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Etudes sectorielles et niveaux de gouvernance

La « contribution des collectivités locales au redressement des finances publiques » : quels enjeux pour les finances locales ?

Paul Parent
p. 179-195

Résumé

Le retour à l’équilibre structurel des comptes publics a conduit les gouvernements successifs de la dernière décennie à imposer en France comme au Royaume-Uni aux autorités locales une diminution de leurs recettes composées en 2010 pour 27 % de dotations versées par l’Etat en France contre 59 % en Angleterre. En France, les restrictions budgétaires n’ont pas été accompagnées de réformes structurelles suffisantes et les collectivités, qui ont pu s’appuyer sur le dynamisme de leurs recettes fiscales, ont fait face à ces contraintes de manière contrastée : moindre investissement pour les communes, dégradation des ratios financiers des départements soumis à la progression des dépenses sociales et endettement croissant des régions. Les perspectives d’évolution ne sont pas favorables et incitent l’ensemble des collectivités à poursuivre ou entreprendre une maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement pour limiter la dégradation de leur épargne. Au Royaume-Uni, la contribution au redressement des finances publiques des autorités locales, débuté plus tôt, a été plus importante. Il a été facilité par le financement davantage centralisé qu’en France des autorités locales et leur moindre autonomie fiscale. Il s’accompagne d’une réforme fiscale d’ampleur initiée en Angleterre visant à inciter les autorités territoriales à se préoccuper davantage de l’économie de leur bassin de vie.

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Texte intégral

Introduction : l’interdépendance entre l’Etat et les collectivités territoriales dans le redressement des comptes publics

  • 1 Source : Eurostat.

1En 2015, avec 249,2 milliards d’euros, les dépenses des administrations publiques locales (APUL) françaises ont représenté 11,4 % du produit intérieur brut1 et 20,1 % des dépenses publiques. Au Royaume-Uni, les dépenses des APUL – 280,8 Mrd€ – représentent 10,9 % du PIB et environ 25,4 % des dépenses publiques. Alors qu’en France, les dépenses publiques des APUL s’inscrivent dans une tendance stable depuis 2010, c’est en revanche une trajectoire baissière depuis 2009 au Royaume-Uni.

2Pour les majorités parlementaires et les gouvernements successifs de droite comme de gauche, des deux côtés de la Manche, le retour à l’équilibre structurel des comptes publics et l’imbrication dans les finances publiques des dépenses de l’Etat et des autorités locales conduisaient nécessairement à un effort de gestion de la part de collectivités. En France, la « contribution des collectivités locales au redressement des finances publiques » désigne administrativement les restrictions budgétaires mises en place pour les communes, départements et régions depuis le début du quinquennat de François Hollande.

3Cette article poursuit l’ambition de mettre en exergue des convergences et des différences avec le financement des autorités locales au Royaume-Uni et d’analyser la capacité ou non des collectivités territoriales à s’adapter à un contexte financier qui a connu un net basculement en 5 ans. En France, une recette robuste – la dotation globale de fonctionnement – versée par l’Etat a été gelée puis baissée de l’ordre de 25 % et pourtant, le niveau de services fourni par les collectivités ne semble pas avoir sensiblement évolué. Les défis sont-ils en réalité encore à venir ? Au Royaume-Uni, les dépenses ont baissé de 8 % à 33 % et les services ont diminués. Comment le Gouvernement britannique a-t-il procédé ? L’enjeu n’est pas simplement de mesurer la soutenabilité des restrictions budgétaires supportées par les collectivités, il est de prendre conscience de l’interdépendance entre l’Etat central et les collectivités locales et d’estimer la capacité de résilience de ces dernières qui inspirent souvent davantage confiance aux citoyens de par leur proximité.

  • 2 Institute for fiscal studies, A time of Revolution? British local government finance in the 2010s, (...)

4Pour esquisser des pistes de réponses, il sera fait appel aux données financières des collectivités rassemblées en France par l’observatoire des finances locales ainsi qu’aux données présentées par le gouvernement dans ses documents budgétaires. Les rapports annuels de la Cour des comptes et des rapports de chambres régionales des comptes viendront enfin appuyer d’illustrations concrètes les positions ici prises. Des éléments de comparaison avec le Royaume-Uni seront proposés à partir des données publiques du Department for Communities and Local Government reprises par l’Institute for Fiscal Studies2.

5Sont analysés dans un premier temps le niveau des restrictions budgétaires et le défaut de réforme structurelle parallèle du secteur local en France. Dans un second temps sera approfondi l’effet contrasté de la baisse des dotations sur la situation financière des collectivités.

Les restrictions budgétaires à l’égard des collectivités n’ont pas été accompagnées de réformes structurelles suffisantes

Le financement de la décentralisation repose sur des transferts de fiscalité plus importants que les concours financiers directs de l’Etat

  • 3 L’acte I de la décentralisation, en particulier la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libert (...)
  • 4 L’acte II de la décentralisation, notamment la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et respons (...)

6La « décentralisation » désigne le transfert de certaines responsabilités politiques exercées initialement par l’Etat vers les collectivités territoriales. Les transferts de compétences des actes I et II de la décentralisation en 19823 et 20044 ont été financés principalement par des transferts de fiscalité et, de manière complémentaire, par des concours financiers de l’Etat.

7Les recettes fiscales des collectivités territoriales recouvraient historiquement les impôts locaux qui rassemblent la taxe d’habitation et les taxes foncières pour les particuliers, la contribution économique territoriale pour les entreprises. Les assemblées délibérantes fixent, de manière encadrée, le taux de ces impôts. Cette contrainte réglementaire est faible puisque les taux votés ne peuvent dépasser 2,5 fois le taux maximum moyen constaté en France l’année précédente. A la différence du Royaume-Uni où les gouvernements conservateurs poursuivent l’objectif de plafonner les taux d’imposition locaux, le pouvoir de fixation des taux par les collectivités est garanti par la Constitution.

8Toutefois, pour compenser les transferts de compétences, le législateur a également ajouté le produit de certains impôts et taxes sans transférer aux collectivités le pouvoir d’en fixer le taux. Il en est ainsi parmi les principaux des droits de mutation à titre onéreux payés lors de l’acquisition d’un bien immobilier, d’une partie du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, ou encore de la taxe sur les cartes grises.

  • 5 Annexe au projet de loi de finances pour 2017, Transferts financiers de l’Etat aux collectivités te (...)

9L’acte I de la décentralisation a également étendu les concours financiers de l’Etat aux collectivités en créant de nouvelles dotations. Aujourd’hui, la « dotation globale de fonctionnement » est le principal vecteur de financement des collectivités territoriales par l’Etat. Cette dotation vise à « compenser les charges supportées par les collectivités, à contribuer à leur fonctionnement et à corriger certaines inégalités de richesses entre les territoires. »5

10Les histogrammes suivants montrent en valeurs et en pourcentage l’évolution des recettes des collectivités territoriales précédemment décrites.

Comparaison des recettes des collectivités territoriales en 1995, 2005, 2015

Comparaison des recettes des collectivités territoriales en 1995, 2005, 2015

Sources : Rapport annuel de l’observatoire des finances locales 1997, 2006, 2016.

11Il en ressort trois observations :

  1. La première est l’envol des recettes de fonctionnement : +111,7 Mds € / + 130 % entre 1995 et 2015. Cette progression résulte pour plus d’un tiers de l’augmentation des impôts locaux « historiques » et pour plus d’un quart des impôts et taxes transférés parallèlement à des compétences nouvelles.

  2. La seconde est la diminution des concours financiers de l’Etat entre 2005 et 2015 : en proportion des recettes de fonctionnement des collectivités locales, les concours financiers de l’Etat diminuent de 9 points ; sur la même période les recettes totales augmentent de 52 %.

  3. La troisième est le doublement chaque décennie des autres recettes, qui comprennent notamment celles des prix payés par les usagers. Elles sont le signe d’une diversification des recettes des collectivités.

12Le Royaume-Uni se caractérisait en revanche par une part plus importante des dotations de l’Etat : 59 % des budgets autorités locales en 2009-2010 en Angleterre, 68 % en Ecosse et 81 % au Pays de Galles contre 27 % en France. Toutefois, la réforme de la fiscalité locale en Angleterre qui transfère progressivement une part croissante des impôts économiques (« business rates ») aux collectivités afin de les intéresser au dynamisme économique local doit conduire d’ici 2020 à supprimer les dotations calculées en fonction des besoins des collectivités. En 2016, les dotations ne représentent déjà plus qu’un quart des recettes des gouvernements locaux. Ce modèle n’est pas encore étendu à l’Ecosse et au Pays de Galles mais l’expérience menée en Angleterre devrait y être adaptée et élargie.

L’Etat a fortement diminué ses dotations aux collectivités depuis 2013

13Les formules de calcul successives de la dotation globale de fonctionnement sont la traduction du discours politique et de ses arguments sous-jacents en termes de finances publiques. Le débat quant à l’évolution de la dotation globale de fonctionnement revient régulièrement lors du vote du budget. Les collectivités territoriales font valoir que l’inflation et les transferts de compétences nécessitent une hausse des concours financiers de l’Etat. Le gouvernement explique quant à lui que les recettes de l’Etat sont assises sur le PIB et non l’inflation. De plus, les engagements européens de la France pris en 2012 au terme du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG, également appelé le pacte budgétaire européen), obligent à une contribution de toutes les administrations publiques au redressement des finances publiques.

14Les gouvernements successifs ont en conséquence décidés de « contrats » ou de « pactes », à caractère en réalité fortement unilatéral, déterminant les modalités d’évolution des relations financières entre l’Etat et les collectivités. Les derniers en date sont le « contrat de stabilité » (gouvernement Fillon – 2008) qui retient un retour à une indexation sur la seule inflation mais a été abandonné dès l’année suivante au profit d’un gel en valeur des dotations, le « pacte de confiance et de responsabilité » (gouvernement Ayrault – 2013) qui prévoit une réduction des dotations au titre de la « contribution des collectivités au redressement des finances publiques » de 1,5 Mds € en 2014, puis 3,7 Mds en 2015 et 2016, et enfin 2,6 Mds en 2017.

15Pendant la décennie 2008-2017, la dotation globale de fonctionnement est donc restée stable jusqu’en 2013 (41,5 Mds €) en raison du « gel des dotations aux collectivités » sous le gouvernement Fillon. Depuis 2014, la « contribution des collectivités au redressement des finances publiques » mise en place par les gouvernements Ayrault puis Valls entraîne une chute significative de la dotation globale de fonctionnement : elle s’élèvera à 30,9 Mds € en 2017 (-25 %).

16Des mesures atténuantes sont mises en place pour certaines collectivités. Le projet de loi de finances 2017 prévoit par exemple des mesures de péréquation accrue pour atténuer l’impact de la baisse de la dotation globale de fonctionnement pour les collectivités aux indicateurs socio-économiques les plus défavorables.

17Au Royaume-Uni, la baisse a débuté plus tôt et est plus forte : entre 2009 et 2016, la baisse des dotations a été de - 37,9 % en Angleterre, - 6 % en Ecosse et - 10,7 % au Pays de Galles.

Les restrictions budgétaires n’ont pas été accompagnées de réformes structurelles suffisantes

  • 6 Article 73 de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010.
  • 7 Article 1 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique et d’affirmation des m (...)
  • 8 Article 1 et 94 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la Républiqu (...)

18Des réformes soit institutionnelles soit de politiques publiques seraient susceptibles de faciliter l’acceptation ou, à tout le moins, la mise en œuvre des restrictions budgétaires grâce à une diminution parallèle de certains coûts. Toutefois, l’alternance politique de 2012 a conduit à une relative inconstance du législateur face à ce qui est qualifié d’enchevêtrement des compétences ou de millefeuille territorial. A titre d’exemple, alors qu’en 2010, la majorité de droite mettait fin à la clause de compétence générale6 qui permettait aux collectivités de régler par ses délibérations l’ensemble des affaires qui la concernent, la législature suivante de gauche a rétabli cette clause7 au motif d’une impréparation de la réforme mais la supprimer de nouveau s’agissant des départements et des régions moins de deux ans plus tard8. Autre exemple, une tentation de recentralisation qui traverse à la fois l’Etat et certaines collectivités : en 2016, le débat a porté sur la recentralisation du revenu de solidarité active, signifiant par là-même que l’Etat aurait repris une des principales compétences transférées lors de l’acte II de la décentralisation en matière de politique sociale.

19En revanche, la source identifiée des économies que serait une simplification de la stratification commune / intercommunalité / département / région et une révision de la carte des communes n’a pas été débattue au niveau parlementaire. De nouvelles structures, les métropoles, ont même été créées à partir de 2015.

20Les avancées retenues dans la loi Notre de 2015 sur l’organisation territoriale sont trop timides pour avoir à court terme un effet sur la maîtrise des dépenses locales. Les départements et les régions ont perdu leur clause de compétence générale et deviennent « chef de file » dans certains domaines. L’objectif est d’éviter que plusieurs collectivités subventionnent un même projet avec pour chacune leurs propres critères et procédures. Le nombre de régions a été diminué le 1er janvier 2016 mais les économies d’échelle attendues n’ont pas été chiffrées. Entrant progressivement en vigueur, ces évolutions ne permettent pas de diminuer les dépenses des collectivités dans un calendrier équivalent à la montée en puissance de la contribution au redressement des finances publiques. Pour les départements par exemple, alors que les dotations sont en réduction depuis 2014, leurs compétences en matière de transport scolaire, de développement économique et de tourisme ne seront réduites qu’à partir de 2017. Les dépenses ne sont pas réduites au même rythme que les recettes et les régions qui vont reprendre ces compétences réclament un transfert des recettes correspondantes.

L’effet contrasté de la baisse des dotations sur la situation financière des collectivités

21Le gel puis la baisse des transferts financiers de l’Etat aux collectivités se sont retranscrits de manière différenciée dans la situation budgétaire des collectivités territoriales selon qu’il s’agisse du bloc communal, des départements ou des régions. Les collectivités se sont partiellement adaptées.

22Il est proposé d’analyser la situation financière des collectivités à travers deux indicateurs. Le premier est l’épargne brute, soit l’excédent des recettes réelles de fonctionnement sur les dépenses réelles de fonctionnement avant remboursement de l’annuité d’emprunt. Le second est l’encours de la dette, soit le capital restant dû au 31 décembre de l’exercice. Les indicateurs ici présentés résultent de moyenne nationale et sont évidemment différents d’une collectivité à une autre.

23La situation financière du bloc communal demeure satisfaisante

24Les finances communales ne se sont pas significativement détériorées depuis 2011. Les communes ont limité la diminution de leur épargne brute : en baisse de 1,7 Mrd € (-13,2 %) entre 2012 et 2014, elle s’est légèrement redressée en 2015. L’encours de la dette des communes augmente moins fortement depuis 2013 qu’auparavant (+1,4 % d’évolution annuelle moyenne contre 2,4 % entre 2011 et 2013).

Evolution des finances communales

2011

2012

2013

2014

2015

Produits de fonctionnement (Mrd€)

76,7

78,3

79,3

79,7

80,6

Ressources fiscales

45,8

47,1

48,2

48,6

50,2

Dotations et participations

22,5

22,3

22,0

21,5

20,5

autres ressources

8,4

8,9

9,2

9,6

9,8

Charges de fonctionnement (Mrd€)

63,9

65,4

67,3

68,5

68,7

Charges de personnel

33,3

34,1

35,0

36,4

36,9

Achats de biens et services

16,2

16,7

17,3

17,0

16,7

Subventions de fonctionnement

6,1

6,2

6,3

6,4

6,2

Épargne brute (Mrd€)

12,8

12,9

12,1

11,2

11,9

Recettes d’investissement (hors emprunts) (Mrd€)

10,9

11,0

11,2

10,9

11,0

Dépenses d’investissement (hors emprunts) (Mrd€)

23,0

23,7

25,6

22,1

19,3

Encours de la dette (Mrd€)

60,0

61,5

63,0

63,6

64,7

Capacité de désendettement (années)

4,7

4,8

5,2

5,7

5,4

Source : rapport annuel de la Cour des comptes sur les finances locales 2016

25Malgré la baisse des dotations de l’Etat, la situation financière des communes s’est maintenue au moyen d’un recul des investissements à partir de 2014 (-24,7 % entre 2013 et 2015), le dynamisme des ressources fiscales sur toute la période et le ralentissement des dépenses de personnel à partir de 2015.

26La situation financière des établissements publics de coopération intercommunale est demeurée stable entre 2011 et 2015 : les établissements publics de coopération intercommunale ont maintenu une épargne brute de 5 Mrd € et l’encours de dette a peu varié passant de 19,3 Mrd € à 21,8 Mrd€.

27Ce résultat s’explique à nouveau par le dynamisme de la fiscalité, une attention accrue aux charges réelles de fonctionnement malgré, le plus souvent, une extension des compétences des intercommunalités et un recul de l’investissement.

  • 9 Cf. FIPECO, L’investissement public local, 2016.
  • 10 Cour des comptes, Rapport public annuel 2015, les partenariats publics privés, p. 174.

28Les restrictions budgétaires contraignent le bloc communal à revoir leur politique d’investissement. La perception pour l’usager d’une baisse de ces investissements est faible car elle s’inscrit sur un temps long et résulte d’arbitrage entre des projets dont il n’a pas toujours connaissance. La baisse des investissements est toutefois à pondérer. En premier lieu, elle résulte en 2014 et 2015 pour partie du cycle électoral9 : pendant les années d’élection et la suivante, les équipes municipales réalisent les arbitrages, études et procédures préalables aux investissements réalisées pendant le reste du mandat. La diminution des investissements en 2014-2015 est toutefois plus forte que celles observées en 1995-1996 et 2001-2002 ; les élections de 2008-2009 avaient lieu simultanément à un plan de relance national les incitant au contraire à investir. En second lieu, les collectivités ont aussi la possibilité de confier les investissements à des partenaires privés par le biais de concession ou de contrat de partenariat. Les dépenses d’investissement ne sont alors pas retranscrites dans leurs dépenses d’investissement mais la dette en est augmentée. Pour la Cour des comptes, « nombre de contrats apparaissent comme un moyen de s’affranchir des contraintes budgétaires qui pèsent sur la collectivité. (…) le risque sur les finances locales ne peut être sous-estimé et est d’autant plus réel que les engagements liés à ces contrats portent sur des durées importantes »10.

29La baisse des dotations de l’Etat a forcé à une plus grande maîtrise des dépenses de fonctionnement. Elle ne fait sans doute que commencer si le bloc communal veut reconquérir de l’épargne. Les achats de biens et de services sont en diminution depuis 2013 plus souvent au moyen de la renégociation des contrats de fournitures d’énergie, d’eau et de télécommunications. Les dépenses de personnel sont en moins forte progression en 2015, tendant à signaler un effort accru du bloc communal pour contenir sa masse salariale, premier poste de ses dépenses.

30Si le niveau des services proposés ne semble pas encore remis en question, les services payants augmentent fortement : entre 2014 et 2015, les intercommunalités ont doublé leurs recettes tirées de la vente de services et de produits. Il peut s’agir par exemple du prix payé pour la restauration scolaire, de la garde d’enfants en bas âges, des recettes de stationnement, de l’accès à des infrastructures sportives en tant qu’usager ou que supporter, etc. L’augmentation des recettes issues des tarifs payant est le signe d’une prise en charge accrue des services par l’usager et non plus par le contribuable.

  • 11 CRC de Champagne-Ardenne, Lorraine, Rapport d’observations définitives – commune de Charleville-Méz (...)
  • 12 La Banque postale, note de conjoncture Les finances locales, tendances 2016, novembre 2016

31Les perspectives d’évolution ne semblent pas favorables : à titre d’exemple, l’agence de notation Standard & Poor’s a estimé que, s’agissant de la ville de Paris « dans un cadre budgétaire de plus en plus contraint entre 2015 et 2017 malgré d’importants efforts de maîtrise des dépenses les décisions de l’Exécutif municipal ne suffiront pas pour éviter une détérioration structurelle des soldes budgétaires de la ville d’ici 2017 ». Autre exemple, Charleville-Mézières devrait faire face à une diminution de 63 % de son épargne brute entre 2014 et 2018 l’obligeant à réduire le volume de ses investissements11. Ces perspectives d’évolution défavorables sont partagées par les organismes de prêts aux collectivités : pour la Banque postale « en 2016, l’épargne des communes et de leurs groupements devraient à nouveau baisser (-2,7 %) pour atteindre 15,8 Mrd € »12.

Les finances départementales sont exsangues

32Les finances départementales se dégradent : l’épargne brute chute de 25 % entre 2011 et 2015 et l’encours de la dette augmente de 3,9 Mrd € (+13,1 %).

33Entre 2011 et 2015, la hausse des recettes fiscales des départements (+4,6 Mrd €) a été supérieure à la baisse des dotations de l’Etat (-1,3 Mrd €) mais les départements sont confrontés au poids des dépenses sociales au premier rang desquels les minimas sociaux (+4,7 Mrd €) qui représentent plus de la moitié de leurs dépenses de fonctionnement. Les dépenses de personnel progressent moins fortement depuis 2015. Malgré une réduction des dépenses d’investissement, les départements ont continué de recourir à l’emprunt sur un rythme sensiblement équivalent.

  • 13 CRC Normandie, Rapport d’observations définitives – Département de Seine-Maritime, 2014, p.33

34Des départements revoient d’ores et déjà certaines de leurs interventions à l’exemple de la Seine-Maritime13 qui, depuis 2011, a mis fin à l’octroi gratuit d’un siège-auto à la sortie de la maternité pour le premier nouveau-né, a supprimé la dotation d’allègement des cartables ou encore l’aide à la conduite accompagnée pour les jeunes de 16 à 17 ans. Parallèlement les contrôles des bénéficiaires de prestations sont renforcés permettant pour l’allocation de compensation du handicap des récupérations d’indus à hauteur de 6,4 M€ en 2014.

  • 14 CRC Île-de-France, Rapport d’observations définitives – Département des Hauts-de-Seine, 2014 et Rap (...)

35Les départements recourent également à des contrats de partenariat pour financer leurs investissements. Des départements aussi politiquement que socialement différents que la Seine-Saint-Denis ou les Hauts-de-Seine y recourent ainsi pour la construction, l’entretien et le financement de collèges. La chambre régionale des comptes d’Ile-de-France a estimé qu’il s’agissait notamment de « trouver des marges de manœuvres financières » pour le département de la Seine-Saint-Denis14 et que le contrat de partenariat était « onéreux » pour le département des Hauts-de-Seine.

Evolution des finances départementales

2011

2012

2013

2014

2015

Produits de fonctionnement (Mrd€)

61,63

62,69

62,95

64,41

65,18

dont produits de la fiscalité

40,4

41,04

41,46

42,95

45,03

dont dotations et participations

18,56

18,45

18,73

18,49

17,26

Charges de fonctionnement (Mrd€)

53,02

54,82

56,27

57,88

58,72

dont charges de personnel

10,91

11,28

11,57

11,89

12,06

dont dépenses sociales

26,01

27,55

28,57

29,75

30,71

dont subventions de fonctionnement

2,45

2,47

2,5

2,51

2,48

dont charges financières

0,84

0,88

0,87

0,92

0,88

Épargne brute (Mrd€)

8,61

7,46

6,69

6,52

6,46

Recettes d’investissement hors emprunts (Mrd€)

3,01

2,96

3

2,88

2,95

Dépenses d’investissement hors emprunts (Mrd€)

11,44

11,22

10,89

10,53

9,68

Encours de la dette (Mrd€)

29,79

30,44

31,47

32,8

33,69

Capacité de désendettement (années)

3,5

4,1

4,7

5

5,2

Source : rapport annuel de la Cour des comptes sur les finances locales 2016

Remarque méthodologique : les données du tableau portent sur l’ensemble des départements de métropole et d’outre-mer à l’exception de celui du Rhône qui a transféré à la métropole de Lyon une partie de ses compétences et moyens au 1er janvier 2015.

  • 15 CRC Nord, Pas-de-Calais, Rapport d’observations définitives – Département du Nord, 2016, pp. 54-55

36La dégradation des finances départementales qui résulte de la progression des dépenses sociales davantage que des restrictions budgétaires devrait encore se poursuivre à l’image du département du Nord où « les leviers en recettes sont limités (…). En matière de dépenses sociales, la marge de manœuvre des départements est faible (…). La situation financière du département pourrait continuer à se dégrader si un redressement structurel et durable n’est pas mis en place »15.

37 En l’absence de consolidation budgétaire, les finances régionales se dégradent avec un recours accru à l’emprunt

38L’épargne brute des régions a diminué de 15,9 % entre 2011 et 2015, proportion proche de celle de l’évolution de l’épargne brute des communes. En revanche, l’encours de la dette s’est fortement accru (+1,9 Mrd€ / +34 %).

Evolution des finances régionales

2011

2012

2013

2014

2015

Produits de fonctionnement (Mrd€)

22,2

22,5

22,9

22,6

22,9

recettes fiscales

12,1

12,3

12,6

13,7

15,0

dotations et participations

9,7

9,9

10,0

8,6

7,6

Charges de fonctionnement (Mrd€)

16,7

17,2

17,6

17,8

18,3

dépenses de personnel

2,9

3,0

3,1

3,2

3,3

achats de biens et de services

1,8

1,9

2,0

2,0

2,1

autres charges de gestion courante

6,9

7,2

7,4

7,4

7,6

subventions de fonctionnement versées

4,5

4,5

4,5

4,4

4,7

Épargne brute (Mrd€)

5,5

5,4

5,3

4,8

4,6

Recettes d’investissement hors emprunts (Mrd€)

2,1

2,3

2,4

2,4

2,9

Dépenses d’investissement hors emprunts (Mrd€)

8,6

8,5

8,9

9,2

9,5

Encours de la dette (Mrd€)

18,0

19,1

20,3

22,0

24,1

Capacité de désendettement (années)

3,3

3,6

3,8

4,7

5,2

Source : rapport annuel de la Cour des comptes sur les finances locales 2016

39Entre 2011 et 2015, la hausse des recettes fiscales des régions (+2,5 Mrd €) a été supérieure à la baisse des dotations de l’Etat (-2,1 Mrd €). La progression des recettes fiscales s’explique toutefois par le transfert de compétences nouvelles notamment en matière de formation professionnelle à partir de 2014. Les charges de fonctionnement connaissent une croissance constante en raison également des transferts de compétences. Malgré la baisse de l’épargne brute, les régions ont poursuivi le rythme de leurs investissements et les ont financés au moyen de l’emprunt. Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur les finances locales 2016 : « cette absence de lien direct peut être due, au moins en partie, aux engagements pluriannuels pris dans des projets lourds d’infrastructures » (trains, réseau routier, etc.). La capacité de désendettement augmente significativement : en 2011, les régions étaient en mesure d’honorer l’ensemble de leurs dettes en y consacrant la totalité de leur épargne en 3,3 ans contre 5,2 ans en 2015.

40En 2016, selon l’étude précitée de la banque postale, l’épargne brute des régions devrait poursuivre sa baisse (-6,2 %). Les dépenses d’investissement se stabiliseraient, voire diminueraient. L’encours de la dette continuerait à augmenter fortement.

41Il ne ressort des comptes des régions ni un effort accru dans leurs dépenses de fonctionnement, ni une plus grande sélectivité des investissements. La contribution des régions au redressement des finances publiques entraîne une dette accrue alors que les régions bénéficient de conditions de financement moins favorables que l’Etat.

Les dépenses des autorités locales du Royaume-Uni ont été réduites

42A la différence de la France, la baisse des dotations au Royaume-Uni a été doublé d’une baisse des ressources fiscales. Les taux de fiscalité locale ont été gelés et il a été mis fin à la prise en charge par le gouvernement des impôts locaux des ménages modestes. Les ressources fiscales ont de ce fait baissé de 8 % en Angleterre, 18,5 % en Ecosse et 3,1 % au pays de Galles entre 2009 et 2016. Au total, sur cette période, les ressources de fonctionnement sont en baisse de 25,6 % en Angleterre (hors dotation spécifique en matière d’éducation), de 8,5 % en Ecosse et de 8,2 % au pays de Galles.

43La dette des autorités locales au Royaume-Uni est inférieure à celles des collectivités françaises : elle s’élève à 119,1 Mrd€ en 2016 soit 5,7 % de la dette totale des administrations publiques contre 196,7 Mrd€ d’encours pour les collectivités territoriales françaises à la même date soit 9,4 % de la dette publique totale. De ce point de vue, les finances locales au Royaume-Uni sont plus saines. Cette situation résulte d’une réglementation du recours à l’emprunt pour les autorités locales plus contraignante au Royaume-Uni.

44Les autorités locales ont été contraintes de diminuer leurs dépenses dans des proportions équivalentes à la baisse de leurs ressources pour maintenir leur équilibre. Le financement de certains services, en particulier en matière scolaire, a toutefois été repris par le Gouvernement, amoindrissant les conséquences des restrictions budgétaires sur les services publics.

45Alors que les collectivités françaises stabilisent leurs dépenses de fonctionnement depuis 2013, les dépenses des autorités locales au Royaume-Uni subissent une réelle politique d’austérité et sont en baisse. A titre d’exemple, en Angleterre, leurs dépenses diminuent de -8 à -33 % entre 2009 et 2016, les charges de personnel ont baissé de plus de 17 % impliquant une diminution des effectifs. Les collectivités françaises ont en revanche bénéficié de ressources fiscales relativement dynamiques et qui n’ont pas été plafonnées par l’Etat.

Conclusion : l’effet des restrictions budgétaires devrait s’accentuer en France

46Les conséquences des restrictions budgétaires sur les finances locales ont été jusqu’à maintenant atténuées par le dynamisme de la fiscalité en France mais elles devraient s’accentuer en l’absence de réformes structurelles suffisantes et d’efforts de gestion supplémentaires de la part des collectivités. Celles-ci réagissent selon les marges de manœuvre dont elles disposent en trois directions différentes : maîtrise des dépenses de fonctionnement et baisse des investissements pour les communes qui devront demain limiter leurs dépenses courantes ; baisse significative des investissements pour les départements qui font face à des dépenses sociales croissantes ; recours à l’endettement pour les régions sans remise en cause de leurs interventions.

47Au Royaume-Uni, la contribution au redressement des finances publiques des autorités locales, débutée plus tôt, a conduit à une austérité plus forte. La plus forte centralisation du financement des autorités locales au Royaume-Uni a offert au Gouvernement des capacités d’intervention plus large. Il a réduit les dépenses locales pour redresser ses comptes publics. La situation est plus contrastée en France : à une volonté politique de moindre ampleur s’est ajoutée un pouvoir fiscal des collectivités plus important.

48Le nouveau président Emmanuel Macron a annoncé vouloir à la fois poursuivre les baisses de dotations de 13 Mds € et supprimer pour 80 % des ménages la taxe d’habitation. Ces mesures, qui doivent encore faire l’objet de négociations et de discussions parlementaires, orientent la France vers la voie prise par le Royaume-Uni avec un effort encore accru des collectivités au redressement des comptes publics.

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Bibliographie

Annexe au projet de loi de finances pour 2017, Transferts financiers de l’Etat aux collectivités territoriales.

Article 1 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles.

Article 1 et 94 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République dite loi « Notre ».

Article 73 de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010.

Cour des comptes, Rapport public annuel 2015, les partenariats publics privés.

CRC de Champagne-Ardenne, Lorraine, Rapport d’observations définitives – commune de Charleville-Mézières, 2015.

CRC Île-de-France, Rapport d’observations définitives – Département des Hauts-de-Seine, 2014.

CRC Île-de-France, Rapport d’observations définitives – Département de Seine-Saint-Denis, 2015.

CRC Nord, Pas-de-Calais, Rapport d’observations définitives – Département du Nord, 2016.

CRC Normandie, Rapport d’observations définitives – Département de Seine-Maritime, 2014.

FIPECO, L’investissement public local, 2016.

Institute for fiscal studies, A time of Revolution ? British local government finance in the 2010s, 2016.

La Banque postale, note de conjoncture, Les finances locales, tendances 2016, novembre 2016.

Loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

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Notes

1 Source : Eurostat.

2 Institute for fiscal studies, A time of Revolution? British local government finance in the 2010s, 2016.

3 L’acte I de la décentralisation, en particulier la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, a conféré davantage d’autonomie aux collectivités auparavant soumises à un contrôle important de l’Etat et leur a transféré certaines compétences telles que l’urbanisme, l’action sociale, la formation professionnelle, la gestion des collèges.

4 L’acte II de la décentralisation, notamment la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, a transféré nouvelles compétences comme l’entretien du réseau routier hors autoroute, la gestion d’infrastructures portuaires et aéroportuaires, les minimas sociaux).

5 Annexe au projet de loi de finances pour 2017, Transferts financiers de l’Etat aux collectivités territoriales, p. 51.

6 Article 73 de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010.

7 Article 1 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles.

8 Article 1 et 94 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République dite loi « Notre ».

9 Cf. FIPECO, L’investissement public local, 2016.

10 Cour des comptes, Rapport public annuel 2015, les partenariats publics privés, p. 174.

11 CRC de Champagne-Ardenne, Lorraine, Rapport d’observations définitives – commune de Charleville-Mézières, 2015

12 La Banque postale, note de conjoncture Les finances locales, tendances 2016, novembre 2016

13 CRC Normandie, Rapport d’observations définitives – Département de Seine-Maritime, 2014, p.33

14 CRC Île-de-France, Rapport d’observations définitives – Département des Hauts-de-Seine, 2014 et Rapport d’observations définitives – Département de Seine-Saint-Denis, 2015, p. 10

15 CRC Nord, Pas-de-Calais, Rapport d’observations définitives – Département du Nord, 2016, pp. 54-55

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Table des illustrations

Titre Comparaison des recettes des collectivités territoriales en 1995, 2005, 2015
Crédits Sources : Rapport annuel de l’observatoire des finances locales 1997, 2006, 2016.
URL http://journals.openedition.org/osb/docannexe/image/1931/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 40k
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Pour citer cet article

Référence papier

Paul Parent, « La « contribution des collectivités locales au redressement des finances publiques » : quels enjeux pour les finances locales ? », Observatoire de la société britannique, 19 | 2017, 179-195.

Référence électronique

Paul Parent, « La « contribution des collectivités locales au redressement des finances publiques » : quels enjeux pour les finances locales ? », Observatoire de la société britannique [En ligne], 19 | 2017, mis en ligne le 01 juin 2018, consulté le 22 juin 2018. URL : http://journals.openedition.org/osb/1931 ; DOI : 10.4000/osb.1931

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Auteur

Paul Parent

Magistrat à la chambre régionale des comptes de La Réunion, Mayotte

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Droits d’auteur

Observatoire de la société britannique

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