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Theresa May face aux différents scenarios du Brexit

Marie-Claude Esposito
p. 177-194

Résumé

Plus de neuf mois après le referendum de juin 2016, le Royaume-Uni a notifié formellement au Conseil européen sa volonté de quitter l’Union européenne : le Brexit. Depuis leur ouverture, les négociations sur le Brexit patinent, le Royaume-Uni voulant discuter des relations futures, alors que l’Union européenne souhaite d’abord négocier le divorce, c’est-à-dire les conditions de sortie du Royaume-Uni. Affaiblie au sein de son propre camp depuis les élections de juin 2017, Theresa May est contrainte de louvoyer entre les partisans d’un « Brexit dur » et ceux d’un « Brexit mou », et il est à craindre que peu d’avancées concrètes voient le jour d’ici le sommet européen de décembre 2017.

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Texte intégral

1 Le référendum du 26 juin 2016 a déclenché une période de grande incertitude et de confusion tant pour le Royaume-Uni que pour l’Union européenne. Lorsque près de neuf mois plus tard, le Premier Ministre britannique Theresa May a déclenché le Brexit en envoyant, le 29 mars 2017, au président du Conseil européen, Donald Tusk, la lettre de notification qui a activé l’article 50 du traité de l’Union européenne, on pouvait espérer une certaine diminution de l’incertitude, le calendrier des négociations étant désormais connu. En effet, les parties en présence disposaient dès lors de deux ans pour s’entendre sur un accord de sortie, qui devait être approuvé par le Conseil de l’UE et signé par les parlements nationaux. Force est de constater que sept mois plus tard (fin octobre 2017), et après cinq cycles de négociations et des discussions toujours dans l’impasse, incertitude et confusion sont toujours très prégnantes.

2 Le but de cet article est double : d’une part, comprendre les conséquences économiques d’un retrait de l’Union européenne ; d’autre part, comprendre pourquoi les deux protagonistes ne parviennent pas à se mettre d’accord dans ce jeu de billard à bandes multiples où le Royaume-Uni est toujours l’un des 28 membres de l’Union européenne, même si l’Union européenne ne fonctionne plus qu’avec 27 membres dans sa négociation avec Londres.

Le Brexit institutionnel

3 D’un point de vue institutionnel, c’est l’article 50 du Traité sur l’Union européenne (TUE) qui régit la procédure de divorce entre le RU et l’UE. L’ironie du sort est que c’est à la demande des Britanniques que ce texte, qui ne prévoit que des conditions procédurales, a été ajouté dans le TUE. Selon le point 2 de cet article, « L’État membre qui décide de se retirer notifie son intention au Conseil européen. (…) l’Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l’Union ». Autrement dit, l’État membre qui veut quitter l’Union notifie simplement son intention de sortir, et la formulation très vague de l’article 50, qui va laisser la place à l’interprétation, ne parle pas d’accords commerciaux.

4 Deux années sont prévues pour que les deux parties s’entendent sur un accord. Si aucun accord n’est signé, la sortie du RU de l’UE sera automatique, « (…) sauf si le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai ». Il revient ensuite au Conseil de l’Union européenne, qui regroupe les ministres, d’approuver l’accord à la majorité qualifiée. Le Parlement européen n’ayant aucun rôle formel dans le processus de négociation, doit être tenu informé de son évolution ; il ne pourra qu’approuver ou rejeter l’accord à la majorité de ses membres à la fin de la procédure. Est-ce que les parlementaires britanniques participeront au vote ? La question n’st pas tranchée pour l’instant.

5 Enfin, le dernier point de l’article 50 prévoit que : « Si l’État qui s’est retiré de l’Union demande à adhérer à nouveau, sa demande est soumise à la procédure visée à l’article 49 ».

  • 1 Department for Exiting the European Union, Prime Minister’s Letter to Donald Tusk, 29 March 2017, h (...)

6 Pour que la négociation puisse être menée à bien, Theresa May, envisagea sept principes dans le courrier qu’elle adressa à Donald Tusk1. Les 3ème et 4ème principes méritent qu’on s’y arrête, Londres demandant que les conditions de sortie du RU soient négociées en parallèle avec les termes du partenariat futur entre le RU et l’UE (3ème principe) et qu’un accord sur une période de transition soit possible pour éviter les effets négatifs d’une rupture brutale en 2019 des deux côtés de la Manche (4ème principe). S’il revenait au RU de décider du moment où serait déclenchée la procédure de sortie, c’est l’UE qui devenait maître du calendrier et de l’agenda dès lors que l’article 50 était activé. Et l’UE ne voyait pas les choses de la même manière que le RU.

  • 2 Conseil européen, « Orientations à la suite de la notification faite par le Royaume-Uni au titre de (...)

7 Dans le document du Conseil européen2 définissant le cadre des négociations, conformément à l’article 50 du TUE, et les positions et les principes généraux que l’Union défendrait tout au long des négociations, il était dit :

8 - que les négociations pour préparer un retrait ordonné seraient menées comme un tout, en accord avec le principe « selon lequel il n’y a d’accord sur rien tant qu’il n’y a pas d’accord sur tout », et qu’ « il n’y aurait pas de négociations séparées entre tel ou tel État membre et le Royaume-Uni sur des questions relatives au retrait du Royaume-Uni de l’Union ». Autrement dit, pour préserver l’intégrité du marché unique, l’UE avait décidé d’appliquer la logique institutionnelle − c’est l’UE qui négocie et qui « agira comme un seul bloc », puisque c’est elle qui signera l’accord − et refusait une négociation secteur par secteur, comme le voulait le RU qui souhaitait pouvoir négocier, par exemple, un accord spécifique pour les services financiers.

9 - que la négociation se ferait en deux temps. Les conditions de sortie du RU – 1) le devenir des citoyens européens vivant au RU, et celui des Britanniques installés dans les 27 États membres ; 2) le chèque payable par le RU pour solde de tout compte ; et 3) la frontière entre l’Irlande et le RU − devraient être réglées avant que soit abordée la discussion sur la future relation entre l’UE et le RU. Mais pour tenir compte de l’article 50 qui « (…) exige qu’il soit tenu compte, dans les modalités de retrait du cadre des relations futures du Royaume-Uni avec l’Union, (…) une conception d’ensemble partagée quant au cadre des relations futures devrait être définie au cours d’une deuxième étape des négociations ». En conséquence, le Conseil européen s’engageait à mener des négociations préliminaires « (…) dès qu’il aurait décidé que des progrès suffisants permettant de parvenir à un accord satisfaisant sur les modalités d’un retrait ordonné auraient été réalisés au cours de la première étape ». Il envisageait des « dispositions transitoires » encadrées par les mécanismes de régulation de l’UE, et placées sous le contrôle de la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE), entre la sortie officielle du RU de l’UE et l’accord commercial définitif négocié par les deux parties. Autrement dit, le RU resterait membre de l’UE jusqu’à la signature de l’accord commercial définitif.

10 Les deux équipes de négociateurs, celle de l’UE conduite par le Français Michel Barnier, commissaire européen au marché intérieur et aux services de février 2010 à novembre 2014, avec l’aide de Sabine Weyand, haut fonctionnaire allemande en poste à la Commission depuis 23 ans, et celle du Royaume-Uni dirigée par le ministre du Brexit David Davis, eurosceptique convaincu à la tête du ministère pour la Sortie de l’Union européenne (Department for Exiting the European Union) créé à la suite du référendum, ont donc abordé les négociations avec des points de vue très divergents, ce qui n’allait pas faciliter des négociations extrêmement complexes.

Le « Brexit dur » (hard Brexit)

11 Dans son discours du 17 janvier 20173, Theresa May avait choisi la voie d’un « Brexit dur » en présentant un plan en douze points qui annonçait clairement que la priorité du Royaume-Uni était de regagner entièrement le contrôle sur ses frontières, et qui expliquait qu’il n’y aurait « pas d’adhésion partielle, ni d’association à l’UE », « rien qui nous laisse un pied dedans et un pied dehors », car « rester dans le marché unique signifierait rester soumis aux lois de l’UE, ce serait rester dans l’UE ». Quitter l’UE permettrait de créer une économie globale − a global Britain − ouverte sur le monde, qui construirait « des relations avec de vieux amis et de nouveaux alliés », autrement dit des accords commerciaux avec les pays anglophones de l’ancien Empire britannique et avec les nouveaux pays émergents. Il n’était donc pas question de rejoindre l’Espace économique européen (EEE) auquel adhéraient l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège, ni de signer des accords bilatéraux comme la Suisse l’avait fait avec l’UE. Le RU voulait « un partenariat nouveau et entre égaux, entre une Grande-Bretagne mondiale, autonome et indépendante et nos amis et alliés dans l’UE ». Il renonçait au marché unique pour ne plus avoir à respecter les 4 libertés de circulation (des marchandises, des services, des personnes, et des capitaux). Ce projet était porteur d’une contradiction fondamentale, dans la mesure où un pays qui limite l’accès des personnes ne peut être considéré comme ouvert sur le monde ; mais l’option d’un « Brexit dur », si elle était loin d’être la meilleure pour le Royaume-Uni au plan économique et financier, était au moins compatible avec les choix des Britanniques en matière d’immigration et concernant leur relation à l’Union européenne (UE). On note aussi que Theresa May, qui préférait « pas d’accord » à un « mauvais accord », allant même jusqu’à menacer l’UE de dumping fiscal si un accord était impossible, envisageait que les négociations se soldent par un échec et ne débouchent pas sur une nouvelle forme de partenariat.

  • 4 Voir l’article de Paul McClean, « After Brexit: the UK will need to renegotiate at least 759 treati (...)
  • 5 Pour plus de détails, voir Marie-Claude Esposito, « La City de Londres en attendant le Brexit », Re (...)

12 Ce discours du Premier Ministre britannique, qui clarifiait enfin la position du Royaume-Uni, signifiait que le RU allait quitter à la fois l’union douanière, mise en place par le Traité de Rome de 1957, et le marché intérieur commun, créé par l’Acte unique européen de 1986, que les conservateurs britanniques avaient largement contribué à réaliser sous le gouvernement de Margaret Thatcher. Il n’était plus question non plus que la CDJE ait une quelconque compétence juridique sur le Royaume-Uni. Le RU allait redevenir un pays tiers vis-à-vis de l’UE. La volonté du RU de sortir de l’union douanière, pour redevenir maître de sa politique commerciale, signifiait que des contrôles douaniers seraient rétablis, et que ce pays allait devoir renégocier tous les accords commerciaux bilatéraux signés par l’UE, renoncer à tous les accords en cours de négociation, dont celui avec le Japon, et renégocier tous les accords commerciaux existants avec chacun des pays membres de l’OMC. De la perte de l’accès au marché intérieur découlait la nécessité de renégocier 759 traités avec 168 pays : des accords commerciaux (295), des accords de coopération en matière réglementaire (regulatory cooperation) dans les domaines de la concurrence, de la protection des données etc. (202), des accords de pêche (69), des accords dans le secteur des transports pour permettre aux avions britanniques de se poser sur des aéroports à l’étranger (65), des accord douaniers pour le transport des marchandises (49), des accords dans le nucléaire (45), des accords agricoles (34)4. Et si le RU quittait l’UE sans être parvenu à mettre sur pied une nouvelle forme de partenariat avec l’UE, ce sont les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) qui régiraient les relations commerciales entre le RU et l’UE, ce qui impliquerait que le RU définisse ses concessions tarifaires vis-à-vis des autres membres de l’OMC, concessions qui devraient être soumises à l’approbation de l’OMC. De plus, en perdant l’accès au marché unique, la City de Londres serait privée du « passeport européen », et du système d’équivalence réglementaire dont elle a profité jusqu’ici, ce qui aurait toute chance d’entraîner des délocalisations d’institutions financières vers l’UE ou d’autres régions du monde, qui risqueraient de l’affaiblir, ce qui se répercuterait sur l’économie britannique compte-tenu du poids du secteur financier dans l’économie, en termes de revenu annuel, d’emplois et de rentrées fiscales5.

  • 6 Ibidem.

13 Sachant qu’il faut de 5 à 10 ans pour parvenir à un accord commercial, renégocier ces accords va exiger des autorités britanniques un temps considérable, et un nombre très important de fonctionnaires compétents. Or le Trade Policy Group de Whitehall ne paraît pas pour l’instant en mesure de s’acquitter de cette tâche, même si Whitehall a mis sur pied un programme intensif de formation6. Penser, comme le croient les partisans d’un « Brexit dur », qu’il sera plus facile de faire du commerce sans Bruxelles montre à quel point ceux-ci n’ont pas conscience de l’étendue de l’intégration européenne qui dépasse largement le domaine commercial. Par ailleurs, et pour ne prendre qu’un exemple, imaginer que le RU sera en mesure de négocier un accord commercial avec les États-Unis plus favorable que ce qui existe actuellement entre ce pays et l’UE n’est pas réaliste, car on peut légitiment douter que Donald Trump, même s’il a accueilli Theresa May très chaleureusement, lors de sa visite officielle aux États-Unis à la fin janvier 2017, et ouvert la porte à un accord bilatéral, soit prêt à signer un traité commercial qui serait défavorable aux États-Unis, alors que leur balance commerciale est déficitaire vis-à-vis du Royaume Uni.

Le Brexit et l’enlisement des négociations

14 Depuis l’ouverture des négociations, le 19 juin, il s’avère que trouver une solution aux trois priorités considérées par l’UE comme des préalables à toute discussion sur un accord commercial futur soulève des difficultés considérables.

Le statut des expatriés

  • 7 Avocap 2.2, « Brexit no Exit, Où en sommes-nous ? Les conséquences pratiques pour les citoyens, les (...)

15 En dépit des pressions venant de son propre camp, Theresa May n’est pas revenue sur son engagement à garantir les droits des Européens installés au RU, à condition qu’il y ait réciprocité pour les Britanniques vivant dans les 27 pays de l’UE. Du côté de l’UE, la priorité absolue est de garantir les droits des 3 millions de Continentaux vivant au RU et du million de Britanniques résidant dans un des 27 États membres, qu’il s’agisse « des droits de résidence, de l’accès au marché du travail, des droits de retraite ou de sécurité sociale, ou encore de l’accès à l’éducation ». Quelques progrès ont été réalisés dans ce domaine malgré la complexité des problèmes juridiques soulevés. Il y a accord sur les droits des travailleurs frontaliers, sur les droits de résidence permanente, sur les droits associés comme la Sécurité sociale ; mais sur un même sujet, il y aura une interprétation par la CJUE et une autre par les tribunaux britanniques : pour les affaires commençant avant le déclenchement de la procédure du Brexit (mars 2017), c’est le droit européen qui s’appliquera ; pour les qualifications, le gouvernement britannique accepte les qualifications reconnues par la Commission avant le Brexit7.

La facture à payer

  • 8 Cédric Simon, « Brexit: la facture ‘salée’ qui va envenimer les négociations », Courrier Picard, 29 (...)

16 Le RU est le deuxième contributeur net au budget européen. En 2015, sa contribution annuelle fut de 17 milliards, et il a reçu 7 milliards en retour. Le montant de cette contribution est une des questions qui a cristallisé les tensions lors de la campagne menée par les Brexiters au moment du referendum. L’Union européenne part du principe que le RU doit honorer les engagements pris à 28 dans le cadre des dépenses pluriannuelles de l’Union Européenne (comme les fonds structurels, les fonds de cohésion, les garanties de prêts, le plan Juncker, le programme Galileo de géolocalisation, les retraites des fonctionnaires européens de nationalité britannique). Pour la période budgétaire 2014-2020, elles se montent à 908 milliards d’euros. L’UE évalue la part britannique à environ 60 milliards d’euros, dont sera déduit le montant des actifs détenus par le RU sur l’UE (remise annuelle sur le budget européen, bâtiments communautaires, etc.). Si ce dossier, est très complexe d’un point de vue comptable, il est surtout ultrasensible d’un point de vue politique, une des promesses faites durant la campagne du référendum étant que le Brexit permettrait au Royaume-Uni de réaliser une économie de 350 millions de livres par semaine, somme qui pourrait être allouée au Service de santé : le National Health Service. Quant à l’UE, elle ne veut pas céder sur la note à payer pour solde de tout compte, d’autant que le départ du RU va représenter pour elle un choc budgétaire non négligeable. Pour reprendre les termes de Michel Barnier : « Quand un pays quitte l’Union, il n’y a pas de punition, il n’y a pas de prix à payer pour partir, mais nous devons solder les comptes »8.

La frontière avec la République d’Irlande

17 Le fait de quitter l’UE donnera au Royaume-Uni une frontière terrestre avec l’UE ; celle-ci s’établira entre la province britannique d’Irlande du Nord et la République d’Irlande, qui adhéra à la Communauté économique européenne en 1973 en même temps que le RU. Grâce aux accords du Vendredi Saint de 1998, qui mirent fin en Irlande du Nord à une guerre civile de vingt-neuf ans entre les unionistes (majoritairement protestants), partisans de l’union avec le Royaume-Uni, et les nationalistes (majoritairement catholiques) revendiquant l’union avec la République d’Irlande, la ligne de démarcation entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande est devenue invisible et est franchie tous les jours par environ 30 000 personnes ; les contrôles sont inexistants et l’euro est accepté de chaque côté de la frontière. Les Nord-Irlandais redoutent que le Brexit conduise au rétablissement de la frontière, et le retour des contrôles douaniers et des passeports avec l’Irlande, ce qui contribuerait à augmenter l’isolement de la l’Irlande du Nord, qui perdrait également le bénéfice des aides européennes (Fonds européen agricole de garantie, Fonds européen de développement régional, Fonds social européen). Plus grave encore, le rétablissement de la frontière pourrait relancer le conflit entre les communautés d’Irlande du Nord.

18 Si Michel Barnier et Theresa May se sont déclarés en faveur de la mise en place d’une « frontière souple », il n’en reste pas moins que la négociation des modalités de cette frontière patine. Cela peut s’expliquer par la complexité des paramètres à prendre en compte : séparer l’espace européen de l’espace britannique, tout en préservant l’unité de l’Ile, et en veillant à ce que le RU ne puisse pas tirer de cette frontière des avantages commerciaux auxquels il n’aurait plus droit compte tenu de son nouveau statut.

Vers un « Brexit doux » (soft Brexit) ou un « Brexit long » (long Brexit) ?

19 Depuis l’ouverture des négociations, les Britanniques veulent discuter de leur future relation avec l’UE sans régler les modalités du divorce, pendant que les 27 refusent d’aborder la question du futur accord commercial tant qu’une solution n’aura pas été trouvée aux trois points posés comme préalables. Les deux parties campent sur leurs positions respectives, et le fossé semble infranchissable. Depuis le début, les Britanniques espèrent qu’ils pourront tirer parti d’une division entre les 27 États membres, entre d’un côté les partisans d’une ligne dure, soutenue par la France, la Commission européenne et le Parlement européen, qui met l’accent sur la nécessité d’éviter le délitement de l’UE et la déstabilisation des ses institutions, et qui milite pour des négociations rapides afin d’éviter un effet domino, et, de l’autre côté, les adeptes d’une ligne plus mesurée soutenue par Angela Merkel et les États membres qui ont souvent des positions proches de celles du RU (Pays-Bas et Europe du Nord). Mais contre toute attente, le Brexit paraît avoir ressoudé les 27 qui jusqu’à maintenant ont été capables de mettre taire leurs différences et d’afficher un front uni.

  • 9 La Tribune, « Brexit : les négociations patinent, la facture divise toujours », La Tribune, 1er sep (...)

20 Au début septembre, Michel Barnier considérait toujours, après trois rounds de négociations, qu’aucun progrès significatif n’avait eu lieu, pendant que son homologue britannique, David Davis, affirmait qu’il y avait quelques progrès concrets9. Ces deux visions diamétralement opposées montraient à quel point la situation était bloquée.

21 Du côté britannique, la confusion était à son comble depuis le résultat des élections anticipées du 8 juin, qui n’avaient pas accordé à Theresa May la majorité renforcée qu’elle souhaitait, et qui l’avaient obligée à rechercher une alliance du côté des loyalistes du Democratic Unionist Party (DUP) d’Irlande du Nord pour obtenir une majorité à la Chambre des Communes. Cet échec électoral du Premier Ministre, qui rendait la perspective d’un « Brexit dur » moins probable, avaient ravivé les divisions internes au sein du parti conservateur et du gouvernement, le Premier Ministre précédent, David Cameron, ayant demandé à Theresa May d’écouter les autres partis, et l’ancien Premier Ministre, John Major, n’ayant pas hésité à affirmer que le « Brexit dur » n’était plus soutenu par les électeurs, pendant que le ministre des Affaires étrangères, Boris Johnson, attaquait ouvertement le chancelier de l’Échiquier, Philip Hammond, qui depuis le referendum s’était prononcé en faveur d’un « Brexit doux », c’est-à dire un Brexit qui garantisse le maintien d’une adhésion à l’UE dont la forme restait à définir.

  • 10 Gov.UK, « PM's Florence speech: a new era of cooperation and partnership between the UK and the EU  (...)

22 Prise entre le marteau et l’enclume, Theresa May prononça le 22 septembre, à Florence, un discours10 très attendu par les Européens où elle réaffirma que le RU, en quittant l’UE le 20 mars 2019, ne serait plus membre du marché unique, ni de l’union douanière, et qu’il fallait donc parvenir à un accord porteur d’une nouvelle relation entre le RU et l’UE. Comme dans son discours de janvier, elle affirma que le RU voulait devenir une nation globale, et rejeta l’idée qu’il puisse rejoindre l’Espace économique européen à l’issue de la période de transition, et qu’il puisse conclure un accord commercial semblable à celui signé par l’UE et le Canada (accord CETA), car celui-ci ne garantirait pas un accès réciproque et suffisant aux deux marchés. Afin de préparer une « sortie ordonnée » du RU de l’UE et le nouveau partenariat entre le RU et l’UE, elle s’est dite favorable à une période transitoire, dont elle ne précisa pas la durée, durant laquelle le RU continuerait de se soumettre aux règles de l’UE, et donc aux décisions de la Cour de Justice Européenne. Elle se prononça également pour que son pays honore ses engagements financiers pendant toute la période où il resterait dans l’UE, sans donner de montant chiffré.

23 Qu’y avait-il de nouveau dans ce discours qui, à tout le moins, révélait d’un art consommé du jeu de l’équilibriste ? Même s’ils revendiquaient une rupture brutale et franche avec l’UE, les partisans d’un « Brexit dur » n’étaient pas mis à mal, puisque le Premier Ministre réaffirmait que le RU quitterait l’union douanière et le marché unique, et écartait toute solution à la norvégienne ou à la canadienne. Hammond et les milieux d’affaires, représentés par la Confederation of British Industries, pouvaient eux aussi y trouver leur compte, puisqu’ils réclamaient une période transitoire pour préparer une sortie en douceur ; mais rien n’était dit sur ce que pourrait être la future relation entre le RU et l’Europe. Une fois de plus, Theresa May repoussait la décision à plus tard. Incapable de dégager un consensus au sein de son équipe entre ceux qui voulaient un « Brexit dur » et ceux qui étaient partisans d’un « Brexit doux », elle proposait donc un « Brexit long » qui prenait la forme d’une période transitoire, sans qu’on sache in fine si le Brexit serait « dur » ou « doux ». Ce faisant, elle espérait montrer aux 27 pays membres de l’UE des signes d’ouverture.

  • 11 Department for Exting the European Union, « Customs Bill: legislating for the UK’s future customs, (...)
  • 12 The Guardian, « Theresa May’s Brexit speech: ‘The ball is in their court but I am optimistic’ », vi (...)

24 Début octobre, elle renouvela le même scénario, en donnant des gages aux partisans d’un « Brexit dur » avec la publication par son gouvernement d’un document portant sur la législation douanière qui serait mise en place en mars 2019, quel que soit le résultat des négociations11, tout en rassurant, les partisans d’un « Brexit doux », le 9 octobre à la Chambre des communes, en affirmant que le Royaume-Uni se soumettrait aux décisions de la Cour de justice de l’Union européenne pendant la période transitoire de deux ans. Elle n’oubliait pas non plus l’Union européenne en estimant que les négociations avaient enregistré des progrès notables, et en lançant devant les députés « La balle est dans leur camp, mais je suis optimiste sur le fait que nous recevrons une réponse positive »12, allant jusqu’à demander aux Européens un peu de souplesse.

  • 13 Le Figaro Premium, « Brexit : ‘la balle totalement dans le camp » britannique (UE) », Le Figaro Pre (...)

25 Le même jour s’ouvrait à Bruxelles la cinquième session de négociation sur le Brexit, ce qui permit au porte-parole de la Commission européenne, Margaritis Schinas, de déclarer « Ce n’est pas exactement un jeu de balle » « Mais la balle est totalement dans le camp du Royaume-Uni »13. Cette réponse du berger à la bergère, confirmait, s’il en était encore besoin, que la position des Européens restait à front renversé avec celle des Britanniques.

  • 14 Michel Barnier, « Discours par Michel Barnier devant la session plénière du Parlement européen sur (...)
  • 15 Ibidem.

26 Quelques jours auparavant, le 3 octobre très précisément, Michel Barnier avait déclaré devant le Parlement européen que des « progrès suffisants » n’avaient pas été réalisés, et qu’il n’était donc pas possible de passer à la seconde phase de la négociation14, ce qui avait conduit les parlementaires européens à inviter le Conseil européen à une écrasante majorité (557 voix pour, 92 contre et 29 abstentions) à « reporter son évaluation visant à déterminer si les progrès accomplis sont suffisants », lors du prochain sommet européen prévu les 19 et 20 octobre à Bruxelles. Certes, Barnier reconnaissait que Theresa May, dans son discours de Florence, avait fait plusieurs ouvertures que son équipe de négociation avait commencé à traduire en propositions concrètes, et que quelques progrès existaient concernant la protection des droits des citoyens et la situation en Irlande ; mais il n’en martelait pas moins que des divergences sérieuses subsistaient concernant le règlement financier : « Sur ce point : nous attendons simplement que tous les engagements pris à 28 soient honorés à 28. C’est aussi simple que ça – que les contribuables, et les 27 États membres n’aient pas à payer les conséquences d’une décision qu’ils n’ont pas prise. Rien de plus, rien de moins »15. Le négociateur en chef de l’UE avait terminé son discours en rappelant que les quatre libertés de circulation, qui étaient le fondement du marché intérieur de l’UE, n’étaient pas négociables, et ajouté « Une fois encore, comme l’a dit la Chancelière allemande et comme l’a rappelé le Président Juncker, nous savons désormais que l’avenir de l’Union est plus important que le Brexit ». Autrement dit le Brexit avait au moins le mérite de faire prendre conscience aux Européens que l’intérêt de l’Europe devait passer avant celui des Britanniques.

  • 16 Ouest-France, « Brexit. Pour Tusk, l’issue des négociations dépend du Royaume-Uni », Ouest-France, (...)
  • 17 Conseil européen, Note de transmission aux délégations, EUCO XT 20014/17, 20 octobre 2017, <http:// (...)

27 Pour les Européens, il est clair que l’issue des négociations dépend de Londres, comme l’a rappelé le président du Conseil européen Donald Tusk, qui évoqua trois scénarios possibles − un bon accord, pas d’accord ou pas de Brexit, c’est-à-dire un scénario où le RU ne quitterait pas l’UE − en rendant compte aux parlementaires européens du sommet qui s’était tenu à Bruxelles les 19 et 20 octobre16. Toutefois, lors de ce sommet, les 27 ont finalement donné leur feu vert pour commencer, mais uniquement en interne, le travail juridique qui permettra de commencer les négociations concernant une éventuelle période de transition après le Brexit, et l’accord commercial qui liera le Royaume-Uni à l’UE à l’avenir17. Les Européens ont donc envoyé un signal positif à Londres, tout en restant fermes sur le principe selon lequel les conditions du divorce doivent être réglées avant le démarrage de la seconde phase des négociations. Reste à savoir si la chose est faisable d’ici le prochain sommet européen prévu au mois de décembre, quand chaque camp campe sur sa position, notamment sur le montant du chèque à payer : 60 milliards d’euros selon les Européens, 20 milliards d’euros selon les Britanniques.

Conclusion

  • 18 Le ministre de la Défense Michael Fallon a été contraint de démissionner pour des accusations d’agr (...)
  • 19 House of Commons Hansard, « Exiting the EU: Sectoral Analysis », Volume 630, 07 November 2017, <htt (...)
  • 20 David Davis MP (Rt Hon) to Baroness Verma, Chair, EU External Affairs Sub-Committee House of Lords, (...)
  • 21 Lucinda Maer, « Existing the EU : sectoral impact assessment », Briefing Paper Number 8128, House o (...)

28 Depuis le début des négociations, le RU cherche à construire « l’après 29 mars », c’est-à-dire la relation future qu’il pourra avoir avec l’Union européenne. Les 27, au contraire, sont ancrés dans le présent et répètent que le futur accord ne pourra être discuté qu’après la réalisation d’avancées significatives concernant les termes du divorce. Pour éviter de quitter l’UE sans accord, Theresa May s’est déclarée en faveur d’une période de transition. Affaiblie par plusieurs démissions parmi ses ministres18, et ne parvenant pas à asseoir son autorité au sein de sa famille politique, qui se déchire entre les partisans d’une sortie brutale de l’UE et ceux qui souhaitent parvenir à une nouvelle forme de relation avec l’UE, Theresa May cherche à gagner du temps du côté de Bruxelles. Mais pour faire quoi ? Éviter le saut de la falaise (cliff-edge) − c’est à dire quitter l’UE sans accord, sachant que l’échéance du 29 mars 2019 à minuit, qui mettra fin au libre-échange entre le RU et l’UE se rapproche de plus en plus − et avoir le temps de mettre sur pied un accord original, dont le statut juridique est à élaborer ? Les récents débats à la Chambre des communes19, qui ont fait suite à la demande de plusieurs députés pour que le Gouvernement publie le contenu des études d’impact du Brexit sur les secteurs de l’économie britannique, et au caractère évasif de la première réponse de David Davis20, celui-ci s’abritant derrière la nécessité de ne pas saper la position de négociation du gouvernement britannique, sont venus encore compliquer un peu plus les choses pour Theresa May et son équipe. Ils n’ont pas calmé les inquiétudes légitimes de bon nombre de parlementaires qui, pour l’instant, doivent se contenter d’un document de six pages21, et ils confirment l’impression que le gouvernement n’est toujours pas suffisamment armé pour traiter les problèmes économiques et juridiques liés au Brexit, alors que le compte à rebours avance inexorablement.

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Bibliographie

Avocap 2.2, « Brexit no Exit, Où en sommes-nous ? Les conséquences pratiques pour les citoyens, les entreprises et les avocats », Conférence donnée par Avocap 2.2, Paris, 11 octobre 2017.

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Notes

1 Department for Exiting the European Union, Prime Minister’s Letter to Donald Tusk, 29 March 2017, <https://www.gov.uk/government/publications/prime-ministers-letter-to-donald-tusk-triggering-article-50>, consulté le 15 avril 2017.

2 Conseil européen, « Orientations à la suite de la notification faite par le Royaume-Uni au titre de l’article 50 du TUE », EUCO XT 20004/17, Bruxelles, 29 avril 2017, <http://www.consilium.europa.eu/media/21749/29-euco-art50-guidelines-fr.pdf>, consulté le 15 mai 2017.

3 Gov.UG, « Un Global Britain », Lancaster House, 17 janvier 2017, <https://www.gov.uk/government/speeches/the-governments-negotiating-objectives-for-exiting-the-eu-pm-speech.fr>, consulté le 10 février 2017.‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬

4 Voir l’article de Paul McClean, « After Brexit: the UK will need to renegotiate at least 759 treaties », Financial Times, 30 May 2017, <https://www.ft.com/content/f1435a8e-372b-11e7-bce4-9023f8c0fd2e>, consulté le 30 octobre 2017.

5 Pour plus de détails, voir Marie-Claude Esposito, « La City de Londres en attendant le Brexit », Revue Outre-Terre : Brexit, n° 49, 2017, p. 77-83.

6 Ibidem.

7 Avocap 2.2, « Brexit no Exit, Où en sommes-nous ? Les conséquences pratiques pour les citoyens, les entreprises et les avocats », Conférence donnée par Avocap 2.2, Paris, 11 octobre 2017.

8 Cédric Simon, « Brexit: la facture ‘salée’ qui va envenimer les négociations », Courrier Picard, 29 mars 2017, « http://www.courrier-picard.fr/20432/article/2017-03-29/brexit-la-facture-salee-qui-va-envenimer-les-negociations », consulté le 25 avril 2017.

9 La Tribune, « Brexit : les négociations patinent, la facture divise toujours », La Tribune, 1er septembre 2017, <economie/union-europeenne/brexit-les-negociations-patinent-la-facture-divise-toujours-748710.html>, consulté le 10 septembre 2017.

10 Gov.UK, « PM's Florence speech: a new era of cooperation and partnership between the UK and the EU », 22 September 2017, <https://www.gov.uk/government/speeches/pms-florence-speech-a-new-era-of-cooperation-and-partnership-between-the-uk-and-the-eu>, consulté le 20 octobre 2017.

11 Department for Exting the European Union, « Customs Bill: legislating for the UK’s future customs, VAT and excise regimes », 9 October 2017, <https://www.gov.uk/government/publications/customs-bill-legislating-for-the-uks-future-customs-vat-and-excise-regimes>, consulté le 30 octobre 2017.

12 The Guardian, « Theresa May’s Brexit speech: ‘The ball is in their court but I am optimistic’ », video, Monday 9 October 2017, <https://www.theguardian.com/politics/video/2017/oct/09/theresa-mays-brexit-speech-the-ball-is-in-their-court-but-i-am-optimistic>, écouté le 3 Octobre 2017.

13 Le Figaro Premium, « Brexit : ‘la balle totalement dans le camp » britannique (UE) », Le Figaro Premium, 9 octobre 2017, <http://premium.lefigaro.fr/flash-eco/2017/10/09/97002-20171009FILWWW00131-brexit-la-balle-totalement-dans-le-camp-britannique-ue.php>, consulté le 30 octobre 2017.

14 Michel Barnier, « Discours par Michel Barnier devant la session plénière du Parlement européen sur les négociations Article 50 avec le Royaume-Uni », SPEECH/17/3665, Commission européenne, Base de données des communiqués de presse, 3 octobre 2017, <http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-3665_fr.htm>, consulté le 30 octobre 2017.

15 Ibidem.

16 Ouest-France, « Brexit. Pour Tusk, l’issue des négociations dépend du Royaume-Uni », Ouest-France, 24 octobre 2017, <https://www.ouest-france.fr/europe/grande-bretagne/brexit/brexit-pour-tusk-l-issue-des-negociations-depend-du-royaume-uni-5334918>, consulté le 30 octobre 2017.

17 Conseil européen, Note de transmission aux délégations, EUCO XT 20014/17, 20 octobre 2017, <http://www.consilium.europa.eu/media/23498/20-euco-conclusions-art50-fr.pdf>, consulté le 30 octobre 2017.

18 Le ministre de la Défense Michael Fallon a été contraint de démissionner pour des accusations d’agression sexuelle ; de même, Priti Patel, secrétaire d’État au Développement international pour ne pas avoir respecté le protocole diplomatique ; et Damian Green, vie-Premier ministre et l’un des plus forts soutiens du Premier Ministre, et Mark Garnier secrétaire d’État au Commerce international, font l’objet de plaintes pour mauvaise conduite vis-à-vis de femmes.

19 House of Commons Hansard, « Exiting the EU: Sectoral Analysis », Volume 630, 07 November 2017, <http://hansard.parliament.uk/commons/2017-11-07/debates/419EFF28-DC1D-4D1D-BB23-C59DAFDFCD6E/ExitingTheEUSectoralAnalysis>, consulté le 11 novembre 2017.

20 David Davis MP (Rt Hon) to Baroness Verma, Chair, EU External Affairs Sub-Committee House of Lords, Department for Exiting the Européen Union, 30 October 2017, consulté le 11 novembre 2017. <https://f.hypotheses.org/wp-content/blogs.dir/3671/files/2017/11/Response-brexit-trade-in-goods.pdf>, consulté le 11 novembre 2017.

21 Lucinda Maer, « Existing the EU : sectoral impact assessment », Briefing Paper Number 8128, House of Commons, 7 November 2017, <https://f.hypotheses.org/wp-content/blogs.dir/3671/files/2017/11/Economic-assessments.pdf>, consulté le 11 novembre 2017.

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Pour citer cet article

Référence papier

Marie-Claude Esposito, « Theresa May face aux différents scenarios du Brexit », Observatoire de la société britannique, 21 | -1, 177-194.

Référence électronique

Marie-Claude Esposito, « Theresa May face aux différents scenarios du Brexit », Observatoire de la société britannique [En ligne], 21 | 2018, mis en ligne le 01 novembre 2018, consulté le 18 novembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/osb/2244 ; DOI : 10.4000/osb.2244

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Auteur

Marie-Claude Esposito

Professeur de Civilisation britannique à l'Université de Paris III

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