1Depuis une vingtaine d’années, sous l’injonction du développement durable (Adam et al., 2015) et l’incitation de la Convention européenne du paysage qui prend en compte les perceptions des populations dans la définition de la qualité paysagère, les démarches participatives dans le champ du projet de paysage se sont multipliées. Des modalités et des protocoles très diversifiés, faisant preuve d’une créativité et d’une ingéniosité certaines, ont été expérimentés, mais sans nécessairement reposer sur de véritables bases théoriques ou méthodologiques. À partir de l’analyse détaillée d’une vingtaine de projets de paysage participatifs réalisés ces quinze dernières années en Europe, nous proposons une « matrice » pouvant servir de base de réflexion pour mettre en œuvre, analyser et/ou évaluer un projet de paysage participatif. Notre objectif n’est pas ici d’établir un bilan de ces démarches, ni d’en faire un retour critique, mais de faire une synthèse des questions communes qu’elles ont pu soulever qui pourrait constituer une base sur laquelle s’appuyer pour envisager une démarche participative en amont d’un projet, ou pour l’analyser, l’évaluer a posteriori. Ce texte s’adresse donc autant aux acteurs opérationnels de l’aménagement de l’espace et du territoire qu’aux chercheurs. Nous nous démarquons ici volontairement d’une posture « idéaliste » ou « ultra-critique » de la participation, pour proposer un regard « pragmatique et empirique » sur ces démarches (Bacqué et Gauthier, 2011). Notre volonté est avant tout d’éclairer les conditions et les moyens de mise en œuvre de ces démarches, adaptés à des objectifs visés.
2Notre propos sera développé en deux temps : la première partie vise à contextualiser les démarches participatives de projets de paysage, les situer dans le champ plus global de l’aménagement de l’espace et du territoire et présenter la diversité des projets étudiés. La seconde partie présente la matrice d’élaboration/analyse/évaluation d’une démarche participative, ici appliquée au domaine de l’aménagement spatial. Elle est décomposée en quatre points : les objectifs, le choix des participants, l’échange des savoirs, les modalités de délibération et de prise de décision.
3Lorsque l’on cherche à étudier les nouvelles formes de démocratie locale visant à impliquer le public dans les projets d’aménagement, on se heurte à une première difficulté sur le choix des termes. Doit-on parler de concertation ? de participation ? de médiation ? ou, en anglais, de public involvement ? public engagement ? etc. ? Ce premier flou tient en partie au fait que ces mots, tous issus du langage commun, ont trouvé de nouveaux sens, pour désigner des actions qui peuvent se chevaucher (MEDAD, 2007). Ils ne signifient cependant pas tous la même chose, en particulier sur le plan juridique.
- 1 « La conciliation et la médiation consistent à confronter les points de vue lorsqu’il y a blocage a (...)
- 2 Ordonnance du 3 août 2016 concernant l’information et la participation du public à l’élaboration de (...)
4La concertation tout d’abord est le premier terme officiellement utilisé à la fois dans le code de l’urbanisme (art. L 103-2 à L 103-7) et le code de l’environnement (art. L 121-15 à L 121-21) pour désigner toutes les procédures d’information et de consultation du public rendues obligatoires en maîtrise d’ouvrage. La concertation (dite « préalable ») concerne autant les opérations de planification que les projets d’aménagement ayant une incidence directe sur le cadre de vie ou sur l’environnement. Dans un cas comme dans l’autre, la loi n’impose pas de modalités spécifiques mais elle suppose la recherche d’un accord entre les services de l’État, les propriétaires et les futurs usagers pour valider un projet. C’est par exemple avec ce sens particulier que les zones d’aménagement concerté (ZAC) ont succédé aux zones à urbaniser en priorité (ZUP) dans la loi d’Orientation foncière de 1967. La médiation, quant à elle, sous-entend l’intervention d’un tiers neutre (le médiateur ou conciliateur) et, de ce fait, désigne toute forme de délibération visant à trouver un consensus dans une situation de conflit avéré ou de désaccord potentiel1. Le paysage a cependant ceci d’original qu’il peut être utilisé comme support de discussion ou « outil de médiation » (Davodeau et Toublanc, 2010) pour simplement révéler différentes représentations et entamer un dialogue, sans pour autant faire l’objet d’un projet d’aménagement (Michelin et Candau, 2009). La participation enfin, bien qu’elle ait été récemment inscrite dans la loi2, semble revêtir un sens plus large, voire plus flou, puisqu’elle comprend l’ensemble des processus qui permettent d’associer le public à une prise de décision, quelle que soit la nature de cette dernière. Dans une conception plus stricte, la participation implique un minimum de dialogue entre le public et les porteurs de projets ; ce qui la distingue à la fois de la « communication » et de la « consultation », où l’information circule de façon asymétrique (Rowe et Frewer, 2005).
- 3 Pour dresser cette typologie, ils se sont appuyés sur des « variables significatives » : le choix d (...)
5Mais cette séparation n’est pas toujours très claire et le même terme peut revêtir une grande variété de processus. Certains auteurs anglo-saxons ont alors tenté de dresser des typologies pour éviter les confusions. Rowe et Frewer par exemple ont identifié quatre grandes classes de participation au sens strict, six de consultation et trois de communication parmi la multitude de « public engagement mechanisms3 » (ibid.).
6En Europe, l’explosion des démarches participatives depuis trente ans a été orchestrée par un arsenal juridique qui n’a eu cesse de s’étoffer, sans jamais fixer toutefois de modalités précises pour conduire ces dispositifs (MEDAD, 2007). En l’absence de mode d’emploi, chacun semble avoir fait selon sa manière, suivant son intuition, en se nourrissant des expériences des autres pour expérimenter et innover à son tour. On peut alors s’interroger sur cette absence de directives précises concernant les dispositifs participatifs. Est-ce simplement par manque de références ou en partie volontaire pour garantir de la souplesse dans le choix des méthodes et une totale liberté à ceux qui doivent les mettre en œuvre ? Il y a certainement une part de vrai dans ces deux suppositions, mais on peut également émettre l’hypothèse que c’est parce que la participation a surtout été pensée pour mettre fin aux dysfonctionnements d’une démocratie non participative. En quelque sorte, la démarche serait vertueuse par essence et, peu importe la manière (ou même les résultats), l’essentiel serait avant tout de (faire) participer.
7La quasi-généralisation des démarches participatives dans le domaine de l’aménagement comme dans celui de l’entreprise ou du monde associatif est en effet à mettre en parallèle avec la crise maintes fois dénoncée de la démocratie représentative et une remise en cause des modes classiques de décision. La participation serait à la fois un antidote et un garde-fou, susceptibles de mettre fin à une expertise trop surplombante (savante et/ou professionnelle), « toute-puissante », de plus en plus éloignée des réalités quotidiennes et dont la neutralité pourrait également poser question. Les experts (scientifiques, professionnels, agents publics) ne seraient pas toujours impartiaux, « ils auraient également des intérêts qui les amèneraient à privilégier des solutions plutôt que d’autres » (Bherer, 2011). En conséquence, il serait donc salutaire d’élargir la production du savoir et la prise de décision aux premiers concernés de l’action publique, c’est-à-dire les citoyens. Ces derniers étant également porteurs d’une vision pour le développement de leur cadre de vie, il semble légitime de les impliquer dans la définition de l’intérêt général. Cette ouverture au public apparaît d’autant plus justifiée que les sujets traités (de société, d’aménagement, etc.) atteignent une nouvelle complexité impliquant une multitude d’acteurs et nécessitant donc un recours à d’autres expertises (Damay et al., 2011). « Celui qui porte la chaussure sait mieux si elle blesse et où elle blesse, même si le cordonnier compétent est meilleur juge pour savoir comment remédier au défaut » soulignait déjà Dewey en 1927. La nécessité de mieux ancrer les projets dans une réalité sociale, dans le vécu des citoyens est donc un autre effet réparateur attendu de la participation. Enfin, pour les décideurs en manque de reconnaissance, faire participer serait aussi un moyen de gagner en légitimité et de garantir une meilleure acceptabilité de la décision (Jacob et Genard, cités par Damay, 2011).
8Au final, cette façon de concevoir la participation comme un remède miraculeux, capable de guérir un ensemble de maux attribués à la démocratie élective et à une forme de décision accordant trop de poids aux sachants, lui confère de multiples rôles et lui fait porter une lourde responsabilité. C’est sans doute ce qui peut justifier la déception de certains chercheurs en sciences politiques, pour qui la participation devrait être un idéal de démocratie (jamais atteint) devant permettre tout à la fois : de replacer la subjectivité et les valeurs des acteurs au centre des processus de décision, de retrouver la pureté du « citoyen ordinaire » sans la pression des groupes organisés, de rééquilibrer les pouvoirs en donnant la parole aux oubliés, aux non-votants et aux exclus du débat public, et même de responsabiliser chaque participant pour lui permettre de s’impliquer dans la vie de la cité et d’être en capacité de mieux juger les politiques publiques (Bherer, 2011) ou les projets d’aménagement (logique d’empowerment). Mais, au final, aucun projet ne semble satisfaire tous ces objectifs.
9Alors l’ambition n’est-elle pas trop forte ? Ne crée-t-on pas une certaine confusion en mêlant à la fois l’ensemble des enjeux démocratiques et la plus-value attendue sur la qualité des projets ? N’y a-t-il pas des contextes différents qui justifieraient des objectifs et des modes opératoires adaptés à chaque situation ? Doit-on par ailleurs viser systématiquement une montée en compétences des participants pour garantir une meilleure prise en compte de leurs points de vue dans la prise de décision ? La mise en œuvre des démarches participatives soulève de nombreuses questions qu’il est important d’identifier, puis de clarifier avant de construire et/ou d’évaluer de tels protocoles. Quitte à désacraliser les approches participatives, il nous a donc semblé nécessaire de réinterroger des expériences de terrain et de décortiquer un ensemble de mécanismes pour comprendre plus finement ce qui pouvait s’y nouer.
10Pour atteindre cet objectif de déconstruction des démarches participatives afin, préalablement, de mieux comprendre ce qui les différencie puis, dans un deuxième temps, de tenter de dégager des critères d’évaluation et/ou d’élaboration de ces dispositifs, nous nous sommes limités au domaine du paysage qui possède ses propres spécificités. Tout d’abord, nous l’avons déjà mentionné, le paysage en tant qu’objet à qualifier est déjà potentiellement un outil de médiation favorisant le dialogue pour prévenir certains conflits, révéler des divergences de points de vue ou d’aspiration (Michelin et Candau, 2009). Mais en tant qu’objet à aménager, le paysage est aussi un support matériel de négociation et sa dimension spatiale multi-échelle lui confère un statut particulier pour associer, juxtaposer, combiner ou articuler différentes propositions. Le projet de paysage enfin, en tant que processus inscrit dans une durée, offre une multitude d’alternatives pour, selon chaque phase, associer ou non les citoyens et construire différents modes de décision. Le passage du paysage outil de médiation dans une étape de diagnostic au paysage objet d’aménagement dans une phase de conception pose d’ailleurs des difficultés particulières qui méritent d’être analysées. Finalement, même en resserrant la participation autour du paysage, nous voyons qu’il existe encore potentiellement une multitude de façons d’impliquer le public dans les projets : soit en amont (diagnostics partagés), soit en phase aval (coconstruction, cogestion), soit au moment de la conception, soit enfin durant toutes les phases.
- 4 Un dispositif est « tout ce qui a, d’une manière ou d’une autre, la capacité de capturer, d’oriente (...)
11Face à cette multitude de possibilités, nous avons donc tenté d’analyser plus finement différents dispositifs. Car même s’« il n’existe pas de recette universelle pour la réalisation des méthodes participatives » (Simmen et Walter, 2007), nous émettons l’hypothèse que les dispositifs, au sens donné par Agamben4, ont une forte influence sur tous les éléments constitutifs d’un projet. En effet, les méthodes et outils choisis vont par exemple orienter la sélection des participants, et faciliter ou non la construction d’une assemblée (Pestre, 2011), l’expression des différents savoirs et la manière dont ces derniers pourront ou non se combiner (Rowe et Frewer, 2005), le rééquilibrage des rapports de force préexistants au cours de la délibération et, au final, la modification des modalités de décision sur un aménagement ou le devenir d’un espace. L’important n’est donc pas de (faire) participer, mais plutôt de savoir pourquoi (faire) participer, quelles méthodes mettre en place (pour recueillir les attentes individuelles et collectives, favoriser le dialogue et le débat…) et comment organiser la prise de décision.
- 5 Travail en cours sur le projet de paysage participatif avec l’auteur de bande dessinée Fabien Groll (...)
12Ces questions de recherche ont émergé dans le contexte particulier d’une école d’ingénieur au sein de laquelle nous enseignons le paysage et son projet, en répondant à de nombreuses commandes. Sans chercher à satisfaire la demande des maîtres d’ouvrage qui espèrent souvent des solutions clef en main, nous devions tout de même pouvoir guider l’action de nos étudiants et leur fournir des éléments tangibles qui puissent les aider à construire des protocoles. C’est donc cette quête d’un équilibre entre analyse critique et besoin d’opérationnalité qui a motivé notre posture de recherche par et pour l’action. Cette recherche s’est appuyée sur différentes expérimentations, dans lesquelles nous nous sommes parfois directement impliqués, puis s’est prolongée par un temps d’analyse – nourri par de la bibliographie –, que nous essayons aujourd’hui de recentrer vers l’action en proposant une matrice à destination des étudiants, des praticiens paysagistes et, plus largement, des acteurs de l’aménagement. Cette posture mouvante implique nécessairement une « tension entre le chercheur et l’acteur » (Blondiaux, 2006) que nous avons malgré tout essayé de dépasser en évitant d’être trop militants et en essayant de conserver un esprit critique sur les expérimentations que nous avons nous-même conduites. Il faut reconnaître que ce n’est pas toujours évident, tant les projets participatifs demandent un investissement personnel important et une implication de tous les instants. Nous espérons toutefois que le temps écoulé et que l’exercice de mise en récit de l’une de nos expérimentations à travers la construction d’une bande dessinée5 nous auront permis cette prise de recul nécessaire.
13Le projet phare sur lequel nous nous appuyons est une expérimentation que nous avons conduite pendant deux ans dans le cadre de l’appel à projet de recherche « Paysage et développement durable II » financé par le ministère de l’environnement, en partenariat avec la mission Val de Loire Unesco, sur la commune de Villandry (Davodeau et al., 2015a et 2015b). Il s’agissait alors de partir d’une page blanche, c’est-à-dire sans commande préalable, et de voir étape par étape comment pouvait s’élaborer un projet d’aménagement participatif en commençant par des enquêtes individuelles (diagnostic), et en allant jusqu’à une phase de conception collective (esquisse).
14Parallèlement à l’expérimentation de Villandry, nous avons collecté une vingtaine de récits de projets en France, en Angleterre et en Allemagne, auprès de maîtres d’œuvre (paysagistes pour la plupart) et en distinguant différentes catégories de dispositifs en fonction de l’origine de la commande (à l’initiative de l’institution, du paysagiste ou de citoyens) et des phases de projets. La variété des démarches étudiées reposait aussi sur leur périmètre d’action, leur durée, le nombre et le statut des acteurs impliqués, ou encore le contenu même des commandes (valorisation du patrimoine ordinaire, révision d’un POS en PLU, requalification d’espaces publics, résidentialisation, revitalisation d’un centre-bourg, aménagement de pistes cyclables, réaménagement de cours d’école, aménagement d’un cœur d’îlot, etc.) (figures 1 et 2).
- 6 Pour ce travail d’accompagnement, David Montembault a intégré la cellule « participation » mise en (...)
15Pour conduire ces analyses, nous avons construit une première grille de questions qui a pu à nouveau être testée dans le cadre de la révision de la charte du parc naturel régional Loire Anjou Touraine. Il s’agissait alors d’élaborer de bout en bout le dispositif participatif, en intégrant les données de contexte, les questions d’échelles, les attendus du PNR, ses contraintes, etc., puis d’évaluer la démarche tout au long de sa mise en œuvre6. Enfin, notre réflexion a également été nourrie par l’encadrement de plusieurs ateliers de projets de paysage dans la formation des ingénieurs paysagistes angevins intégrant des démarches participatives auprès de publics divers durant les phases de diagnostic et de conception.
Figure 1. Liste des projets étudiés en France, en Allemagne et en Angleterre
Figure 2. Localisation des projets étudiés
16La synthèse combinée de l’ensemble de ces expérimentations et récits de projets nous permet dans cette seconde partie de proposer une matrice pour aider à l’analyse, à l’évaluation ou à l’élaboration d’une démarche participative appliquée à l’aménagement de l’espace et du territoire. Elle se décompose en quatre points : les objectifs, le choix des participants, l’échange des savoirs, les modalités de délibération et de prise de décision.
17Pour assurer la fluidité dans notre propos, nous avons restreint ici de manière schématique les acteurs du projet à trois catégories :
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le commanditaire, qui recouvre les institutions le plus souvent à l’origine des démarches participatives, ou maîtrise d’ouvrage (communes, communautés de communes, parcs naturels régionaux, etc.) ;
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le paysagiste, maître d’œuvre ou assistant à la maîtrise d’ouvrage, expert de l’aménagement et médiateur (bien que certains projets étudiés aient été aussi l’œuvre d’architectes, d’urbanistes ou/et d’artistes) ;
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Le citoyen, terme générique regroupant l’ensemble des publics participant aux démarches étudiées (riverains, habitants, usagers, associations, etc.).
18La première chose à clarifier dans une démarche participative, ce sont les objectifs : quelle est la commande, et qu’attend-on de la participation ? En effet, l’implication des citoyens ne peut être un but en soi. Le ou les objectifs de la participation doivent être clairement définis en amont du projet, pour des questions de transparence vis-à-vis des participants, mais aussi parce qu’ils vont permettre de cadrer la démarche en conditionnant l’identification du public, ainsi que le choix des méthodes et des outils de la participation (Simmen et Walter, 2007). Ils pourront aussi permettre a posteriori l’évaluation de la démarche mise en œuvre (MEDAD, 2007). Or, dans de nombreux projets, on constate que ce point essentiel et qui semble tomber sous le sens est peu explicité ou formulé de manière claire par les commanditaires. À quoi est dû cet impensé ? À la multiplicité des modalités mises en œuvre, particulièrement bien illustrée par l’incertitude du vocabulaire déjà évoquée plus haut ? À la diversité des acteurs impliqués ? À la complexité même des projets de paysage ?
19Malgré ce flou récurrent, nous pouvons toutefois identifier trois catégories d’objectifs qui s’entremêlent au sein des démarches participatives. La première s’articule autour de l’objet même de la démarche. Dans notre cas, il s’agit plus particulièrement du paysage. La finalité première est ici d’agir sur l’espace et ses représentations, dans la perspective d’améliorer le cadre de vie. On pourrait dire que cette catégorie d’objectif, bien qu’elle soit partagée par l’ensemble des acteurs du projet, est le plus souvent portée par la maîtrise d’œuvre ou la personne chargée de médiation (paysagiste, architecte, urbaniste, artiste). Mais il arrive aussi que l’action sur l’objet ne soit qu’un prétexte pour mettre en place un processus visant, à plus long terme, un objectif d’acculturation.
20La deuxième catégorie d’objectifs, d’ordre décisionnel, vise quant à elle à légitimer le projet, à en favoriser l’appropriation par les citoyens. Il s’agit pour le commanditaire de partager l’information et d’expliquer les enjeux aux citoyens pour mieux justifier les choix opérés. La mise en avant de la participation dans un projet d’aménagement peut ainsi répondre à des intérêts plus ou moins avoués ou avouables par les commanditaires. De façon plus nuancée, elle peut aussi répondre à la nécessité de « prévenir, entendre et désamorcer d’éventuels conflits ou contestations autour du projet, en créant un espace d’échange en amont » (MEDAD, 2007), des « lieux d’expression ou de réduction du conflit » (Latour, 2006).
21La dernière catégorie d’objectifs, à visée démocratique, peut se décliner selon deux niveaux : premièrement, il s’agit de rééquilibrer les rapports de force, de « démocratiser » l’action publique pour garantir une meilleure reconnaissance et prise en compte de la diversité. L’objectif est alors de faire des espaces de concertation « des lieux de reconnaissance de formes de compétences généralement tenues à l’écart, à la fois par la science et par la politique moderne », « autorisant des formes de relations égalitaires » (Blondiaux, 2006). À un deuxième niveau, il s’agit de responsabiliser les citoyens, de les mobiliser autour de préoccupations et d’enjeux d’intérêt commun (MEDAD, 2007), de les « éduquer » pour « produire des citoyens plus intéressés à la chose publique, plus informés, plus empathiques, plus soucieux de l’intérêt général » (Blondiaux et Fourniau, 2011), allant parfois jusqu’à viser leur empowerment ou acculturation.
22Cette multiplicité des objectifs rend l’analyse et l’évaluation des projets participatifs particulièrement complexe, d’autant plus que ces visées peuvent cohabiter au sein d’un même dispositif et évoluer en fonction des phases du projet (figure 3). Tout dépend aussi des attentes des différents acteurs en présence (commanditaires, maîtres d’œuvre, participants), selon que la démarche est descendante (une institution qui commandite une maîtrise d’œuvre) ou ascendante (à l’initiative de la société civile). Notre propos n’est pas ici d’avancer qu’un objectif serait plus légitime qu’un autre, mais bien d’affirmer que, pour mettre en place une démarche participative, il est nécessaire pour le commanditaire et la maîtrise d’œuvre d’identifier leurs objectifs en amont, et donc de se situer personnellement ou collectivement de manière conscientisée sur l’un ou plusieurs de ces gradients. Au-delà du fait d’assurer la transparence de la démarche, énoncer les objectifs dès le départ est la condition sine qua non pour identifier les participants à mobiliser, le protocole méthodologique à mettre en place, et donc pour permettre l’évaluation de la démarche en aval.
Figure 3. Les catégories d’objectifs associées aux projets (selon la maîtrise d’œuvre)
23La deuxième étape consiste à solliciter les participants. Dans la logique d’une démocratie représentative, l’adhésion du plus grand nombre à un projet pourrait sembler un bon critère de légitimité. Pourtant, plusieurs études ont montré au contraire que l’ouverture sans restriction du débat public peut conduire à une reproduction des inégalités et des rapports de force préexistants, surtout lorsque les initiateurs de démarches participatives utilisent des médias sélectifs comme Internet (Zaza, 2016 ; Bailleul, 2008). De plus, si la participation du plus grand nombre peut garantir une meilleure adhésion au projet, elle risque à l’inverse de rendre la délibération difficile, voire impossible. Il conviendrait donc, au-delà d’une représentativité globale présupposée et idéalisée, de construire un collectif, un public rassemblant « ceux qui sont concernés par des conséquences imprévues de l’action » (Dewey, 2010). Il s’agit alors de choisir un ou plusieurs modes de mobilisation pour constituer ce public en accord avec les objectifs du projet et son contexte.
24Cibler les participants peut permettre de favoriser une diversité d’usagers et de points de vue, de rééquilibrer les pouvoirs en place, de faciliter la prise de parole par tout un chacun et enfin de lancer un débat à travers des « positions marquées » (Simmen et Walter, 2007), au risque cependant de se heurter à des refus. Au contraire, viser une participation plus ouverte et spontanée, c’est l’assurance de donner la parole en priorité à ceux qui ont des choses à dire et à défendre et, on peut le supposer, favoriser ainsi une dynamique sur le plus long terme. Mais ce public qui s’exprime spontanément est-il pour autant pertinent ?
25La question de la « représentativité » peut être posée de deux manières, c’est-à-dire en s’interrogeant à la fois sur la qualité du « public » en tant que tel (les gens présents sont-ils légitimes et pourquoi ?) et sur la façon dont l’objet, ici le paysage, est lui-même représenté (les gens présents entretiennent-ils une proximité avec l’objet et, si oui, laquelle ?). Ces deux critères sont indissociables dans le cadre d’un projet de paysage mais, selon l’angle qu’on adopte, les résultats peuvent différer.
26Concernant la représentativité du public en tant que tel, faut-il privilégier une représentativité sociospatiale « classique » (répartition proportionnelle sur un périmètre donné des participants en fonction de leur âge, genre, catégorie socioprofessionnelle, lieu de résidence, ancienneté sur place, etc.), une représentativité cognitive (en fonction des types de savoirs qu’ont les participants) ou une représentativité d’action sur l’objet (en fonction de l’impact qu’ont les participants sur les paysages, que cet impact soit matériel ou immatériel) ? La question se pose par exemple quand les agriculteurs sont absents des processus de délibération dans le cadre de démarches développées en milieu rural, car si ces derniers ne représentent plus qu’une part infime de la population, inversement les terres agricoles occupent encore la très grande majorité du territoire. Pour ce qui est de la représentativité cognitive, on peut se demander sur quels types de savoirs s’appuyer pour mener à bien le projet. Au-delà de l’opposition discutable entre savoirs profanes et experts (Fromentin et Wojcik, 2008, cités par Damay et al., 2011), trois types de savoirs non professionnels peuvent être mobilisés dans un projet d’aménagement participatif (Nez, 2011, d’après Sintomer, 2008). Le « savoir d’usage », celui des non-spécialistes, vient compléter un savoir technique et s’appuie sur la « faculté ordinaire du jugement ». Il repose sur l’idée que les citoyens sont les plus à même de connaître leurs intérêts. Le « savoir professionnel diffus » peut être acquis par un particulier pendant sa vie professionnelle, ou dans le cadre d’une délégation par les pouvoirs publics (exemple des conseils de quartiers). Enfin, les « savoirs militants » s’appuient sur l’idée de l’« école de la citoyenneté » et de l’empowerment, acquis dans le cadre d’une activité politique ou associative. Une même personne peut bien sûr mobiliser un ou plusieurs de ces savoirs à la fois.
- 7 Un espace très vaste peut paraître abstrait pour les participants et les désintéresser rapidement, (...)
27Une deuxième manière de cibler un public concerné consiste à considérer les proximités géographique, affective ou temporelle. Si l’échelle spatiale de l’objet doit être examinée7, le périmètre de mobilisation des participants par rapport au périmètre de l’objet renvoie aussi à la question de la proximité affective : qui est le plus légitime ? Le citoyen, le riverain, l’habitant (Le Floch, 2011) du quartier, de la commune, du département ? Un résident principal ou un résident secondaire ? Un habitant « ordinaire » ou un acteur clé d’animation locale ? Les usagers d’un espace ou ceux qui l’entretiennent ? Ne peut-on pas être attaché à un lieu sans y résider ? Ces questions font écho au syndrome Nimby : choisit-on de favoriser l’expression d’expériences individuelles très localisées et incarnées (au risque de les exacerber) ou préfère-t-on se prémunir de ce phénomène en ouvrant la participation à un public plus large, portant un avis de manière plus distanciée (au risque qu’il soit déconnecté du terrain) ? En ce qui concerne la proximité temporelle, faut-il privilégier des groupes d’usagers rarement présents mais majoritaires en nombre (par exemple les touristes de sites remarquables) ou des usagers majoritairement présents dans le temps mais très minoritaires (les habitants de ces mêmes sites remarquables) ?
- 8 Paysagiste, Institut für Partizipatives Gestalten, février 2014, Huntlosen (Allemagne).
28Bien que la participation du plus grand nombre favorise assurément une appropriation plus généralisée du projet, la diversité des points de vue semble plus atteignable et souhaitable que la représentativité statistique. D’après Rowe et Frewer (2005), l’implication et l’engagement comptent plus que la taille de l’échantillon. À cet égard, une paysagiste allemande témoignait : « La qualité du projet et de la participation ne dépend pas du nombre de participants, de leur représentativité ou de leur mixité, mais de la manière dont les gens se sentent concernés et s’investissent dans le projet » (entretien Sonja Hörster, 20148). Dans le cadre d’un projet de paysage, on pourra par exemple se demander si toutes les pratiques et représentations paysagères de l’objet sont bien convoquées. Le choix des outils de mobilisation devra alors être adapté en fonction du public visé : des méthodes les plus ciblées (listes de contacts connus, bouche-à-oreille, mails, réseaux sociaux, tracts dans les boîtes aux lettres, etc.) aux moins ciblées (affiches dans les commerces et lieux publics, prise de contact dans la rue, presse locale, sites Internet, tirage au sort d’échantillons de population, etc.). Il semble aussi important de trouver un équilibre entre expériences individuelles très localisées et points de vue plus construits collectivement, sachant que cet équilibre, comme la mobilisation du public, est difficile à maîtriser dans la durée.
29Si de nombreuses questions peuvent se poser sur le rôle des commanditaires, le plus souvent des élus, et l’impact de la démocratie participative sur les modalités décisionnelles (l’élu agit-il comme un chef d’orchestre, un simple animateur de procédures de débat public ou comme un maître de la procédure ?), nous nous sommes personnellement peu penchés sur le sujet et avons plutôt focalisé notre attention sur les rôles du paysagiste et du citoyen. On peut toutefois noter qu’il est primordial de définir clairement en amont la place du commanditaire dans la démarche. S’il conserve son rôle de décideur en bout de chaîne, penser son implication dans l’ensemble du processus (par exemple en l’intégrant dans un comité de pilotage) peut permettre de favoriser de bonnes conditions de délibérations entre élus et citoyens.
- 9 Paysagiste, Weidinger Landschaftsarchitekten, février 2014, Berlin (Allemagne).
30Quant au paysagiste, on constate qu’il peut généralement prendre deux postures extrêmes : celle du paysagiste concepteur qui délègue la participation, ou celle du paysagiste médiateur qui délègue la conception, sachant qu’une majorité d’entre eux se situent à l’interface entre ces deux postures assez tranchées, privilégiant la participation du public durant les phases en amont et/ou en aval du projet de paysage. Le paysagiste concepteur n’intervient pas dans le processus participatif : il délègue le plus souvent à des spécialistes le recueil des perceptions et représentations citoyennes et reprend la main au moment de concevoir l’espace, quitte à retourner ensuite vers le public pour faire valider sa proposition. Son rôle est « de trouver un concept général fédérateur, là où la participation amène à créer plusieurs petits projets les uns à côté des autres. Il doit aussi travailler sur les qualités esthétiques et spatiales, et pas uniquement sur les usages » (entretien J. Weidinger, 20149). Le paysagiste médiateur quant à lui dénonce l’héritage démiurgique du concepteur et défend au contraire une position de « neutralité ». Il délègue souvent la conception à des citoyens et/ou à d’autres professionnels de l’aménagement, concentrant ses efforts sur les représentations spatiales et le processus de projet plutôt que sur ses formes. Il développe à cet effet des outils de médiation paysagère, considérant que le paysage est moins l’objet sur lequel on agit qu’un outil pour penser et agir collectivement sur un territoire ou dans l’environnement (Bercovitz, 2016). Ces deux positions, bien qu’elles soient affirmées par certains paysagistes, sont toutefois à nuancer : d’abord, le paysagiste n’est jamais neutre, par les connaissances pluridisciplinaires qu’il mobilise et par les outils et méthodes qu’il utilise pour orchestrer le débat, et qui l’orientent inévitablement (FIDA, 2009) ; ensuite, il ne conçoit jamais le projet seul, puisqu’il est amené sans cesse à réajuster, à communiquer et à expliquer ses choix.
31Les postures les plus communément répandues se situent donc à l’interface entre ces deux positions : le paysagiste y assume à la fois ses expertises de concepteur et de médiateur, affirmant ses connaissances et savoir-faire, mais dosant leurs apports en fonction de moments stratégiques dans l’ensemble de la démarche. Durant les phases en amont du projet (diagnostic – programmation), il laisse les expériences individuelles et collectives s’exprimer, mais agit ensuite pour aider à leur mutualisation, pour ancrer « le discours expérientiel des habitants dans d’autres discours publiquement déjà admis » (Damay, 2011), et permettre ainsi la mise à distance des lieux et la hiérarchisation des enjeux en apportant des compétences « expertes » dans la délibération (approche systémique, lecture d’espace, projection, etc.). Son rôle, tout au long du processus, consiste à assurer la cohérence d’ensemble du projet, que ce soit en fonction des contraintes multiples (notamment réglementaires et techniques) qu’il se doit d’expliquer, et en fonction des attentes et besoins des participants qu’il se doit de reformuler. En effet, « si les gens demandent une machine à laver, ils n’ont en fait pas besoin de machine à laver, mais bien de laver leur linge » (entretien Sonja Hörster, 2014). Dans les phases plus projectives (intentions – conception), les concepteurs doivent veiller à ce « que les projets d’aménagement qu’ils proposent se situent au-delà de leur propre situation personnelle et qu’ils les inscrivent dans une conception de l’intérêt général “pour tous” » (Damay, 2011). Certains paysagistes affirment également un rôle de pédagogue, soit par l’apport de connaissances scientifiques (qui leur permettent d‘expliquer les choix opérés), soit par la proposition de situations de travail et l’utilisation d’outils proches des leurs, arguant que c’est en observant et en faisant qu’on apprend (lecture de plans, dessin, construction de maquettes, etc.).
32Concernant enfin les rôles accordés aux citoyens, on peut observer trois degrés d’implication dans les démarches de projets participatifs : le « citoyen votant », à qui l’on demande uniquement son avis pour valider un projet prédéfini ; le « citoyen expert d’usage » vers qui l’on se tourne pour connaître les lieux et leurs contraintes ; et le « citoyen engagé », que l’on tente de faire monter en expertise pour l’éloigner de la défense de ses intérêts particuliers et faciliter la construction d’un bien commun. La place la plus fréquente que nous avons observée est celle de l’expert d’usage au quotidien. Ce rôle peut toutefois encore varier en fonction des objectifs de la démarche, mais aussi des phases du projet.
33Pour le paysagiste, il y a en effet différentes manières de solliciter l’expertise d’usage du citoyen : en prenant en compte son vécu quotidien, ses pratiques de l’espace, pour faire ressortir des enjeux d’aménagement (phase diagnostic) ; en coimaginant avec lui un programme (phase programme) ; en coconcevant l’espace (phase conception) ; ou enfin en coconstruisant un aménagement concret (phase réalisation). En fonction des phases concernées par la participation, celle-ci peut avoir lieu sur des temps très variables : d’une demi-journée à plusieurs années. Si de nombreuses démarches sollicitent les citoyens dans les phases en amont du projet (diagnostic – programme) et de manière plus localisée et partielle en aval (coréalisation de mobilier par exemple), plus rares sont les démarches qui intègrent réellement les citoyens dans les phases de conception, au-delà de leur faire valider un scénario parmi plusieurs.
- 10 À noter qu’un projet de paysage peut se situer sur l’une ou plusieurs de ces phases, sans les abord (...)
34Une fois le public identifié et les rôles de chacun définis, il importe d’anticiper les modalités de prise de décision et la bonne articulation entre délibération et décision : d’une part, parce que les participants doivent savoir pour quoi ils s’engagent exactement et quel sera réellement leur pouvoir d’action, cela afin de favoriser leur mobilisation dans la durée ; et, d’autre part, pour assurer le bon déroulement du projet. En effet, dans le cadre d’un projet de paysage, plusieurs étapes se suivent (diagnostic, enjeux, programmation, conception, réalisation, gestion10) et il est nécessaire d’identifier qui valide le passage à l’étape suivante, à quel moment, comment, et selon quels critères.
- 11 Par exemple, dans le cadre d’un parcours collectif, des citoyens s’insurgent que la municipalité ne (...)
35Pour chacune de ces étapes, la question reste de savoir comment la somme des connaissances est fusionnée en une réponse composite (Rowe et Frewer, 2005). Dans le cadre d’une consultation (via Internet par exemple), les participants sont rarement invités à dialoguer et leurs contributions ne peuvent donc pas s’hybrider. Loïc Blondiaux (2006) évoque une version faible de démocratie participative où la délibération (ici même la simple sollicitation) facilite uniquement l’accord autour de la décision, sa justification et donc sa légitimation, puisque d’après la psychologie sociale, « on accepte mieux la décision sur laquelle on a été concerté » (citant Mansbridge, 1999). À un niveau plus fort, la délibération produit des solutions nouvelles, « transgresse un certain nombre de frontières entre savoirs savants et savoirs profanes ainsi qu’entre représentants et représentés » (Blondiaux, 2006). En effet, l’efficience de la participation est fortement induite par la qualité délibérative des dispositifs, permettant à l’ensemble des points de vue de s’exprimer et d’aboutir à une synthèse raisonnée des débats (Bacqué et al., 2010). Cette synthèse raisonnée issue de la mutualisation des points de vue peut amener à éclairer certains positionnements citoyens par une expertise spécifique11 ou, à l’inverse, à déconstruire des points de vue experts en les confrontant à la réalité du terrain et aux expériences locales.
- 12 Le tracé de ces deux parcours collectifs (d’une durée d’environ 2 heures avec 25 participants chacu (...)
36Ce niveau fort de délibération peut reposer à nouveau sur des manières de construire collectivement très différentes, cette étape préfigurant la décision n’ayant rien d’évident. Dans certains cas, les participants sont uniquement interrogés individuellement et le croisement ou la mutualisation des points de vue se fait par les porteurs du projet, qui en font une synthèse pouvant être soumise ou non pour validation aux participants. Dans d’autres cas, les citoyens sont consultés individuellement, puis une délibération collective est organisée entre eux, par exemple dans le cadre de focus groups ou de parcours collectifs comme nous avons pu en expérimenter à Villandry12. Enfin, une autre solution consiste à délibérer directement en collectif, sans passer par une phase individuelle. On constate que l’articulation en deux temps, même si elle est plus chronophage, permet au préalable de consolider des points de vue individualisés (sans l’influence du groupe), autorisant ensuite la déconstruction collective de postures préétablies grâce au développement de nouvelles connaissances. À nouveau donc, les méthodes et les outils utilisés pour orchestrer le dialogue puis la décision ont des effets non négligeables sur l’expression des savoirs et leur capacité à influencer l’action.
Figure 4. Matrice pour analyser, élaborer, évaluer un projet de paysage participatif
37Finalement, au vu de la multitude des possibilités pour conduire un projet de paysage participatif, il est nécessaire d’effectuer des choix en acceptant de faire le deuil du projet parfait qui associerait trois idéaux inconciliables : un idéal démocratique où tous les avis seraient exprimés et entendus sur un périmètre suffisamment vaste ; un idéal décisionnel où le choix collégial serait accepté par tous grâce à une hybridation des savoirs et à un assouplissement des postures individuelles ; et enfin l’aménagement idéal qui en serait l’aboutissement. Nous l’avons vu, ces trois idéaux peuvent parfois se contredire. Par exemple, lorsque la recherche d’une plus grande représentativité (un plus grand nombre) s’oppose à la possibilité de faire délibérer entre eux les participants ou lorsque des actions de coconstruction privilégient le processus démocratique – c’est-à-dire l’acculturation des participants –, aux dépens de l’objet – c’est-à-dire de la qualité de l’aménagement réalisé.
38Le paysagiste se lançant dans une démarche participative doit donc accepter d’être mis en tension au moins de deux façons. Premièrement, parce qu’en tant que médiateur il est confronté à une diversité de points de vue qu’il ne pourra pas totalement intégrer dans la recherche d’un consensus ; deuxièmement, parce qu’en tant que concepteur, il devra aussi abandonner une forme de neutralité en partageant sa propre expertise. Concernant le premier point, la quête du consensus est présentée généralement comme quelque chose de salutaire, en particulier pour renverser des postures trop surplombantes. Mais il faut aussi s’en méfier car, prévient Laurent Mermet (2006), il est facile de s’appuyer sur « la nécessité impérieuse de la recherche d’accords pour disqualifier de manière insidieuse les voix qui expriment des revendications ou des positions critiques substantielles, qui font apparaître un dissensus ». C’est ce que l’auteur appelle « l’effet d’entonnoir » dont chaque médiateur devrait avoir conscience afin que « mettre tout le monde d’accord » ne soit pas un acte de force, mais plutôt un processus encadré par des méthodes et des outils dont il connaît les limites. À propos du deuxième point, nous l’avons déjà dit, la posture de totale neutralité semble illusoire, même lorsque le paysagiste décide de n’être qu’un médiateur, tout simplement parce que les outils qu’il utilise pour construire l’accord, la façon dont il les présente, voire dont il forme les participants, contiennent déjà une part de son expertise. La question pour le paysagiste n’est donc pas de chercher à rester neutre, mais plutôt de savoir quand et de quelles façons il va insuffler des connaissances au cours du processus et jusqu’à quel point il est prêt à les négocier. Cette interrogation devient cruciale lorsque le projet fait appel à des savoir-faire spécifiques (par exemple en phase de conception) et/ou à des connaissances expertes (par exemple, quand il s’agit d’œuvrer pour la biodiversité, contre le réchauffement climatique, etc.). Dans le cas extrême où la négociation n’est pas possible, peut-on encore parler de participation ? Ne faudrait-il pas assumer le terme de « sensibilisation » ?
39Ces questions font écho à celle de l’acculturation des participants. Si celle-ci est présentée parfois comme une condition nécessaire à la construction d’un projet commun (en dépassant le syndrome Nimby) et même comme une forme d’aboutissement de la démocratie participative (Blondiaux, 2006), l’évidence n’est pas aussi flagrante pour les projets de paysage. En effet, n’y a-t-il pas une forme de contradiction entre inviter les citoyens à s’ancrer dans leur quotidien pour bénéficier de leur expertise d’usage et, parallèlement, les inciter à s’en extraire afin qu’ils se projettent dans un futur réalisable ? C’est en quelque sorte attendre un engagement politique de leur part alors que, bien souvent, ils revendiquent de « parler concret » et de ne pas « faire de politique » (Damay, 2011). Alors peut-être qu’il ne faut pas être trop exigeant vis-à-vis des participants. On doit leur reconnaître « un certain droit à la fatigue, ou à l’obscurantisme, à tout le moins à la passivité, une certaine forme de passivité citoyenne ayant plus de vertus qu’un activisme enrégimenté » défend Jean-Michel Belorgey (2006). La question que doit se poser le paysagiste est de quelles expertises a-t-il besoin pour agir ? Le passage du paysage « outil de médiation » au paysage « support d’aménagement » au cours d’un projet nécessite à la fois une synthèse consensuelle et une montée en compétences pour inscrire dans l’espace une somme d’attentes ou de propositions individuelles. C’est essentiellement à ce moment de bascule du projet que les postures sont les plus divergentes et qu’il semble donc particulièrement nécessaire de bien clarifier au départ quels seront les apports de chacun et comment seront prises les décisions.
- 13 Au départ, les uns critiquaient l’aspect esthétique, les autres dénonçaient les nuisances liées aux (...)
40La durée d’un projet d’aménagement et ses différentes phases apportent un peu de souplesse pour réduire la tension entre médiation et conception. Plus généralement le paysage possède quelques atouts pour résoudre certaines difficultés inhérentes à la participation. Premièrement, étant lui-même porteur de « conflits de représentations », il permet de révéler facilement les divergences de points de vue, puis d’entamer un dialogue plus compréhensif. Deuxièmement, la réalité de sa matérialité permet aussi de remettre en question la légitimité des savoirs et des expertises en donnant plus de poids à l’expérience. Il n’est d’ailleurs pas anodin que le seul élément de méthode partagé par l’ensemble des projets que nous avons étudiés est un retour sur le terrain sous forme de parcours collectifs. Sans doute parce que c’est en réancrant les discours dans la réalité que l’on peut les assouplir, les ébranler, les fissurer jusqu’à les faire s’hybrider. Enfin, troisièmement, la complexité du paysage, ses combinaisons d’échelles et de perceptions, la complémentarité des espaces, autorisent la cohabitation de certaines divergences. Les points de vue, qu’ils soient culturels ou matériels, ne sont en effet pas toujours incompatibles et la recherche d’un consensus ne vise pas nécessairement à les abandonner mais plutôt à les combiner. C’est ce qu’il nous est apparu nettement lorsqu’en retournant dans les « lotissements » de Villandry, nous avons confronté les regards apparemment inconciliables des habitants13.
41Au final donc, même si le projet parfait n’existe pas, le paysage offre un terrain particulièrement propice à la participation, en tant qu’objet complexe et vivant, toujours malléable. Mais c’est aussi ce qui rend les choix particulièrement difficiles pour le paysagiste. D’où la nécessité de se poser une série de questions avant de tenter l’aventure.