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Le processus constitutionnel de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne

Céline Lageot
p. 29-43

Résumés

Alors que le Gouvernement a cru pouvoir passer outre le consentement du Parlement pour la sortie définitive du Royaume-Uni de l’Union européenne, les juges de la Cour suprême sont venus arbitrer le conflit dans l’affaire Miller en janvier 2017, en rappelant la plénitude du principe de souveraineté parlementaire. Non seulement, et nonobstant le résultat du référendum de juin 2016, le Parlement a dû donner son approbation au déclenchement de la procédure de sortie, mais il devra en définitive autoriser la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne.

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Texte intégral

Introduction

1Difficile processus constitutionnel, ardu, byzantin, subtil …

2 La saga constitutionnelle a commencé avec le discours de Bloomberg, prononcé par David Cameron le 23 janvier 2013, un discours qui a cristallisé les prémices de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne.

3 Dans son programme électoral du 20 mai 2010, on s’en souvient, l’ancien Premier ministre avait rappelé la nécessité pour le Royaume-Uni de jouer un rôle de premier rang dans l’expansion européenne, tout en développant l’idée de la revalorisation de la souveraineté du Parlement britannique. David Cameron soutenait aussi, à l’époque, l’idée quelque peu iconoclaste de la participation du peuple par voie référendaire pour tout nouveau transfert de compétences à Bruxelles. La chose était inédite. Le système constitutionnel britannique a toujours fait la part belle en effet à la démocratie représentative, en n’accordant qu’une valeur consultative au référendum. Le Parlement est le seul à pouvoir donner effet à la volonté du peuple exprimée par voie référendaire.

4 Un peu plus tôt, en 2008, la loi The European Union Act de 20081, adoptée dans la foulée de l’adoption du Traité de Lisbonne, avait laissé planer l’ambigüité. Si elle posait bien le principe de l’obligation de consulter le peuple concernant tout nouveau transfert de compétences à Bruxelles, il n’en restait pas moins que les principes de droit constitutionnel continuaient de s’appliquer, à savoir que le résultat du référendum n’était que consultatif, en aucun cas obligatoire.

5 C’est là, à notre sens, le premier malentendu qui résulte du processus de sortie constitutionnel du Royaume-Uni de l’Union européenne. Le gouvernement ne pouvait, de son propre chef, transformer en loi de retrait, cette volonté exprimée par le peuple sous forme référendaire, le 23 juin 2016.

6 Lorsque Theresa May succède à David Cameron le 13 juillet 2016, elle annonce tout de go sa volonté de mener à son terme le processus de sortie de l’Union européenne.

7 Mais depuis, elle affronte la tempête politique à Londres, alors que l’accord provisoire de divorce entre le Royaume-Uni et l’Union européenne a été conclu le 13 novembre 2018. Côté Bruxelles, il n’est plus question de toucher aux quelques 585 pages de Traité, si ce n’est à la marge. C’est un Brexit doux plutôt que dur qui s’impose. Alors que les tenants du « Leave » voulaient pouvoir contrôler l’immigration, un statut particulier sera accordé aux ressortissants communautaires devenus « étrangers » dans ce pays, du jour au lendemain. Alors que ces mêmes partisans du « Leave » voulaient restaurer la souveraineté nationale, La Cour de justice de l’Union européenne continuera à chapoter l’ordre juridictionnel britannique. Et alors que les Brexiters voulaient enfin commercer librement avec le monde, le Royaume-Uni va rester, pour un bon moment en tout cas toujours, dans l’union douanière.

8 Dans ce contexte, le ministre du Brexit, Dominic Raab, a démissionné et a été aussitôt remplacé par le jeune Secrétaire d’Etat britannique à la santé, Stephen Barclay. Au passage, ce dernier a annoncé le 20 novembre dernier qu’il se tiendrait prêt à assumer la charge de Premier, si d’aventure la tempête européenne devait se doubler pour Mme May d’une tempête politique…

9 Lorsque le processus constitutionnel de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne s’enclenche à l’automne 2016, c’est l’expectative, tant à Bruxelles qu’à Londres. L’article 50 du Tribunal de l’Union européenne prévoit en effet qu’en cas de retrait d’un membre, ce dernier se fera conformément à son droit national. Mais, c’est la première fois que la chose se produit au sein de l’Union européenne. Du côté britannique, c’est la première fois aussi qu’on assiste à la remise en cause d’une de ces lois quasi-constitutionnelles, The European Communities Act de 19722 en l’occurrence.

10 Non seulement la procédure constitutionnelle a été d’une extraordinaire complexité comme en témoigne la doctrine anglaise, mais elle a aussi mis en exergue une idée tout à la fois centrale et paradoxale : Alors que Theresa May n’a cessé vouloir rendre la souveraineté au Royaume-Uni, elle s’est immédiatement contredite dès qu’il s’est agi de rendre sa souveraineté au Parlement. Au lieu de cela, elle a argué d’une prétendue souveraineté gouvernementale ou exécutive, et d’une prétendue souveraineté populaire comme valant fondements ou principes constitutionnels. Pourtant en droit constitutionnel britannique, il n’y a qu’une seule souveraineté qui vaille, et ce depuis plus de quatre cents ans, celle du Parlement. Cette souveraineté du Parlement est, qui plus est, l’expression même de la démocratie représentative, dont le Royaume-Uni a été le berceau en Europe.

  • 3 The European Communities Act de 1972. Ce concept de loi quasi constitutionnelle est celui que l’on (...)

11 La complexité est venue du fait aussi que le Brexit met aux prises souveraineté parlementaire, d’une part, et principe de Rule of Law, d’autre part, les deux principes constitutionnels phares qui équilibrent tout le système juridique britannique. Dans leur exercice d’interprétation du principe de primauté du droit - Rule of Law -, les juges de la Cour suprême dans l’affaire Miller, ont en effet dû dresser le périmètre de la souveraineté parlementaire, et ont été confrontés au problème de la question de la neutralisation de la loi quasi constitutionnelle de 19723, ou au contraire de sa survivance, comme on le verra in fine.

12 C’est un très beau cours de droit constitutionnel que les juges ont livré dans cette décision qui fait déjà date, rappelant en tout premier lieu au gouvernement qu’il n’était pas au-dessus de la Constitution et de la souveraineté parlementaire. Comme l’aura écrit John Bell,

  • 4 Bell, J., « La Cour suprême et le Brexit », RFDA (Revue française de Droit administratif), 2017, p. (...)

 la Constitution britannique est essentiellement un chantier en mouvement constant. Les sources ne sont pas posées au début du système juridique, mais évoluent dans le temps. L’opinion de la majorité dans l’affaire Miller donne une illustration de l’évolution des sources. Exceptionnellement, la Cour suprême a siégé en formation plénière avec l’ensemble de ses onze membres ; c’est dire son importance ! (…) On saisit la Constitution non pas à travers la lecture d’un texte normatif, mais par une narration des principes actuels de la Constitution. Le caractère historique de cette méthode explique qu’il y ait un récit de l’histoire des relations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne dans les opinions des membres de la Cour suprême.4

13 Il nous est apparu à ce stade de l’étude que le processus constitutionnel de sortie présentait tour à tour de l’inédit et de l’ancien, ce « chantier en mouvement constant » pour reprendre une expression de J. Bell.

De l’inédit : la résolution du Parlement du 20 juin 2018, préalable nécessaire à la Loi d’autorisation de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne

14 Cette nouveauté constitutionnelle a été établie par les juges dans la décision de Cour suprême Miller5, les juges ayant eu la lourde tâche d’arbitrer au final le différend entre le gouvernement et le parlement.

L’apport de l’affaire Miller : l’encadrement de la prérogative royale de ratification des traités par la résolution du Parlement

15 L’affaire Miller présente des curiosités tout à fait anglaises. Les requérants sont de simples particuliers. Mme Miller est une citoyenne britannique qui a voté contre le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. M. Dos Santos est un citoyen britannique et brésilien qui a voté pour le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Ils demandent une déclaration de droits faisant valoir qu’un acte administratif futur est entaché d’incompétence constitutionnelle. L’acte administratif en question est la décision du Gouvernement de présenter au Conseil européen la notification du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne en application de l’article 50 du Traité sur l’Union européenne.

16 Le Secrétaire d’Etat de l’époque, David Davis, chargé de la question du Brexit, défendait l’idée que la conclusion des accords internationaux était une « prérogative royale », c’est-à-dire un de ces pouvoirs constitutionnels appartenant exclusivement au pouvoir exécutif. Selon lui, la décision de sortie de l’Union européenne ne devait relever que de la seule décision gouvernementale. Or, le fait que le peuple ait approuvé la sortie suffisait aussi pour pouvoir entamer le processus de retrait de l’article 50 du Traité.

17 Selon David Davis toujours, après la décision de retrait, une législation abrogeant les dispositions de la loi The European Communities Act de 1972 devrait être adoptée par le Parlement, convertissant ainsi l’acquis législatif communautaire en cours, en législation interne, et cela pour une période de transition. Telle était la vision gouvernementale des choses.

18 Comme John Bell l’énonce encore,

  • 6 Cf. op. cit.

en droit, le gouvernement a le pouvoir dérivant de la prérogative royale de négocier et de conclure des traités que la Reine signe. En droit international, la signature de la Reine (suivant l’avis de ses ministres) suffit pour engager le Royaume-Uni. Néanmoins, selon l’article 20 de la Constitutional Reform and Governance Act 2010, le gouvernement doit déposer le texte du traité sur le bureau du Parlement avant sa ratification, et lui donner des informations. Mais la ratification ne dépend ni d’une loi ni d’un vote du Parlement. La loi de 2010 prévoit seulement que le ministre ne peut pas ratifier un traité avant l’expiration d’un délai de vingt-et-un jours, ou si le Parlement a voté contre sa ratification. L’exercice d’une telle prérogative est un acte de gouvernement, lequel n’est pas susceptible de recours devant les tribunaux.6

  • 7 Le Royaume-Uni, à l’instar de l’Italie, de l’Allemagne ou du Canada, a choisi d’être un Etat dualis (...)

19Cette déclaration est conforme au choix du Royaume-Uni pour un système dualiste7. Et cet engagement ne vise alors que le niveau international, ce qui n’exclut en rien, bien au contraire le respect des principes constitutionnels fondamentaux au niveau interne.

  • 8 Craig, P., ‘The Process: Brexit and the Anatomy of Article 50’, in Fabbrini, F., (dir.), The Law an (...)

20 Face au Gouvernement, le Parlement est divisé, comme le mentionne Paul Craig8. Il y a ceux qui n’osent défier le résultat référendaire ; les hard Brexiters ; les soft Brexiters ; les pro remain. Pourtant, précise aussi Paul Craig, le Parlement pleinement souverain aurait pu prendre l’initiative de présenter une proposition de loi, imposant souverainement au gouvernement de recueillir son consentement pour la sortie de l’Union européenne. Et la saga, arbitrée au final par les juges dans l’affaire Miller, aurait ainsi été évitée.

21 Au lieu de cela, un bras de fer s’est engagé entre Gouvernement et Parlement.

22 Pourtant, John Bell rappelle que

le pouvoir de l’exécutif de prendre des actes autonomes (dits « actes de la prérogative royale ») est contesté depuis au moins 1600. Et ce sont les décisions de justice qui ont réduit l’étendue des pouvoirs prétendus de la Couronne d’agir sans l’autorisation de la loi parlementaire (…)

  • 9 Prés. Lord Neuberger SCP, § 50.

23Dans ce droit fil, la majorité de la Cour dans l’affaire Miller a déclaré : « Il est un principe fondamental de la Constitution britannique selon lequel, à moins que la loi l’autorise, la prérogative royale ne permet pas aux ministres de modifier ni les lois ni la common law. » Et le Président Lord Neuberger de préciser dans l’affaire Miller que « le principe fondamental de la Constitution du Royaume-Uni est que, sans une habilitation législative, la prérogative royale n’autorise pas les ministres à modifier ni les lois ni la common law »9

24 La Cour suprême a signifié encore par cela que si la résolution adoptée le 20 juin 2018 n’a pas de portée législative, il n’en reste pas moins qu’elle est un acte politiquement important.

25 Bon nombre de constitutionnalistes vont commenter l’affaire Miller sur ce point, parmi lesquels Alison Young. Cette dernière a notamment soutenu que si la négociation des traités est bien une prérogative du gouvernement, elle peut néanmoins être restreinte et modifiée par la législation. Et cela ne relève en rien d’une inconsistance constitutionnelle selon elle, mais bien plutôt de la logique d’incorporation des traités dans le droit domestique.10 Ce processus correspond aussi, selon elle, à l’esprit de la Loi de 2010 sur la réforme constitutionnelle et la gouvernance.11

26 Cette procédure n’est pas non plus une absurdité constitutionnelle, comme le soutient à l’inverse Vernon Bogdanor. Les amendements adoptés par le Parlement (notamment ceux de D. Grieve12) et qui ont fixé au gouvernement la manière de conduire les relations internationales, et en l’occurrence la procédure de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, ne sont pour Alison Young que la confirmation des règles constitutionnelles classiques.

27 Ce processus, en partie nouveau, et imposé au Gouvernement par les juges, n’est pas (non plus) apparu, Cette répétition est volontaire car lorsque tu lis cet auteur cette réitération est importante pour sa démonstration aux yeux d’Alison Young, qui plus est, comme un inconvénient constitutionnel, puisque les amendements imposés au final par la Chambre des Lords au Gouvernement ont été précisément un moyen de préserver la souveraineté parlementaire.

  • 13 Mise à part la forte dissension de Lord Reed.

28 Paul Craig est de ceux qui ont pensé que la solution rendue par la majorité de la Cour suprême dans l’affaire Miller13 était dans l’ensemble fondée, même si elle n’est pas simple à comprendre ou auto-évidente. Il ajoute que la saga aurait pu être évitée, si Theresa May avait assuré au Parlement que le processus de l’article 50 entamé, nécessitait bel et bien une intervention de sa part, sous la forme d’une loi, et que celle-ci marquerait le retrait absolu et définitif du Royaume-Uni de l’Union européenne.

Les effets de l’affaire Miller : une neutralisation de la valeur quasi-constitutionnelle de la Loi de 1972 sur la CEE et de l’article 50 du TUE

  • 14 The European Communities Act 1972.
  • 15 The Human Rights Act 1998.
  • 16 Le 15 janvier 2019, le Parlement allait rejeter l’accord négocié par Theresa May avec les représent (...)

29 C’est un paradoxe, comme l’affirme notamment Gordon Anthony. Alors que depuis l’adoption des lois de 1972 sur la CEE14 et de 1998 sur les droits de l’homme15, bon nombre de constitutionnalistes ont cru qu’en vertu de l’existence de ces lois quasi-constitutionnelles, le Parlement était soumis à elles, l’affaire Miller est venue raviver le principe de souveraineté parlementaire. Les juges ont en effet clairement énoncé que c’est au Parlement d’autoriser, par l’adoption d’une loi, le Royaume-Uni à sortir définitivement de l’Union européenne. Selon un principe de parallélisme des formes et alors que le Parlement avait consenti par une loi - The European Communities Act de 1972 - le Royaume-Uni à entrer dans l’Union européenne, ce même Parlement est le seul habilité à pouvoir faire sortir le Royaume-Uni de l’Union européenne par une autre loi. Au nom de la souveraineté parlementaire précisément, ce qu’un Parlement souverain a fait hier, un autre peut le défaire aujourd’hui. Selon cette logique, l’article 50 du TUE ne peut s’imposer en tant que tel. Il ne pourra être mis en œuvre qu’en cas d’accord exprès délivré sous forme de loi par le Parlement. L’approbation pour entamer le processus de sortie ayant été accordée par le Parlement le 20 juin 2018, l’accord exprès et ultime, initialement attendu pour la mi-décembre 2018, a été reporté à la mi-janvier 2019.16 Suspens…

30 Le processus constitutionnel de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, dans ce vaste chantier en mouvement, a de quoi tout de même rassurer les plus conservateurs d’entre les observateurs et puristes du droit constitutionnel anglais : hormis la portée novatrice de la résolution, dont la portée est plus politique que juridique, on l’aura compris, tout le reste de la procédure a répondu aux canons anciens du droit constitutionnel anglais.

De l’ancien : la nécessité d’un accord de retrait sous forme de loi d’incorporation adoptée par le Parlement

31 La date butoir d’adoption de cette loi a été fixée au 29 mars 2019.

Le rappel au Gouvernement d’une lecture néo-classique de la souveraineté parlementaire

  • 17 Dicey, A. V., Introduction à l'étude du droit constitutionnel, Giard & Brière, Paris, 1902.

32Il ne s’agit ni plus ni moins à ce niveau-là que du respect de la pensée de Albert Ven Dicey, exprimé dans son ouvrage phare, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, de 190217. Dans cet ouvrage structurant pour le droit constitutionnel britannique, A.V. Dicey affirme que

  • 18 Dicey, A.V., An Introduction to the Law of the Constitution, 10e ed. par ECS Wade, Londres 1959, p. (...)

the principle of Parliamentary sovereignty means neither more nor less than this, namely, that Parliament thus defined has, under the English constitution, the right to make or unmake any law whatever ; and further, that no person or body is recognised by the law of England as having a right to override or set aside the legislation of Parliament.18

33 Toutefois l’adhésion du Royaume-Uni à la Communauté européenne a heurté de plein fouet les implications traditionnelles de ce principe, d’où l’apparition du concept de loi quasi-constitutionnelle pour concilier primauté du droit communautaire, d’une part, et souveraineté parlement, d’autre part. Puisque le Parlement a consenti souverainement à l’adhésion à la Communauté européenne par le biais de la loi The European Communities Act de 1972, il a en même temps accepté - et souverainement - la primauté de ce droit. Si d’aventure il voulait s’en défaire, en tant que Parlement souverain, il aurait à le faire en des termes exprès et non équivoques.

34 Paul Craig est celui qui a le mieux théorisé, à partir d’arrêts allant en ce sens, ce concept absolument nouveau et inédit de loi quasi-constitutionnelle, dans l’ordre constitutionnel britannique. Ce concept signifie que le Parlement reste pleinement souverain, sauf à l’égard des deux lois quasi-constitutionnelles qu’il est dans l’obligation de respecter.

  • 19 Sir William Wade aura été de ceux qui auront pensé que la souveraineté parlementaire n’a pas seulem (...)
  • 20 Factortame Ltd v. Secretary of State for Transport (N°2) [1991] 1 All E.R. 70.
  • 21 La Chambre des Lords, en acceptant d’écarter une loi au motif de sa contrariété avec le droit co (...)
  • 22 Contrairement à A. W. Bradley, (‘The sovereignty of Parliament : Form or substance?’, pp. 23-58, in (...)

35 Lorsque l’observateur se replonge quelques années en arrière, on se souvient que la loi d’incorporation de 1972 avait déjà suscité bien des débats, notamment en sa section 4. Cette section dispose (toujours encore à l’heure où l’on écrit) que le droit de l’Union européenne prévaut sur toute loi nationale. La doctrine n’a pu alors que constater un conflit de normes, et la théorisation par le biais de la loi quasi-constitutionnelle n’a pu dans cette perspective que la résoudre19. Et les juges de la Cour des Lords (à l’époque), d’emboîter le pas dans l’arrêt Factortame de 199120, venant définitivement mettre un point final à la controverse. L’application d’une loi postérieure à l’entrée du Royaume-Uni dans l’Union européenne, et incompatible avec le droit de l’Union européenne, a été suspendue, et le Gouvernement a été sommé par la suite d’annoncer que cette loi devait être aussitôt abrogée. Coup de tonnerre dans l’ordre constitutionnel britannique… la souveraineté parlementaire venait d’être ébranlée ; une loi, acte du Parlement souverain, se devait d’être retirée de l’ordonnancement juridique anglais, parce que contraire à la loi quasi-constitutionnelle de 1972, The European Communities Act.21 Certains commentateurs auront parlé d’un quasi contrôle de constitutionnalité exercé par la Cour des Lords, dans ce qui reste aujourd’hui encore un arrêt très politique.22

36 La pensée de A. V. Dicey et de Sir W. Wade, Doyen des constitutionnalistes, a donc été sérieusement bousculée par celle de Paul Craig notamment, et par tous ceux qui voulaient donner plein effet à la primauté du droit communautaire.

37 Pourtant, le principe de souveraineté parlementaire est toujours resté au cœur des préoccupations britanniques s’agissant de l’application du droit communautaire.

38 Qu’on en juge plutôt : les hauts magistrats de l’affaire Miller, rendue par la Cour suprême le 24 janvier 2017, ont fait de ce principe l’un de leurs arguments principaux pour répondre à la question de savoir si le Parlement était tenu de donner son accord à la procédure de sortie de l’Union européenne. Et la réponse fut absolument affirmative. Et doublement : pour la résolution autorisant le Gouvernement à enclencher le processus de sortie ; et pour l’adoption de la loi de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Conformément à l’article 50-1 du TUE il a été prévu, on le rappelle, un mécanisme de retrait volontaire et unilatéral de l’Union européenne : « Tout Etat membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union ». Conformément aux règles constitutionnelles britanniques, les juges n’ont fait au fond que rappeler les canons du droit constitutionnel au Gouvernement : nonobstant le résultat du référendum du 23 juin 2016, celui-ci n’avait qu’une valeur consultative et seul le Parlement souverain pouvait accepter ce retrait définitif de l’Union européenne, en des termes exprès et non équivoques, par le biais de l’adoption d’une loi.
La majorité de la Cour suprême n’a pas accepté, au final, qu’un acte de la prérogative royale puisse faire sortir le Royaume-Uni de l’Union européenne, et ainsi modifier les sources du droit, sans l’acceptation du Parlement.

39 Il aurait été incompatible avec les principes fondamentaux qu’un bouleversement d’une aussi grande envergure soit effectué uniquement par une décision administrative ou par un acte ministériel. Et cela, on le rappelle, en raison du caractère irréversible de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, sur les droits des ressortissants britanniques et le droit anglais.

40 Pour la majorité de la Cour suprême, il suffisait que la notification de l’article 50 ait pour effet éventuel la privation de droits, pour que de tels principes soient rappelés. Selon la très ancienne jurisprudence Case of Proclamations de 1611, répétée à maintes reprises depuis, la prérogative royale ne peut pas priver les sujets de leurs droits, en droit interne, sans l’habilitation de la loi. Parce que le droit européen est source du droit interne, les droits subjectifs qui en font partie sont à l’abri de la prérogative royale, à moins qu’une loi n’en dispose autrement.

Much Ado About Nothing : le maintien de la primauté du droit de l’Union européenne ?

41 En faisant un peu de droit prospectif pour terminer, deux hypothèses peuvent être émises.

  • 23 Une des conséquences des amendements D. Grieve.

42 Première hypothèse : Si la loi de retrait n’est pas adoptée au seuil du 29 mars 2019, comme le Parlement a renoncé à s’opposer indéfiniment au processus de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne23, on peut imaginer que le droit de l’Union européenne continuera à s’appliquer par le biais de la loi quasi-constitutionnelle de 1972. Et dans cet exercice d’interprétation et d’articulation des normes, les juges seraient amenés à les apprécier, conformément à ce qu’implique le principe de Rule of Law.

43 Deuxième hypothèse, une hypothèse notamment évoquée par Gordon Anthony, pour qui le Brexit représente plus un paradoxe qu’une crise.

44 Les Cours, en rationalisant la sortie du Royaume-Uni, vont très certainement être à l’origine d’un paradoxe, la réaffirmation de la primauté du droit de l’Union européenne.

45 L’affaire Miller a ravivé le principe de souveraineté parlementaire, on l’a vu. Mais cette souveraineté implique elle-même l’application de la règle de la « reconnaissance ultime », « the rule of recognition ». Dans cette affaire, la Cour suprême s’est en effet servie de l’analyse du philosophe Herbert Hart pour distinguer trois niveaux de règle dans le système juridique anglais. Au sommet de cette hiérarchie des normes, la juridiction suprême a rappelé que figurait la « règle de la reconnaissance », la règle qui désigne l’autorité suprême dans le système juridique anglais. Elle n’est autre que le Parlement. Les hauts magistrats ont unanimement déclaré sur ce point que la « règle de la reconnaissance » vise la suprématie du Parlement et envisage cette dernière comme fondement principal des normes juridiques.

46Or, le droit de l’Union européenne, découlant toujours encore jusqu’à aujourd’hui de la loi quasi-constitutionnelle de 1972 (The ECA), il est soumis à cette règle de la reconnaissance ultime. Le Parlement britannique est donc invité, dans l’urgence désormais, à incorporer par voie législative les règles du droit de l’Union européenne toujours en suspens aujourd’hui. Paradoxe s’il en est pour un pays qui escomptait recouvrer son indépendance …

47

Conclusion

48 La position de la majorité parlementaire était claire : à la suite du référendum, elle ne voulait pas empêcher ou retarder la politique du Gouvernement britannique de faire sortir le Royaume-Uni de l’Union européenne. Elle n’avait pour objet que de rappeler le Gouvernement à l’ordre pour faire respecter les procédures constitutionnelles, ce qui est expressément requis, qui plus est, par l’article 50 TUE. En fin de compte, le Gouvernement n’a pas eu de grande difficulté à faire voter la brève loi autorisant le déclenchement de la notification de l’article 50. Elle a été votée à une large majorité à la Chambres des Communes après quatre jours de débats et ensuite par la Chambre des Lords. Pour aboutir à ce résultat, le Gouvernement a dû faire des promesses au Parlement concernant la participation de ce dernier pendant la durée des négociations des traités de sortie. Avant le vote de cette loi d’autorisation, le Gouvernement a dû aussi rendre publiques les grandes lignes de sa stratégie pour le Brexit. Ces concessions et promesses furent le résultat des exigences constitutionnelles rappelées par la Cour suprême. L’arrêt Miller n’a donc rien changé au résultat et n’a pas non plus ni retardé le Gouvernement dans sa volonté de faire aboutir la politique qu’il a choisie. Mais le rappel nécessaire à la Constitution britannique a surtout servi à structurer le processus politique ; il a aussi laissé place au débat contradictoire, tout comme à renforcer la transparence des décisions. On n’en attendait pas moins des juges de la Cour suprême britannique…

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Bibliographie

Allan, T.R.S., ‘Parliamentary sovereignty : Law, Politics, and Revolution’, Law Quarterly Review, 1997, pp. 443-452, p. 449.

Bell, J., « La Cour suprême et le Brexit », Revue Française de Droit Administratif, 2017, p. 220.

Bradley, A. W., ‘The sovereignty of Parliament : Form or substance ?’, pp. 23-58, in The Changing Constitution, Oxford University Press, New-York, 2000, 387 p.

Craig, P., ‘The Process : Brexit and the Anatomy of Article 50’, in Fabbrini, F, (dir.), The Law and Politics of Brexit, OUP, 2017, pp. 49-70.

Dicey, A.V., Introduction à l’étude du droit constitutionnel, Giard & Brière, Paris, 1902.

Législation 

The Constitutional Reform and Governance Act 2010.

The European Communities Act 1972.

The Human Rights Act 1998.

Jugements 

Décision du 24 janvier 2017, Cour suprême, https://www.supremecourt.uk/cases/uksc-2016-0196.html.

Factortame Ltd v. Secretary of State for Transport (N° 2) [1991] 1 All E.R. 70.

R. v. Secretary of State for the Home Department, ex. p. Brind (1991) 2WLR 588).

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Notes

1 https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2008/7/contents.

2 https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1972/68/contents

3 The European Communities Act de 1972. Ce concept de loi quasi constitutionnelle est celui que l’on doit principalement à Paul Craig, lorsque s’est posée la question de la valeur, tout d’abord de la Loi de 1972, puis de la Loi de 1998. Sur le plan juridique, ces lois ne pourraient être considérées comme constitutionnelles que si elles octroyaient aux juges anglais la faculté ou le pouvoir de prononcer l’annulation de tout ou partie d’une loi ordinaire. Or, ce n’est juridiquement pas le cas en droit anglais. Les juges ont le pouvoir d’écarter une loi dans le cas d’espèce qui leur est soumis, parce que contraire à ces lois quasi constitutionnelles, ou d’en prononcer son incompatibilité (Cf. The Human Rights Act, 1998 ; declaration of incompatibility.)

4 Bell, J., « La Cour suprême et le Brexit », RFDA (Revue française de Droit administratif), 2017, p. 220 et s.

5 Décision du 24 janvier 2017, https://www.supremecourt.uk/cases/uksc-2016-0196.html.

6 Cf. op. cit.

7 Le Royaume-Uni, à l’instar de l’Italie, de l’Allemagne ou du Canada, a choisi d’être un Etat dualiste. L’avantage est qu’il oblige une intervention en principe systématique du Parlement national et donc un contrôle de l’organe démocratiquement élu sur la procédure de signature des traités par le pouvoir exécutif. Ce système traduit néanmoins une méfiance quant aux influences du Droit international public en Droit interne. Les cours britanniques ont adopté une acception stricte du dualisme en posant comme principe que les traités n’auront aucun impact en Droit interne tant que le parlement n’aura pas adopté de loi d’incorporation (R. v. Secretary of State for the Home Department, ex. p. Brind (1991) 2WLR 588).

8 Craig, P., ‘The Process: Brexit and the Anatomy of Article 50’, in Fabbrini, F., (dir.), The Law and Politics of Brexit, OUP, 2017 pp. 49-70.

9 Prés. Lord Neuberger SCP, § 50.

10 Comme en atteste l’adoption des lois de 1972 sur la CEE (European Communities Act) ou de 1998 sur l’incorporation de la Convention européenne des droits de l’homme (Human Rights Act).

11 The Constitutional Reform and Governance Act 2010 ; op. cit ; https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/25/contents

12 https://brexitcentral.com/grieve-amendment-means-mps-voted/

13 Mise à part la forte dissension de Lord Reed.

14 The European Communities Act 1972.

15 The Human Rights Act 1998.

16 Le 15 janvier 2019, le Parlement allait rejeter l’accord négocié par Theresa May avec les représentants de l’UE, par une franche majorité de 432 voix contre 202, ce qui plonge le processus de sortie dans une très grande incertitude. Le Premier ministre ne s’est cependant pas vu infliger, mais de justesse, le vote d’une motion de censure contre elle et son gouvernement (325 contre 306). Reste donc à savoir aujourd’hui si la date butoir, initialement fixée au 29 mars 2019 va être reportée, pour laisser, le cas échéant, le temps au RU et à l’UE de négocier de nouvelles conditions de sortie.

17 Dicey, A. V., Introduction à l'étude du droit constitutionnel, Giard & Brière, Paris, 1902.

18 Dicey, A.V., An Introduction to the Law of the Constitution, 10e ed. par ECS Wade, Londres 1959, p. 24.

19 Sir William Wade aura été de ceux qui auront pensé que la souveraineté parlementaire n’a pas seulement été suspendue par l’adhésion à l’Union européenne ; elle sera aussi complètement tombée en désuétude.

20 Factortame Ltd v. Secretary of State for Transport (N°2) [1991] 1 All E.R. 70.

21 La Chambre des Lords, en acceptant d’écarter une loi au motif de sa contrariété avec le droit communautaire, a remis en cause l’idée d’une souveraineté parlementaire illimitée. Allan, T.R.S., ‘Parliamentary sovereignty : Law, Politics, and Revolution’, L.Q.R., (Law Quarterly Review)1997, pp. 443-452, p. 449.

22 Contrairement à A. W. Bradley, (‘The sovereignty of Parliament : Form or substance?’, pp. 23-58, in The Changing Constitution, Oxford University Press, New-York, 2000, p. 56.), d'autres auteurs ont accepté la position de Lord Denning pour qui l'accession du RU à l’UE a véritablement transformé les sources du droit britannique. L'arrêt de la Cour des Lords dans l'affaire Factortame en 1991 a confirmé cette évolution. Dans cette affaire, la Chambre des Lords a refusé de donner effet à une loi britannique qui violait clairement le droit européen. Pour le professeur Wade, les hauts magistrats avaient ainsi effectué une révolution constitutionnelle sans en prendre acte. La loi de 1972 a eu pour effet un transfert partiel de la souveraineté législative et les institutions de l'Union se sont servies de cette souveraineté transférée pour modifier le droit interne. D'après le professeur Wade notamment, la modification des sources par voie d'un transfert de souveraineté du Parlement était une révolution extra-juridique dont les juges devaient tirer les conséquences. D'après d'autres auteurs, notamment les professeurs Craig, Allan et Allison, la modification n'était qu'une illustration de l'évolution des sources du droit que la décision dans l'affaire Factortame ne faisait que constater.

23 Une des conséquences des amendements D. Grieve.

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Pour citer cet article

Référence papier

Céline Lageot, « Le processus constitutionnel de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne », Observatoire de la société britannique, 24 | 2019, 29-43.

Référence électronique

Céline Lageot, « Le processus constitutionnel de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne », Observatoire de la société britannique [En ligne], 24 | 2019, mis en ligne le 01 mai 2020, consulté le 19 janvier 2021. URL : http://journals.openedition.org/osb/3162 ; DOI : https://doi.org/10.4000/osb.3162

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Auteur

Céline Lageot

Professeur de droit public à l'Université de Poitiers

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Droits d’auteur

Observatoire de la société britannique

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