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L’Écosse sous Theresa May : résurgence des enjeux constitutionnels en réaction au Brexit

Edwige Camp-Pietrain
p. 123-140

Résumé

Le référendum sur le Brexit a provoqué la résurgence des enjeux constitutionnels en Écosse, en trois étapes distinctes jusqu’à la fin de l’année 2017. Nicola Sturgeon, forte du soutien de la majorité des électeurs et des élus écossais, a tout d’abord tenté de proposer l’adhésion à l’EEE afin de permettre à l’Écosse de rester dans le Royaume-Uni et dans l’UE. Lorsque Theresa May a annoncé que l’ensemble du Royaume-Uni quitterait le marché unique et l’union douanière, la First Minister a exigé un deuxième référendum d’autodétermination afin de laisser les Écossais choisir entre les deux unions. Cette stratégie suscitant un enthousiasme limité, Sturgeon s’est alors consacrée à la défense de l’autonomie de l’Écosse (dévolution) au sein du Royaume-Uni dans le cadre du Brexit.

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Texte intégral

Introduction

1Le référendum d’autodétermination du 18 septembre 2014 était censé mettre un point final à la question constitutionnelle écossaise. L’indépendance ayant été rejetée, le gouvernement de David Cameron a procédé, comme il s’y était engagé peu avant la consultation, à un transfert de compétences supplémentaires au Parlement écossais par l’intermédiaire du Scotland Act voté en mars 2016, sur la base de recommandations élaborées par les partis politiques écossais au sein de la Commission Smith. En pratique toutefois, les questions constitutionnelles n’ont jamais quitté le devant de la scène, car le SNP, parti indépendantiste, a progressivement remplacé le Parti travailliste en tant que parti majoritaire à toutes les élections en Écosse, même celles de 2015 à la Chambre des Communes. Mais c’est la perspective du Brexit qui les a amplifiées.

2Suite au référendum du 23 juin 2016, à l’occasion duquel les Écossais se sont prononcés pour le maintien dans l’UE -à la différence de la majorité des autres Britanniques- le gouvernement écossais de Nicola Sturgeon a affiché son intention de préserver la place de l’Écosse en Europe. Il s’agit même de sa principale requête depuis l’arrivée au pouvoir de Theresa May. Sa stratégie a évolué en fonction des annonces de cette dernière. Au cours du second semestre de 2016, Sturgeon a d’abord cherché à démontrer sa bonne organisation pour mieux souligner la désorganisation de son homologue britannique. Ensuite, dans la première moitié de 2017, elle s’est indignée des modalités retenues par les autorités britanniques sans consultation des institutions écossaises. Cette attitude méprisante lui a paru justifier un deuxième référendum d’autodétermination. Enfin, au second semestre 2017, elle s’est insurgée contre le dispositif de transposition du droit communautaire en droit interne, assimilé à une menace pour la dévolution du pouvoir.

3Ce sont ces trois étapes qui vont être évoquées, à partir de débats parlementaires, afin de montrer comment le gouvernement écossais a tenté de concilier le rejet du Brexit, largement partagé en Écosse, et ses propres desseins sur le plan institutionnel, plus controversés.

L’organisation du gouvernement écossais face au manque d’anticipation du gouvernement britannique

  • 1 SP, OR, 28 juin 2016, col. 12.

4Dès le 24 juin 2016, constatant que 62 % des électeurs écossais avaient plébiscité le maintien dans l’UE, Nicola Sturgeon a fait part de son intention de mettre tout en œuvre pour préserver la relation de l’Écosse avec l’UE et sa place dans le marché unique1. Au cours des six mois suivants, elle a affiné ses exigences alors que le gouvernement May tergiversait.

  • 2 Les Écossais pouvaient ainsi jouer sur les deux tableaux (“best of both worlds”), Her Majesty's Gov (...)

5La First Minister s’appuyait sur un large consensus de la classe politique locale. Celui-ci s’était déjà manifesté lors du référendum d’autodétermination de 2014 puisque les indépendantistes, tout comme les unionistes, s’accordaient sur la nécessité de rester membre de l’UE ; les principales controverses portaient sur la meilleure façon d’y parvenir. Les premiers mettaient en avant l’indépendance, suivie d’une candidature aux modalités simplifiées (article 48 du TUE). Les seconds soulignaient que le nouvel État devrait quitter l’UE et déposer une candidature selon la procédure classique (article 49) ; afin d’éviter ces désagréments, et pour garantir l’adhésion à l’UE, il était préférable de rester au sein du Royaume-Uni2. C’est cette interprétation qui a prévalu, les indépendantistes concluant que le gouvernement britannique avait pris un engagement ferme.

  • 3 SP, OR, 26 mai 2016, col. 14, Fiona Hyslop, ministre de la Culture, du Tourisme et des Affaires ext (...)

6Cette attitude pro-européenne ne constitue pas un clivage politique en Écosse. Ainsi, peu avant le référendum de juin 2016, la grande majorité des députés au Parlement écossais de Holyrood a endossé une motion en faveur du maintien de l’Écosse et de l’ensemble du Royaume-Uni dans l’UE. Seuls 3 Travaillistes (sur 24) et 8 Conservateurs (sur 31) ont pris leur distance3.

  • 4 SG, Scotland in EU, Edinburgh, 25 juillet 2016.
  • 5 Sanderson, D., “May Offers Sturgeon Major Role in Talks to Leave the EU”, The Herald, 14 juillet 20 (...)

7Forte de ce consensus, Sturgeon a pu, dès l’été 2016, afficher une détermination sans faille. En juillet, elle a prononcé un discours posant cinq conditions non négociables4 : le respect du vote des Écossais, le maintien dans le marché unique (et, partant, l’acceptation de la libre circulation des personnes), la préservation du droit social européen, la poursuite d’actions collectives sur le plan européen pour traiter des problèmes dépassant les frontières (environnement, terrorisme), et la participation à la prise de décisions dans l’UE. Le contexte semblait favorable, Theresa May s’étant rendue en Écosse dès son entrée en fonction pour signifier la place qu’elle entendait lui accorder dans les négociations5.

8Comme le Premier Ministre, Sturgeon s’est entourée d’une équipe ministérielle : outre Fiona Hyslop, ministre de la Culture et des Affaires extérieures et Alastair Allan, nouveau ministre délégué au Développement International et à l’Europe, elle a nommé à la fin du mois d’août un ministre aux négociations britanniques sur la place de l’Écosse dans l’UE (Michael Russell). Ce dernier devait prendre part au Joint ministerial committee European Negotiations, JMC (EN), nouveau comité interministériel réunissant ministres des gouvernements britannique et régionaux, au sujet du Brexit.

9Sturgeon s’est rendue à Bruxelles dès la fin du mois de juin 2016, afin de faire connaître la position de l’Écosse. Elle a été reçue par les présidents de la Commission et du Parlement européens, même si ses interlocuteurs ont rappelé qu’ils ne pouvaient discuter qu’avec le Royaume-Uni. Ses ministres ont ensuite multiplié les contacts avec les États-membres de l’UE, qu’il s’agisse de ministres, d’ambassadeurs ou de consuls. Cette para-diplomatie, entretenue depuis 2001 par les gouvernements écossais successifs auprès de régions européennes dotées d’une forte autonomie, prenait une autre dimension avec le Brexit, susceptible de révéler son utilité à l’avenir.

  • 6 HC, Hansard, 19 octobre 2016, col. 821, débat sur une motion de Joanna Cherry.

10Par ailleurs, le SNP s’étant imposé comme la voix de l’Écosse, ses élus n’ont cessé d’inciter le gouvernement May à dévoiler ses intentions, qu’il s’agisse de la procédure à suivre, dans un pays dépourvu de constitution codifiée, ou des relations envisagées avec l’UE. Les 56 élus à la Chambre des Communes (sur 59 sièges écossais) se sont montrés offensifs au sujet des ressortissants de l’UE installés au Royaume-Uni, estimant que leurs droits devaient être garantis sans conditions6. En effet, si l’immigration en provenance de l’UE était devenue un enjeu dominant dans la campagne menée en Angleterre, elle ne suscitait pas de réels débats en Écosse où la classe politique s’accordait sur la nécessité d’accueillir les immigrés pour des raisons éthiques et économiques.

  • 7 SG, Scotland's Place in Europe, Edinburgh, décembre 2016, p. V, Sturgeon.

11En décembre 2016, le gouvernement Sturgeon a tenté de pousser son avantage face au silence persistant du gouvernement May, en publiant un Livre Blanc d’une soixantaine de pages, présenté comme un compromis réaliste7. Il prônait l’adhésion de l’ensemble du Royaume-Uni à l’Espace économique européen (EEE). À défaut, l’Écosse pourrait, seule, en faire partie, tout en restant au sein du Royaume-Uni. Elle devrait pour ce faire renoncer à l’union douanière avec l’UE et à la participation aux décisions de cette dernière, ce qui représenterait un recul au regard des lignes rouges énoncées à l’été 2016. Mais elle pourrait s’affranchir de la politique agricole commune (PAC) et de la politique commune de la pêche (PCP), à la grande satisfaction des pêcheurs.

12Selon ce même document, Parlement et gouvernement écossais devraient disposer de compétences supplémentaires. D’une part, ils devraient se voir confier des compétences sur le point d’être rapatriées de Bruxelles, tant dans les domaines dévolus (agriculture, pêche, justice), que dans les domaines réservés dans lesquels l’Écosse avait une voix singulière à faire entendre (réglementation sociale). D’autre part, ils devraient avoir des compétences dans des domaines leur permettant de mener leurs politiques en conservant des liens étroits avec l’UE (immigration, accords commerciaux internationaux).

  • 8 Comparaisons effectuées par plusieurs instituts, entre un accord type EEE, un accord de libre échan (...)
  • 9 SP, CTEERC, EU Migration and EU Citizens' Rights, février 2017, pp. 11-22.

13Le soft Brexit ainsi mis en avant était, selon toutes les prévisions disponibles, la seule solution permettant à l’Écosse de continuer à bénéficier d’une croissance économique par habitant d’ici 20308. En effet, l’Écosse était dépendante du marché unique, destinataire de 42 % de ses exportations. Grâce à celui-ci, elle constituait la deuxième région la plus attractive du Royaume-Uni pour les investissements étrangers. Enfin, et surtout, l’immigration en provenance de l’UE, en forte hausse depuis l’élargissement de 2004, avait mis un terme au déclin de la population écossaise, tout en fournissant une main-d’œuvre relativement jeune, au taux d’activité supérieur à celui de la population locale et indispensable au fonctionnement de nombreux secteurs de l’économie dans les services marchands (hôtellerie, restauration) ou non (santé), et dans le secteur agro-alimentaire9.

  • 10 SP, OR, 28 juin 2016, col. 15 (Davidson), 14 septembre 2016, col. 29 (Jackson Carlaw), 15 novembre (...)
  • 11 SP, OR, 28 juin 2016, col. 16 (Dugdale), 15 novembre 2016, col. 27 (Jackie Baillie), 7 février 2017 (...)

14Cependant, en dépit du soutien apporté par Ruth Davidson et Kezia Dugdale, respectivement leaders des Conservateurs et des Travaillistes écossais, au maintien de la place de l’Écosse dans l’UE, le consensus politique s’est érodé au fil des mois lorsque les projets se sont affinés. Si à la fin du mois de juin 2016, sur une motion visant à explorer toutes les options, seuls les Conservateurs s’étaient abstenus, par la suite, lors de chaque débat à Holyrood suivi d’un vote, ces derniers ont voté contre un gouvernement écossais se refusant à écarter définitivement un second référendum d’autodétermination ; à l’automne, ils ont de surcroît insisté sur la nécessité d’agir de concert avec le gouvernement May10. Les Libéraux-démocrates ont rapidement adopté une ligne comparable, mais, à la différence des Conservateurs, ils ne louaient pas les opportunités offertes par le Brexit, appelant même à une seconde consultation sur les accords négociés par le gouvernement britannique lors du Brexit. Les Travaillistes, d’abord solidaires du gouvernement écossais, se sont réfugiés dans l’abstention en novembre 2016, préférant le terme « accès » au marché unique à celui d’appartenance, avant de s’en tenir à une volonté de coopération avec le gouvernement britannique11.

15Ce consensus fragilisé allait se rompre au semestre suivant face à la perspective d’un hard Brexit.

La notification de l’article 50 en vue d’un hard Brexit comme justification de l’indépendance

16Au premier semestre 2017, le gouvernement Sturgeon s’est persuadé de la nécessité d’envisager l’indépendance, au risque de diviser les Écossais. Deux décisions communiquées en janvier ont alimenté son mécontentement.

17D’une part, dans le discours prononcé à Lancaster house, Theresa May a opté pour une sortie du marché unique et de l’union douanière et ce, pour l’ensemble du Royaume-Uni. Ce hard Brexit, aux antipodes des solutions préconisées par Sturgeon, avait de surcroît été annoncé par le Premier ministre sans aucune consultation préalable au sein du JMC (EN). Or, May entendait l’appliquer à l’ensemble du Royaume-Uni, se targuant même d’en faire profiter toutes ses composantes, sans jamais évoquer la possibilité de répondre favorablement aux requêtes écossaises.

  • 12 Supreme Court, Written Case of Lord Advocate, UKSC 2016/0196, London, 2016, paragraphe 72. Le Lord (...)
  • 13 Supreme Court, R v. Secretary of State for Exiting the European Union, UKSC 5/2017, London, 24 janv (...)

18D’autre part, la Cour Suprême a confirmé le jugement du High Court imposant la consultation du Parlement britannique avant la notification de l’article 50. Or, le gouvernement Sturgeon s’était associé à cet appel, soutenant que la consultation préalable du Parlement écossais était également nécessaire, au motif que depuis les débuts de la dévolution, la coutume (connue sous le nom de son promoteur, Lord Sewel, ministre au Scottish Office lors de l’adoption du Scotland Act 1998) voulait qu’elle précédât toute législation du Parlement britannique dans un domaine dévolu ou dans un domaine ayant une incidence sur les pouvoirs du Parlement écossais12. Non seulement le Brexit remplissait ces deux critères, mais les motions Sewel (ou legislative consent motion, LCM) avaient été codifiées en partie dans le Scotland Act de 2016, lequel stipulait que le Parlement britannique ne pouvait normalement pas légiférer dans les domaines dévolus (article 28, alinéa 8). La Cour Suprême n’a pas fait droit à ces arguments, ne reconnaissant à ces LCM qu’une valeur politique qui ne saurait lier l’autorité judiciaire13. Seul le Parlement britannique reste souverain.

  • 14 HC, Hansard, 6 février 2017, col. 149, Tasmina Ahmed-Sheikh.
  • 15 HC, Hansard, 8 février 2017, col. 570.
  • 16 Ces amendements concernaient la consultation du Parlement britannique et les droits des ressortissa (...)

19Dès lors, le gouvernement écossais, ainsi que les élus SNP, ont affirmé que ces décisions britanniques démontraient le caractère subalterne du Parlement écossais, loin des promesses formulées au lendemain du référendum de 2014, visant à faire de ce dernier l’un des plus puissants d’Europe parmi les entités sub-étatiques. À la Chambre des Communes, les députés SNP ont fait valoir leurs arguments lors des débats consacrés au EU (Notification of Withdrawal) Bill, en tentant, en vain, d’infléchir le texte initial au moyen d’amendements conférant au Parlement écossais un rôle avant le déclenchement de l’article 5014. Ils ont voté contre le projet de loi en dernière lecture, sans état d’âme, puisque leurs électeurs souhaitaient majoritairement rester dans l’UE15. Le 13 mars, lors de l’adoption définitive du texte revenu de la Chambre des Lords, ils ont soutenu les amendements retenus par la chambre haute16.

  • 17 SG, First Minister speech, Edinburgh, 13 mars 2017.
  • 18 Gordon, T. & Devlin, K., “Sturgeon Says Prime Minister Running out of Excuses on New Vote”, The Her (...)

20En parallèle, le même jour, Sturgeon a annoncé, après plusieurs mois d’hésitation, qu’elle entendait réclamer au gouvernement May un deuxième référendum d’autodétermination au second semestre 2018, avant la sortie formelle de l’UE, lorsque les modalités du Brexit seraient connues17. Cette possibilité avait été envisagée dans le Manifeste électoral du SNP pour les élections au Parlement écossais de 2016 en cas de changement matériel substantiel, tel le Brexit. Sturgeon, constatant que non seulement les Écossais avaient rejeté le Brexit mais que, de surcroît, leurs représentants étaient tenus à l’écart du processus, entendait les laisser choisir entre deux unions, Royaume-Uni ou UE. Cependant, le SNP ne disposait pas du même « mandat » qu’en 2011 puisqu’il avait perdu sa majorité absolue à Holyrood. Quant à May, elle considérait que la question avait été réglée en 2014, au terme de l’accord signé par David Cameron et Alex Salmond qui prévoyait un seul référendum de ce type. Lors d’une visite à Glasgow, elle a écarté tout référendum avant le Brexit18.

  • 19 SP, OR, 28 mars 2017, col. 19, Andy Wightman, vert. Ce parti, qui aurait souhaité un processus part (...)
  • 20 SP, OR, 21 mars 2017, col. 12, 16.

21Pis, la déclaration de Sturgeon a profondément divisé la classe politique écossaise. Certes, avant la fin du mois de mars, la First Minister était pourvue d’un mandat formel du Parlement écossais, grâce au vote de tous les députés SNP et Verts19. Dès le 31, elle a envoyé une lettre au Premier ministre demandant l’autorisation de convoquer cette consultation. Toutefois, les unionistes ont clamé avec force leur refus, accordant la priorité au maintien dans le Royaume-Uni. Ruth Davidson était sans ambiguïté sur ce point, évoquant un marché intérieur quatre fois plus important pour l’Écosse que le marché unique européen ; Kezia Dugdale, dont les députés avaient appuyé la motion du gouvernement écossais s’opposant au hard Brexit voulu par May en janvier, a estimé que le Brexit était moins risqué pour les emplois écossais que l’accession à l’indépendance20.

  • 21 Résultats d'une quinzaine de sondages réalisés par TNS-BMRB, IPSOS, BMG, YouGov et Panelbase entre (...)

22Cependant, parmi les indépendantistes, nombre de personnes jugeaient ce projet prématuré pour deux raisons principales. D’une part, s’agissant de l’indépendance, les sondages montraient que le Brexit n’avait pas provoqué le sursaut escompté. Non seulement la perspective d’une deuxième consultation n’emportait pas l’adhésion, mais la proportion d’électeurs pro-indépendance ne dépassait guère celle de septembre 201421. Qui plus est, le SNP n’avait pas apporté les révisions nécessaires à son programme indépendantiste, pour tenir compte du contexte (effondrement des recettes fiscales pétrolières) et des hésitations de 2014 (au sujet de la monnaie). La Commission dirigée par Andrew Wilson, chargée par le SNP de formuler des recommandations, tardait en effet à publier son rapport.

  • 22 SP, OR, 22 mars 2017, col. 23.

23D’autre part, des voix, plus nombreuses qu’en 2014, se sont élevées contre l’adhésion à l’UE d’une Écosse indépendante. Alex Neil, député à Holyrood et ancien ministre, qui avait contribué, aux côtés de Jim Sillars, à imbriquer ces questions dans les années soixante-dix, a indiqué vouloir les dissocier, car l’austérité pratiquée à Bruxelles n’était guère plus souhaitable que celle provenant de Londres22. Il se faisait l’écho d’un courant d’opinion non négligeable puisqu’un tiers des électeurs indépendantistes en 2014 avait voté pour le Brexit. Quelques élus SNP ont admis avoir opté pour ce dernier.

  • 23 Enquêtes British et Scottish Social Attitudes, Curtice, J., “Scottish Public Opinion and Brexit : N (...)
  • 24 Enquêtes British et Scottish Social Attitudes, McCrone, D., “Explaining Brexit North and South of t (...)

24Plus généralement, les Écossais étaient plus pragmatiques qu’europhiles. Si en 2016, ils ont voté en faveur du statu quo, ils n’étaient pas favorables à une poursuite de l’intégration européenne23. Même la liberté de circulation suscitait des réserves, plus nuancées qu’en Angleterre, et avec une moindre incidence sur le vote, ce qui peut être imputable au positionnement de l’élite. La société écossaise était traversée par les mêmes lignes de fracture que la société anglaise, la différence principale résidant dans le fait que même les catégories les plus réticentes à l’UE (personnes âgées, personnes ayant un faible niveau d’éducation) ont malgré tout voté majoritairement en faveur de celle-ci24.

25Au plan territorial, il n’y avait pas de lien entre votes pro-UE et pro-indépendance. Selon nos calculs, les coefficients de corrélation entre les votes référendaires de 2014 et 2016, qui avaient eu lieu dans les mêmes collectivités territoriales, n’étaient pas significatifs. De plus, les collectivités indépendantistes (Glasgow, Dundee, North Lanarkshire, West Dunbartonshire), plutôt modestes, avaient enregistré des votes pro-EU proches de la moyenne écossaise (respectivement 66,6 %, 59,8 %, 61,7 % et 62 %). Inversement, les collectivités les plus enthousiastes à l’égard de l’UE (Édimbourg, East Dunbartonshire, East Renfrewshire), plutôt aisées, s’étaient montrées réservées à l’égard de l’indépendance (38,8 % pour les deux premières, 36,8 % pour la dernière).

26Le discours articulant UE et indépendance, d’abord cantonné à l’élite politique, est devenu un thème de campagne lorsque Theresa May a décidé d’organiser des élections législatives anticipées le 8 juin. Or, force est de constater qu’il ne répondait pas aux aspirations de l’électorat car le SNP a régressé dans la quasi-totalité des circonscriptions. Même s’il continuait à devancer ses adversaires, il a perdu 21 de ses 56 députés à la Chambre des Communes, parmi lesquels deux personnalités, Alex Salmond, artisan du référendum de 2014, et Angus Robertson, numéro deux du parti, élus de circonscriptions du nord-est, modérément pro-européennes, notamment en raison de la présence de nombreux pêcheurs. Les défaites du SNP ont profité aux trois partis unionistes, et particulièrement aux Conservateurs qui avaient axé leur campagne sur le refus de tout second référendum d’autodétermination. En progression dans 80 % des circonscriptions, ils ont emporté 13 sièges (alors qu’ils n’en détenaient qu’un depuis 2001).

  • 25 SP, OR, 27 juin 2017, col. 14.

27Après quelques jours de réflexion, Sturgeon a tiré les enseignements de ces résultats en annonçant un report du référendum, afin de se consacrer aux modalités du Brexit et à la place de l’Écosse dans le Royaume-Uni25. Elle est revenue à ses propositions de décembre 2016 centrées sur la dévolution.

La transposition du droit communautaire dans l’ordre juridique interne, une atteinte à la dévolution ?

28Le Brexit bouleversant l’ordre juridique interne, il devrait avoir de multiples répercussions sur la dévolution. Au second semestre 2017, en réaction aux orientations du gouvernement May, Sturgeon et ses collègues se sont érigés en défenseurs de l’autonomie de l’Écosse, position relativement consensuelle.

29Afin d’éviter tout vide juridique, le gouvernement May a déposé en juillet 2017 un projet de loi (EU Withdrawal Bill) visant à transposer le droit communautaire dans le droit britannique, avant d’amender certaines dispositions par voie législative ou réglementaire par souci de rapidité. Ce rapatriement devait s’effectuer au profit du gouvernement britannique. Dans un deuxième temps, certaines compétences (à définir) seraient dévolues au gouvernement et au Parlement écossais. Dans l’intervalle (dont la durée n’était pas précisée), le gouvernement britannique aurait tout loisir de prendre des décisions dans les domaines dévolus. Il en a déjà manifesté l’intention dans les documents thématiques publiés à partir du mois d’août 2017. Cette étape devait permettre de créer un marché intérieur britannique.

  • 26 Or le gouvernement May veut conférer des compétences à Holyrood, au cas par cas. Plus de 110 compét (...)
  • 27 HC, Hansard, 7 septembre 2017, col. 372, Peter Grant, SNP.

30Le gouvernement écossais, qui assimilait ce projet à une volonté de re-centralisation, prônait la dévolution immédiate à l’Écosse de toutes les compétences dans les domaines déjà dévolus, avant d’établir un cadre britannique commun à certaines d’entre elles. Seule cette solution lui paraissait compatible avec la délimitation des compétences fixée par le Scotland Act de 1998 et, plus encore, avec la philosophie du texte selon laquelle tout ce qui n’est pas expressément réservé est réputé dévolu26. Qui plus est, les députés SNP ont regretté l’absence totale de concertation. Le JMC (EN) ne s’était plus réuni depuis le mois de février 201727. Certes, après les élections de juin, John Swinney, numéro deux du gouvernement écossais, et Damien Green, premier Secrétaire d’État du gouvernement britannique, ont entamé des discussions, mais celles-ci étaient davantage destinées à l’information réciproque qu’au rapprochement des positions.

  • 28 SP, OR, 12 septembre 2017, col. 11.
  • 29 Idem, col. 19-20, Macdonald (travailliste), Carlaw (conservateur).
  • 30 La commission des Affaires écossaises, qui compte 4 conservateurs sur 11 membres, a recommandé le r (...)
  • 31 Gordon, T., “Something to Smile About”, The Herald, 15 novembre 2017, p. 1.

31Étant donné que le gouvernement britannique entendait cette fois solliciter une LCM, Russell a fait savoir qu’en l’état, le gouvernement écossais ne pourrait encourager son adoption28. Il a fait front commun avec le gouvernement gallois, tandis que l’Irlande du Nord n’avait plus de gouvernement, faute d’entente entre les partis locaux. Il est passé à l’offensive à l’automne 2017, qui coïncidait avec le 20e anniversaire de la dévolution. Ses arguments, rassembleurs, ont été soutenus par les députés unionistes, les Travaillistes soulignant (à juste titre) qu’ils étaient à l’origine des institutions écossaises, tandis que les Conservateurs, anciens adversaires de ces dernières, ont préféré retenir leur rôle dans le renforcement du Parlement écossais grâce au Scotland Act de 201629. Les Conservateurs, accusés par les élus SNP de privilégier leur étiquette partisane à leur identité écossaise, ont ajouté vouloir contribuer à la recherche d’une solution acceptable, voire de servir d’intermédiaires entre Londres et Édimbourg30. Des pourparlers ont été programmés à tous les niveaux, avec un JMC (EN) en octobre et une rencontre entre les deux chefs de gouvernement en novembre à Londres, à l’issue de laquelle Sturgeon a décelé un changement de ton chez May31. L’objectif était d’éviter un rejet de LCM, inédit, et porteur de crise.

  • 32 SP, CTEERC, Brexit-What Scotland Thinks, janvier 2017, pp. 30-43.

32Au-delà des modalités générales du transfert, plusieurs sujets restaient sources d’inquiétude pour le gouvernement écossais à l’automne 2017. Tout d’abord, s’agissant des fonds communautaires, l’Écosse comptant proportionnellement plus d’agriculteurs que l’Angleterre, et la majorité des pêcheurs britanniques, elle perçoit 16 % des fonds de la PAC et 46 % de ceux de la PCP. Or, le gouvernement britannique n’a garanti que très partiellement les premiers (pour le seul pilier 1 et jusqu’en 2021)32. Quant aux subventions à venir, si le gouvernement britannique conservait la formule Barnett pour la répartition territoriale des dépenses publiques (indexation sur la progression des dépenses anglaises, fondée sur la part de l’Écosse dans la population britannique), les Écossais pourraient perdre la moitié des sommes allouées.

  • 33 HC, Hansard, 21 novembre 2017, col. 904, Cherry.

33Ensuite, concernant la protection des droits de l’homme, May entendait quitter la Charte européenne des droits fondamentaux, laquelle ne serait donc pas transposée dans le droit interne, alors qu’elle complète la réglementation de l’UE et facilite son interprétation. Les députés SNP et travaillistes se méfiaient de la volonté affichée par le gouvernement de la remplacer par un nouveau document, au motif que les droits de l’homme ne pouvaient être qu’universels33. Qui plus est, ils craignaient que le Premier ministre n’en profitât, malgré les dénégations de son gouvernement, pour s’affranchir du texte fondateur de l’après-guerre, la Convention européenne des droits de l’homme du Conseil de l’Europe. May en avait manifesté l’intention lorsqu’elle était ministre de l’Intérieur de Cameron, au grand dam des élus à Holyrood.

  • 34 SG, Brexit : What's at Stake for Businesses, Edinburgh, octobre 2017, 26 p.
  • 35 Dhingra, S., Machin, S. & Overman, H.G., The Local Economic Effects of Brexit, London : LSE, 2017, (...)
  • 36 SG, The Contribution of EEA Citizens to Scotland, Edinburgh, p. 11.

34Enfin, la sortie du marché unique paraissant difficilement concevable, le gouvernement écossais se servait de toute étude dénonçant ses effets particulièrement délétères en Écosse. Elle pénaliserait tous les secteurs d’activité, dans la production ou les services (notamment financiers)34. Aberdeen et Édimbourg compteraient parmi les six villes britanniques les plus affectées35. La libre circulation des personnes faisait l’objet d’une attention particulière afin de démontrer les spécificités écossaises. Seule l’immigration européenne devait permettre à la population écossaise de continuer à croître36. De plus, cette main-d’œuvre était indispensable pour l’économie écossaise (chaque immigré rapportant plus de 10 000 £ dans les caisses publiques) et pour le fonctionnement de PME dans certains secteurs, particulièrement en milieu rural, ce que confirmaient les chefs d’entreprises.

  • 37 Boswell C., Kyambi S. & Smellie S, Scottish Immigration after Brexit, Edinburgh : University of Edi (...)

35Le gouvernement écossais cherchait à retenir les citoyens de l’UE (il a promis de prendre en charge, pour les salariés des services publics, toute redevance imposée par le gouvernement britannique pour obtenir un titre de séjour), et, surtout, à continuer à les attirer s’ils devaient être considérés comme des ressortissants de pays tiers37. Il pouvait compter sur un consensus en Écosse sur deux points. D’une part, il réclamait la restauration de la Fresh Talent Initiative laquelle autorisait, de 2005 à 2012, les étudiants issus de pays tiers, diplômés d’universités écossaises, à rester en Écosse pendant deux ans pour trouver du travail. D’autre part, il souhaitait étoffer la liste de secteurs en pénurie de main-d’œuvre, qui facilite le recrutement à l’étranger par les employeurs, car le supplément écossais se limitait à deux secteurs. Les élus écossais prônaient la participation directe d’Écossais à son élaboration par le Migration Advisory Committee, ou, à défaut, le recours à des analyses plus fines des besoins sur le terrain.

36Mais le gouvernement écossais envisageait aussi une option sujette à controverse, la dévolution de l’immigration pratiquée dans des États fédéraux. Ainsi, le Québec définit les critères autorisant l’entrée des immigrés sur son sol. Il appartient ensuite à ces derniers de trouver un emploi. Cette option répondrait à la nécessité d’attirer des personnes désireuses de s’installer en Écosse. Elles pourraient se voir attribuer un visa écossais restreignant leur circulation au sein du Royaume-Uni afin d’apaiser les craintes anglaises.

  • 38 HC, SAC, Meeting Report 14 novembre 2017 ; House of Lords, European Union Committee, Brexit : Devol (...)

37La question étant cruciale pour l’Écosse, ces solutions ont retenu l’attention de différentes commissions à Londres, voire même de personnalités unionistes comme Alistair Darling, leader (travailliste) de la campagne d’opposition à l’indépendance en 201438. Les députés conservateurs écossais ne cherchaient plus à les occulter, même si David Mundell, ministre en charge de l’Écosse dans le gouvernement May, s’est contenté de rappeler que le gouvernement écossais disposait déjà de leviers d’actions pour attirer les immigrés.

  • 39 HC, Hansard, 26 juin 2017, col. 307, Ian Blackford.
  • 40 SP, EERC, Meeting Paper, 22 septembre 2016, audition de Christos Sirros, membre du bureau du Québec (...)
  • 41 Scottish Fishermen's Federation, The Implications to Scotland of Brexit, SP, EERC, juillet 2016.
  • 42 SP, OR, 25 octobre 2017, col. 32, Russell, col 41, Macdonald.

38Par ailleurs, les députés SNP ont déploré l’absence d’implication du gouvernement écossais dans les négociations menées par David Davis avec Michel Barnier à Bruxelles39. Russell souhaitait au minimum que le calendrier des JMC (EN) fût calqué sur celles-ci, afin d’avoir la possibilité de défendre la position écossaise, en particulier lorsque s’ouvrirait la deuxième phase, concernant les relations avec l’UE après la sortie. Là encore, le Québec faisait figure de modèle, car il participe aux négociations commerciales du Canada40. Or, les Écossais pourraient faire les frais de négociations privilégiant les priorités anglaises. Même les pêcheurs, rare catégorie socio-professionnelle écossaise pro-Brexit afin de recouvrer la maîtrise de leur zone économique exclusive de 200 milles nautiques, pensaient que le gouvernement britannique pourrait une nouvelle fois renoncer à celle-ci, comme lors de l’adhésion en 1973, en échange de concessions dans des domaines jugés plus importants41. Mais l’issue la plus désastreuse pour l’Écosse, selon le gouvernement écossais et l’opposition travailliste, serait l’absence d’accord avec l’UE, à la suite d’un échec complet des négociations42.

  • 43 SP, OR, 3 octobre 2017, Hyslop, col. 4 ; Peter Grant (Chambre des Communes) et Alyn Smith (Parlemen (...)
  • 44 Le ministre Allan s'est réjoui de l'assouplissement du discours britannique sur l'Irlande du Nord, (...)
  • 45 SG, The Scottish Government's Nordic-Baltic Statement, Edinburgh, septembre 2017, p. 9. Le premier (...)

39Malgré cette mise à l’écart, le gouvernement écossais continuait à chercher des soutiens extérieurs, non pas auprès de régions (il ne s’est pas montré solidaire des indépendantistes catalans, au-delà de la condamnation des violences le jour du référendum, ce rôle étant dévolu à des députés SNP43), mais auprès d’États-membres, afin de préparer l’avenir en apportant la preuve de son ouverture au monde, tout en ménageant ses intérêts au sein du Royaume-Uni. Sturgeon, en visite en Irlande, a dénoncé le retour de frontières avec l’Irlande du Nord, sachant que son gouvernement ne manquerait pas d’exploiter toute concession britannique destinée à l’éviter44. La publication d’un document détaillant les convergences en matière de politiques publiques et les liens (« Nordic Horizons ») entre l’Écosse et les pays scandinaves et baltiques45 a permis de se démarquer des politiques néolibérales britanniques, tout en soulignant la multiplicité des relations possibles avec l’UE. Des commissions parlementaires écossaises, pluripartites, ont poursuivi leurs discussions informelles avec des interlocuteurs européens, notamment Barnier.

Conclusion

  • 46 Avant ce référendum, Sturgeon était moins encline que Salmond à évoquer l'UE, Keating, M., “The Evo (...)

40Face aux tergiversations de Theresa May, et aux divisions du Parti conservateur sur la question européenne, amplifiées par le Brexit, Nicola Sturgeon a affiché une direction claire, appuyée par un parti relativement uni, affirmant le caractère distinct de sa nation. Cependant, comme son prédécesseur, la First Minister n’a cessé d’instrumentaliser ce contraste46, afin de mettre en exergue la fragilité de la dévolution sur un sujet suscitant de profondes divergences des deux côtés de la rivière Tweed.

41Néanmoins, Sturgeon a dû adapter son discours aux évolutions du gouvernement britannique sans avoir d’emprise sur les décisions. Elle a régressé sur ses lignes rouges à ne pas franchir lors du Brexit. Elle s’est engagée sur la voie de l’indépendance parce que la voix de l’Écosse paraissait ignorée. Mais les élections de juin 2017 ont changé la donne, la poussant à se recentrer sur la dévolution, et à considérer May comme une interlocutrice incontournable. À cet égard, les trois rencontres entre les deux femmes ont constitué autant d’inflexions dans la position de Sturgeon.

  • 47 Elle pouvait être associée à des perspectives évoquées par May, une période de transition avant un (...)

42En Écosse, si la First Minister pouvait exploiter l’embarras des partis britanniques au sujet du Brexit, elle s’est trouvée relativement isolée sur la question de l’indépendance. À l’automne 2017, celle-ci semblait moins probable, sans pouvoir être exclue47. Le débat institutionnel était axé sur la dévolution, afin d’éviter que le Brexit ne se traduisît par une recentralisation du pouvoir. Cependant, le SNP ne pouvait plus se poser en seul défenseur des intérêts écossais, sur les plans institutionnel et socio-économique, devant partager ce rôle avec des Conservateurs désireux de servir d’intermédiaires avec le gouvernement May et des Travaillistes dirigés par Richard Leonard, partisan d’un soft Brexit et d’authentiques politiques de redistribution alors que depuis dix ans, le SNP, au pouvoir, peinait à concilier sa rhétorique social-démocrate et ses politiques publiques.

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Bibliographie

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www.whatscotlandthinks.org, consulté le 31 mai 2017.

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Notes

1 SP, OR, 28 juin 2016, col. 12.

2 Les Écossais pouvaient ainsi jouer sur les deux tableaux (“best of both worlds”), Her Majesty's Government, Scotland Analysis : EU and International Issues, janvier 2014, 3.93.

3 SP, OR, 26 mai 2016, col. 14, Fiona Hyslop, ministre de la Culture, du Tourisme et des Affaires extérieures.

4 SG, Scotland in EU, Edinburgh, 25 juillet 2016.

5 Sanderson, D., “May Offers Sturgeon Major Role in Talks to Leave the EU”, The Herald, 14 juillet 2016, p. 1.

6 HC, Hansard, 19 octobre 2016, col. 821, débat sur une motion de Joanna Cherry.

7 SG, Scotland's Place in Europe, Edinburgh, décembre 2016, p. V, Sturgeon.

8 Comparaisons effectuées par plusieurs instituts, entre un accord type EEE, un accord de libre échange avec l'UE et des relations commerciales selon les règles de l'OMC, rassemblées par SG, Potential Implications of the UK Leaving the EU on Scotland's Long Run Economic Performance, août 2016, 9 pages.

9 SP, CTEERC, EU Migration and EU Citizens' Rights, février 2017, pp. 11-22.

10 SP, OR, 28 juin 2016, col. 15 (Davidson), 14 septembre 2016, col. 29 (Jackson Carlaw), 15 novembre 2016, col. 23 (Murdo Fraser), 17 janvier 2017, col. 22 (Dean Lockhart), 7 février 2017, col. 21 (John Lamont).

11 SP, OR, 28 juin 2016, col. 16 (Dugdale), 15 novembre 2016, col. 27 (Jackie Baillie), 7 février 2017, col. 25 (Lewis Macdonald).

12 Supreme Court, Written Case of Lord Advocate, UKSC 2016/0196, London, 2016, paragraphe 72. Le Lord Advocate se référait également à l'article 18 du Traité d'Union de 1707 (réservant au Parlement britannique la modification de lois) et aux droits conférés aux personnes physiques et morales en Écosse grâce à l'appartenance à l'UE.

13 Supreme Court, R v. Secretary of State for Exiting the European Union, UKSC 5/2017, London, 24 janvier 2017, paragraphe 146.

14 HC, Hansard, 6 février 2017, col. 149, Tasmina Ahmed-Sheikh.

15 HC, Hansard, 8 février 2017, col. 570.

16 Ces amendements concernaient la consultation du Parlement britannique et les droits des ressortissants de l'UE. Hansard, 13 mars 2017, col.74-82.

17 SG, First Minister speech, Edinburgh, 13 mars 2017.

18 Gordon, T. & Devlin, K., “Sturgeon Says Prime Minister Running out of Excuses on New Vote”, The Herald, 28 mars 2017, p. 1.

19 SP, OR, 28 mars 2017, col. 19, Andy Wightman, vert. Ce parti, qui aurait souhaité un processus participatif, considérait que le Brexit avait modifié la donne.

20 SP, OR, 21 mars 2017, col. 12, 16.

21 Résultats d'une quinzaine de sondages réalisés par TNS-BMRB, IPSOS, BMG, YouGov et Panelbase entre juin 2016 et février 2017. L'annonce de Sturgeon n'a pas infléchi ces tendances. www.whatscotlandthinks.org, consulté le 31 mai 2017.

22 SP, OR, 22 mars 2017, col. 23.

23 Enquêtes British et Scottish Social Attitudes, Curtice, J., “Scottish Public Opinion and Brexit : Not so Clear After All ?”, in G. Hassan & R. Gunson, (eds.), Scotland, the UK and Brexit. A Guide to the Future, Edinburgh : Luath Press, 2017, p. 46.

24 Enquêtes British et Scottish Social Attitudes, McCrone, D., “Explaining Brexit North and South of the Border”, Scottish Affairs, vol. 26, n°4, 2017, p. 394.

25 SP, OR, 27 juin 2017, col. 14.

26 Or le gouvernement May veut conférer des compétences à Holyrood, au cas par cas. Plus de 110 compétences seraient concernées. SG, LCM Memorandum, SP, Finance and Constitution Committee, 1er septembre 2017, paragraphe 25.

27 HC, Hansard, 7 septembre 2017, col. 372, Peter Grant, SNP.

28 SP, OR, 12 septembre 2017, col. 11.

29 Idem, col. 19-20, Macdonald (travailliste), Carlaw (conservateur).

30 La commission des Affaires écossaises, qui compte 4 conservateurs sur 11 membres, a recommandé le rapatriement à l'Écosse des compétences dans les domaines dévolus, HC, SAC, European Withdrawal Bill : Implications for Devolution, novembre 2017, col. 17.

31 Gordon, T., “Something to Smile About”, The Herald, 15 novembre 2017, p. 1.

32 SP, CTEERC, Brexit-What Scotland Thinks, janvier 2017, pp. 30-43.

33 HC, Hansard, 21 novembre 2017, col. 904, Cherry.

34 SG, Brexit : What's at Stake for Businesses, Edinburgh, octobre 2017, 26 p.

35 Dhingra, S., Machin, S. & Overman, H.G., The Local Economic Effects of Brexit, London : LSE, 2017, p. 24.

36 SG, The Contribution of EEA Citizens to Scotland, Edinburgh, p. 11.

37 Boswell C., Kyambi S. & Smellie S, Scottish Immigration after Brexit, Edinburgh : University of Edinburgh, 2017, deuxième partie.

38 HC, SAC, Meeting Report 14 novembre 2017 ; House of Lords, European Union Committee, Brexit : Devolution, juillet 2017, 239 ; All Party Parliamentary Group on Social Integration, Interim Report into Integration of Immigrants, London, 2017, p. 16.

39 HC, Hansard, 26 juin 2017, col. 307, Ian Blackford.

40 SP, EERC, Meeting Paper, 22 septembre 2016, audition de Christos Sirros, membre du bureau du Québec à Londres.

41 Scottish Fishermen's Federation, The Implications to Scotland of Brexit, SP, EERC, juillet 2016.

42 SP, OR, 25 octobre 2017, col. 32, Russell, col 41, Macdonald.

43 SP, OR, 3 octobre 2017, Hyslop, col. 4 ; Peter Grant (Chambre des Communes) et Alyn Smith (Parlement européen), se sont montrés plus offensifs.

44 Le ministre Allan s'est réjoui de l'assouplissement du discours britannique sur l'Irlande du Nord, preuve de la possibilité de différenciation, SP, CTEERC, OR, 9 novembre 2017, col. 5.

45 SG, The Scottish Government's Nordic-Baltic Statement, Edinburgh, septembre 2017, p. 9. Le premier volet était paru en 2014. Riddoch, L. & Bort, P., “Sampling the Smörgåsbord of Nordic Relations with Europe”, in L. Riddoch & E. Bort, (eds.), McSmörgåsbord. What Post-Brexit Scotland Can Learn from the Nordics, Edinburgh : Luath Press, 2017, p. 35.

46 Avant ce référendum, Sturgeon était moins encline que Salmond à évoquer l'UE, Keating, M., “The Evolution of the European Dimension : Where Next ?”, in G. Hassan & S. Barrow, (eds.), A Nation Changed ?, Edinburgh : Luath Press, 2017, p. 313.

47 Elle pouvait être associée à des perspectives évoquées par May, une période de transition avant un accord avec l'UE (le référendum d'autodétermination précédant le Brexit) ou une sortie sans accord (l'indépendance permettant de s'en affranchir).

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Pour citer cet article

Référence papier

Edwige Camp-Pietrain, « L’Écosse sous Theresa May : résurgence des enjeux constitutionnels en réaction au Brexit », Observatoire de la société britannique, 21 | -1, 123-140.

Référence électronique

Edwige Camp-Pietrain, « L’Écosse sous Theresa May : résurgence des enjeux constitutionnels en réaction au Brexit », Observatoire de la société britannique [En ligne], 21 | 2018, mis en ligne le 01 novembre 2018, consulté le 18 novembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/osb/2192 ; DOI : 10.4000/osb.2192

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Auteur

Edwige Camp-Pietrain

Professeur de Civilisation britannique à l'Université de Valenciennes

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