écossais sont trop centralisés d’après leurs gestionnaires.

21Les collectivités territoriales (dont 57 % du budget provient de la dotation du gouvernement écossais) en ont fait les frais. Côté dépenses, l’autonomie annoncée par le gouvernement Salmond en 2007 (concordats les engageant à atteindre des finalités, souplesse dans la répartition de leurs budgets) s’est révélée vaine, faute de moyens. Nombre de dépenses sont contraintes par les politiques du gouvernement écossais. Côté revenus, les gouvernements SNP ont encadré la fiscalité locale, empêchant les conseils des collectivités territoriales de compléter leurs ressources. La levée de ce dispositif, en 2017, devait s’accompagner d’une affectation d’une partie des recettes supplémentaires. Mais le tollé a incité le gouvernement Sturgeon à renoncer à cette nouvelle injonction.

  • 19 HC, Hansard, 30 juin 2015, col. 1426, Ian Murray (programme de retour à l'emploi).
  • 20 SP, OR, 30 novembre 2016, col. 55-76, débat initié par les Verts. L'opposition fustige particulière (...)

22Quant aux structures, la collectivité territoriale reste la référence. Les Travaillistes ont même tenté, sans succès, d’imposer la décentralisation à ce niveau de services publics en passe d’être dévolus à l’Écosse par le Scotland Act de 201619. Ils n’ont pas abandonné cette idée, la réflexion s’étendant à la possibilité de décentralisation à l’intérieur des collectivités, au profit de communautés20. Le SNP pourrait associer cette décentralisation à la fusion de services entre collectivités, afin de réaliser des économies. Mais seuls les Conservateurs préconisent la diversification des acteurs à l’œuvre dans la fourniture de ces services en faisant appel au secteur privé. De plus, le gouvernement Sturgeon va pratiquer une déconcentration au profit des chefs d’établissements scolaires, sur le plan décisionnel et financier (grâce à des moyens spécifiques). Si le principal syndicat d’enseignants, EIS, critique cette brèche dans la tutelle des collectivités territoriales, les enseignants devraient aussi bénéficier, grâce à un allégement des tâches administratives, de la flexibilité prévue par le programme Curriculum for excellence (élaboré entre 2003 et 2010).

  • 21 AS, NHS in Scotland 2016, Edinburgh, 2016, p. 29.

23Les health boards, au cœur du NHS, se voient conférer des moyens dépendant des caractéristiques de la population de leur secteur. Mais ils peinent à atteindre les huit objectifs assignés, relatif aux délais d’accès aux soins spécialisés. En 2016, un seul sera rempli, concernant la santé mentale des jeunes21. Pour désengorger le système, le gouvernement écossais veut accroître les moyens alloués à des partenariats entre médecins généralistes, infirmiers, pharmaciens. Ces structures de proximité devront répondre aux besoins courants, et décharger les médecins avec lesquels le gouvernement écossais a par ailleurs signé un contrat de rémunération en novembre 2016.

  • 22 SP, OR, 28 septembre 2016, col. 22, 2 novembre 2016, col. 66, Anas Sarwar (travailliste) a dénoncé (...)

24Le gouvernement écossais doit également affronter les critiques des usagers, s’agissant notamment des fermetures de services ou d’établissement, prises par les health boards. Pourtant, les usagers sont consultés au préalable (par un health council mis en place avant 2007, en réaction au mécontentement à l’encontre du premier exécutif) et sont même invités à participer aux conseils des health boards. En effet, Salmond a expérimenté dans deux régions l’élection de certains de leurs membres par la population (dès 16 ans). Cette expérience n’ayant pas suscité la mobilisation escomptée, Sturgeon mise sur la diversité des recrutements. Mais c’est son gouvernement qui est tenu pour responsable des fermetures, car il doit autoriser toute décision majeure. L’opposition en profite pour fustiger son éloignement des préoccupations locales ; les Travaillistes ont repris la tactique autrefois employée par le SNP (laquelle a contribué à sa victoire en 2007)22.

Des inégalités sociales persistantes

  • 23 National Records of Scotland, Life Expectancy for Areas Within Scotland, Edinburgh, 2016, pp. 5, 11

25Les services publics ne contribuent pas suffisamment à la réduction des inégalités sociales, les personnes modestes ayant des difficultés à en bénéficier. En matière de santé, l’espérance de vie (77,1 ans pour les hommes, 81,1 ans pour les femmes) est légèrement en deçà de la moyenne du Royaume-Uni et de l’UE23. Sa fluctuation entre collectivités territoriales (respectivement entre 73 et 80 ans et 77 et 83 ans) crée de fortes disparités.

  • 24 SP, OR, 6 décembre 2016, col. 10, Swinney, ministre de l'Éducation ; Boyling, E., Wilson, M. & Wrig (...)
  • 25 Sosu, E. & Ellis, S., Closing the Attainment Gap in Scottish Education, York : Joseph Rowntree Foun (...)

26En matière d’éducation, selon la dernière enquête de l’OCDE (PISA) auprès d’adolescents de 15 ans, les résultats écossais se situent dans la moyenne, ce qui constitue une régression relative car pour la première fois, ils ne sont plus supérieurs à cette moyenne et aux résultats anglais24. De plus, les inégalités sociales demeurent. Le nombre d’enfants parvenant à une sixième année d’études secondaires a progressé, de 45 % en 2007 à 62 %, ce qui est probablement lié au maintien d’une allocation supprimée en Angleterre (education maintenance allowance) Mais l’écart dans les acquisitions en fonction du milieu d’origine varie, tout au long de l’enseignement obligatoire, de 14 à 17 % pour la lecture, 21 % pour l’écriture, 12 à 28 % pour le calcul25.

  • 26 SP, OR, 25 mai 2016, col. 2, Sturgeon, 28 septembre 2016, col. 1-8, Swinney.

27Conscient des difficultés, dès 2015, le gouvernement écossais a commandé une enquête à l’OCDE (en marge de PISA) tandis que Sturgeon observait les pratiques de certaines écoles à Londres et à New York. De ce fait, en 2016, il a proposé des évaluations standardisées en classes primaires (P1, P4 et P7) et secondaire (S3), afin de disposer d’une image complète des besoins locaux26. Mais les syndicats pratiquent l’amalgame avec les politiques centralisatrices de Thatcher (les plus controversées dans la mémoire collective écossaise). De plus, la première ministre va augmenter les moyens consacrés aux enfants défavorisés (un milliard sur cinq ans) en élargissant les bénéficiaires jusque-là concentrés dans certaines collectivités territoriales. Toutes les écoles primaires et secondaires ayant des enfants répondant aux critères de la gratuité des repas scolaires seront éligibles. Les chefs d’établissement pourront répartir une partie de la somme.

  • 27 AS, Audit of Higher Education in Scottish Universities, 2016, 4e partie.

28Quant à l’enseignement supérieur, si le taux d’accès est comparable à celui du reste du Royaume-Uni (55 %), il a peu évolué depuis 1999 alors qu’il a progressé dans le reste du pays. Malgré l’abolition des droits universitaires, les frais de vie quotidienne restent un frein. Or le gouvernement écossais a augmenté les prêts aux dépens des bourses. La dette moyenne globale par étudiant en 2013-2014 dépassait 11 000 livres27. La proportion d’étudiants issus de quartiers défavorisés a légèrement augmenté (de 9,1 % en 2005-2006 à 10,8 % en 2014-2015). Sturgeon souhaite qu’en 2030, 20 % des entrants soient issus des 20 % de quartiers les plus défavorisés. Parmi les propositions de sa commission sur l’accès équitable figure un abaissement des exigences requises à l’entrée.

  • 28 Scottish Conservative and Unionist, A Strong Opposition, a Stronger Scotland, Edinburgh, 2016, pp. (...)
  • 29 Independent Adviser on Poverty and Inequality, Shifting the Curve, Edinburgh : Scottish Government, (...)
  • 30 En 2011, 56 % des sondés étaient favorables à une contribution des étudiants au coût de leurs étude (...)

29Sturgeon n’envisage pas de revenir sur la gratuité de certains services publics, emblématique de la dévolution. À Holyrood, seuls les Conservateurs prônent la restauration du ticket modérateur pour les médicaments dans le NHS et des droits universitaires (sans toucher aux aides aux personnes âgées)28, afin de financer des recrutements dans les services publics. Les critiques dépassent pourtant la classe politique. Naomi Eisenstadt, commissaire (indépendante), nommée par le gouvernement écossais pour évaluer la lutte contre la pauvreté, estime que cette dernière est desservie par la gratuité généralisée ; elle propose une gratuité plus ciblée, notamment sur le plan géographique29. Même la population reste sceptique, notamment pour les droits universitaires30.

  • 31 Sondage YouGov, août 2016, www.whatscotlandthinks.org, consulté le 15 novembre 2016.
  • 32 AS, NHS in Scotland 2016, Edinburgh, 2016, p. 29.
  • 33 SP, OR, 5 janvier 2016, col. 14, Sturgeon.

30Plus généralement, les usagers sont mitigés. L’action du gouvernement écossais en matière de santé ou d’éducation satisfait à peine la moitié de la population31. La durée d’attente avant d’avoir accès à l’hôpital reste source de mécontentement. Seules 93 % des urgences sont prises en charge en quatre heures, tandis que le délai pour le début de soins hospitaliers programmés, fixé à 12 semaines, n’est respecté que dans 92,7 % des cas32. Des progrès ont certes été accomplis depuis 2007, seuls 85 % des patients bénéficiant alors de soins hospitaliers dans un délai de 18 semaines33. Mais ils ne sont pas toujours immédiatement perceptibles dans la vie quotidienne.

  • 34 Carman, C. et al, op. cit., p. 85.

31Les Écossais semblent également souscrire aux accusations du gouvernement SNP à l’encontre de son homologue britannique, les détériorations étant imputées à ce dernier34. Mais le gouvernement écossais va s’affranchir de cette dépendance financière.

Vers une autonomie élargie

32 Le Scotland Act de 2016 confère de nouveaux moyens d’action, quelque peu assombris par le « Brexit ».

De nouvelles ressources propres

33La quasi-inexistence de ressources propres ayant fait l’objet de critiques nourries en Angleterre, deux Scotland Act ont été votés à Westminster afin d’y remédier. Celui de 2012 confie au Parlement écossais une partie de chacun des taux de l’impôt sur le revenu, les droits de mutation foncière (stamp duty land tax) et sur les déchets non recyclés (landfill tax). Lors de son entrée en vigueur, en 2015-2016, le gouvernement écossais a conservé les mêmes montants que dans le reste du royaume, sauf pour les mutations. Il a instauré une land and building transfer tax (LBTT) en révisant taux et tranches pour les rendre plus progressifs.

  • 35 Le seuil sera de 43 430£ contre 50 000£ d'ici 2020 dans le reste du royaume. SP, OR, 15 décembre 20 (...)
  • 36 40 % des sondés acceptent une faible hausse des trois taux de l'impôt sur le revenu, mais 70 % pléb (...)
  • 37 SP, OR, 17 décembre 2013, col. 25874 ; 27 février 2016, col. 87, Swinney.

34La loi de 2016 transfère aux institutions écossaises la gestion des taux et des tranches de l’impôt sur le revenu, des impôts mineurs (taxe aéroportuaire-air passenger duty, et sur les carrières-aggregate levy), ainsi que le produit de 50 % de la TVA collectée en Écosse. Le gouvernement écossais aura la maîtrise de recettes représentant plus de 50 % de ses dépenses. Il pourra les compléter par des emprunts pour investissement (dont les plafonds sont relevés) et pour des dépenses courantes (notamment si ses revenus ne correspondent pas au budget prévisionnel). Ce dispositif entre en application en 2017. Dans l’avant-projet présenté en décembre 2016, le SNP s’est contenté d’un relèvement du seuil d’assujettissement au taux de 40 % d’impôt sur le revenu plus modeste que celui prévu par le gouvernement britannique35. Il a conscience du manque d’enthousiasme des Écossais pour toute hausse d’impôt, même si celle-ci est destinée à financer la santé et l’éducation ; seules des augmentations visant les personnes les plus aisées trouvent grâce à leurs yeux.36 Or le SNP, qui entend éviter une fuite de ces contribuables hors d’Écosse, ne peut ignorer la politique pratiquée en Angleterre (ce qui l’a déjà conduit à renoncer à accroître le taux le plus élevé de l’impôt sur le revenu, qui s’élève à 45 % et à ajuster la tranche marginale de sa LBTT)37.

35De plus, le gouvernement Sturgeon s’engage à réduire de moitié la taxe aéroportuaire. Depuis une quinzaine d’années, les dirigeants du SNP prônent des baisses d’impôts, afin de stimuler activité et consommation. Ainsi, à partir de 2007, avec les pouvoirs dont ils disposaient, ils ont imposé aux collectivités territoriales un gel de la council tax (sur les personnes) et ont abaissé les business rates pour les PME, avant d’infliger un supplément aux grandes entreprises. En décembre 2016, le gouvernement Sturgeon, a annoncé une revalorisation des tranches et des taux de council tax pour les logements les plus onéreux, ainsi que la levée du gel de cet impôt (autorisant les conseils locaux à pratiquer des hausses plafonnées à 3 %).

  • 38 SP, OR, 14 décembre 2016, col. 62, Andy Wightman (Vert).

36Le gouvernement SNP se réclame des principes fiscaux établis par l’économiste écossais Adam Smith : certitude, commodité, efficience et proportionnalité à la capacité de payer. Mais Sturgeon, plus soucieuse de justice fiscale que son prédécesseur, semble les appliquer a minima, tout en laissant les conseils locaux endosser la responsabilité des hausses. Dans le contexte d’austérité, les Travaillistes, les Libéraux-démocrates et surtout les Verts proposent de relever les trois taux de l’impôt sur le revenu, afin de financer les services publics. Ils veulent réformer la council tax, jugée régressive, notamment par Naomi Eisenstadt38. Par contre, les Conservateurs refusent de soumettre les classes moyennes indispensables au fonctionnement des services publics à des impôts plus élevés que dans le reste du royaume. Or le gouvernement SNP, minoritaire, va devoir trouver un terrain d’entente avec un de ses adversaires pour faire voter son budget ; la dernière fois qu’il s’est trouvé dans cette situation, ce sont les Conservateurs qui l’ont soutenu (2008-2011). Néanmoins, depuis lors, le SNP s’est érigé en parti anti-austérité, en Écosse et à Westminster où il a conquis 56 des 59 sièges écossais en 2015.

  • 39 HM Government, Scottish Government, The Agreement between the Scottish Government and the UK Govern (...)

37Sur le moyen terme, le Scotland Act de 2016 va poser des problèmes d’équilibre budgétaire. La dotation globale sera réduite en proportion des nouvelles recettes, même si le gouvernement Sturgeon a négocié en février 2016 des conditions avantageuses au cours des cinq premières années39. Des choix semblent inéluctables, notamment dans les services publics.

La dévolution de services publics supplémentaires

  • 40 SP, OR, 5 octobre 2016, col. 30-34, Jamie Hepburn, ministre de l'Employabilité.

38Dans le cadre du Scotland Act de 2016, le Parlement écossais va se voir confier une partie du programme de retour à l’emploi : l’accompagnement des chômeurs de longue durée (work programme) et des handicapés (work choice). Le gouvernement SNP envisage un système fondé sur le volontariat, et non sur des obligations assorties de sanctions, méthode privilégiée par le gouvernement britannique40. Il entend également augmenter les moyens et diversifier les partenaires, se méfiant par principe des sociétés privées.

  • 41 SP, OR, 11 juin 2015, col. 1, Roseanna Cunningham, ministre du Travail équitable.
  • 42 SP, OR, 23 novembre 2016, col. 21, Humza Yousaf, ministre des Transports.
  • 43 SP, OR, 1er mars 2016, col. 40, Alex Neil, ministre de la Justice sociale.

39De plus, le gouvernement écossais, qui supervisera les tribunaux des prud’hommes, veut supprimer les droits mis en place par le gouvernement Cameron, droits qui ont entraîné un effondrement des contestations des licenciements par les salariés41. L’interdiction de soumission d’offres publiques lors du renouvellement des concessions ferroviaires étant levée, il a lancé une réflexion quant à la faisabilité d’une telle offre pour ScotRail42. La dévolution de certaines prestations (allocations complémentaires pour les adultes handicapés, disability living allowance, progressivement transformée en personal independence payment, ou l’allocation aux aidants, carers allowance) va donner lieu à la création d’une agence écossaise de « sécurité sociale », centrée sur la dignité de l’être humain et sur le respect des besoins individuels, et non sur une logique comptable43. Le gouvernement écossais, qui veut la concevoir avec les intéressés, entend restaurer l’équité, en supprimant les évaluations pour les handicaps incurables et en abolissant la bedroom tax (seule partie de l’universal credit sur laquelle il aura prise, avec la périodicité des versements). Il envisage une revalorisation des prestations (il pourra même abonder celles qu’il ne gérera pas). La seule voix dissonante émane des Conservateurs, sauf sur ce dernier point.

  • 44 SP, OR, 23 novembre 2016, col. 62, Mark Griffin (travailliste).

40Cependant, le gouvernement SNP pourra toujours faire endosser à « Londres » le rôle de bouc-émissaire. Il souligne que les compétences du Parlement écossais demeurent insuffisantes pour exercer un réel impact sur l’économie et la redistribution des richesses. Le gouvernement britannique conservera le contrôle de prélèvements essentiels (impôt sur les sociétés, cotisations sociales), des principales allocations, notamment aux personnes sans emploi (Jobseekers allowance et Employment support allowance pour les handicapés), des agences pour l’emploi (Jobcentres +), du droit du travail, de la gestion du réseau ferré par Network Rail. Qui plus est, le transfert des prestations sociales n’intervenant pas avant 2019 en raison des complexités administratives, les griefs risquent de s’accumuler44.

La nécessité de réagir au « Brexit »

  • 45 HC, Hansard, 19 octobre 2016, col. 821, Joanna Cherry (SNP).
  • 46 SP, OR, 4 octobre 2016, col. 42, Shirley-Anne Somerville, ministre de l'Enseignement Supérieur.

41Les élus SNP, comme la plupart de leurs adversaires écossais, à Holyrood et à la Chambre des Communes, se prévalent du résultat du référendum du 23 juin 2016 en Écosse (62 % en faveur du maintien dans l’UE) pour dénoncer les conséquences du « Brexit » sur les services publics. Contrairement aux partisans de ce dernier, ils affirment que les ressortissants de l’UE apportent une contribution indispensable au fonctionnement de ces services (ils constituent 5 à 7 % du personnel du NHS, en Écosse et dans l’ensemble du Royaume-Uni)45. Acceptant volontiers l’extension de la prise en charge des droits universitaires aux étudiants de l’UE (soit 9 % des étudiants en Écosse), ils ont garanti son maintien et mis l’accent sur l’importance des échanges46. La plupart des élus écossais ne perçoivent pas ce « Brexit » comme une libération, même s’agissant des appels d’offre empêchant les acteurs publics de privilégier les entreprises locales ou de reconduire automatiquement les opérateurs publics historiques (liaisons maritimes avec les îles).

  • 47 SG, Scotland's Place in Europe, Edinburgh, 2016, chapitre 4.

42Dans un document publié en décembre 2016, le gouvernement écossais réitère son intention de préserver la place de l’Écosse en Europe. Cela signifie rester dans l’Espace économique européen aux côtés de la Norvège, afin de continuer à avoir accès au marché unique et à la libre circulation des personnes. Si le gouvernement britannique refuse cette perspective pour l’ensemble du Royaume-Uni, Sturgeon réclame un accord propre à l’Écosse. À cet effet, elle demande la dévolution de compétences supplémentaires dans les domaines réservés aux institutions britanniques. Elle vise la préservation des services publics et des droits fondamentaux (droit du travail, protection du consommateur), ainsi que la défense des priorités écossaises (immigration, sécurité sociale, télécommunications, intégralité du transport)47.

  • 48 SG, août 2016, op. cit., p. 5.

43En dernier recours, si le gouvernement britannique reste sourd à ces revendications, le gouvernement écossais se réserve le droit de revendiquer un second référendum d’autodétermination. Cette perspective soulève des problèmes juridiques (seul le gouvernement britannique peut autoriser une réforme de la « constitution »), politiques (le SNP qui a perdu la majorité absolue à Holyrood ne dispose plus d’un « mandat »), mais aussi économiques. En effet, le déficit budgétaire théorique dépasse 8 % en 2015-201648. L’apport des revenus fiscaux sur les hydrocarbures ne pourrait le réduire en raison de l’effondrement des cours du pétrole. C’est tout le modèle construit pour la campagne précédant le référendum d’autodétermination de 2014 qui est à réinventer si le gouvernement écossais entend continuer à promettre la préservation, et même l’amélioration des services publics existants.

Conclusion

  • 49 Elle revêt un caractère mythique pour l'éducation. Arnott, M., « Governing Strategies and Education (...)

44 Les gouvernements SNP se sont inscrits dans la continuité en matière de gestion des services publics. Les partis politiques, comme les acteurs de la société civile, plébiscitent les politiques conformes aux valeurs écossaises (intervention de l’État, dignité de l’être humain). Les décisions font souvent l’objet d’un consensus relatif, ce qui n’exclut pas l’expression de sensibilités diverses tout au long de la procédure parlementaire. Depuis 2007, le SNP a toutefois tendance à exacerber la dimension nationale49, l’Écosse devant se mesurer à l’Angleterre, voire au reste du monde, avec le souci de faire mieux, même si les usagers ont une appréciation plus nuancée.

  • 50 SP, OR, 2 novembre 2016, col. 62, Robison, ministre de la Santé.

45Cependant, malgré l’attention qui leur est portée, les services publics n’échappent pas à l’instrumentalisation politique. Les unionistes reprochent au SNP le temps consacré aux questions constitutionnelles aux dépens des services publics. Ils ciblent Sturgeon, qui, après avoir été ministre de la Santé de Salmond, a fait de l’éducation une priorité dans son gouvernement. Le SNP n’est pas en reste. Ses dirigeants n’hésitent pas à forcer le trait afin de mettre en valeur la singularité de l’Écosse. En août 2014, à quelques jours du référendum d’autodétermination, Salmond a dénoncé un NHS sur la voie de la privatisation en Angleterre pour inciter les Écossais à s’éloigner de politiques peu en accord avec leurs valeurs et susceptibles d’avoir une incidence délétère sur leurs finances publiques. Le gouvernement écossais accuse facilement « Londres » des dysfonctionnements. Ainsi, les politiques britanniques d’austérité ont des effets sur les services publics, tant directs (réduction des moyens), qu’indirects (nécessité d’aider les personnes basculant dans la pauvreté50). Mais le gouvernement SNP est peu disposé à utiliser ses pouvoirs fiscaux pour accroître ses ressources. Le « Brexit » va générer d’autres doléances, même si la voie vers un second référendum d’autodétermination reste fort sinueuse.

46Les élections anticipées du 8 juin 2017 à la Chambre des Communes ont constitué un tournant. Sturgeon souhaitait axer sa campagne sur la dénonciation des conséquences du « hard Brexit » prôné par Theresa May (renonciation au marché unique et donc à la libre circulation des personnes). Mais sous la pression de ses adversaires unionistes, elle a dû défendre son projet de second référendum, ainsi que son bilan controversé en matière de services publics (alors que ceux-ci, gérés par les institutions écossaises, n’étaient pas censés représenter des enjeux). Cela n’a pas empêché le SNP de perdre 21 de ses 56 sièges, au profit des Conservateurs, des Travaillistes et des Libéraux-Démocrates. Sturgeon a donc reporté son projet de référendum, au grand dam des Verts qui avaient accepté de voter le budget de son gouvernement pour l’année 2017-2018 en dépit de ses insuffisances. Elle a l’intention de se consacrer aux questions socio-économiques en Écosse, tout en essayant de convaincre le gouvernement britannique de tenir compte de ses propositions relatives au « Brexit » (document de décembre 2016). Pour autant, le SNP ne devrait pas cesser d’instrumentaliser ces sujets, puisqu’à l’issue du scrutin, ses dirigeants ont fustigé l’avantage financier concédé aux services publics d’Irlande du Nord par le gouvernement May minoritaire dans l’accord avec le DUP.

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Notes

1 Scottish Constitutional Convention, Scotland's Parliament, Scotland's Right, Edinburgh, 1995, p. 6.

2 L'État de Virginie (États-Unis) était cité en exemple (priorités claires, mobilisation des acteurs), SG, The Government Economic Strategy, Edinburgh, 2007, p. 34.

3 SG, Government Expenditure and Revenue in Scotland, Edinburgh, août 2016, p. 30. La protection sociale, premier poste de dépenses, est gérée par le gouvernement britannique.

4 Rhodes, C. & Ward, M., Regional and Country Economic Indicators, London : House of Commons Library, 2016, pp. 5, 6, 17 ; HM Treasury, Country and Regional Analysis, London, A2, A4, A15.

5 SP, OR, 7 juin 2016, col. 8, Shona Robison, ministre de la Santé ; 13 septembre 2016, col. 11, John Swinney, ministre de l'Éducation.

6 SP, OR, 7 mai 2014, col. 30610, Sturgeon, vice Premier ministre. Ils ont maintenu l'allocation aidant au paiement de l'impôt local (council tax benefit) lors de son abrogation sur le plan britannique.

7 Ce fonds a été entériné par une loi, SP, OR, 3 mars 2015, col. 49, Margaret Burgess, ministre du Logement et de l'Aide sociale. Sur un trimestre, 35 000 personnes ont ainsi reçu une aide.

8 SP, OR, 28 février 2008, col. 6487, Fiona Hyslop, ministre de l'Éducation.

9 SP, OR, 18 novembre 2010, col. 30581, Sturgeon, ministre de la Santé.

10 SP, OR, 19 février 2014, col. 27916-27917, Aileen Campbell, ministre des Enfants.

11 SP, OR, 19 novembre 2014, col. 33.

12 SP, OR, 7 juin 2016, col. 35, Richard Lyle (santé), 6 décembre 2016, col. 10, Swinney (éducation).

13 Ils fondent leurs critiques sur AS, NHS in Scotland 2016, Edinburgh, 1e partie.

14 AS, Audit of Higher Education in Scottish Universities, Edinburgh, 2016, 1e et 2e parties ; Scotland's Colleges, 2016, 2e et 3e parties.

15 AS, A Financial Overview of Local Government in Scotland, Edinburgh, 2016, 1e partie. De 2010 à 2013, leur budget scolaire a diminué de 5 % hors inflation. AS, School Education, Edinburgh, 2014, p. 9.

16 SP, OR, 30 novembre 2016, col. 28, Ross Greer (Vert).

17 SP, OR, 22 septembre 2015, col. 11, Iain Gray (travailliste).

18 Greer, S. L., Wilson, I. & Donnelly, P. D., «The Wages of Continuity : Health Policy under the SNP », Scottish Affairs, vol. 25, n°1, 2016, p. 33.

19 HC, Hansard, 30 juin 2015, col. 1426, Ian Murray (programme de retour à l'emploi).

20 SP, OR, 30 novembre 2016, col. 55-76, débat initié par les Verts. L'opposition fustige particulièrement la fusion des forces locales de police par le gouvernement SNP.

21 AS, NHS in Scotland 2016, Edinburgh, 2016, p. 29.

22 SP, OR, 28 septembre 2016, col. 22, 2 novembre 2016, col. 66, Anas Sarwar (travailliste) a dénoncé les sept restructurations en projet dans trois régions centrales, tandis que le gouvernement écossais a mis l'accent sur les quatre qu'il avait évitées, notamment pour les services d'urgence de Monklands et Ayr.

23 National Records of Scotland, Life Expectancy for Areas Within Scotland, Edinburgh, 2016, pp. 5, 11.

24 SP, OR, 6 décembre 2016, col. 10, Swinney, ministre de l'Éducation ; Boyling, E., Wilson, M. & Wright J., PISA 2012 : Highlights from Scottish Results, Edinburgh : Scottish Government, 2013, p. 1.

25 Sosu, E. & Ellis, S., Closing the Attainment Gap in Scottish Education, York : Joseph Rowntree Foundation, 2014, p. 2.

26 SP, OR, 25 mai 2016, col. 2, Sturgeon, 28 septembre 2016, col. 1-8, Swinney.

27 AS, Audit of Higher Education in Scottish Universities, 2016, 4e partie.

28 Scottish Conservative and Unionist, A Strong Opposition, a Stronger Scotland, Edinburgh, 2016, pp. 25, 27.

29 Independent Adviser on Poverty and Inequality, Shifting the Curve, Edinburgh : Scottish Government, 2016, pp. 25-26.

30 En 2011, 56 % des sondés étaient favorables à une contribution des étudiants au coût de leurs études (29 % y étant opposés) ; si 57 % se satisfaisaient de l'abolition du ticket modérateur, 31 % voulaient le restaurer. Carman, C., Johns, R. & Mitchell, J., More Scottish than British, Basingstoke : Palgrave Macmillan, 2014, p. 92.

31 Sondage YouGov, août 2016, www.whatscotlandthinks.org, consulté le 15 novembre 2016.

32 AS, NHS in Scotland 2016, Edinburgh, 2016, p. 29.

33 SP, OR, 5 janvier 2016, col. 14, Sturgeon.

34 Carman, C. et al, op. cit., p. 85.

35 Le seuil sera de 43 430£ contre 50 000£ d'ici 2020 dans le reste du royaume. SP, OR, 15 décembre 2016, col. 43-50, Derek MacKay, ministre des Finances.

36 40 % des sondés acceptent une faible hausse des trois taux de l'impôt sur le revenu, mais 70 % plébiscitent un relèvement substantiel de la seule tranche marginale (affectant les revenus supérieurs à 150 000£, taxés à 45%), sondages ICM et Survation, avril-mai 2016. www.whatscotlandthinks.org, consulté le 15 novembre 2016.

37 SP, OR, 17 décembre 2013, col. 25874 ; 27 février 2016, col. 87, Swinney.

38 SP, OR, 14 décembre 2016, col. 62, Andy Wightman (Vert).

39 HM Government, Scottish Government, The Agreement between the Scottish Government and the UK Government on the Scottish Government's Fiscal Framework, London, 2016, paragraphe 17.

40 SP, OR, 5 octobre 2016, col. 30-34, Jamie Hepburn, ministre de l'Employabilité.

41 SP, OR, 11 juin 2015, col. 1, Roseanna Cunningham, ministre du Travail équitable.

42 SP, OR, 23 novembre 2016, col. 21, Humza Yousaf, ministre des Transports.

43 SP, OR, 1er mars 2016, col. 40, Alex Neil, ministre de la Justice sociale.

44 SP, OR, 23 novembre 2016, col. 62, Mark Griffin (travailliste).

45 HC, Hansard, 19 octobre 2016, col. 821, Joanna Cherry (SNP).

46 SP, OR, 4 octobre 2016, col. 42, Shirley-Anne Somerville, ministre de l'Enseignement Supérieur.

47 SG, Scotland's Place in Europe, Edinburgh, 2016, chapitre 4.

48 SG, août 2016, op. cit., p. 5.

49 Elle revêt un caractère mythique pour l'éducation. Arnott, M., « Governing Strategies and Education Policy », Scottish Affairs, vol. 25, n°1, 2016, p. 48.

50 SP, OR, 2 novembre 2016, col. 62, Robison, ministre de la Santé.

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Pour citer cet article

Référence papier

Edwige Camp-Pietrain, « Les services publics en Écosse : le gouvernement écossais face aux politiques britanniques d’austérité », Observatoire de la société britannique, 19 | 2017, 137-158.

Référence électronique

Edwige Camp-Pietrain, « Les services publics en Écosse : le gouvernement écossais face aux politiques britanniques d’austérité », Observatoire de la société britannique [En ligne], 19 | 2017, mis en ligne le 01 juin 2018, consulté le 23 juin 2018. URL : http://journals.openedition.org/osb/1922 ; DOI : 10.4000/osb.1922

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Auteur

Edwige Camp-Pietrain

Professeur de civilisation britannique à l'Université de Valenciennes

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Droits d’auteur

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