• 1 La troisième est celle du « volet paysager » des permis de construire.

1La loi de protection et de mise en valeur des paysages du 8 janvier 1993, si elle constitue le premier texte de loi français à prendre le paysage pour objet central, confère également aux parcs naturels régionaux (PNR), pourtant institués depuis plus d’un quart de siècle, leur première base juridique ; sans doute était-il temps, encore que le bref article L 244-1 que l’article 2 de la loi paysage insère dans le code rural ne représente qu’une partie seulement d’une loi spécifique consacrée aux PNR, un temps envisagée, mais qui n’a finalement jamais vu le jour (Fromageau, 1993). Absent du décret fondateur n° 67-158 du 1^er mars 1967 instituant les parcs naturels régionaux – tout au plus était-il question de la « qualité de leurs sites », associée à « leur aptitude à accueillir les citadins » –, le paysage s’était déjà progressivement imposé au sein de la démarche des parcs, ainsi que dans certains des textes qui étaient venus préciser leur cadre d’action, notamment la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature et celle du 3 janvier 1977 sur l’architecture. Mais avec la loi de 1993, le législateur choisit ainsi d’associer étroitement à la question de la « préservation des paysages » la définition de la mission des PNR, auxquels il attribue un rôle de premier plan dans la mise en œuvre de la loi ; le texte fonde en particulier ce rôle des PNR sur l’obligation faite à tous les documents d’urbanisme d’être « compatibles » avec les orientations de leurs chartes, qui deviennent de ce fait des documents « opposables » – disposition du code de l’environnement dont l’articulation avec celles du code de l’urbanisme fait aujourd’hui débat dans le cadre de l’élaboration du projet de « loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové » (Alur). Les PNR se trouvent donc directement mobilisés à deux des trois échelles auxquelles la loi de 1993 décline l’action publique en matière de paysage1 (Labat, 2011), celle des documents d’urbanisme communaux et celle des projets territoriaux que portent les chartes des PNR, mais aussi les directives paysagères, instituées par cette même loi, et conçues à la mesure des PNR (Cabanel, 2009).

• 2 Par commodité ces 5 parcs seront la plupart du temps désignés par leurs initiales, soit, respective (...)

3Toutefois, l’omniprésence du paysage dans les chartes et dans les plans d’action, qui traduit le développement au sein des parcs d’une véritable « culture » paysagère (MEDD-PNR de France, 2005), ne doit pas faire oublier que la prise en charge de cette mission peut aussi représenter pour les PNR un exercice très compliqué, parce que le caractère global et intégrateur du paysage y interfère de manière complexe avec la nature sectorielle des politiques publiques qui lui sont appliquées (Bonnefond et al., 2009), et parce que sa conception en tant que valeur collective, relevant de l’intérêt général, se heurte au caractère privé des surfaces qui le composent (Barrière, 2012) et à la diversité des logiques d’acteurs qui le façonnent. Le cas échéant, les difficultés rencontrées y sont révélatrices des tensions internes de ces intercommunalités paradoxales que sont les PNR, écartelées entre les exigences affichées dans le projet territorial validé par l’État et les projets propres aux collectivités locales membres, dont les élus détiennent collectivement le pouvoir décisionnel au sein des comités syndicaux. Ce sont ces contradictions et ces tensions que cet article se propose d’explorer, à partir de l’analyse de la dimension paysagère dans les chartes et de la place effective du paysage dans les plans d’action de cinq PNR du Sud de la France avec lesquels l’auteur entretient ou a entretenu des liens scientifiques privilégiés (appartenance aux conseils scientifiques et/ou aux programmes de recherche en partenariat) (cf. carte n° 1) ; à l’exception du PNR du Haut-Languedoc (créé en 1973), il s’agit de parcs récents, apparus postérieurement à l’adoption de la loi Paysage, 2003 pour le PNR de la Narbonnaise en Méditerranée, 2004 pour le PNR des Pyrénées catalanes, 2007 pour le PNR des Alpilles (qui accueille l’une des deux directives paysagères publiées à ce jour), et 2009 pour le PNR des Pyrénées ariégeoises2. Nourri par les nombreux documents déjà collectés et analysés sur ces territoires aux situations contrastées, ce travail repose aussi sur une série d’entretiens sur ce thème avec leurs chargés de mission paysage, directeurs ou directeurs adjoints.

• 3 Entretien avec Sophie Sejalon, 5 juillet 2013.

5Aux prises depuis sa création avec une diversité paysagère qui ne favorise pas la cristallisation de son identité territoriale (Dérioz, 1997), le PNRHL choisit ainsi d’adosser la difficile procédure de révision de sa charte – elle aboutit en 1998 seulement, vingt-cinq ans après la création du parc – sur un diagnostic paysager préalable, confié à un bureau d’études et annexé à la charte, qui délimite et analyse une vingtaine d’entités paysagères. Dix ans plus tard, elles seront ramenées à 18 par un deuxième diagnostic de territoire fondé sur l’analyse typologique des paysages et de leurs dynamiques (Dérioz et al., 2008), en préambule à une seconde révision (2011) : la nouvelle charte y prévoit de doter chacune de ces unités paysagères d’une charte architecturale et paysagère, et les conserve comme référence pour la notice du plan de parc, en les regroupant au sein de quatre « Aires d’action et d’expérimentation ». Du côté de la Narbonnaise, la réalisation d’un atlas des paysages (1996) suit de peu la naissance (1994) du syndicat mixte qui porte la démarche de création du PNR, dont le premier plan de parc (2003) adopte comme fond de carte les 7 unités paysagères définies par l’atlas, en fonction desquelles il décline sa notice. La démarche est à peu près identique dans les Pyrénées ariégeoises, où les entités paysagères du futur PNR, définies en relation avec celles repérées à l’échelle départementale par l’atlas des paysages du Conseil général, alors en cours d’achèvement (2005), sont croisées de manière systématique dans le plan de parc avec les enjeux territoriaux et les mesures prévues par la charte (2009), le plan devenant dans une certaine mesure « une lecture paysagère de la charte3 ». Les choses sont un peu moins poussées dans la charte initiale du PNRPC (2004), où sont identifiées 5 unités paysagères typologiques larges, subdivisées en 20 entités paysagères localisées, mais qui organise le plan de parc selon une autre logique spatiale, fondée sur la combinaison de plans de massifs en montagne, et de chartes d’urbanisme et de paysage dans les parties habitées. L’avant-projet 2013, toutefois, prend appui sur ces deux approches complémentaires pour proposer un nouveau découpage en 11 unités paysagères, qui font l’objet d’un carton particulier dans le plan de parc ; chacune d’entre elles a droit à un « cahier spécifique » qui décline les principes d’ensemble de la charte pour l’espace auquel elle correspond. Le cas des Alpilles, enfin, est un peu différent, dans la mesure où la démarche d’analyse du paysage est engagée avant même que soit envisagée la création d’un PNR, dès le choix de l’État de faire du massif l’un des trois sites pilotes pour l’élaboration d’une directive paysagère (1995). Mais là encore, à travers cette longue procédure, la question du paysage tient une place centrale dans la réflexion collective qui conduit à la naissance du parc, postérieure d’un mois à peine à l’instauration de la directive paysagère (2007), laquelle se trouve intégrée in extenso dans sa charte – elle en constitue l’axe 3, intitulé « Tout, ici, est paysage et patrimoine, issus de l’alliance de l’homme et de la nature ».

• 4 Entretien avec Eric Blot, 22 juillet 2013.

8Dans le droit fil de leur souci initial de connaissance du territoire à travers ses paysages, tous ces parcs ont aussi, plus ou moins précocement, engagé une démarche de suivi des évolutions paysagères. Elle prend appui sur la mise en place d’un observatoire sur le modèle des observatoires photographiques du paysage (OPP) imaginés par le ministère de l’Environnement, non sans quelques entorses ou innovations par rapport à la méthode préconisée pour les OPP (Meddat, 2008) : le nombre des photos reconduites est souvent plus important que ce qu’indique le protocole national (PNRNM, PNRHL, PNRPC, PNRA), des reconductions saisonnières (PNRHL, PNRA) ou même la capture d’ambiances sonores (PNRA) ont parfois été introduites ; par son lien originel avec la recherche scientifique et par son choix de suivre prioritairement les paysages sur lesquels il déploie une action (les entrées de bourgs, en particulier, dans le cadre d’un programme commun avec le PNRPC et le parc national des Pyrénées), le PNRPA s’écarte un peu plus de ce référentiel commun. Même si les autres parcs se posent aujourd’hui la question de la valorisation de leur observatoire en tant qu’outil informatif, sur laquelle la méthodologie des OPP n’est guère prolixe (Dérioz et al., 2010), le choix de développer ces dispositifs témoigne d’un souci partagé d’inscrire ostensiblement leur action dans une vision dynamique des paysages, en intégrant les multiples fonctionnalités de l’espace qu’ils reflètent et leur propension à se transformer – l’observatoire pour « acter l’idée que le paysage évolue et que ça n’est pas forcément grave4 ».

• 5 Entretien avec Alain Bergé, 10 juin 2013.

11Toute l’ambivalence de la thématique paysagère transparaît dans le libellé de ces différents postes : objet en lui-même, le paysage représente aussi une dimension importante pour la plupart des autres thématiques, de la préservation des espaces naturels à la gestion de l’urbanisme, en passant par les activités agricoles ou touristiques. Aussi les chartes, au-delà de leurs différences de structure interne, lui accordent-elles en définitive peu de place en tant que thème spécifique (une petite dizaine de pages, parfois moins), alors qu’il est présent de manière diffuse dans l’ensemble du document, qu’il s’agisse des enjeux, des axes stratégiques ou des objectifs opérationnels. Seule la charte 2002 du PNRNM présente un volet « patrimoine paysager » de grande ampleur (56 pages, 18 articles sur 83 en tout) au sein de son premier axe, intitulé « Sauvegarder et valoriser le patrimoine naturel, culturel et paysager », là où la charte qui la remplace en 2009 préfère revenir au paysage en tant que « thématique transversale », glissement qui peut sans doute être interprété comme le signe de « la percolation de la culture du paysage dans la culture parc, mais [marque] aussi le passage en retrait d’un thème pas évident5 ».

• 6 Travaux sous maîtrise d’ouvrage de la commune d’Armissan, d’après l’étude d’un paysagiste mandaté p (...)

12L’affirmation de la préoccupation constante d’un « mieux-disant » paysager – « la volonté de protéger, de gérer et de partager un patrimoine naturel, culturel et paysager d’exception… » (charte 2007, PNRA, préambule) ; « … une gestion adaptée des milieux naturels et des paysages » (charte 2009, PNRPA, p. 18) – se traduit de différentes manières, directes et indirectes, dans les programmes d’actions. Généralement réalisées dans le cadre de partenariats avec d’autres institutions, un certain nombre d’interventions ont un effet direct sur le paysage, comme par exemple la réhabilitation de « points noirs » ; un programme conjoint PNR – conseil général de l’Hérault a ainsi permis au cours des années 1990 d’éliminer les carcasses de voitures abandonnées en Haut-Languedoc, et plusieurs sites dégradés ont fait l’objet d’un traitement en Narbonnaise (plateforme de La Ramade dans le site classé de La Clape, inaugurée en juin 20136), comme dans le PNRPA, où le fonds d’aide à la résorption des points noirs abondé par la Région Midi-Pyrénées permet de traiter en partenariat une trentaine de dossiers par an, subventionnés à hauteur de 50 % du montant des travaux. Des actions par rapport à la suppression ou à la limitation de l’affichage publicitaire, sous-tendues par les dispositions de la loi de décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes, qui proscrivent toute publicité dans les PNR (art. 7), ont également conduit à des résultats tangibles dans le massif de la Clape (charte de la signalétique portée par le PNRNM) et le long des routes du PNRPA. Ponctuellement, les parcs animent parfois des chantiers de débroussaillage et de « réouverture » (PNRA, PNRPA), ou de rénovation du petit patrimoine bâti en pierre sèche (PNRHL, PNRNM). Au-delà des efforts de reconquête, il peut aussi s’agir d’opérations de valorisation de certains paysages, par l’aménagement de sentiers de découverte, à l’image du sentier des Castanhaïres, mis en place par le PNRHL (1995) de manière concomitante avec le lancement d’une opération locale agri-environnementale « Châtaigneraies et paysages de terrasses associés du Haut-Languedoc », ou encore du travail systématique réalisé par le PNRPA sur les « points de vue patrimoniaux » (dégagement des vues, tables d’orientation ou d’interprétation, maintien de la qualité écologique…).

• 7 Entretien avec Alain Bergé, 10 juin 2013. Le CNPN est le Conseil national de la protection de la na (...)

15Comme le suggère parfois directement l’intitulé des postes des chargés de mission, et comme y invite le cadre fixé par la loi de 1993, l’urbanisme constitue le champ par excellence de l’expertise paysagère des parcs, sans doute aussi l’un de ceux sur lesquels ils sont particulièrement attendus par leurs autorités de tutelle. En Narbonnaise, par exemple, le point le plus sensible au moment du renouvellement du label portait sur l’inscription dans la charte des coupures urbaines destinées à limiter l’urbanisation côtière, en application de la loi littoral de 1986 : « Quand le CNPN parle paysage en ce qui concerne le PNR de la Narbonnaise, rappelle son directeur adjoint7, il parle urbanisme, c’est-à-dire de sa capacité à contenir l’extension urbaine. » En la matière, les dispositions de la loi, en imposant la compatibilité des documents d’urbanisme avec « les orientations et les mesures » de leurs chartes, semblaient donner aux parcs la capacité d’aller au-delà de la seule production d’outils incitatifs, pour en assumer la dimension prescriptive. Dans l’analyse qu’il faisait presque à chaud (1995), sur le plan matériel comme sur le plan organique, les conséquences de la loi pour le fonctionnement et le statut des parcs, Maurice Bourjol soulignait même que cette exigence donnait « au PNR – sous le contrôle de “compatibilité” du juge administratif – un véritable droit de veto sur les décisions municipales, en matière d’urbanisme notamment ». Mais il notait aussi dans le même article combien le caractère « hybride » de l’institution se reflétait dans la composition des syndicats mixtes qui, dans la plupart des cas, constituent son organisme de gestion…

• 8 Cet article 4 a été précisé quant aux pièces à fournir selon la nature et l’importance du projet pa (...)

19C’est aussi par l’intermédiaire d’un « porter à connaissance » approfondi, traduit pour chaque commune sous forme cartographique, que le PNRPA accompagne depuis 2009 les PLU sur son territoire, avec l’appui de l’architecte des bâtiments de France dans les échanges avec les élus et les bureaux d’études. Le parc leur propose en particulier une prérédaction de l’article 11 du futur règlement de PLU, qui concerne l’« aspect extérieur des constructions et l’aménagement de leurs abords ». Ce travail sur la valorisation des éléments de patrimoine architectural trouve même un prolongement sur les projets individuels dans une douzaine de communes volontaires, dans le cadre d’un projet financé par le ministère (programme « Ensemble construisons le patrimoine de demain ») et conçu en association avec deux autres PNR (Grands Causses et Vosges du Nord) ; partant du constat de l’inefficacité de la rédaction du « volet paysager » prévu par la loi de 1993 (art. 4)8, souvent bâclé par les pétitionnaires et expédié par les services instructeurs, la démarche imaginée prévoit une première visite de l’architecte du parc chez le porteur du projet de permis de construire pour discuter avec lui du type de matériaux choisis, des différentes options en matière d’énergie et de l’insertion paysagère, avant de le recevoir, en compagnie de son propre architecte et avec un projet retravaillé, en commission locale d’orientation architecturale. Cette dernière, qui comprend l’architecte du PNR, le maire ou son adjoint à l’urbanisme, le représentant de la direction départementale des Territoires (DDT), l’architecte des bâtiments de France (ABF) si la demande de permis est dans le périmètre de protection d’un monument historique, et un artisan du bâtiment élu de la chambre des métiers, représente une instance de concertation efficace, où les discussions font beaucoup évoluer les projets initiaux, tout particulièrement sur les questions énergétiques. En ce qui concerne le paysage, l’efficacité s’avère d’autant plus réelle que les échanges s’amorcent très en amont, dès le stade du certificat d’urbanisme…

• 9 Entretien avec Alain Bergé et Fanchon Richart, 10 juin 2013.

20Loin de l’application directe de ce que prévoyait la loi paysage, il s’agit ainsi d’établir patiemment les conditions d’un dialogue – idéalement d’un partenariat – avec des groupes d’acteurs qui sont d’ailleurs, à des degrés divers, partie prenante de l’instance PNR (élus, services de l’État). Les choses, en la matière, vont rarement d’elles-mêmes. En Narbonnaise, même si le Scot de 2006 a été nourri par le contenu de la charte du PNR – coupures urbaines littorales, intégration de la charte éolienne, limitation effective de la consommation d’espace –, « c’est l’antériorité qui a joué, plus que la supériorité juridique, pour que des idées passent9 ». Depuis, la référence des élus par rapport aux enjeux d’aménagement semble être plutôt celle du Scot, et le PNR ne dispose d’ailleurs pas de moyens spécifiques dédiés à l’appui aux communes en matière d’urbanisme et de paysage. Le projet d’une charte paysagère du piémont des Corbières maritimes et du plateau du Quatourze, impulsé par le parc pour conduire une réflexion sur le secteur le plus exposé de son territoire – recul viticole, gros enjeux d’aménagement (urbanisation, ligne à grande vitesse, projets de zones d’activités…), faible niveau de protection des espaces –, n’a pas rencontré une large adhésion des conseils municipaux, et peine à aboutir. Sur le terrain, sauf exception, la préservation du paysage doit souvent plus aux contraintes en termes de risque (inondation, incendie, submersion marine sur le littoral) et à un certain retour des services de l’État autour de la mise en œuvre des principes du Grenelle.

• 10 Entretien avec Séverine Casasayas, 26 juillet 2013.
• 11 Entretien avec Lucie Julien, 26 juillet 2013.

21Les tensions ont été vives aussi dans les Pyrénées catalanes, au moment où l’effort de réflexion sur la mise en compatibilité des documents d’urbanisme avec la charte, qui a la plupart du temps ouvert le chantier de leur révision, s’est articulé avec la réalisation (2007-2008) des six chartes de paysage et d’urbanisme qui couvrent le territoire du parc : le fonctionnement de la commission urbanisme a d’abord été très tendu, avant que les efforts de concertation et un processus d’apprentissage collectif ne lui permettent peu à peu de « rentrer dans la routine sur les modifications d’urbanisme et les révisions10 ». L’embauche de deux chargés de mission, une paysagiste et un urbaniste, traduit la volonté de se saisir de ce dossier le plus en amont possible, au stade de la sélection des bureaux d’études, de la conception générale et de l’organisation de la concertation, avec en particulier la mise en place d’ateliers locaux d’urbanisme et de paysage animés par le parc. Même si les exigences environnementales induites par le Grenelle tirent la réflexion davantage vers les questions de fonctionnalité que vers l’approche esthétique, « le fait de parler du paysage dans ses grandes lignes est une manière de remettre les choses dans leur contexte, de donner du sens. C’est un moteur de cohérence de projet et c’est perçu ainsi par les élus11 ».

• 12 Entretien avec Anne-Catherine Privat-Madelin, 22 juillet 2013.
• 13 Entretien avec Eric Blot et Anne-Catherine Privat-Madelin, 22 juillet 2013.

22C’est ce même croisement de compétences – urbaniste et paysagiste – qui a sous-tendu le travail du bureau d’études qui, sous l’égide du PNRA et avec un financement de la Dreal Paca, a conduit depuis trois ans auprès de la quasi-totalité des communes du parc une mission systématique d’explication, de déclinaison aux échelles communale et parcellaire, et de transcription dans les PLU de la directive paysagère des Alpilles. Là encore, cette approche, combinée à une offre de services appuyée aux communes engagées dans la révision de leur PLU (soit les trois quarts de celles des Alpilles) sur l’aide à la rédaction du cahier des charges, sur la mise en place d’une « approche environnementale de l’urbanisme », ou simplement sur le rappel synthétique des principes de la charte, permet au parc de venir en appui aux municipalités, plutôt dans une position de médiation entre élus et services de l’État. Rédigée à une échelle qui n’est pas celle des documents d’urbanisme, souvent perçue par les maires comme une contrainte imposée et une restriction à leur autonomie de gestion, la directive paysagère a induit « une vision réglementaire du paysage12 », que le parc, sans renier l’intérêt de cet outil, a dû s’employer à contourner auprès des acteurs locaux, en travaillant sur le paysage à partir d’autres entrées, en insistant sur son caractère nécessairement évolutif – grâce, en particulier, à l’animation mise en place autour de l’observatoire photographique des paysages –, et en dépassant l’accent mis sur les paysages emblématiques pour s’intéresser à la production des paysages ordinaires. En essayant de la sorte de peser positivement en matière d’environnement et de paysages, dans des contextes locaux parfois très tendus, sur le contenu des futurs PLU… Une logique identique, fondée sur la participation et la concertation, prévaut quant à la démarche expérimentale de reconquête des « paysages malmenés » à laquelle le PNRA participe avec les autres parcs de Paca, en réponse à un appel à projets lancé par le Medde : la recherche de nouveaux outils et procédures, permettant de « coproduire des orientations d’aménagement en partenariat13 » pour la reconquête de points noirs paysagers comportant des propriétés privées, va de pair, ici aussi, avec une phase préalable de sensibilisation des acteurs.

• 14 C’est en effet plutôt l’option compatibilité des SCOT aux chartes des PNR, sans rappel d’une compta (...)

25Dans une certaine mesure, la loi de 1993 a donc conféré aux PNR des atouts, qui, compte tenu des ambiguïtés structurelles de ce type d’instance, ne valent que pour autant qu’ils ne sont pas directement utilisés, atouts dont la future loi Alur risque d’ailleurs d’émousser le tranchant14. Mais le texte de 1993 a aussi puissamment contribué à faire du paysage un thème central dans l’action des PNR, et à étendre la réflexion des paysages remarquables vers les paysages du quotidien, dans la gestion desquels les parcs ont développé une capacité d’expertise et de médiation qu’ils parviennent souvent à faire valoir. Même si la mobilisation du public ou des élus n’a pas été au rendez-vous de toutes les manifestations qui viennent d’être évoquées, enfin, les parcs ont joué un rôle de premier plan – selon des procédures souvent reproduites par d’autres institutions, comme les Pays – dans l’élaboration, la formalisation et la diffusion d’un référentiel commun à propos du paysage, au sein duquel l’héritage du début des années 1990, plutôt fondé sur des approches patrimoniales et esthétiques, s’est progressivement enrichi des apports de la Convention européenne du paysage et de ceux des textes issus des Grenelle I et II. L’analyse des documents produits depuis le début des années 1990 témoigne de l’élargissement de la réflexion aux « paysages ordinaires », de l’intégration du paysage en tant que réalité dynamique, et du renforcement des approches en termes de « fonctions », aussi bien socioéconomiques et culturelles qu’écologiques. Mais il serait très réducteur de s’arrêter simplement à l’influence de ces textes dans les manières de penser et d’agir des parcs, sans envisager dans le même temps le travail précurseur préalablement conduit dans les PNR, dont les démarches ont systématiquement servi de base expérimentale au travail du législateur, aussi bien pour la loi de 1993 que pour des textes plus récents.